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Carbone Inc. : risques et promesses du marché du carbone

Antoine Verret-Hamelin

Résumés

Dans la lutte contre les changements climatiques, les marchés du carbone sont vantés pour leur efficience, leur réalisme et leur équité. Le présent article vise à examiner de façon critique ces arguments à la lumière de certains écueils éthiques : un marché du carbone nourrit une forme d’hubris climatique, et consiste en un mécanisme complexe, partisan, opaque, qui s’applique à de grandes entreprises dotées de moyens économiques, politiques et informationnels étendus. Selon toute probabilité, les acteurs régis par un marché du carbone auront le pouvoir de manipuler ce mécanisme à leur avantage économique court-termiste. Un examen attentif du marché du carbone québécois permet de corroborer ce point de vue.

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Texte intégral

Je tiens à remercier Patrick Turmel pour ses commentaires éclairants sur une version préliminaire de ce texte, ainsi que les participants au colloque De la justice fiscale à la justice sociale, organisé à l’Université Laval, les 12 et 13 juin 2019. Je remercie également mes commentateurs anonymes pour leurs remarques pertinentes.

Introduction

1Aujourd’hui, le diagnostic climatique est bien connu : la combustion d’énergies fossiles émet dans l’atmosphère des quantités excessives de gaz à effet de serre (ci-après GES). Ces GES causent un réchauffement des températures terrestres et un dérèglement général du climat. Mais qu’en est-il du pronostic ? Comment endiguer efficacement les causes du changement climatique ?

2Selon l’orthodoxie économique, il nous faut mettre un prix sur le carbone afin « d’internaliser » cette « externalité négative » de l’activité économique. Comment mettre un prix sur le dioxyde de carbone et les autres gaz équivalents dans leur effet de serre (ci-après CO2eq) ? Possiblement avec un marché du carbone. Au Québec comme ailleurs, ces systèmes jouissent d’une popularité croissante auprès des gouvernements et des acteurs économiques. Efficient, équitable, politiquement réaliste : le marché du carbone se drape de tous les avantages. Mais quels sont les écueils possibles ? Quels sont les risques éthiques associés à ce nouvel outil financier ? Les marchés du carbone seront-ils à la hauteur de leurs promesses ? Cet article vise à évaluer de façon critique les arguments d’efficience et d’équité plaidés en faveur des bourses du carbone. Il sera défendu que, selon toute probabilité, les marchés du carbone risquent de ne pas remplir leurs promesses.

3Tout d’abord, nous détaillerons les avantages de ces marchés du carbone. Nous examinerons ensuite les écueils éthiques qui remettent en perspective ces avantages proclamés. Nous illustrerons notre propos en prenant appui sur le cas québécois, avant de conclure.

Les avantages : efficience, faisabilité politique et équité

4Qu’est-ce qu’un marché du carbone ? Il s’agit d’un système de plafonnement et d’échange de droits d’émissions (ci-après SPEDE), qui fait que chaque permis donne le droit d’émettre une tonne de GES. Il y a « plafonnement » lorsqu’une quantité fixe de droits (permis) sont émis dans ce marché par les autorités publiques, alloués gratuitement ou par ventes aux enchères. Puis, il y a « échange » lorsque les entreprises qui ont ces permis peuvent en faire le commerce (dans le « marché secondaire » du SPEDE).

  • 1 Ces informations et de la documentation variée peuvent être trouvées sur la page gouvernementale Le (...)

5Instauré en 2013, le SPEDE québécois touchait initialement surtout les établissements émettant plus de 25 000 tonnes de CO2eq annuellement. La bourse québécoise du carbone a réellement pris son envol en 2014 et 2015 : en 2014, elle s’est associée au SPEDE californien, et depuis 2015 elle couvre aussi les émissions des distributeurs de carburants fossiles (l’Ontario s’est brièvement joint au programme, mais s’est retiré en 2018). Depuis peu, le SPEDE québécois intègre aussi quelques adhérents volontaires, soit des entreprises émettant entre 10 000 et 25 000 tonnes de CO2eq. En 2013, le prix minimal d’une tonne de CO2eq était de 10,75 $ ; lors des dernières ventes aux enchères, ce prix avoisinait les 20 $. Cette augmentation est due au fait que le plafond – soit le nombre de permis émis – diminue graduellement chaque année : il était de 65 millions en 2015 et sera de 55 millions en 2020 et de 45 millions en 2030. Les permis devenant plus rares, ils deviennent plus chers, et cela force les entreprises à investir dans des technologies plus vertes et à augmenter leur efficacité énergétique1.

6Le principal attrait de ce mécanisme est d’offrir une solution marchande flexible au problème de la réduction de GES. Elle est flexible étant donné qu’elle permet au marché économique, de façon décentralisée, d’orienter les améliorations techniques nécessaires à la réduction des GES. Imaginons une grande entreprise verrouillée dans une technologie intensive en carbone : au lieu d’être excessivement pénalisée par une réglementation gouvernementale rigide, elle pourra poursuivre ses activités, dans la mesure où elle achète les droits d’émissions correspondants. Elle achètera ces permis supplémentaires aux entreprises qui pourront – sans trop de difficulté – réduire leur empreinte carbone grâce à des investissements dans de nouvelles technologies déjà disponibles, ou des investissements dans la recherche et le développement. Autrement dit, ces dernières entreprises seront incitées à faire ces investissements, car ce faisant, elles réduiront leur empreinte carbonique ainsi que leur besoin de permis de CO2eq et revendront leur surplus de permis – leurs investissements verts seront alors financés par cette revente de permis non utilisés. La bourse du carbone est flexible aussi puisqu’elle permet l’achat de « crédits compensatoires » provenant de promoteurs non régis par le SPEDE, telle une compagnie de reboisement.

7Bref, le principal attrait d’un SPEDE est son efficience : un marché du carbone est censé être efficace dans la lutte contre les changements climatiques (ci-après CC), et ceci à coût modique, c’est-à-dire sans entraver la croissance économique (pour une présentation classique de cet argument, voir Caney et Hepburn, 2011 : 205-206). C’est dans cette optique que le gouvernement du Québec présente son marché du carbone, comme donnant « la meilleure garantie » de réduction des GES, tout en étant « flexible » et en favorisant « la croissance, l’efficacité, la modernisation et la compétitivité » (Gouvernement du Québec, 2018b : 5). Le tour de force du SPEDE est de permettre une augmentation constante de la production économique tout en réduisant notre empreinte carbone collective.

  • 2 En théorie, ces deux mécanismes ne sont pas mutuellement exclusifs et peuvent prendre une variété d (...)

8Cet aspect « économiquement indolore » explique sûrement l’appui donné au marché du carbone par la majorité des acteurs économiques. En effet, les entreprises privées se rangent massivement derrière le SPEDE. Le gouvernement du Québec affirme d’ailleurs que le SPEDE a été instauré en obtenant « un appui considérable » de la part du secteur privé (Gouvernement du Québec, 2018c : 7). On trouve le même type d’appui du monde des affaires pour le SPEDE européen (BusinessEurope, 2014). La population, elle aussi, semble en général plus favorable au SPEDE qu’à son alternative la plus connue, la taxe carbone. Dans un sondage en 2014, on apprenait que 60 % de la population canadienne était favorable au marché du carbone (71 % dans le cas des Québécois), contrairement à 48 % des Québécois et des Canadiens favorables à la taxe sur le carbone (Martin-Morin et al., 2015 : 7-9)2. Ce soutien général explique le second argument en faveur du SPEDE : il s’agit d’un mécanisme politiquement faisable. Ce réalisme politique ne peut être sous-estimé : les réponses utopiques à la crise environnementale resteront lettre morte, car à l’impossible nul n’est tenu.

9Un autre argument peut être avancé en faveur du SPEDE : ce mécanisme pourrait opérer une répartition équitable du fardeau de la réduction des GES. Le desideratum de l’équité est l’enfant pauvre du débat sur les mérites d’une bourse du carbone. Ce silence s’explique peut-être par les ratés du SPEDE européen sur ce plan. Plusieurs reconnaissent que le SPEDE européen s’est avéré inéquitable sur quelques fronts, que ce soit du côté des grasses subventions allouées aux entreprises les plus fortunées et les plus polluantes (subventions sous forme de permis alloués gratuitement), ou du côté des mesures de flexibilité qui ont causé de sérieux torts et violations des droits de la personne dans des communautés du Sud (Böhm et Dabhi, 2009 ; voir aussi Pearse et Böhm, 2014 : 329-330). Mais les défenseurs du SPEDE voient cela comme un problème contingent, facilement rectifié par une allocation différente des permis et un usage judicieux des fonds ramassés (Caney, 2010 : 213‑215 ; Caney et Hepburn, 2011 : 223‑226 ; Page, 2013 : 237). À titre d’exemple, on pourrait vendre aux enchères la totalité des permis de CO2eq et canaliser ces revenus vers des projets à la fois écologiques et sociaux. Bien que le gouvernement du Québec soit discret sur les questions d’équité dans ses publications sur le SPEDE, il avance tout de même que les revenus des mises aux enchères pourraient servir à « créer des emplois verts et durables » et « accroître le bien-être des populations » (Gouvernement du Québec, 2018b : 6).

10Les desiderata de l’efficience, de la faisabilité politique et de l’équité sont certainement à prendre en compte dans l’évaluation d’un SPEDE ou de tout autre outil de réduction des GES. La mise en place de bourses du carbone à travers le monde – en Europe, en Amérique du Nord, mais aussi dans plusieurs pays émergents ou en développement – témoigne de la faisabilité politique réelle de cet outil. Mais les SPEDE tiennent-ils leur promesse d’efficience et d’équité ? Ces avantages présumés doivent être jaugés à la lumière de certains écueils éthiques.

Les écueils : hubris climatique et pouvoir des entreprises

  • 3 Je remercie l’un de mes commentateurs anonymes de m’avoir forcé à clarifier l’argument qui suit sur (...)

11Pour ce qui est de l’efficience alléguée des marchés du carbone, il est important de mettre en garde contre un possible excès de confiance3. Le plafond inhérent au SPEDE – incarné dans la quantité fixe de permis alloués – donne une certaine confiance dans la possibilité d’avoir un seuil objectif en deçà duquel les risques importants sont évités. On retrouve cette confiance notamment chez Simon Caney et Cameron Hepburn, qui décrivent le plafond d’un marché du carbone comme donnant une « garantie », ou encore une « certitude », celle que le « plafond soutient l’intégrité environnementale » (Caney and Hepburn, 2011 : 202 et 205, nous traduisons). Le gouvernement du Québec exhibe une confiance similaire : « Le SPEDE est l’outil par excellence choisi par le gouvernement du Québec pour atteindre ses cibles ambitieuses de réduction des émissions de GES de 20 % sous le niveau de 1990 d’ici 2020 » (Gouvernement du Québec, 2018b : 5). Il est à noter que ce « plafond fixe » du SPEDE est souvent présenté comme l’avantage principal du marché du carbone comparativement à la taxe carbone, qui n’impose pas de plafond. Comme le présente Pierre-Olivier Pineau : « Contrairement à la taxe sur le carbone, qui ne garantit aucunement l’atteinte de cibles de réduction, un plafond d’émission global limite les émissions des GES et garantit, en théorie, le respect des cibles. […] Cette garantie représente plutôt un avantage qualitatif important en faveur du marché du carbone » (2018 : 17).

12Pour trois raisons, cette confiance constitue selon nous une forme d’hubris climatique, soit le fait d’avoir une confiance excessive dans notre capacité à fixer avec précision un seuil de dangerosité climatique et dans la capacité du SPEDE à respecter un tel seuil. Tout d’abord, rappelons d’entrée de jeu que les changements climatiques ne sont pas une simple « possibilité future » : les activités humaines ont déjà causé un réchauffement climatique d’environ 1 °C, et même si nous réduisions à zéro nos émissions de GES, celles émises jusqu’à maintenant continueraient d’avoir un impact sur le climat planétaire pendant des siècles, voire des millénaires (Masson-Delmotte et al., 2018 : 4-5).

13Ensuite, le « plafond » du SPEDE est bien plus flexible qu’en apparence et ne donne guère la « garantie » escomptée. Les crédits compensatoires rendent ce plafond fort élastique, sans oublier que, dorénavant, des entreprises émettant plus de 10 000 tonnes de GES par année pourront volontairement se joindre au SPEDE québécois et obtenir gratuitement des permis de CO2eq, élevant toujours plus le plafond fixé. De l’aveu même du gouvernement, le plafond du SPEDE est chose mouvante : «  contrairement à la réglementation traditionnelle, selon laquelle les entreprises ne peuvent dépasser une norme d’émission, ce système offre plus de flexibilité »4.

14Enfin, les cibles climatiques suggérées par la communauté scientifique – qui inspirent en partie les discussions et les négociations sur les plafonds des SPEDE – ne sont que des fourchettes d’estimations marquées d’incertitudes. Ce sont des estimations essentiellement gradualistes qui ont du mal à tenir compte des boucles de rétroaction et des effondrements écosystémiques majeurs. Certains modèles s’appuyant sur des données paléoclimatiques récentes parviennent à mieux tenir compte de certaines incertitudes et boucles de rétroaction comme la fonte des glaces (Hansen et al., 2017). Mais d’autres boucles de rétroactions lentes, comme la libération de méthane due à la fonte du pergélisol, restent extrêmement difficiles à prédire et modéliser (Hansen et al., 2017 : 582).

15Bref, compte tenu de l’actualité des changements climatiques, des incertitudes futures et de l’élasticité du plafond d’un SPEDE, il est présomptueux de voir ce plafond comme la « garantie » que nous restons sous un seuil précis de dangerosité en matière d’émissions de GES. Mais la principale difficulté des marchés du carbone concerne leur vulnérabilité par rapport aux entreprises qu’ils sont censés régir.

16Avant de développer cette idée, soulignons que le marché du carbone québécois réussit à éviter partiellement l’un des principaux écueils que rencontrent les autres SPEDE à travers le monde, soit leur faible portée. Plusieurs bourses du carbone s’appliquent surtout aux géants de l’industrie et de l’énergie et ne couvrent qu’une petite partie des GES émis sur le territoire. Le SPEDE européen – le plus important marché du carbone à l’heure actuelle – ne prend en charge que 45 % des émissions de GES émis dans les pays concernés ; pire encore, le SPEDE suisse ne contrôle que 11 % des émissions (Simard, 2017 : 2). Le SPEDE québécois peut se vanter de couvrir environ 85 % des émissions du Québec. En plus de prendre en charge les émissions de géants énergétiques et industriels comme Shell, Suncor, Valero et Rio Tinto Alcan, il couvre aussi les émissions d’entreprises comme Cascade, Molson, Canadian Tire, Couche-Tard, Hydro-Québec, et même les émissions de coopératives comme Nutrinor et Agropur. L’on pourrait cependant déplorer que le SPEDE québécois ne prend en charge ni le transport aérien, ni la combustion de la biomasse, ni l’agriculture. Et rappelons que toutes les entreprises émettant moins de 10 000 tonnes de CO2eq annuellement sont dans l’angle mort du marché du carbone, tout comme la plupart de celles qui émettent entre 10 000 et 25 000 tonnes de CO2eq. Ce qu’il faut retenir ici, c’est que ce sont les grandes entreprises qui sont régies par le SPEDE, certaines d’entre elles ayant une longue histoire de lobbying. Les moyens économiques de ces grandes entreprises se convertissent aisément en moyens politiques.

17Les moyens de ces grandes entreprises ne sont pas seulement économiques et politiques : ils sont aussi informationnels. En effet, les firmes régies par un SPEDE profitent d’une importante asymétrie d’information sur le politique et les électeurs ; ce sont elles qui connaissent les possibilités et les obstacles technologiques de la transition écologique. Filtres utilisés, combustibles, moteurs hybrides, agrocarburants, techniques alternatives : les acteurs de l’industrie sont les mieux placés pour connaître la facilité ou la difficulté avec laquelle ils pourraient réduire leurs GES. Et cette réalité, dépeinte par l’industrie, détermine en partie la quantité de permis qu’un gouvernement doit délivrer dans un SPEDE pour optimiser la décarbonisation progressive de l’économie. L’organisation Corporate Europe Observatory a révélé comment les entreprises privées avaient su profiter de cette asymétrie d’information dans leurs activités de lobbying, en étourdissant les membres du Parlement européen à coups de graphiques et de diagrammes, tentant de montrer que les améliorations énergétiques déjà effectuées les avaient amenées aux limites des réductions possibles (Reyes et Belén, 2016 : 14). Au Québec aussi, deux ans à peine après l’instauration du SPEDE, le secteur industriel prétendait avoir atteint les limites des réductions possibles, et exigeait de nouvelles subventions et plus de crédits compensatoires (Desjardins, 2015).

18Une autre asymétrie d’information entre le politique et l’entreprise concerne les déclarations d’émissions. Au Québec, ce sont les entreprises qui procèdent à l’auto-évaluation de leurs émissions de GES. Les déclarations des émetteurs de plus de 25 000 tonnes de CO2eq sont vérifiées par des tiers indépendants, mais ce n’est pas le cas des petits émetteurs ou des distributeurs de carburants fossiles (Gouvernement du Québec, 2018a : 15 ; Simard, 2017 : 3). Le politique dépend donc des acteurs privés à plusieurs niveaux.

19Un autre facteur est celui de la complexité des SPEDE. Une bourse du carbone doit mettre en place quantité de règles de gestion bancaire pour la vente, l’emprunt et l’échange des permis. Le SPEDE met aussi en relation une foule d’acteurs comme les entreprises, les institutions financières, les vérificateurs externes, etc. Et tout cela dans des juridictions différentes, comme le Québec et la Californie.

20Ce qui n’aide pas la simplicité est l’opacité du processus : trop souvent, les décisions concernant un marché du carbone sont prises en groupes restreints, tels que des commissions parlementaires ou des tables rondes avec les représentants de l’industrie, et dans certains cas derrière des portes closes, lors d’activités de lobbying. Dans l’élaboration du SPEDE européen, les membres de la Commission européenne responsables de la bourse du carbone ont rencontré, de 2014 à 2016, quatre fois plus souvent des acteurs économiques que des représentants de syndicats ou d’organisations non gouvernementales, et de moins en moins d’informations ont été rendues publiques au sujet de ces rencontres privées et de leur objet (Reyes et Belén, 2016 : 8). En ce qui concerne l’élaboration du SPEDE québécois, le gouvernement vante son processus de consultation des acteurs privés : « La clé de la mise en œuvre réussie du SPEDE du Québec réside donc dans le dialogue qui a été entamé dès le départ avec les gestionnaires des entreprises qui devaient être visées par le système » (Gouvernement du Québec, 2018c : 6-7). L’on peut s’étonner ici que la « clé » de la lutte contre les changements climatiques n’ait pas été un débat de société, mais plutôt la consultation d’une poignée d’entreprises. Aujourd’hui encore, le marché du carbone fait peu souvent les manchettes dans les médias québécois, et suscite peu de discussions à l’Assemblée nationale. Il y a donc ici une iniquité démocratique : l’élaboration des instruments de la lutte contre les changements climatiques est réservée à l’élite politique et économique, sans consultation élargie ni participation citoyenne.

21Par ailleurs, l’établissement d’une cible climatique est un processus intrinsèquement politique. Comme nous l’avons expliqué, la communauté scientifique établit des fourchettes d’estimations concernant les scénarios climatiques possibles, mais de grandes incertitudes biaisent ces estimations, d’autant plus que les méthodologies de modélisation peuvent varier. La communauté scientifique ne peut dicter précisément combien de permis de CO2eq doivent être délivrés chaque année pour optimiser la lutte contre les changements climatiques. L’établissement d’une cible climatique et du plafond d’un SPEDE est donc, malgré son vernis scientifique, un processus politique partisan empreint de négociations et de compromis (Spash, 2010 : 179).

  • 5 Certains pourraient objecter que les entreprises n’useront guère de ce pouvoir en vue d’avantages é (...)

22Pour résumer, en plus de nourrir une forme d’hubris climatique, un SPEDE est un mécanisme complexe, partisan, trop souvent opaque, qui s’applique à de grandes entreprises dotées de moyens économiques, politiques et informationnels étendus. Ces entreprises semblent donc détenir un pouvoir disproportionné dans l’élaboration même du système qui est censé les encadrer. Il est donc probable que les entreprises useront de ce pouvoir afin de modeler le SPEDE à leur avantage économique court-termiste, minant à la fois l’efficience du SPEDE dans la lutte contre les changements climatiques et l’équité de sa mise en place5. Si l’on regarde la façon dont le SPEDE québécois a été conçu depuis 2013, plusieurs indices semblent corroborer ces inquiétudes.

Le cas du marché du carbone québécois

23Le gouvernement québécois vante l’efficacité de son marché du carbone : « Durant la période 2012-2016, nous observons que les émetteurs industriels québécois assujettis au SPEDE ont réduit leurs émissions de GES de 6,8 % sur quatre ans, signe que le marché du carbone fonctionne » (Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, 2018 : 20). Mais ces réductions sont-elles réellement le « signe que le marché du carbone fonctionne » ? Les vérifications empiriques au sujet de l’efficacité des SPEDE sont délicates : les marchés du carbone (ou taxes carbone) sont souvent combinés à d’autres mesures visant à réduire les GES, comme des quotas de vente de véhicules à zéro émission, ce qui rend difficile l’évaluation de chaque mesure séparément (Pineau, 2018 : 20). De plus, d’autres variables entrent en jeu, comme les ralentissements économiques, ou les changements de comportements chez certains citoyens qui ne sont pas dus à des hausses de prix, mais plutôt à une conscientisation écologique. Du côté européen, des témoignages révèlent que les dirigeants d’entreprise eux-mêmes ne semblent pas accorder beaucoup d’importance au SPEDE dans leurs décisions d’affaires, et en quinze ans d’existence, il n’est pas clair que le SPEDE soit parvenu à réduire les GES des firmes européennes (Martin, Muûls et Wagner, 2016 : 12 et 24). En l’absence de vérification contrefactuelle et d’isolement des variables, l’observation empirique ne peut trancher la question.

24Pour nourrir la réflexion, prenons l’exemple d’ArcelorMittal, l’une des plus grandes entreprises sidérurgiques mondiales. Avec des installations sur la Côte-Nord et dans la région montréalaise, les filières minière et sidérurgique d’ArcelorMittal sont toutes deux soumises au SPEDE québécois depuis 2013. Sur son site web, la filière sidérurgique dit avoir pour mission « de produire de l’acier durable de façon sécuritaire, en accord avec [ses] valeurs de santé-sécurité, de qualité, de développement durable et de leadership »6. L’entreprise dit avoir le développement durable au cœur de sa mission, et pourtant, elle envoie de nombreux lobbyistes à l’Assemblée nationale du Québec pour y promouvoir un assouplissement de la réglementation environnementale. Plus précisément, les lobbyistes de la filière minière ont pour mandat depuis 2016 de s’assurer que le SPEDE « n’occasionnera pas des impacts financiers majeurs pour le développement de l’industrie minière » et respectera « un programme qui établirait une formule d’allocation des quotas d’émissions de GES et de règles propres au contexte de l’industrie minière ou à défaut, de voir à repousser ou réaménager l’échéancier des cibles de réduction des GES devant être atteintes »7. Les lobbyistes de la filière sidérurgique ont le même mandat, mais pour le secteur sidérurgique et non minier. En d’autres termes, ArcelorMittal milite pour que le SPEDE n’ait pas de répercussion financière sur ses activités et que l’allocation des quotas se fasse en tenant compte du « contexte » propre de l’industrie. Quel est ce contexte ? C’est en grande partie le fait de la concurrence internationale. Pour ne pas pénaliser les entreprises qui sont à la fois soumises au SPEDE et à la concurrence internationale, le marché du carbone québécois – à l’image d’autres bourses du carbone, notamment la bourse européenne – délivre gratuitement à ces entreprises la majeure partie de leurs permis de CO2eq (Gouvernement du Québec, 2018b : 10). Cela revient à une forme de subvention, puisque ces permis ont une valeur non négligeable sur les marchés secondaires d’un SPEDE. Et l’on donne, suivant le principe du grandfathering, de plus grandes quantités de permis à celles qui en ont le plus besoin, autrement dit aux entreprises plus polluantes. Le lobbyisme d’ArcelorMittal s’est donc avéré payant : depuis 2013, l’entreprise a reçu près de 6 millions de dollars en subventions diverses, et ses émissions de GES ont pourtant augmenté de 10 % (Schepper, 2018). Et pendant qu’une multinationale fortement émettrice de GES reçoit ces subventions, les consommateurs voient leurs factures augmenter : en Europe comme au Québec, les distributeurs d’électricité et de carburants fossiles régis par le SPEDE peuvent transférer ces coûts aux consommateurs en augmentant les prix de leur produit (Aldred, 2012 : 340 ; Gouvernement du Québec, 2018b : 10 ; Pearse et Böhm, 2014 : 331 ; Spash, 2010 : 177). Cela influe de façon disproportionnée sur les personnes les plus défavorisées, car elles dépensent davantage, proportionnellement à leur revenu, pour des biens tels que le chauffage et le transport (Grainger et Kolstad, 2010).

25L’on pourrait rétorquer que cet effet régressif peut être corrigé par des investissements sociaux et écologiques à partir des revenus des enchères. Cela est possible, mais jusqu’à maintenant le Fonds vert pour le climat, qui existe depuis 2006 et canalise le gros des revenus du SPEDE, a été critiqué par plusieurs comme étant inefficace en raison de son éparpillement : il finance une multitude de mesures bénignes de façon dispersée, sans vision d’ensemble. Si l’on se fie au Commissaire au développement durable, aucune information ne permet de confirmer que le Fonds vert a permis des réductions de GES de 2006 à 2012, et malgré les recommandations du Commissaire, les projets du Fonds vert manquent toujours de suivi et visent des objectifs imprécis et non mesurables (Cinq-Mars, 2016 : 12).

26La justification donnée par le gouvernement pour de telles allocations gratuites de permis aux grandes entreprises est la crainte des « fuites de carbone », soit la délocalisation des lieux de production vers des juridictions sans tarification du carbone (Gouvernement du Québec, 2018b : 10). Des études à jour et propres au contexte nord-américain seraient nécessaires sur cet enjeu, mais si l’on se fie à des études précédentes sur le contexte européen, les risques de fuites carbone semblent surestimés (études citées dans Reyes et Belén, 2016 : 6).

27Précisons qu’un des mandats des lobbyistes d’ArcelorMittal ne concerne pas le SPEDE en tant que tel, mais a pour but depuis 2011 « d’accélérer l’arrivée du gaz naturel liquéfié (GNL) sur la Côte-Nord en accélérant l’implantation d’infrastructures tel que [sic] le transport par bateau ou autres »8. Or ces projets de liquéfaction de gaz albertain seraient extrêmement coûteux sur le plan carbonique, augmentant de plusieurs millions de tonnes les émissions de GES annuelles (Shields, 2019). Et encore une fois, l’un des arguments évoqués par l’entreprise dans son mandat de lobbying est la concurrence internationale.

28ArcelorMittal n’est qu’un exemple d’entreprise qui se targue d’embrasser le développement durable, mais dont les activités de lobbying vont dans le sens inverse, ayant pour résultat de grasses subventions publiques qui semblent, ironiquement, financer une hausse des GES de l’entreprise. La réalité d’ensemble est que le lobbyisme corporatif a réussi à faire du SPEDE québécois un outil inefficace dans la lutte contre les changements climatiques, mais payant pour le monde privé.

  • 9 Le prix du permis a légèrement augmenté aux dernières enchères, mais plafonne tout de même à 25 $.
  • 10 Il est à noter que les instabilités politiques, tel le risque de retrait de l’Ontario du SPEDE nord (...)

29D’abord, il y a le problème de la surabondance de permis de CO2eq. Dans les premières années du SPEDE québécois, la quantité de permis alloués gratuitement était supérieure à la quantité de GES émis par les entreprises concernées (Simard, 2017 : 3). De plus, les prix des permis sont toujours restés très bas, soit 10,75 $ au départ, pour augmenter progressivement jusqu’à 20 $. Par exemple, lors de la mise aux enchères de février 2019, le permis s’est vendu en moyenne à 21,46 $, près du prix plancher de 20,68 $ (Gouvernement du Québec, California Air Resources Board, et WCI, Inc., 2019 : 4)9. Or ce prix reste largement insuffisant pour inciter les réductions de GES nécessaires à la lutte contre les changements climatiques. On estime que pour internaliser le coût total des émissions de GES, chaque tonne devrait coûter entre 37 $ (selon les estimations conservatrices) et 220 $ (Simard, 2017 : 4). Et selon les analystes, cette tendance des prix à rester près du minimum imposé risque de se maintenir pour les prochaines années (Pineau, 2018 : 13). Autre signe que les permis sont délivrés en trop grande quantité : lors de certaines mises aux enchères, notamment en 2016, la majorité des permis n’ont pas trouvé preneurs (Simard, 2017 : 5). Sur les marchés secondaires, des permis se sont parfois vendus sous le prix plancher (Cloarec et Purdon, 2018 : 3). Cela peut inciter à la spéculation boursière, soit l’achat de permis excédentaires conservés pour une revente éventuelle à un prix plus élevé10.

30Une autre difficulté majeure du SPEDE québécois réside dans les « crédits compensatoires ». Le marché du carbone permet à des promoteurs non assujettis par le SPEDE de réaliser des projets de réductions de GES afin de vendre des crédits supplémentaires aux entreprises régies par le SPEDE. À l’heure actuelle, les principaux protocoles accrédités pour la vente de crédits compensatoires concernent des projets de destruction de méthane (gaz dont l’effet de serre est très puissant) au moyen, par exemple, des techniques d’enfouissement ou de ventilation. Ces mesures dites « de flexibilité » posent plusieurs difficultés. D’abord, elles accentuent le problème de la surabondance des permis : si, en plus d’avoir un plafond trop élevé, ce plafond est élastique grâce aux crédits compensatoires, le SPEDE ne parviendra guère à forcer les réductions de GES attendues. Ensuite, ces crédits compensatoires posent un problème d’addition : un exploitant minier ou agricole aurait-il tout de même mis en place son système de dégazage ou sa fosse à lisier, n’eût été du SPEDE et de la possibilité de vendre des crédits compensatoires ? Dans le cas d’une réponse positive, cela signifie qu’il y a une augmentation globale des émissions de GES : le projet aurait eu lieu, quelles que soient les circonstances, alors que l’entreprise régie par le SPEDE est autorisée, en achetant ces crédits compensatoires, à émettre davantage de GES. Par ailleurs, les protocoles autorisant la vente de crédits compensatoires ne sont pas les mêmes au Québec et en Californie. Plusieurs entreprises québécoises peuvent acheter des crédits compensatoires de projets californiens de protection de forêts (les forêts étant d’importants puits de carbone). Or une récente étude révèle que les réductions de GES réalisées par ces projets forestiers sont gravement surestimées (Haya, 2019).

31Les défenseurs des marchés du carbone sont tout à fait conscients des faiblesses ayant marqué les SPEDE jusqu’à présent. Mais comme nous l’avons mentionné, ces faiblesses sont vues comme contingentes, facilement corrigées par une allocation différente des permis et un usage judicieux des fonds ramassés (Caney, 2010 : 213-215 ; Caney et Hepburn, 2011 : 223-226 ; Page, 2013 : 237). Selon ces auteurs, les SPEDE « pourraient » allouer gratuitement des permis aux plus défavorisés (que ce soit les plus petites entreprises, ou l’ensemble des entreprises des pays moins fortunés), puis mettre aux enchères les permis restants. Les fonds ramassés avec la mise aux enchères « pourraient » financer des projets de lutte contre la pauvreté, ou encore les projets d’adaptation aux changements climatiques dans les pays en développement. Les difficultés comme la surabondance et le bas prix des permis de CO2eq ou encore la flexibilité excessive des crédits compensatoires ne sont pas vus comme des problèmes intrinsèques aux marchés du carbone, mais plutôt comme des paramètres exogènes que le gouvernement pourrait rectifier à tout moment. Or cette vision idéalisée des SPEDE ne tient pas compte des caractéristiques endogènes aux marchés du carbone que nous avons examinées précédemment et qui expliquent l’influence disproportionnée du monde des affaires dans l’élaboration du SPEDE. Bien qu’en théorie, l’on puisse imaginer un marché du carbone équitable et efficient, on doit plutôt s’attendre en réalité à ce que les imperfections et les failles comme celles marquant le SPEDE québécois soient la norme de tout SPEDE. Autrement dit, selon toute probabilité, le passé risque d’être garant de l’avenir. En plus de poser des problèmes d’équité démocratique et de régressivité dans la répartition des coûts, les SPEDE risquent de ne pas remplir leur promesse d’efficience pour ce qui est des réductions de GES.

Conclusion

32Les marchés du carbone ont pour caractéristiques intrinsèques de nourrir une forme d’hubris climatique et de s’appliquer à de grandes entreprises dotées de moyens économiques, politiques et informationnels substantiels. De plus, les SPEDE sont des mécanismes complexes, opaques et mis en place par des négociations partisanes bien plus que scientifiques. Considérant ces caractéristiques, on peut être sceptique par rapport aux promesses d’équité et d’efficience du marché du carbone. Selon toute probabilité, les entreprises assujetties auront le pouvoir de modeler ce système à leur avantage économique court-termiste, au détriment de la lutte contre les changements climatiques et de l’équité démocratique. Le SPEDE québécois donne malheureusement raison à ces inquiétudes.

33Mais le débat est loin d’être clos : il nous reste à examiner si les autres modes de tarification du carbone s’en sortent mieux que le SPEDE par rapport aux objections éthiques soulevées dans cet article. Autrement dit, le contrefactuel quand on évalue les mérites du SPEDE ne doit pas être l’absence de tarification du carbone, mais plutôt les modes de tarification alternatifs, comme la taxe carbone ou les surtaxes de produits luxueux polluants. Par exemple, la taxe carbone doit passer par le même processus de négociation partisane que le SPEDE, mais se révèle moins opaque et moins complexe que le marché du carbone, et risque moins de nourrir un hubris climatique. Le débat scientifique et démocratique sur les instruments de la lutte contre les changements climatiques gagnerait à approfondir les promesses et les risques de ces solutions de rechange.

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Notes

1 Ces informations et de la documentation variée peuvent être trouvées sur la page gouvernementale Le marché du carbone, un outil pour la croissance économique verte!, accessible en ligne à l’adresse suivante : http://www.environnement.gouv.qc.ca/changementsclimatiques/marche-carbone.asp

2 En théorie, ces deux mécanismes ne sont pas mutuellement exclusifs et peuvent prendre une variété de formes. Par exemple, un SPEDE où les permis font l’objet d’un prix plancher et sont vendus aux enchères s’approche à certains égards d’une taxation du carbone (Hepburn, 2009).

3 Je remercie l’un de mes commentateurs anonymes de m’avoir forcé à clarifier l’argument qui suit sur l’hubris climatique.

4 Accessible à l’adresse suivante : https://www.economie.gouv.qc.ca/bibliotheques/secteurs/environnement/apercu-de-lindustrie/marche-du-carbone/ (13 mai 2019).

5 Certains pourraient objecter que les entreprises n’useront guère de ce pouvoir en vue d’avantages économiques court-termistes, en raison de soucis pour leur image publique ou encore d’une motivation intrinsèque pour la lutte contre les changements climatiques. Pour écarter ces objections, il nous faudrait examiner en détail l’effet d’un SPEDE sur les motivations des acteurs concernés, ce que nous avons fait ailleurs (Verret-Hamelin, 2018).

6 Accessible à l’adresse suivante : https://long-canada.arcelormittal.com/fr (13 mai 2019).

7 Voir le Registre des lobbyistes du gouvernement du Québec : https://lobby.gouv.qc.ca/servicespublic/consultation/ConsultationCitoyen.aspx?id=0 (13 mai 2019).

8 Voir le Registre des lobbyistes du Gouvernement du Québec, https://lobby.gouv.qc.ca/servicespublic/consultation/ConsultationCitoyen.aspx?id=0 (13 mai 2019).

9 Le prix du permis a légèrement augmenté aux dernières enchères, mais plafonne tout de même à 25 $.

10 Il est à noter que les instabilités politiques, tel le risque de retrait de l’Ontario du SPEDE nord-américain, participent aussi à expliquer les baisses des prix des permis (Cloarec et Purdon, 2018).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Antoine Verret-Hamelin, « Carbone Inc. : risques et promesses du marché du carbone », Éthique publique [En ligne], vol. 21, n° 2 | 2019, mis en ligne le 24 avril 2020, consulté le 01 juin 2020. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/4987 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.4987

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Auteur

Antoine Verret-Hamelin

Antoine Verret-Hamelin mène des recherches doctorales à l’Université Laval depuis 2012 sur le thème de la justice intergénérationnelle et climatique. Ses recherches ont été effectuées à l’Institut d’éthique appliquée de l’Université Laval (Canada) et à la Chaire Hoover d’éthique économique et sociale à l’Université catholique de Louvain (Belgique). Outre son intérêt marqué pour les questions d’éthique climatique et intergénérationnelle, il s’intéresse principalement aux enjeux d’éthique économique, à la responsabilité sociale des entreprises, aux théories délibératives de la démocratie et au tirage au sort en politique.

 

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