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Repenser la justice fiscale à l’échelle mondiale : de l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux à la mise en place d’une fiscalité mondialisée

Marion Vuillaume

Résumés

Cet article part du constat qu’au travers de la compétition fiscale, la fiscalité contribue aujourd’hui à l’existence des inégalités injustes à l’échelle mondiale en aggravant les difficultés des pays les moins développés et en entravant leur souveraineté fiscale. Elle peut cependant être mise au service de la justice sociale mondiale, et nous envisageons ici deux voies possibles : l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux et la mise en place d’impôts mondiaux. L’efficacité en termes de réduction des inégalités et la faisabilité constitueront le double critère permettant de les évaluer. Or aucune de ces deux démarches n’est exempte de difficultés ; cela ne milite pas en défaveur d’une justice fiscale mondiale, mais exige plutôt de penser leur articulation, l’une apparaissant comme le préalable de la seconde.

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Texte intégral

Une première version de cet article, largement modifiée depuis, a été présentée avec Giulia Pozzi dans le cadre d’un séminaire portant sur les inégalités globales organisé par Alain Renaut à l’Université de Paris IV-Sorbonne (aujourd’hui Sorbonne-Université), en 2015. Nous avons eu en outre l’occasion de présenter une seconde version de ce travail lors des 2es Journées d’éthique sociale et économique de l’Université Laval, en juin 2019, et adressons nos remerciements chaleureux aux organisatrices et organisateurs de cet événement. Nous remercions également les commentateurs anonymes de la revue Éthique publique pour leurs remarques, ainsi qu’Ariane Steiner et Thibault Tuzet pour leur aide précieuse.

1Dans un monde où les inégalités restent massives, où les 26 personnes les plus riches sur terre possèdent autant que la moitié de l’humanité, où 1 % seulement de la fortune de l’homme le plus riche du monde avoisine le budget de la santé de l’Éthiopie et de ses 105 millions d’habitants, où 3,4 milliards de personnes vivent avec moins de 5,50 dollars par jour, où la pauvreté tue, accroît la vulnérabilité des populations concernées et s’accompagne de la remise en cause de leurs droits humains, droits civils et droits politiques (Oxfam, 2019), il est urgent de repenser la place de la fiscalité. Telle qu’elle existe aujourd’hui, de fait, dans la réalité du monde contemporain, celle-ci joue un rôle-clé dans l’existence de la pauvreté et conduit à la pérennisation des inégalités. Elle peut cependant être utilisée autrement, c’est-à-dire à la fois dans un sens contraire, de façon à lutter contre les inégalités au lieu de les faire perdurer (voire de les aggraver), mais aussi selon des modalités différentes de celles qui prévalent aujourd’hui. C’est dans ce cadre que se pose la question d’un impôt pensé à l’échelle mondiale. Aujourd’hui, une telle forme de fiscalité reste encore surtout théorique ; l’examen de quelques-unes de ces propositions nous occupera ici.

2Notre objectif est d’abord celui de distinguer et d’examiner deux types de démarches susceptibles d’aider à lutter contre les inégalités injustes : l’harmonisation de systèmes fiscaux nationaux d’une part, visant la régulation, et la mise en place d’un impôt mondial d’autre part, à établir au-delà des frontières nationales et oscillant, selon les formes qu’on lui donne, entre régulation ou redistribution. L’examen de ces démarches s’appuiera sur l’évocation de propositions existantes, présentes dans la littérature. Toutes deux, même si elles ne le font pas à l’identique, se donnent un but commun, celui de lutter contre les inégalités injustes sur le plan mondial. Tâchant de questionner cette différence d’approche et ce qu’elle implique, nous déterminerons s’il faut comprendre ces deux démarches comme deux moyens distincts tout aussi efficaces dans la réduction des inégalités injustes, ou s’il faut plutôt admettre que les mécanismes sur lesquels elles s’appuient l’une et l’autre n’ont pas la même portée. Leur différence structurelle, autrement dit, impacte-t-elle leur efficacité en termes de réduction des inégalités injustes mondiales – premier critère du prisme au travers duquel nous les analyserons ?

3Cependant, l’efficacité ne peut constituer le seul critère permettant de les apprécier. Il est en effet crucial que les solutions proposées soient susceptibles d’être mises en place dans le monde non idéal qui est le nôtre. Autrement dit, ces solutions doivent affronter la contrainte de faisabilité. Nous nous proposons donc d’examiner la pertinence de ces deux approches au regard de la situation actuelle – qui, même si elle se trouve de mieux en mieux appréhendée dans la littérature portant sur la question, méritera cependant qu’on la rappelle. Là encore, constituent-elles deux voies distinctes s’adaptant à l’identique à la contrainte de faisabilité, ou bien l’une y résiste-t-elle davantage que l’autre ?

  • 1 Les deux exigences que nous évoquons ici constituent bien, selon nous, des critères minimaux, tous (...)

4C’est donc au travers du potentiel de réduction des inégalités injustes et de l’adaptation à la contrainte de faisabilité que nous choisissons ici d’interroger la pertinence de l’harmonisation puis de l’imposition mondiale. Insistons sur le fait que les deux critères, a minima1, sont tous deux nécessaires pour réaliser la justice fiscale à l’échelle mondiale : ne répondraient à l’urgence ni une solution faisable mais à l’efficacité limitée, ni une solution efficace théoriquement mais utopique et inadaptée à notre monde non idéal. Pour être en mesure de remplir l’objectif de lutte contre les inégalités injustes, ces deux critères au moins doivent être remplis. Or nous montrerons que chacune de ces deux démarches est plutôt avantageuse du point de vue de l’un de ces deux critères, mais plutôt en défaut sur l’autre.

5Nous proposerons une résolution à cette difficulté, à première vue décourageante, dans la conclusion de notre article. L’hypothèse que nous soutiendrons est la suivante : si aucune de ces démarches n’est seule suffisante, nous ne sommes cependant pas forcés de les rejeter définitivement toutes deux comme non pertinentes. Notre réponse privilégiera ainsi moins l’une au détriment de l’autre qu’elle n’invitera à reconsidérer leur complémentarité : rapprochant cette situation de celle que décrit Pablo Gilabert (2012) lorsqu’il analyse les « devoirs dynamiques » (dynamic duties), nous montrerons qu’œuvrer en faveur d’un monde juste grâce à la fiscalité est un devoir dont la réalisation s’inscrit dans une temporalité. C’est ce que rend précisément possible l’articulation, non plus contemporaine, mais selon des étapes temporelles distinctes, de ces deux formes fiscales mises en œuvre à l’échelle mondiale.

6Pour le montrer, nous fonctionnerons en deux temps. D’abord, en guise de préalable, il nous faudra revenir sur l’impact de la fiscalité existante sur les inégalités ; de cette analyse, nous dégagerons une exigence, celle de cesser de ne concevoir la fiscalité que sur le plan national pour la repenser à l’échelle mondiale. Nous reviendrons ensuite sur les deux voies possibles permettant de corriger cette situation initiale problématique, harmonisation et imposition mondiale, en nous appuyant sur différentes propositions fiscales concrètes. Nous conclurons en expliquant pourquoi, plutôt que de les opposer l’une à l’autre, il nous paraît plus pertinent de les penser en complémentarité, l’une devant précéder l’autre pour mieux en permettre la réalisation.

Compétition fiscale et fiscalité nationale

7Afin de déterminer comment utiliser positivement la fiscalité dans la lutte contre les inégalités mondiales, nous commencerons par examiner pourquoi l’imposition, telle qu’elle existe et se trouve mise en place actuellement, contribue de fait à la pérennisation – sinon à l’aggravation – des inégalités injustes. Cela nous permettra d’en montrer les limites et de dégager les pistes permettant d’y répondre. Il nous semble à cet égard que si l’usage actuel de l’outil fiscal pose question, c’est essentiellement en raison du phénomène de la compétition pour une fiscalité attractive.

8De mieux en mieux appréhendé dans la littérature (voir en particulier Brock, 2008 ; Dietsch, 2011 ; Dietsch et Rixen, 2012 et 2014), celui-ci prend la forme de ce que l’on a pu appeler, à la suite de l’OCDE, poaching, ou « braconnage » (correspondant tant aux pratiques des paradis fiscaux, ces juridictions proposant des taux d’imposition nuls ou très faibles et garantissant le secret, qu’aux manipulations des prix de transferts entre filiales d’une même multinationale) ou du luring, terme utilisé pour décrire les pratiques de certains pays pauvres consistant à appâter les multinationales par de faibles taux d’imposition, afin de bénéficier d’investissements directs (OCDE, 1998 ; Rixen, 2011 ; Dietsch et Rixen, 2014). On parle donc de compétition fiscale lorsqu’un État met en place un ensemble de pratiques fiscales stratégiques, ayant pour but d’attirer les investissements et bases fiscales d’autres pays grâce à la faible (voire nulle) taxation de certaines matières imposables.

  • 2 Ce qui vient nuancer l’idée simplificatrice selon laquelle la compétition fiscale entraîne nécessai (...)

9La question se pose alors de savoir en quoi la concurrence fiscale peut apparaître comme nuisible. C’est que, dans les faits, les États choisissent parfois de mettre en œuvre ces pratiques compétitives, et certains – et notamment les États de petite taille ou les États de taille plus importante pratiquant une économie de service – savent en tirer des bénéfices importants (Dharmapala et Hines, 2009 ; Ronzoni, 2014). L’afflux de revenus que leur imposition procure, même à des taux faibles, a pour conséquence qu’ils en sortent gagnants2. Le choix d’une fiscalité concurrentielle n’est donc pas nécessairement un choix par défaut ; il peut au contraire apparaître comme un acte d’autodétermination fiscale, effectué au nom de leur souveraineté – acte qui leur permet de s’adapter aux caractéristiques géographiques, sociales, économiques, administratives qui sont les leurs, autrement dit qui leur permet de tirer parti d’une situation qui, initialement, leur était plutôt défavorable.

10Si la compétition fiscale est susceptible d’entretenir des liens étroits avec la souveraineté fiscale, pourquoi alors est-elle considérée comme nuisible ? Faut-il penser que chaque État peut légitimement décider lui-même des modes d’imposition qu’il souhaite mettre en œuvre, sans que les autres aient quoi que ce soit à en redire ? De même que la souveraineté fiscale implique que les États sont en droit de gérer la levée des impôts, de même impliquerait-elle également, dans ce cas, qu’ils sont autorisés à mettre en place les types de fiscalité qu’ils jugent les plus adéquats, sans avoir de comptes à rendre (sinon à leurs citoyens). Chacun serait en droit de se livrer à une telle concurrence au nom même de l’autodétermination fiscale, prérogative de la souveraineté. Par là, les États se trouveraient autorisés à choisir n’importe lequel, ou presque, des modes d’imposition leur permettant de collecter les recettes dont ils ont besoin, y compris donc une fiscalité compétitive.

11Pour autant, on s’en doute, les choses ne sont pas si simples ; encore faut-il être en mesure de dégager ce qui fait précisément difficulté dans la compétition fiscale, et quels liens celle-ci entretient avec la souveraineté fiscale. Nous insisterons ici sur deux difficultés associées à la compétition : l’une vient de la logique même que celle-ci suppose, l’autre des conséquences qu’elle entraîne. Cela nous permettra de mieux comprendre en quoi la fiscalité contribue à l’aggravation des inégalités mondiales.

Des pratiques illégitimes

12Légitimer le choix de pratiques fiscales compétitives pose d’abord question parce que la compétition instaurée suppose, et c’est une évidence, que d’autres États en sont victimes. Les États ne sont pas des entités closes sur elles-mêmes ; c’est précisément ce qu’implique la décision d’adopter une fiscalité concurrentielle, en ce qu’il s’agit bien d’attirer des capitaux étrangers au moyen de taux d’imposition bas. Faire le choix d’une fiscalité compétitive, c’est donc prendre acte de la relative ouverture des frontières et de la mobilité des capitaux, et en jouer pour mieux en profiter. Or cela ne va pas de soi. Braconnage, appât : ce que ces termes suggèrent, c’est que certains récupèrent ce qui ne leur est pas dû ; la richesse (très faiblement) taxée dans les pays fortement concurrentiels est bien la richesse produite dans d’autres pays, raison pour laquelle on peut estimer qu’ils n’auraient pas à la récupérer pour leur propre compte. Dès lors, la situation pose problème lorsque les multinationales, tout en s’arrangeant par ailleurs pour baisser drastiquement le montant de l’impôt qu’elles doivent grâce aux mécanismes de transferts de prix entre leurs filiales, ont largement recours aux paradis fiscaux, et lorsque près de 33,3 % de toute la richesse financière privée d’Afrique ou du Moyen-Orient et près de 25,6 % de la richesse privée d’Amérique latine est gardée à l’étranger – phénomène qui touche aussi les pays développés, mais en proportion moindre, puisque c’est respectivement 1,8 % et 7,9 % de la richesse privée d’Amérique du Nord et d’Europe qui serait détenue ailleurs (Oxfam, 2000 ; Beardsley et al., 2013).

13La logique même de la fiscalité compétitive pose, en fait, doublement question.

14Une difficulté vient de la manière dont cette compétition se trouve mise en œuvre, comme en témoigne la profonde disparité entre la situation des pays développés et celle des pays en développement. Celle-ci révèle que tous ne sont pas armés de la même façon pour lutter contre ce phénomène : les pays les plus pauvres, moins équipés en termes d’infrastructures ou d’administrations disponibles, sont aussi moins capables d’éviter la fuite de leurs capitaux ; par là, ils souffrent bien plus largement de ces pratiques que les pays développés. La difficulté ici vient moins du fait même de la concurrence que de la manière dont celle-ci est réalisée : quand ils sont moins développés, les États partent avec un handicap et il leur est bien plus difficile ensuite de lutter. Est donc injuste la situation dans laquelle certains se trouvent défavorisés d’emblée.

  • 3 C’est là, par exemple, le sens du principe d’appartenance (membership principle) sur lequel insiste (...)

15Mais le problème n’est pas seulement lié à la réalité de la compétition fiscale ; il tient aussi plus profondément au fondement sur lequel repose cette démarche. Là encore, le problème vient moins de l’existence d’une concurrence que (cette fois) de ce qu’elle présuppose, à savoir le fait pour des États d’être autorisés à tirer profit de toutes les richesses, d’où qu’elles viennent – présupposé contestable si l’on estime qu’il y a bien un critère distinguant, entre les richesses, celles que peut légitimement taxer un État de celles sur lesquelles il n’a pas ce droit. On juge à cet égard que celles qui appartiennent à des personnes ou des entreprises membres de l’État taxeur constituent une matière imposable légitime, à l’inverse de celles qui appartiennent à des citoyens ou des entreprises étrangères produisant ailleurs les richesses en question (sur elles, un État n’a aucun droit)3. Accepter, comme nous le faisons ici, cette argumentation implique alors de concevoir toute mise en œuvre d’une fiscalité concurrentielle destinée à attirer les richesses étrangères comme une pratique illégitime de « siphonnage » : dans cette perspective, l’on jugera que la compétition, qui interdit à l’autorité fiscale d’un État de pouvoir effectivement contrôler les divers éléments de sa base fiscale, repose sur des fondements en soi fragiles du point de vue de leur légitimité.

Inégalisation et remise en cause de la souveraineté fiscale

16Une seconde difficulté associée au phénomène de la compétition fiscale vient des conséquences que celle-ci entraîne. Ce type de pratique fiscale apparaît très pernicieux pour les populations qui en subissent les revers ; il pose question, en outre, en ce qu’il empêche les États de corriger les déséquilibres créés comme ils le souhaitent.

  • 4 Dans les pays de l’OCDE, le taux nominal de l’impôt sur les sociétés est passé de 50 % (en moyenne) (...)

17La concurrence fiscale risque d’abord d’entraîner une perte de revenus pour les États qui en sont victimes. Elle les frappe cependant différemment, affectant surtout les pays en voie de développement, plus vulnérables et perméables aux pressions de l’extérieur (Keen et Simone, 2004 ; Dietsch et Rixen, 2012 ; Ronzoni, 2014) – et les pertes sont colossales, comme en témoigne une étude menée par l’organisation non gouvernementale ONG Christian Aid estimant que les pays les moins développés subissent chaque année une perte de 160 milliards de dollars, soit plus que le montant total de l’aide au développement (Christian Aid, 2008). Les pays développés, de leur côté, parviennent davantage à stabiliser la quantité de recettes collectées grâce à l’imposition. Cependant, ils n’y parviennent qu’au prix d’un réagencement de la matière taxée, compensant la moindre imposition du capital par une plus grande imposition du travail, et surtout de la consommation4. Concrètement, cela signifie que ce sont les ménages, et notamment les moins riches, qui supportent le plus fortement la fuite des capitaux et/ou les faibles taux d’imposition du capital. Or cette logique de réagencement, mise en œuvre dans la plupart des pays développés, intervient également et plus fortement encore dans les pays les plus pauvres, impactant en leur sein surtout les ménages les moins aisés (Oxfam, 2019 : 25 et s.). Puisque privilégier les impôts sur la consommation, c’est augmenter le prix des produits auxquels ils s’appliquent, alors faire ce choix revient à adopter une fiscalité plus régressive, contribuant à creuser les inégalités mondiales de développement humain au lieu de les corriger et abaissant encore davantage la qualité de vie de populations déjà moins bien loties. Le choix d’une fiscalité compétitive, autrement dit, n’est avantageux que pour certains, et qu’au prix de la dégradation de la situation des autres, réduits à perdre souvent plus qu’ils ne peuvent dépenser pour leurs priorités de développement. Ces pratiques fiscales aggravent donc les inégalités injustes.

18Le problème ici est substantiel, car des revenus importants échappent aux États alors même que ceux-ci ont un droit légitime à y prétendre ; il vient du fait que certains subissent plus fortement les conséquences de ces pertes que d’autres ; mais il s’explique aussi et surtout par la perte de souveraineté que la concurrence entraîne en raison de deux facteurs distincts.

19D’une part, certains États non seulement subissent de plein fouet les effets du siphonnage de leurs revenus fiscaux par les États qui font le choix d’une fiscalité compétitive, mais en outre, ils se trouvent contraints, s’ils veulent éviter la fuite massive de leurs capitaux, d’aligner en partie leur propre système fiscal sur celui des États qui ont un intérêt à la compétition. Il est donc crucial de distinguer, parmi les États qui mettent en place un système d’imposition concurrentiel, ceux pour qui il s’agit d’une décision rationnelle et assumée, et ceux pour qui il s’agit d’un choix par défaut, contraint et subi, prenant acte de la réalité d’une économie mondialisée où les capitaux sont extrêmement mobiles et où la politique fiscale d’autres pays est susceptible d’organiser la fuite de leurs propres capitaux. Le problème vient de ce que ceux qui choisissent ce type de pratique fiscale compétitive pour eux forcent en fait les autres à s’aligner sur leur propre système fiscal.

  • 5 Voir Oxfam, 2013, pour une étude de la situation du Niger – et notamment du face à face avec Areva.

20D’autre part, les États les plus vulnérables se trouvent en outre fortement exposés à la pression des entités non étatiques souhaitant bénéficier de taux d’imposition à leur avantage. Conditionnant leur installation dans un pays à l’obtention de cadeaux fiscaux, investisseurs, détenteurs de capitaux ou multinationales contraignent les États les plus vulnérables, disposant de peu de moyens institutionnels, politiques, et économiques, à adopter des accords qui leur sont défavorables. Les États les plus vulnérables se voient forcés de les accepter : subissant des pertes importantes de capitaux, fuyant vers les paradis fiscaux étrangers, ils se retrouvent dépendants des investissements étrangers et deviennent les victimes du dumping fiscal des multinationales (et en particulier des sociétés extractives internationales) : loin de se contenter de profiter de taux avantageux qui leur seraient offerts, celles-ci les négocient, bien sûr – et in fine imposent aux États cherchant des investissements étrangers leurs conditions et leurs règles du jeu, en s’assurant des subventions généreuses et des échappatoires fiscales5.

  • 6 Les deux premières dimensions ont été dégagées par Dietsch et Rixen (2012) ; nous ajoutons la tro (...)

21Que la compétition soit instaurée par des États qui en font le choix ou par de puissantes entités non gouvernementales profitant de la vulnérabilité d’autres États pour imposer leurs conditions, le résultat est bien celui d’une perte de souveraineté pour les États qui en sont victimes. Ceux-ci ne sont plus complètement maîtres de décider des modes d’imposition qu’ils pourraient vouloir mettre en œuvre à l’échelon national. C’est là, et nous rejoignons ici Peter Dietsch et Thomas Rixen (2012) ainsi que Miriam Ronzoni (2014), que se situe à notre avis l’aspect le plus pernicieux de la compétition fiscale. La difficulté majeure ne vient donc pas tant du fait qu’il y ait des gagnants et des perdants – conséquence de toute compétition ; elle ne vient même pas tant du fait que les contractants ne sont pas placés sur un pied d’égalité lorsqu’ils négocient – car n’est-ce pas toujours le cas ? Si la compétition fiscale est nuisible, c’est plutôt parce qu’elle vient entraver la souveraineté fiscale des États. Plus précisément, ce sont trois dimensions de leur capacité de s’autodéterminer fiscalement qui sont entravées6 :

  • cette compétition limite la capacité que devraient avoir les États de récupérer les recettes fiscales qu’ils jugent nécessaires : elle les force à réduire la quantité de ressources collectées (ce qui est surtout le cas, comme on vient de le voir, pour les pays en voie de développement) ;

  • elle peut limiter la capacité des États à maintenir le niveau de redistribution qu’ils estiment pourtant adéquat (entrave qui prévaut à la fois pour les pays développés et pour les pays en développement, forcés de mettre en œuvre des formes de fiscalité plus régressives) ;

  • elle peut entraver encore la capacité des États à décider des traités fiscaux qu’ils peuvent souhaiter mettre en place, les contraignant à signer des accords qui ne sont pas à leur avantage – et si les pays développés sont relativement épargnés, ce sont là encore les pays les plus pauvres qui voient cette dimension de leur autodétermination fiscale fortement remise en cause.

22L’idée est importante : elle signifie qu’au vu de ce qu’implique cette logique compétitive, même si les États (et notamment les plus pauvres) voulaient mettre en œuvre une fiscalité plus progressive à l’échelle nationale en revenant sur les traités désavantageux pour eux, ils n’y parviendraient pas. Dans les conditions où la concurrence fiscale vient limiter la souveraineté fiscale des États, contraints de subir les décisions d’autres États et de rester à la merci d’entités non gouvernementales détentrices de capitaux, il n’est alors plus possible d’attendre d’une justice fiscale nationale une diminution des inégalités mondiales et une augmentation du développement humain : les États qui doivent faire face aux effets de cette compétition ne sont plus en capacité de décider des systèmes fiscaux à mettre en œuvre au sein de leurs propres frontières. Cela signifie que c’est ailleurs qu’il faut chercher le moyen de les réduire – à savoir dans une fiscalité repensée à l’échelle mondiale, instrument de la lutte contre des inégalités injustes elles-mêmes mondialisées. Or penser celle-ci ne va pas de soi : non seulement elle peut sembler en tension, à première vue, avec la souveraineté fiscale, mais en outre, se pose la triple question de sa forme, de son efficacité dans la lutte contre les inégalités et de sa faisabilité. C’est à son examen que notre propos va à présent se consacrer.

Harmoniser les systèmes fiscaux nationaux ou privilégier un impôt mondial ?

23Comment repenser la fiscalité, non plus seulement à l’échelle nationale dès lors que, dans le cadre non idéal dans lequel nous nous situons, cette démarche atteint rapidement ses limites, mais bien au-delà des États ? Il nous semble qu’une fiscalité repensée à l’échelle mondiale peut prendre deux formes distinctes, celle de l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux d’abord, celle d’un impôt mondial ensuite.

Harmoniser pour réguler

24L’harmonisation suppose que des règles soient mises en place afin d’éviter les effets pervers associés à la compétition fiscale. Cette première piste cherche moins à remettre en cause la souveraineté fiscale des États qu’à la réguler afin de permettre à chacun d’entre eux de pouvoir l’exercer : il est donc question de l’encadrer pour mieux la réaliser – le pari étant que, une fois cette régulation mise en œuvre, chaque État, dorénavant capable de s’autodéterminer fiscalement, pourra adopter les mesures qu’il juge les mieux à même de combattre les inégalités. Œuvrer en faveur de la lutte contre les inégalités sur le plan national pourrait donc avoir pour effet (indirect) de diminuer les inégalités mondiales, sans qu’il soit nécessaire de mettre en place un impôt redistributeur dépassant les frontières (Dietsch et Rixen, 2014).

  • 7 Chacune mériterait un article entier ; nous nous contentons ici de les esquisser, faute d’espace.

25La question se pose alors de savoir quel type de règles mettre en place. Bien entendu, il ne peut être question de les considérer exhaustivement et en détail : cela dépasserait très largement le cadre de cet article, et impliquerait une réflexion multidisciplinaire qu’il nous est impossible de mettre en œuvre ici. Nous ne présenterons que quelques pistes7 puis, tâchant de les analyser sous l’angle du double critère évoqué en introduction, nous examinerons leur prétention à la réduction des inégalités mondiales et leur résistance à la contrainte de faisabilité.

26À cet égard, la plupart des règles constituant ce cadre régulateur susceptible d’harmoniser les pratiques fiscales sur le plan international sont d’abord négatives, au sens où elles ont pour but d’interdire certaines pratiques. Dietsch et Rixen en évoquent trois :

  • l’une remet en question les juridictions qui garantissent le secret, la volonté d’une plus grande transparence venant lutter contre les paradis fiscaux – ce que permettent par exemple les lois instaurant un échange automatique d’informations, comme celle qui prévaut à l’échelle européenne, comme la FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) aussi (Dietsch et Rixen, 2014 ; Grinberg, 2013 et 2016) ;

  • une autre limite les transferts de prix entre filiales d’une même multinationale, par exemple selon la formule UT+FA, pour Unitary Taxation with Formula Apportionment, dégagée par Graetz (2003 : 400-435) et dont les deux auteurs s’inspirent (Dietsch et Rixen, 2012) ;

    • 8 Ce qu’implique ce terme mérite d’ailleurs sans doute d’être précisé. À notre sens, ce que Dietsch e (...)

    une dernière enfin est chargée de mettre fin au luring, c’est-à-dire à la lutte pour attirer les investissements directs étrangers au moyen d’une fiscalité compétitive. Concrètement, cela revient à interdire toute compétition à la fois « stratégiquement motivée »8 et « condui[sant] à réduire le niveau total agrégé (aggregate) d’autodétermination fiscale des autres États » (Dietsch et Rixen, 2014 :72).

27Ces règles négatives s’assortissent en général de constructions positives. À cet égard, les propositions défendant une régulation des pratiques fiscales sur le plan international se montrent en général favorables à la création d’une instance mondiale chargée d’encadrer la mise en place de ces règles négatives. Dietsch et Rixen militent par exemple pour la mise en place d’une organisation fiscale internationale (International Tax Organization ou ITO), pensée sur le modèle de la World Trade Organization existante : cette organisation fournirait un forum permettant aux pays de discuter de l’harmonisation de ces règles fiscales de base et inclurait un organe de règlement des différends en cas de violation d’une des règles. Pour autant, ses prérogatives seraient limitées : elle ne serait pas investie du pouvoir de collecter l’impôt (qui resterait le propre des États), de même qu’elle ne serait pas chargée de mettre en place des taux d’imposition sur le capital harmonisés entre les pays, vis-à-vis desquels les auteurs sont méfiants (Dietsch et Rixen, 2014 :74). La souveraineté fiscale peut donc être garantie par une harmonisation visant la régulation.

  • 9 Ronzoni cependant ne s’arrête pas là. Dans les recommandations qu’elle formule, elle inclut la mise (...)

28D’autres propositions vont plus loin et estiment nécessaire de prolonger les pouvoirs de cette instance à créer. Ronzoni envisage ainsi la mise en place d’un taux minimal universel portant sur l’imposition des revenus et des entreprises. Elle y voit une manière d’harmoniser les pratiques fiscales tout en garantissant aux États une certaine flexibilité, car, dans la construction qu’elle imagine, si certes ceux-ci ne sont pas autorisés à mettre en place des taux d’imposition plus faibles (afin d’éviter les effets pervers d’une compétition fiscale conduisant à davantage de régressivité), ils ont cependant toute latitude pour les augmenter (puis pour les réduire, jusqu’à un certain seuil donc, si les circonstances l’exigent). Elle estime également qu’une instance internationale chargée d’encadrer la fiscalité devrait se voir assigner un pouvoir de sanction. Par là, il s’agirait certes d’exporter à l’échelle supranationale un aspect de la souveraineté fiscale, mais sans toutefois remettre en cause cette souveraineté elle-même : le pouvoir de sanctionner, en effet, ne supposerait pas celui de lever les taxes, qui resterait bien à la charge des États (Ronzoni, 2014 : 51-54)9.

  • 10 Même si les auteurs, prudents, ne se contentent pas d’avancer que les États défendront la régulatio (...)

29Les défenseurs de l’harmonisation fiscale à l’échelle mondiale jugent son instauration relativement faisable. En termes d’institutions, elle apparaîtrait assez peu exigeante, n’impliquant au fond guère plus que ce qui a été par ailleurs accepté par les États au travers de la WTO. En outre, et c’est là sans doute le point majeur de leur argumentation, ils estiment que la plupart des États seraient susceptibles de soutenir une telle régulation, puisqu’il serait dans leur intérêt de la voir mise en place. Comme l’avancent Dietsch et Rixen, l’harmonisation est à l’avantage des États qui retrouvent le pouvoir de s’autodéterminer fiscalement, et, de ce fait, peuvent lui donner leur soutien10 : le pouvoir de lever les taxes reste entre leurs mains et n’est pas transféré à une entité extérieure, et si certes l’ITO n’est pas investie du pouvoir de collecter les recettes fiscales, celle-ci a toutefois bien pour but de garantir aux États qu’ils pourront effectivement exercer les prérogatives découlant de leur souveraineté fiscale.

30Ronzoni, de son côté, reconnaît pour partie ces arguments, mais insiste également sur l’importance de la flexibilité. Elle estime que les États ont intérêt à suivre la version de la régulation qu’elle propose puisque celle-ci leur garantirait la capacité effective de réagir aux événements circonstanciels et contingents : l’harmonisation, dans ce cas, ne créerait pas de carcan rigide venant de fait limiter leur autodétermination fiscale (sous prétexte de la protéger), mais n’aurait bien qu’un rôle régulateur, laissant par ailleurs aux États toute latitude pour faire face aux événements les affectant – possibilité qui pourrait, entre autres bénéfices, faciliter l’acceptabilité de la régulation.

  • 11 Voir à cet égard l’exemple des États-Unis proposé par Dietsch et Rixen (2014).

31Les États auraient donc de bonnes raisons, tout à la fois pragmatiques et pratiques, de soutenir la régulation fiscale. Reste qu’évidemment, tous les États ne soutiendraient probablement pas au même titre l’harmonisation – qu’elle soit comprise dans sa version minimale (Dietsch et Rixen) ou dans sa version élargie (Ronzoni). C’est davantage du côté de ceux que la compétition fiscale affecte et entrave que se trouveront les défenseurs de la mesure – autrement dit, du côté des pays pauvres et vulnérables, mais aussi de tous les pays forcés d’anticiper la fuite de leurs capitaux et de s’aligner sur une fiscalité compétitive11, tandis que les plus grandes résistances semblent avoir de bonnes chances de provenir de ceux qui ont fait le choix volontaire de taux d’imposition faibles destinés à attirer les capitaux et qui tirent profit de la compétition fiscale (pression à laquelle s’adjoindrait celle des entités non gouvernementales représentant des intérêts financiers). Cette résistance probable, cependant, ne constitue pas nécessairement le dernier mot de l’harmonisation fiscale mondiale : il est possible de la contrer, par des arguments rationnels de nature éthico-politique, d’abord, en insistant sur l’idée que les États ont un devoir négatif minimal – celui de ne pas nuire aux autres États (Pogge, 2002 ; Brock et Pogge, 2014) –, mais aussi par des références à l’intérêt bien compris, comme le font Dietsch et Rixen en indiquant que tous les États, y compris ceux qui apparaissent comme les perdants de la régulation, sont susceptibles de reconnaître à la fois que leur propre souveraineté fiscale sera protégée par les principes qu’ils proposent, et que cette protection est dans leur intérêt. En outre, du point de vue pragmatico-politique, des dispositions de transition permettant d’aider les pays vivant de la compétition fiscale à s’en passer sont également envisageables, suivies – si nécessaire – de formes de sanction, oscillant entre pression internationale et sanctions économiques : peu coûteux en termes d’institutions et de coût économique, ces moyens de faire pression sur les États récalcitrants s’avéreraient selon leurs partisans tout aussi faciles à mettre en œuvre qu’efficaces.

  • 12 Dietsch et Rixen évoquent ainsi les egalitarian side-effects de leur mesure (2014 : 76). Ce n’est d (...)

32Pour faisable qu’elle semble être (ce que nous acceptons, ici, de soutenir), cette argumentation pose cependant encore (au moins) une question d’importance : harmoniser les pratiques fiscales à l’échelle mondiale permet-il de lutter effectivement contre les inégalités ? Autrement dit, la seconde exigence est-elle remplie ? Les défenseurs de l’harmonisation soutiennent que la régulation aura un effet sur les inégalités mondiales, effet indirect, puisqu’il n’est pas question ici de collecter des recettes ayant une fonction correctrice. Si la régulation se distingue certes de la redistribution directe chez Dietsch et Rixen, et ceux-ci y insistent, les deux démarches partagent toutefois un objectif commun : il est bien question, pour ces deux auteurs, de trouver un moyen faisable de lutter contre les inégalités injustes sur le plan mondial. D’une part, « réguler la compétition fiscale », précisent-ils, « réduirait de manière significative l’impact qu’a ce phénomène en termes d’inégalisation » (2014 : 76), mais en outre, cette démarche permettrait de « restaur[er] la capacité redistributive des États, et ainsi [de] reméd[ier], dans une certaine mesure, aux inégalités entre pays » (2014 : 62) : L’objectif de la régulation est donc certes de permettre à nouveau aux États de retrouver leur souveraineté fiscale tout en luttant contre l’évasion fiscale, mais il ne s’y réduit pas ; c’est pourquoi les auteurs insistent sur ses « effets » désirables, qu’ils prennent une forme négative (lutte contre les inégalités) ou positive (égalisation12).

33Or ce second objectif, cet « effet secondaire » si désirable qu’est la lutte contre les inégalités injustes à l’aide de la restauration de la souveraineté fiscale des États, permise par l’harmonisation, ne nous paraît pas aller de soi. À l’échelle mondiale, le rôle de l’harmonisation est pensé à la fois négativement et positivement : celle-ci a pour effet de ne pas creuser davantage les inégalités, d’une part, et, mettant fin à la fuite des capitaux, aura pour corollaire que les richesses enfuies constitueront à nouveau une matière imposable d’importance pour les États, d’autre part. Les États pauvres et vulnérables, autrement dit, deviendront moins vulnérables et moins pauvres non parce que des ressources leur seraient redistribuées – on sait que ce n’est pas là du tout l’objectif des partisans de l’harmonisation –, mais parce que les autres États ne pourraient plus leur nuire, et parce qu’ils pourraient redevenir susceptibles de collecter des recettes en imposant des capitaux qui leur avaient échappé jusque-là. C’est donc d’abord pour cette raison que l’harmonisation est susceptible d’agir indirectement sur la réduction des inégalités mondiales – et c’est ce qui en fait une proposition pertinente et probablement bienvenue.

34Cependant, pour que cette proposition puisse effectivement contribuer à réduire les inégalités, il faut y adjoindre un autre argument, celui qu’avancent les partisans de l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux et de la régulation lorsqu’ils indiquent que, retrouvant leur souveraineté fiscale, les États seront amenés à mettre en œuvre des systèmes fiscaux plus progressifs et/ou redistribuant de façon plus importante. Or ce second argument, à notre sens, pose problème. Il semble en effet délicat de penser que l’on atteindra le résultat escompté en termes d’amélioration de la situation des populations, dès lors qu’il n’est absolument pas dit que les États adopteront dans les faits une fiscalité plus progressive.

  • 13 Et les leviers, dans les négociations, sont divers, l’harmonisation ne mettant par exemple pas fin (...)

35C’est que ce rééquilibrage, qui signifierait non pas simplement la restauration de la capacité redistributive des États, mais bien son usage en acte, se heurte à un obstacle : la probabilité que les détenteurs de capitaux, déjà contraints par la régulation, résistent fortement à toute tentative augmentant les impôts qu’ils doivent est très forte ; or, l’on sait combien, dans le monde qui est le nôtre, les puissances économiques et financières savent se faire entendre des puissances politiques. Si les États ayant fait le choix d’une fiscalité compétitive peuvent être conduits (éventuellement sous la pression de la sanction) à respecter l’autodétermination fiscale des autres États du monde, s’ils peuvent même éventuellement trouver un intérêt dans la régulation, il n’en va pas de même des entités non gouvernementales : il est plutôt dans l’intérêt des multinationales, des investisseurs ou des détenteurs de capitaux, parties prenantes du phénomène de compétition fiscale, de vouloir échapper à la régulation. Ils n’y parviendront certes plus aussi bien qu’avant, une fois mises en place les règles d’harmonisation ; ils perdront certes par là un levier important de négociation. Mais cela ne signifie pas qu’ils n’en ont aucun autre13 : il y a fort à parier qu’ils sauront se montrer persuasifs lorsque viendra le moment de suggérer aux États dans lesquels ils seront soumis à l’imposition de ne pas taxer davantage le travail ou le capital. Si les États devaient donc avoir la possibilité de taxer de nouvelles recettes, rien ne garantit qu’ils l’utiliseront effectivement : l’efficacité de la mesure en termes de réduction des inégalités dépend des choix fiscaux qui seront effectivement faits par les États, mais il est probable que les résultats ne se montrent pas aussi satisfaisants qu’on pourrait l’espérer pour les populations.

36C’est qu’en outre, les États savent déjà où chercher ailleurs des recettes relativement importantes. Forcés de recourir à de forts impôts sur la consommation – qui sont donc déjà en place, corollaire de la faible imposition du travail et du capital –, et comme cela est très probable, pressurisés par les entités non gouvernementales, les États n’y renonceront sans doute pas de sitôt, alors même que ce type d’imposition n’est clairement pas le plus progressif. Privilégier les impôts sur la consommation est en effet avantageux pour les États qui les mettent en place : il s’agit là d’une forme de fiscalité qui leur rapporte beaucoup et qui, à défaut d’être indolore, est généralement mal évaluée par les populations ; ces dernières, de ce fait, la tolèrent et s’en acquittent sans trop de contestation. À cet égard, il n’est pas certain que l’harmonisation suffise à changer la répartition de la matière imposée, et ainsi, à augmenter la redistribution au sein des États, rendant le monde plus juste grâce aux États eux-mêmes plus justes.

37Aussi la probabilité que les États œuvrent véritablement en faveur d’une fiscalité plus progressive à l’échelle nationale nous semble-t-elle assez faible, dès lors que les décideurs politiques, dont les intérêts sont par ailleurs encore très liés aux intérêts économiques, font face d’un côté à la pression exercée par les détenteurs de capitaux et de l’autre à un système fiscal existant qui repose sur la consommation des ménages. L’harmonisation peut certes permettre de corriger les effets nuisibles de la compétition fiscale tout en limitant la possibilité de pratiques jugées illégitimes, elle redonne certes aux États la possibilité de taxer des capitaux qui avaient fui ailleurs, elle se donne certes par là, en garantissant leur autodétermination fiscale, l’objectif de redonner aux États les moyens d’être justes – reste qu’il n’est rien moins que certain que ceux-ci parviendront à saisir effectivement, et de manière satisfaisante pour leurs populations, l’opportunité d’adopter des systèmes progressifs et/ou permettant une redistribution réelle et importante. L’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux ne nous paraît donc pas susceptible de remplir jusqu’au bout l’objectif de lutte contre les inégalités : malheureusement, le monde ne sera sans doute pas beaucoup plus juste si l’on se contente d’attendre des États qu’ils fassent le choix souverain, à l’échelle nationale, de la redistribution. Mais alors, si, dans les conditions non idéales qui sont les nôtres, l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux ne peut remplir seule cet objectif, faut-il décider de franchir le pas suivant et mettre en place un impôt mondial ?

Un impôt mondial, quel impôt mondial ?

  • 14 Inutile de préciser, bien entendu, que nous ne cherchons pas par là l’exhaustivité, l’objectif étan (...)

38Une justice fiscale mondiale, passant cette fois par la mise en place d’une forme d’imposition s’actualisant à l’échelle mondiale, peut-elle pallier les manques de l’harmonisation ? Nous examinerons ici quelques-unes de ces formules d’impôt susceptibles de valoir au-delà des frontières nationales14 : l’impôt progressif et mondial sur le capital proposé par Piketty, le dividende de ressources mondiales de Thomas Pogge et les propositions de taxe sur les transactions financières. Là encore, nous nous demanderons ce que chaque proposition peut apporter à la lutte contre le processus d’inégalisation, en interrogeant par ailleurs leur faisabilité.

39A. Une première manière de comprendre l’idée d’un impôt mondial pourrait être de partir d’une forme d’imposition propre au plan national, en l’exportant à l’échelle mondiale. L’on peut dégager deux arguments à l’appui de cette procédure. Le premier, qui mêle considérations normatives et pragmatiques, fait valoir qu’une forme d’imposition juste sur le plan local n’aurait pas de raisons de ne pas être juste aussi sur le plan mondial ; le second, qui vient en appui, insiste sur l’efficacité : l’exportation à l’échelle mondiale pourrait permettre à cette forme d’imposition de mieux remplir son rôle, c’est-à-dire d’être plus efficace.

40C’est dans cette logique que s’inscrit la proposition d’un impôt mondial sur le capital émise par Thomas Piketty (2013). Pour la justifier, il part de sa nécessité d’abord sur le plan national, constatant qu’une économie de marché livrée à elle-même contient un fort potentiel de déstabilisation pour les sociétés dès que le taux de rendement du capital devient bien plus élevé que le taux de croissance du revenu et de la production : cela aboutit à une situation où les patrimoines issus du passé se recapitalisent plus vite que le rythme de progression de la production et des salaires. Un impôt (national) progressif sur le capital permettrait d’éviter les conséquences désastreuses en termes de répartition des richesses et de démocratisation des États qu’entraînerait l’autoreproduction non régulée du capital, tout en restant efficace économiquement. S’il invite à l’exporter à l’échelle régionale puis mondiale, c’est en fait parce que cela permet de l’adapter à la matière taxée ; seul ce changement d’échelle pourrait permettre d’appréhender pleinement des capitaux ignorant les frontières. L’objectif de lutte contre les inégalités mondiales n’est donc pas au cœur des justifications avancées en faveur de cet impôt mondial – alors même qu’il constitue bien un outil susceptible de les faire diminuer, exactement comme c’est le cas sur le plan national, d’autant que Piketty envisage de reprendre sur le plan mondial la structure qu’il préconise sur le plan local (jusqu’aux taux d’imposition, compris entre 0,1 et 10 %). Il est clair qu’ainsi compris, l’impôt mondial sur le capital aboutira à collecter des recettes conséquentes au vu des patrimoines qu’il s’agit d’imposer, et ce, même avec ces faibles taux.

  • 15 Nous nous appuyons ici sur une terminologie proposée par Pablo Gilabert (2012 : sections 4.2 à 4.6) (...)

41La présentation qu’en fait Piketty ne va cependant pas sans poser un certain nombre de difficultés, en termes notamment de faisabilité. Il n’est en effet pas certain que cette forme d’imposition mondiale convainque les récalcitrants ; elle rendrait peut-être efficace l’impôt sur le capital envisagé, mais celui-ci est déjà contesté à l’échelle des États, la tendance allant plutôt en faveur d’une diminution de la fiscalité portant sur les détenteurs de gros patrimoines. Sans être certes impossible, sa réalisation à l’échelle mondiale semble donc plus qu’incertaine : elle exigerait une très forte volonté politique allant à l’encontre d’un contexte économico-politique, de laquelle on peut douter. La contrainte de faisabilité à laquelle elle fait face est certes soft, pour reprendre un terme de Gilabert15, mais cela ne veut pas dire qu’elle soit facile à surmonter : le changement culturel exigé pour la réaliser reste à l’heure actuelle plutôt douteux – plus douteux, à cet égard, que ne l’était l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux.

42En outre, quand bien même une éventuelle modification du contexte politique autoriserait à envisager cet impôt mondial, il n’est pas certain que celui-ci soit comme tel efficace : sa mise en place ne paraît envisageable qu’à la condition de mener une lutte préalable contre les paradis fiscaux. Autrement dit, il ne peut être envisagé comme un remède unique et définitif, mais vient plutôt sanctionner l’aboutissement d’un processus (ou du moins, vient l’accompagner).

  • 16 Ce dont Piketty, par ailleurs, a tout à fait conscience ; c’est pourquoi il considère sa propositio (...)

43Enfin, le flou qu’entretient Piketty autour de l’usage qui serait fait des sommes récoltées rend difficile d’envisager sa faisabilité. Cela s’explique : l’objectif explicite qu’il assigne à cet impôt mondial est avant tout de réguler le capitalisme. Des trois fonctions classiques de l’impôt que dégageaient Richard et Peggy Musgrave (1989), Piketty dit ne garder que la fonction régulatrice ; il n’insiste pas sur la traditionnelle fonction allocative de l’impôt, parce qu’il n’envisage pas que cette forme d’imposition puisse financer un quelconque État mondial, comme il semble écarter aussi sa fonction redistributive : il le répète, sa proposition n’a pas pour but de financer l’État social. Reste qu’ici, l’on ne sait pas comment effectuer cette collecte, par qui, ni quel sera l’usage des sommes si celles-ci n’ont pour but ni le financement d’un État mondial ni la redistribution. Quelle institution mettre en place ? Et que ferait-elle de cet argent : est-il vraiment possible de ne pas le redistribuer ? Si non, alors à qui – aux États (perspective internationaliste) ou aux citoyens, par l’intermédiaire par exemple d’ONG (perspective globaliste) –, et selon quelles priorités ? Sans donc qu’elles remettent en cause la logique d’exportation qui y préside, ces difficultés lui interdisent de pouvoir régler rapidement un problème de justice mondiale : probablement souhaitable, sans doute avantageuse en termes de ressources effectivement collectées, cette proposition apparaît toutefois difficilement faisable à court ou moyen terme16.

  • 17 Selon Pogge, un dividende de 1 % pourrait rapporter près de 300 milliards de dollars ; le GRD lui s (...)
  • 18 Ce qui n’implique pas, d’ailleurs, que les sommes redistribuées soient reversées directement aux go (...)

44B. Pogge, lui, accepte la redistribution et en a pris en charge les modalités théoriques ; en outre, la proposition de son dividende de ressources globales (Global Resources Dividend – GRD) est pensée expressément sur le plan mondial et non comme l’exportation du local au mondial. Ici, les gouvernements paieraient un dividende proportionnel à la valeur de chaque ressource naturelle qu’ils décident d’utiliser ou de vendre (sans indication ni contrôle de la façon dont les ressources naturelles doivent être utilisées, ni d’ailleurs sur le fait de savoir si elles doivent l’être). Tout ce qu’implique le GRD, c’est l’idée d’une prétention à un juste partage des bénéfices économiques : ceux qui font un usage intensif des ressources de la planète ont le devoir d’apporter une compensation à ceux qui les utilisent moins, le GRD devant être payé par les consommateurs de ces ressources. Pogge juge modeste cet impôt sur la consommation revisité, pour deux raisons : les taux de taxation pratiqués peuvent être faibles tout en rapportant suffisamment pour pouvoir remplacer l’aide au développement17 ; ensuite, il ne remet pas en cause l’existence des États et conserve à chaque gouvernement national le contrôle des ressources naturelles sur son territoire18. Ainsi mise en place, cette organisation de la redistribution pourrait se passer d’un gouvernement mondial, et même d’une instance supérieure : les sanctions qui doivent être prises vis-à-vis de certains pays négligents peuvent être aussi économiques entre les pays, donc décentralisées.

45Pour modeste qu’il soit, l’impôt mondial n’en est pas moins ambitieux : en amont, il inciterait les pays à réduire leur consommation et leurs activités polluantes, permettant d’apporter une réponse aux problèmes écologiques, et en aval, il contribuerait au développement humain et lutterait contre les inégalités injustes – ses recettes, que Pogge estime conséquentes, devant être mises au service de l’émancipation des pauvres du monde.

46Cependant, cet instrument fiscal chargé de résoudre des problèmes de justice mondiale n’est pas là non plus exempt de difficultés, et celles-ci sont proches de celles que l’on retrouve chez Piketty. Ici aussi, la proposition exige un cadre international définissant des pratiques chargées de renforcer la transparence et de lutter contre les paradis fiscaux et les transferts de prix. Sans lui, la réforme atteint ses limites – d’autant qu’elle s’appuie seulement sur des estimations des prix des ressources naturelles (Brock, 2009 : 140 et s.). Ici aussi, en outre, il semble difficile d’éviter de déléguer certains aspects de la souveraineté fiscale à une instance chargée de décider des taux, d’encadrer la levée des taxes et d’organiser la redistribution des recettes (Dietsch et Rixen, 2014). Ici aussi, enfin, pas d’imposition mondiale sans une volonté politique qui tranche avec les résistances ou la passivité actuelles ; or, il n’est pas sûr que les arguments qu’avance Pogge pour soutenir son projet parviennent à faire bouger les choses, dès lors que ces arguments sont surtout moraux, reposant non sur l’intérêt, mais sur la reconnaissance des devoirs que les pays développés ont envers les pays en développement – mais suffiront-ils ? Si là encore la proposition de Pogge n’est pas en elle-même impossible, les contraintes de faisabilité (soft) auxquelles elle fait face sont cependant telles qu’elles rendent peu probable sa mise en place à court terme.

47C. Le dernier dispositif que nous envisageons, qui a pour lui d’être actuellement en discussion parmi onze pays d’Europe et en partie accepté, concerne cette fois les flux financiers impliqués à l’échelle mondiale au travers du projet, inspiré de James Tobin, d’une taxe sur les transactions financières (TTF). Il s’agit ici de prendre acte du fait que le secteur financier, qui repose sur du trading à haute fréquence, a de lourdes conséquences sur le marché. Par rapport à la rapidité et au volume de ces transactions à très court terme, celui-ci n’est plus contrôlé, gagnant en opacité et en instabilité. En reprenant la proposition de Tobin qui se proposait de « jeter du sable dans les rouages » de la finance internationale, ses défenseurs jugent que la TTF permet de renforcer la contribution du secteur financier à la collectivité tout en diminuant la rentabilité de la spéculation à court terme et en augmentant directement le coût des transactions, sans toucher au secteur banquier traditionnel, fondé sur les prêts aux entreprises et aux ménages. Là où Tobin cependant envisageait une taxe uniforme (autour de 1 %) sur tous les changes à terme (spot conversions) d’une monnaie en une autre, proportionnelle au montant de la transaction, les propositions récentes insistent sur des taux plus faibles, mais progressifs, s’appliquant à une assiette fiscale élargie.

48Le but de la TTF, cependant, fait débat. Si Tobin (1978) insistait davantage sur la régulation (suivi, en cela, par la plupart des États européens soutenant aujourd’hui la proposition), ONG et citoyens lui confèrent un but proprement redistributif (Wahl, 2016) : il devient moins question de profiter des effets (dés)incitatifs de la taxe que des recettes mêmes qu’elle pourrait dégager, comblant les déficits des budgets nationaux, mais aussi finançant les objectifs de développement et améliorant la situation des plus pauvres du monde. La TTF ainsi reconsidérée pourrait alors permettre de lutter contre les inégalités injustes sur le plan mondial, grâce à la redistribution des recettes fiscales, jugées là encore importantes, qu’elle permettrait de collecter.

49Or le temps que prend sa mise en place témoigne bien des ambiguïtés associées à la faisabilité et à l’acceptabilité de ce type d’imposition. Les milieux financiers résistent, entraînant avec eux une partie des dirigeants à l’échelle européenne – quand bien même une large majorité des Européens serait prête à voir la TTF instaurée, quand bien même aussi il ne s’agirait que de soutenir la régulation, qui plus est seulement à l’échelle régionale. Ces contraintes de faisabilité dues au contexte économico-politique seront d’autant plus fortes dans la seconde version, plus ambitieuse au sens où elle inclut, en plus de la stabilisation, la redistribution – sans parler d’une TTF sur le plan mondial. Là encore, il est permis de douter de la faisabilité à court terme de la mesure, quand bien même celle-ci, susceptible de collecter effectivement des recettes conséquentes, pourrait jouer un rôle important dans la réduction des inégalités injustes sur le plan mondial.

50Impôt mondial sur le capital, GDR, TTF : autant de formules différentes d’une fiscalité mise en œuvre à l’échelle mondiale permettant de lutter contre les inégalités injustes et témoignant de l’importance des contraintes de faisabilité. Sans que ces différentes formes d’imposition soient comme telles infaisables, c’est-à-dire impossibles, les changements qu’elles supposent s’avèrent cependant importants et vont si clairement à l’encontre des intentions des détenteurs de capitaux, et, avec eux, des décideurs, que leur réalisation à court ou moyen terme en devient très peu probable, sinon tout à fait utopique. De cela, faut-il conclure à l’impossibilité d’utiliser la fiscalité pour lutter contre les inégalités ?

Remarques conclusives

51Si la fiscalité contribue aujourd’hui à renforcer les inégalités mondiale, la compétition fiscale aggravant la situation de pauvreté dans laquelle se trouvent les populations des pays les moins développés et empêchant les États de proposer une fiscalité plus progressive au sein de leurs frontières, nous avons fait le pari qu’elle peut jouer un rôle positif en aidant les pays à s’autodéterminer, et les populations à mieux vivre. Les propositions examinées, de l’harmonisation fiscale à la mise en place d’un impôt mondial, allaient dans ce sens, soutenant à leur manière que justice fiscale et justice mondiale peuvent aller de pair.

52Or, à ce stade, il n’est pas certain que le pari soit gagné. Ce qui ressort de ce bref parcours, c’est bien d’abord qu’aucune de ces mesures ne parvient à remplir et le critère de l’efficacité dans la lutte contre les inégalités et le critère associé à la contrainte de faisabilité.

53L’harmonisation, à cet égard, est davantage faisable, au sens où les changements qu’elle implique sont plus susceptibles que d’autres d’être rapidement acceptés par la communauté mondiale, tous les États (à des niveaux bien entendu variables) pouvant y trouver leur intérêt. Cependant, cette démarche montre ses limites lorsqu’il s’agit de lutter contre les inégalités : permettant certes d’éviter d’aggraver la situation des États les plus défavorisés et leur donnant les moyens de taxer des ressources qui leur avaient jusque-là échappé, elle ne permet pas cependant de s’assurer que les États saisiront effectivement cette opportunité, en ce que la redistribution à l’échelle nationale ne découlera pas automatiquement de la restauration de la souveraineté fiscale des États. Le progrès attendu en termes de réduction contre les inégalités nous semble donc devoir être relativisé.

54À l’inverse, les différentes versions de l’impôt mondial s’assurent souvent plus directement de lutter contre les inégalités injustes sur le plan mondial, précisément parce qu’elles acceptent, de façon plus ou moins clairement assumée selon les versions, ce que l’harmonisation refusait : elles permettent toutes à leur façon d’agir directement sur les inégalités par l’intermédiaire de la collecte de ressources jugées conséquentes (et qu’elles n’excluent pas de redistribuer). Or, ce faisant, elles perdent en faisabilité – et ce, d’autant plus quand elles ont pour but assumé de réduire les inégalités mondiales. Sans être donc totalement impossibles, c’est-à-dire sans relever de la contrainte de faisabilité que Gilabert appelait hard, les contraintes de faisabilité auxquelles elles font face s’avèrent plus importantes que dans le cas de l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux.

55Les deux critères, qui doivent être tous deux réunis pour que la fiscalité puisse jouer un rôle positif dans la lutte contre les inégalités, ne sont donc ici jamais remplis de façon satisfaisante en même temps, à tel point qu’ils semblent en fait en conflit, non pas certes absolument et en eux-mêmes, mais relativement à leur réalisation dans le monde non idéal qui est le nôtre.

56Le constat semble décevant, et suscite plusieurs attitudes possibles.

57L’une crie à l’impossible articulation entre justice sociale et fiscalité sur le plan mondial : les propositions les plus faisables ne garantissent pas la réduction des inégalités, les plus ambitieuses sur ce dernier point sont moins faisables ; la conciliation de ces deux exigences semble vaine. Ce ne serait alors pas par la fiscalité qu’il faudrait envisager de réduire les inégalités. Ce n’est cependant pas cette attitude que nous adopterons : nous continuons de penser que, si la fiscalité peut contribuer à l’aggravation des inégalités, elle peut avoir un rôle inverse à jouer. Une autre réaction possible serait d’exiger de choisir entre harmonisation ou impôt mondial – suivant que l’on jugera que c’est la faisabilité ou la réduction des inégalités qui doit primer. Cette attitude est souvent adoptée dans la littérature ; elle implique cependant de faire un choix qui nous paraît difficultueux, en faveur de la faisabilité (revenant à oublier l’objectif de réduction des inégalités), ou en faveur de la réduction des inégalités (quitte pour cela à élaborer une construction théorique utopique). Ce ne sera pas non plus la nôtre. Car le choix ne s’arrête pas à ces deux options : contre la première, nous pensons qu’il est possible d’articuler justice fiscale et justice mondiale ; contre la deuxième, nous refusons de choisir entre l’un ou l’autre des deux critères et nous pensons qu’il est possible de les réaliser ensemble.

58Comment, alors, y parvenir ? Précisons pour finir les grandes lignes de cette troisième voie. S’il est bien de notre devoir de chercher à réduire les inégalités injustes et si la fiscalité, comme nous l’avons vu, est capable de servir ce but, alors il n’est pas question d’abandonner l’objectif de redistribution. Certes, en raison du contexte non idéal qui est le nôtre, ce projet, associé à un impôt mondial à visée redistributive, est aujourd’hui utopique. Cependant, ce n’est pas parce qu’il l’est aujourd’hui qu’il le sera toujours, et le travail de Gilabert sur les « devoirs dynamiques » (dynamic duties) peut nous aider à préciser ce point. Comme l’a montré Gilabert (2012 : section 4.6), s’il n’est pas toujours possible de réaliser ce que l’on sait être notre devoir dans la situation qui est actuellement la nôtre, nous n’avons pas, cependant, à abandonner ce devoir : il nous faut au contraire trouver aujourd’hui un moyen de le réaliser ensuite. La réalisation d’un devoir peut donc être dynamique : une proposition P1 qui vaudrait comme idéal devant guider l’action tout en étant infaisable à t1 exige que nous créions le contexte t2 permettant de la réaliser.

59Comment relier l’analyse de Gilabert à la justice fiscale mondiale ? D’elle, nous retenons deux choses.

60D’une part, nous retenons un devoir, qui ici est d’assurer effectivement la réduction des inégalités injustes sur le plan mondial – en privilégiant la redistribution au moyen d’un impôt mondial si c’est là l’hypothèse qui nous paraît la mieux à même de le réaliser. Nous retenons aussi et surtout que ce devoir n’a pas à être abandonné, même s’il semble infaisable aujourd’hui.

61D’autre part, nous retenons également une injonction, celle de modifier le contexte afin de nous permettre de réaliser notre devoir. À nous donc de trouver un moyen de changer le contexte pour diminuer la contrainte de faisabilité (soft, mais encore trop forte) pesant sur les mesures susceptibles de réduire efficacement les inégalités injustes ; à nous, autrement dit, de trouver un moyen faisable de réaliser ce qui ne nous paraît pas encore faisable en raison du contexte qui est le nôtre.

  • 19 C’est pour cette raison, d’ailleurs, que la solution que nous envisageons ici a certainement à voir (...)

62Or ici, nous savons comment faire : ce moyen faisable d’atteindre t2, nous l’avons. L’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux joue, dans notre cas, précisément ce rôle : nous pouvons ainsi d’ores et déjà utiliser la fiscalité à des fins d’harmonisation, parce qu’elle a davantage de chances d’être acceptée (même si cela n’implique pas qu’elle le soit facilement), qu’elle permet aux États de retrouver une forme d’autodétermination (première manière de lutter contre les inégalités) ; et qu’en outre elle présente le double avantage de constituer le cadre régulateur sans lequel les propositions plus ambitieuses perdraient en efficacité19, et d’habituer les États à fonctionner ensemble. Par là, nous pensons qu’elle pourrait contribuer, à sa manière, à la modification requise pour mettre en place l’une ou l’autre (ou d’autres encore) des formes de fiscalité à l’échelle mondiale ayant directement pour objectif de réduire les inégalités injustes. Aussi nous semble-t-il donc possible d’articuler fiscalité et justice mondiale, c’est-à-dire de réaliser les deux exigences que sont l’efficacité en termes de réduction contre les inégalités injustes et la faisabilité ; la condition, toutefois, est bien d’envisager ces deux voies, harmonisation et impôt mondial, comme relevant de deux étapes temporelles distinctes, la première apparaissant comme le préalable de la seconde.

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Bibliographie

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Notes

1 Les deux exigences que nous évoquons ici constituent bien, selon nous, des critères minimaux, tous deux également nécessaires. Pour autant, non seulement chacun d’entre eux peut être précisé et raffiné, ce que nous ne pouvons faire dans le cadre de cet article, mais en outre, nous n’excluons pas a priori la possibilité d’enrichir l’analyse par la mobilisation de critères d’appréciation supplémentaires.

2 Ce qui vient nuancer l’idée simplificatrice selon laquelle la compétition fiscale entraîne nécessairement un nivellement vers le bas (Basinger et Hallerberg, 2004 ; Ronzoni, 2014, 2016).

3 C’est là, par exemple, le sens du principe d’appartenance (membership principle) sur lequel insistent Dietsch et Rixen (2014).

4 Dans les pays de l’OCDE, le taux nominal de l’impôt sur les sociétés est passé de 50 % (en moyenne) en 1975 à 25,7 % en 2010 ; de même, les taux nominaux d’impôt sur le revenu les plus élevés sont passés de 70 % à 41,4 % au cours de la même période. Voir à cet égard l’OECD Tax Database.

5 Voir Oxfam, 2013, pour une étude de la situation du Niger – et notamment du face à face avec Areva.

6 Les deux premières dimensions ont été dégagées par Dietsch et Rixen (2012) ; nous ajoutons la troisième.

7 Chacune mériterait un article entier ; nous nous contentons ici de les esquisser, faute d’espace.

8 Ce qu’implique ce terme mérite d’ailleurs sans doute d’être précisé. À notre sens, ce que Dietsch et Rixen ont en vue ici renvoie tant aux décisions des États choisissant volontairement une fiscalité compétitive qu’aux actions d’entités non gouvernementales cherchant à imposer leurs conditions aux États vulnérables – autrement dit, serait « stratégiquement motivée » la compétition assumée, instaurée par ceux qui espèrent en être les gagnants. Au sens strict, on ne peut toutefois pas dire que les autres États, qui finissent par signer des accords avec les multinationales ou qui s’alignent sur la fiscalité compétitive de leurs voisins, donc qui quelque part eux aussi « conduisent à réduire le niveau total agrégé (aggregate) d’autodétermination fiscale des autres États », ne s’inscrivent pas dans une compétition stratégiquement motivée, mais, parce qu’il s’agit ici pour eux de réagir à une situation qu’ils ne créent pas et qui leur est largement imposée de l’extérieur, il nous paraît délicat de les inclure dans la critique adressée aux initiateurs de la compétition fiscale.

9 Ronzoni cependant ne s’arrête pas là. Dans les recommandations qu’elle formule, elle inclut la mise en place d’impôts mondiaux (taxe sur les transactions économiques transnationales, puis d’autres types d’imposition mondiale). Si en soi un impôt mondial peut certes avoir une visée régulatrice (nous y reviendrons), sa mise en place dépasse cependant la stricte harmonisation. Par là, comme elle l’admet elle-même, elle accepte de restreindre sous certaines conditions la souveraineté fiscale. L’on peut se demander cependant si, ce faisant, elle ne va pas plus loin qu’elle ne le dit. Lorsque par ailleurs elle insiste sur le fait que l’autorité fiscale mondiale qu’elle appelle de ses vœux n’aurait pas à collecter elle-même les taxes, elle n’évoque pas la collecte des recettes de ce qui apparaît bien comme un impôt mondial, mais ne mentionne que la collecte des recettes associées aux taux minimaux d’imposition (évoqués dans la 2e de ses propositions, distincte de la 1re). Faut-il en conclure alors que c’est à l’autorité fiscale mondiale de lever les taxes sur les transactions financières – singulière restriction de la souveraineté fiscale ?

10 Même si les auteurs, prudents, ne se contentent pas d’avancer que les États défendront la régulation de la compétition fiscale, mais précisent également que les partisans de la régulation se trouveront plus facilement que les partisans de la redistribution directe : l’argument de la défense de l’harmonisation par les États concernés ne vaut donc pas absolument, mais seulement relativement à la seconde démarche, proprement redistributive. Voir par ex. Dietsch et Rixen, 2014 : 76.

11 Voir à cet égard l’exemple des États-Unis proposé par Dietsch et Rixen (2014).

12 Dietsch et Rixen évoquent ainsi les egalitarian side-effects de leur mesure (2014 : 76). Ce n’est donc pas parce que l’objectif de lutte contre les inégalités n’est pas premier qu’il doit être relativisé ou n’est pas réel.

13 Et les leviers, dans les négociations, sont divers, l’harmonisation ne mettant par exemple pas fin aux délocalisations et aux chantages sur l’emploi, ni aux liens, aujourd’hui encore étroits, avec les puissances politiques.

14 Inutile de préciser, bien entendu, que nous ne cherchons pas par là l’exhaustivité, l’objectif étant seulement d’analyser les ambiguïtés inhérentes à cette manière d’utiliser la fiscalité sur le plan mondial. Pour une recension de quelques autres exemples, voir par ex. Wachtel, 2000 ; Brock, 2008.

15 Nous nous appuyons ici sur une terminologie proposée par Pablo Gilabert (2012 : sections 4.2 à 4.6), qui distingue la contrainte de faisabilité hard, relevant de l’impossibilité, de la contrainte de faisabilité soft, c’est-à-dire contingente et dépendant d’un contexte (politique, institutionnel, social, culturel, économique, etc., tous ces éléments contextuels n’entravant pas également la faisabilité dans un contexte donné). Il n’est alors pas exclu que ce qui relève d’une contrainte de faisabilité soft puisse être réalisé, à la condition cependant que change ce qui posait problème dans le contexte.

16 Ce dont Piketty, par ailleurs, a tout à fait conscience ; c’est pourquoi il considère sa proposition comme une « utopie “utile” », jouant le rôle d’idéal régulateur ou d’horizon à atteindre. Voir en particulier Piketty, 2013 : chapitre 15.

17 Selon Pogge, un dividende de 1 % pourrait rapporter près de 300 milliards de dollars ; le GRD lui semble plus efficace en termes de bénéfices escomptés que l’aide et n’en aurait pas les effets pervers (2002 : 66 et s.). Sur le GRD lui-même, voir Pogge, 2002 : chapitre 6.

18 Ce qui n’implique pas, d’ailleurs, que les sommes redistribuées soient reversées directement aux gouvernements des sociétés les plus pauvres, Pogge estimant préférable de mobiliser d’autres canaux (Unicef, UBDP, Who, Oxfam,...) afin d’esquiver le recours aux gouvernements corrompus du monde non idéal.

19 C’est pour cette raison, d’ailleurs, que la solution que nous envisageons ici a certainement à voir avec la notion de « justice d’arrière-plan » qu’envisageait Miriam Ronzoni et qu’elle distingue de la justice redistributive (2009). Nous remercions à cet égard l’un des commentateurs anonymes de la revue Éthique publique de nous avoir indiqué ce point. S’inspirant de l’analyse menée par Rawls dans Political Liberalism puis dans The Law of People, Ronzoni insiste sur l’importance d’une structure de base, non pas seulement à l’échelle nationale, mais également internationale. Cela ne revient cependant pas, pour elle, ni d’ailleurs pour Rawls, à faire prévaloir au niveau mondial ce qui devrait exister au niveau national : la structure de base de la société et les principes qui y sont structurants ne sont pas exportables tels quels à plus large échelle. Il s’agit plutôt de reconnaître le besoin d’une forme de justice s’appliquant à « l’arrière-plan » : avant la redistribution préexiste un besoin de régulation. Elle souligne à cet égard que la compétition fiscale, érodant la souveraineté effective des États, fait naître un problème de justice d’arrière-plan ; autrement dit, la régulation fiscale doit être ici prise en charge par les institutions supranationales chargées de garantir cette justice d’arrière-plan (qui réguleront plus qu’elles ne distribueront). Nous n’excluons pas que les deux perspectives (celle de Ronzoni et celle que nous suggérons dans ce papier) puissent se montrer compatibles, mais nous souhaitions ici mettre l’accent sur la considération temporelle.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marion Vuillaume, « Repenser la justice fiscale à l’échelle mondiale : de l’harmonisation des systèmes fiscaux nationaux à la mise en place d’une fiscalité mondialisée », Éthique publique [En ligne], vol. 21, n° 2 | 2019, mis en ligne le 24 avril 2020, consulté le 01 juin 2020. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/4914 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.4914

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Auteur

Marion Vuillaume

Marion Vuillaume est agrégée de philosophie et doctorante en philosophie morale et politique à Sorbonne-Université, Paris. Ses principaux travaux de recherche portent sur le républicanisme et l’impôt ainsi que sur le problème d’une fiscalité mondiale.

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