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Impôt foncier et territoire : équité environnementale et modèle social – Une étude de cas de la Ville de Québec

Laurent Généreux et François Dufaux

Résumés

Au Québec, l’impôt foncier proportionnel à la valeur de la propriété est la principale source de revenus des municipalités. Selon la théorie de la localisation résidentielle, théorisée notamment par William Alonso (1964), les valeurs foncières et la densité devraient être plus élevées à proximité du centre. Les contribuables des environnements denses paieraient donc davantage d’impôt foncier. Or plusieurs auteurs avancent que la concentration de plusieurs propriétés sur un même espace avec une quantité linéaire d’infrastructures donnée permet aux municipalités de faire des économies d’échelle par rapport à des environnements moins denses, avec moins de propriétés desservies par la même quantité linéaire d’infrastructures. Il semblerait y avoir iniquité si les contribuables des quartiers denses paient davantage que les contribuables des quartiers diffus pour des services qu’il coûte moins cher à pourvoir dans les environnements denses que dans les environnements diffus. Autrement dit, l’impôt foncier pénaliserait-il la densité ? Nous avons testé l’hypothèse pour la Ville de Québec. On observe que les ménages en périphérie sont beaucoup plus gourmands en espace. Ainsi, les ménages dans les environnements denses paient effectivement davantage en fonction de la superficie des terrains, de la superficie habitable et de la largeur des terrains. Une alternative qui tiendrait compte des coûts de l’étalement urbain est proposée.

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Texte intégral

1Au Québec, la popularité de la banlieue ne se dément pas (Fortin, Després et Vachon, 2011). Son développement « jusqu’aux limites des forêts, des montagnes et des terres agricoles » (Fortin, Després et Vachon, 2011) constitue le phénomène de l’étalement urbain.

2Or, l’impôt foncier étant proportionnel à la valeur des propriétés, celui-ci ne tient pas compte de l’impact environnemental de l’étalement urbain. Dans le contexte des changements climatiques, n’y aurait-il pas lieu de réfléchir à une autre forme de taxation ?

3Nous avons voulu calculer l’écart entre le montant payé dans les quartiers denses et dans les environnements diffus, mais aussi mesurer cet écart par rapport à l’espace occupé. Nous avons également tenté de vérifier si les environnements diffus sont fiscalement plus productifs, c’est-à-dire si la Ville y perçoit davantage que ce qu’elle y dépense.

4En admettant la relation entre valeur des propriétés, densité et centralité, tel que théorisée par William Alonso (1964), notre hypothèse initiale était que les contribuables propriétaires d’un immeuble dans un environnement dense paient davantage que ceux en milieu diffus, et ce, malgré les avantages économiques de la densité (Slack, 2002). Nous avons constaté un écart en fonction de la superficie habitée, de la superficie de terrain ou de la largeur de ce dernier, trois facteurs qui influencent le coût de certains services municipaux. L’étude de cas suggère aussi que les revenus fiscaux dans un environnement diffus peuvent être insuffisants par rapport aux dépenses municipales dans ce même environnement. En somme, la Ville retire davantage de bénéfices des environnements denses.

5Pour tester ces hypothèses, nous avons analysé deux milieux urbains denses et deux milieux périphériques diffus de trois arrondissements de la Ville de Québec. D’une part, nous avons comptabilisé la valeur du terrain, des bâtiments et de l’immeuble ainsi que le montant payé en impôt foncier. D’autre part, nous avons recensé les dépenses en travaux publics par arrondissement, car ceux-ci comprennent les principaux réseaux (voirie, aqueduc, égout). Ces coûts seraient particulièrement sensibles à la différence de distance à parcourir. Nous avons aussi comptabilisé le montant total des dépenses pour pourvoir aux services publics par l’arrondissement et la ville en fonction du nombre d’habitants, de ménages et de mètres linéaires (m lin) d’emprise.

6L’exercice révèle que la valeur moyenne des propriétés est effectivement plus élevée dans les quartiers centraux que dans les quartiers périphériques. Les propriétés des quartiers centraux sont aussi moins gourmandes en superficie de terrain et en longueur de chaussées, ce qui suggère des économies d’échelle, notamment grâce aux distances moindres à parcourir. Les propriétés des environnements denses paieraient ainsi davantage par rapport aux services reçus. En somme, l’impôt foncier pénaliserait la densité. Lorsqu’on s’intéresse aux paramètres spatiaux, comme la superficie du terrain ou la mesure frontale, on constate que la banlieue est fiscalement moins intéressante pour la Ville.

7Une autre fiscalité tenant compte des caractéristiques spatiales plutôt que de la valeur foncière permettrait un renversement complet favorisant plutôt les environnements denses au détriment des environnements diffus.

Contexte

8L’impôt foncier permet aux paliers locaux de garantir les services de proximité. Cependant, on mesure mal l’impact des politiques fiscales sur l’aménagement du territoire. Pourtant, « la politique fiscale est souvent la force directrice derrière les décisions en aménagement » (Land, 1967).

9L’impôt foncier correspond à un pourcentage fixé par la municipalité de la valeur d’un immeuble. Au Québec, il représente en moyenne 50 % des revenus des municipalités (MAMH, 2019). Pour déterminer la valeur d’une propriété, les évaluateurs se basent sur la méthode de comparaison, la méthode du coût de remplacement ou la méthode du revenu pour les immeubles à revenus. La méthode de comparaison consiste à déterminer quel serait le prix de la propriété sur le marché, tandis que la méthode du coût de remplacement consiste à faire la somme de la valeur du terrain en fonction de son usage potentiel le plus rentable et de ce qu’il en coûterait de remplacer le bâtiment existant par une nouvelle construction avec des matériaux équivalents.

10Dans ces conditions, la construction de nouvelles propriétés sur des zones naturelles ou des terres agricoles semble être une façon rapide pour les villes d’augmenter leur assiette fiscale. Près de 40 000 hectares ont été sacrifiés à d’autres usages que l’agriculture au Québec ces dix dernières années malgré la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (UPA, 2015). Comme ce sont souvent les promoteurs qui, au départ, assument les coûts du lotissement, cela peut sembler avantageux pour les municipalités. Or, avec le temps, « les frais d’aménagement ainsi que les taxes foncières ne sont pas suffisants pour couvrir le coût des nouvelles infrastructures » (Brunette, 2009).

11Parallèlement, plusieurs municipalités de banlieue profitent de certaines infrastructures sous la responsabilité des paliers supérieurs, permettant à des villes de périphérie de développer la fonction résidentielle, alors que la plupart de ses résidents travaillent dans la Ville centre. Ces navetteurs représentent un manque à gagner pour la Ville centre, mais aussi des externalités négatives difficiles à quantifier, comme la pollution atmosphérique ou la congestion automobile (Collin, 1984).

12La problématique est particulièrement bien marquée à Québec, où la croissance de l’espace urbanisé a suivi la tendance nord-américaine de l’étalement urbain, notamment en raison du poids de certaines décisions gouvernementales (Fortin, 1981). Les réorganisations municipales de 2002 ont aussi considérablement augmenté la taille de la Ville de Québec par la fusion de plusieurs municipalités périphériques. Il en résulte une ville avec des environnements très denses dans La Cité-Limoilou et de plus en plus diffus dans les autres arrondissements.

Tableau  : Portrait des différents arrondissements de la Ville de Québec

Arrondissement

La Cité-Limoilou

Les Rivières

Sainte-Foy–Sillery–Cap-Rouge

Charlesbourg

Beauport

La Haute-Saint-Charles

Ville de Québec

Population

106 905

69 070

104 035

78 755

77 905

79 950

516 620

%

21 %

13 %

20 %

15 %

15 %

15 %

100 %

Ménages

62 190

32 670

48 955

36 305

33 420

31 820

245 365

%

25 %

13 %

20 %

15 %

14 %

13 %

100 %

Superficie (m2)

22 180

48 610

95 010

65 750

74 340

148 400

454 285

%

5 %

11 %

21 %

14 %

16 %

33 %

100 %

Densité résidentielle (hab./km2)

4819,9

1420,9

1095,0

1197,8

1048,0

538,7

1137,2

Indice moyen

4,2

1,2

1,0

1,1

0,9

0,5

1,0

Total des mètres linéaires de rue

281 541

424 269

452 365

370 831

422 376

556 543

2 507 926

%

11 %

17 %

18 %

15 %

17 %

22 %

100 %

Parcs et espaces verts

93

59

129

28

64

83

456

%

20 %

13 %

28 %

6 %

14 %

18 %

100 %

Nombre d’établissements d’affaires

5004

3536

3820

1559

1527

1250

16 696

%

30 %

21 %

23 %

9 %

9 %

7 %

100 %

Nombre d’emplois

98 360

72 150

80 235

18 655

22 400

12 165

303 965

%

32 %

24 %

26 %

6 %

7 %

4 %

100 %

Source : Recensement 2011

Cadre théorique

Localisation résidentielle et valeur foncière

13La popularité de la banlieue auprès des familles s’explique notamment par des facteurs sociologiques tels que le mode de vie, l’identité ou les représentations collectives de la ville et de la banlieue (Jean, 2014). Le coût moins élevé des propriétés reste néanmoins un critère déterminant (Kulish, Richards et Gillitzer, 2012) (Sénécal et Hamel, 2001).

14Selon la théorie de la localisation résidentielle d’Alonso (1964), les valeurs foncières et la densité devraient être plus élevées à proximité du centre. Le modèle d’Alonso pose un certain nombre de postulats simplificateurs. Alonso pose une ville radiocentrique et fait abstraction de la topographie. Le modèle monocentrique s’appuie sur l’hypothèse selon laquelle le centre attire la plus grande partie de l’activité de la ville et que les fonctions résidentielles s’implantent autour. Une autre hypothèse du modèle est que la localisation résidentielle et le prix du logement sont une fonction du coût des transports, du coût du terrain et du revenu du ménage. Les coûts de transport augmentant avec la distance, les ménages devraient privilégier les terrains à proximité du centre. La valeur foncière des terrains dépendrait de la capacité de payer des ménages (bid rent theory). Ainsi, la demande pour des terrains centraux est plus forte que pour des terrains périphériques, poussant les valeurs foncières à proximité du centre à la hausse et encourageant la densité.

15Malgré le caractère polycentrique de la Ville de Québec, maintes fois étudié (Fortin, 1981), La Cité-Limoilou demeure non seulement l’arrondissement le plus dense, mais aussi celui avec le plus d’emploi et de places d’affaires (voir le tableau 1), ce qui nous permet de supposer qu’il demeure particulièrement attrayant à la lumière des hypothèses d’Alonso.

Conséquences et coûts de l’étalement urbain

16La littérature s’est beaucoup intéressée aux externalités négatives de l’étalement urbain, comme la pollution ou la congestion routière (Slack, 2006). L’étalement urbain entraîne aussi des coûts accrus pour assurer les services municipaux. En étudiant le coût des services publics à Halifax, en Nouvelle-Écosse, le Sustainable Prosperity Institute (2013) a observé que les services publics coûtent à la municipalité plus du double en banlieue que dans les zones urbaines (voir la figure 1).

Figure  : Représentation des coûts accrus pour assurer les services publics dans les environnements suburbains

Figure  : Représentation des coûts accrus pour assurer les services publics dans les environnements suburbains

17Les distances accrues entre les propriétés peuvent expliquer en partie ces coûts accrus. Après avoir étudié 2 500 municipalités espagnoles, Miriam Hortas-Rico et Albert Solé-Ollé (2010) ont observé que les développements diffus annulent les économies d’échelle dans la fourniture de certains services publics, tels que la collecte des ordures ménagères, le nettoyage des rues et les transports en commun. Ils observent aussi une relation linéaire entre coûts et distances pour offrir certains services publics particulièrement sensibles aux distances. Par exemple, ils avancent que dans un environnement moins dense, il faut davantage de camions à ordure ou que les camions couvrent des trajets plus longs pour fournir le même service. En outre, l’installation de conduites d’électricité, d’eau ou d’égout sur de longues distances pour atteindre un nombre relativement restreint de résidents entraîne une augmentation inefficace des coûts.

18En étudiant 283 comtés à travers les États-Unis, John Carruthers et Gudmundur Ulfarsson (2003) ont observé que l’étalement entraîne des coûts accrus pour la voirie, la distribution d’eau potable, la collecte des eaux usées, les transports, la collecte des ordures, le logement social, la police, la protection contre les incendies, les parcs, l’éducation, etc. Ils observent aussi que la densité, l’étendue spatiale et la superficie urbaine urbanisée influent sur le coût des services.

19Cameron Speir et Kurt Stephenson (2002) se sont particulièrement intéressés à l’influence de l’étalement urbain sur les coûts liés à la construction des réseaux d’aqueduc et d’égout. Ces coûts pour les modèles de logements compacts et seraient de 60 % à 66 % moins élevés que pour les modèles étalés. En analysant ce qu’il en couterait pour relier au réseau 3 000 nouvelles résidences unifamiliales dans une ville hypothétique de 30 000 habitants selon différents types d’aménagement, leurs résultats suggèrent que des lots plus petits et des distances plus courtes entre les centres existants réduisent la consommation d’eau et les coûts pour la municipalité.

20Pour Sylvy Jaglin (2010), l’étalement est un facteur de coût important lorsqu’il se manifeste par un éloignement croissant entre les lieux de consommation, notamment les nouveaux quartiers, et les centres de production.

21Des études canadiennes et américaines suggèrent que le coût des services augmente directement avec la distance du centre-ville et inversement avec la densité de développement (Slack, 2006). Les zones les plus coûteuses à desservir seraient les quartiers périphériques à faible densité.

22Cependant, si plusieurs études se sont intéressées aux coûts de l’étalement et ont identifié une relation linéaire entre les distances à parcourir et les coûts pour fournir certains services, peu d’études semblent s’être penchées sur les économies d’échelle permises par la densité. Marie-Laure Breuillé et ses coauteurs (2019) montrent que la densification entraîne dans l’ensemble une baisse des dépenses publiques, mais que ses effets sont hétérogènes et complexes selon la forme urbaine.

23Enid Slack (2002) observe que les facteurs spatiaux liés au modèle d’aménagement ont une influence importante sur les coûts pour assurer les services municipaux : « une plus grande densité entraîne une réduction des coûts, car une grande partie de l’infrastructure nécessaire – par exemple, les trottoirs, les routes et les conduites d’eau et d’égout – est linéaire ». Les quartiers à plus forte densité ont plus de logements par kilomètre de conduite d’eau sur laquelle répartir les coûts.

24Les environnements denses sont aussi fiscalement plus productifs. La productivité fiscale peut être définie par la capacité d’un environnement à générer plus de revenus qu’il n’entraîne de dépenses. Robert Burchell et Sahan Mukherji (2003) ont observé aux États-Unis que bien que l’étalement urbain génère davantage de recettes fiscales, les environnements denses sont plus productifs, car le développement de nouvelles propriétés à l’intérieur du périmètre d’urbanisation permet souvent d’éviter la construction de nouvelles infrastructures et génère davantage de revenus fonciers.

Méthodologie

25L’étude se penche sur des échantillons de propriété de quatre quartiers – Saint-Jean-Baptiste, Limoilou, Sainte-Foy et Neufchâtel – représentant des cas types de milieux résidentiels de la ville de Québec et correspondant aussi aux grandes périodes de son développement. La ville de Québec offre l’avantage de nous permettre de comparer des environnements denses et des environnements diffus au sein d’une même ville, ce qui nous permet de contrôler certaines variables qui pourraient influencer la valeur foncière ou les dépenses municipales.

26Les échantillons ont été constitués en recensant toutes les propriétés à l’intérieur d’une superficie d’un hectare choisi de façon à comporter au moins une bande de pertinence, c’est-à-dire une voie et les deux propriétés qui la bordent de chaque côté. Les propriétés de l’hectare choisies devaient être du type porteur de chaque quartier, soit le bâtiment résidentiel dominant du quartier. Le type porteur joue en effet un rôle pivot dans la définition du tissu urbain.

27Toutes les données accessibles par le rôle foncier ont été colligées pour dresser un portrait le plus complet de la propriété moyenne de chaque échantillon. Le rôle foncier nous renseigne sur le montant payé en impôt foncier par chaque propriété, son année de construction, son nombre d’étages, sa superficie habitable, sa superficie totale du terrain ainsi que sa mesure frontale. Ces données nous permettent de comparer la quantité d’infrastructures par logement.

28Pour comparer la productivité fiscale de chaque environnement, les revenus fonciers tirés de chaque propriété ont été comparés aux dépenses municipales. Pour déterminer le montant des dépenses municipales qui peuvent être associées à chaque propriété, nous nous sommes intéressés aux services dont les coûts sont sensiblement influencés par les critères spatiaux, comme la distance à parcourir entre chaque propriété (Speir et Stephenson, 2002). Certains auteurs (Slack, 2006) avancent même que leurs coûts sont linéairement influencés par les distances, ce qui se prête bien à une comparaison avec la mesure frontale des terrains. La comparaison peut sembler hasardeuse, étant donné l’absence de données précises publiques sur les coûts linéaires des services municipaux à Québec. Cependant, ceux-ci ont été estimés en divisant les montants dépensés par la Ville centre et les arrondissements par trois critères : le nombre d’habitants, de ménages et de mètres linéaires de voies publiques.

Caractérisation de quatre milieux urbanisés

Densité relative

29Les quatre quartiers retenus illustrent l’évolution historique des modes d’urbanisation. Le quartier Saint-Jean-Baptiste s’est développé entre 1850 et 1900 et est caractérisé par les immeubles de faubourg. Les rues y sont plus étroites que dans le reste de la ville. La largeur de l’emprise publique est de 8,80 m. La chaussée mesure environ 5,60 m de large. Il y a un trottoir de chaque côté (voir la figure 2).

Figure  : Vue de la rue Richelieu dans le quartier Saint-Jean-Baptiste

Figure  : Vue de la rue Richelieu dans le quartier Saint-Jean-Baptiste

30Limoilou s’est développé entre 1900 et 1950 avec des duplex et des triplex. La largeur de l’emprise publique est de 18,3 m, et la chaussée mesure environ 12,7 m de large. Il y a un trottoir de chaque côté. On observe la présence d’arbres matures et de lampadaires (voir la figure 3).

Figure  : Vue de la 9e rue dans le quartier Limoilou

Figure  : Vue de la 9e rue dans le quartier Limoilou

31Le quartier Sainte-Foy, avec ses maisons unifamiliales isolées, est représentatif de la période de l’après-guerre. La largeur de l’emprise publique est de 18,4 m. La chaussée mesure 9,2 m de large; il n’y a aucun trottoir. On note une marge publique gazonnée de 4,6 m (voir la figure 4).

Figure  : Vue de la rue Gregg dans le quartier Sainte-Foy

Figure  : Vue de la rue Gregg dans le quartier Sainte-Foy

32Neufchâtel représente un développement domiciliaire du XXIe siècle. La largeur de l’emprise publique est de 14 m. La chaussée mesure environ 10 m de large. Il n’y a aucun trottoir. On observe une marge publique gazonnée de 2 m (voir la figure 5).

Figure  : Vue de la rue de Brasilia dans le quartier Neufchâtel

Figure  : Vue de la rue de Brasilia dans le quartier Neufchâtel

33Saint-Jean-Baptiste est le quartier le plus dense (131 logements/hectare) de la Ville de Québec, soit près du double de Limoilou (72). Sainte-Foy (12) et Neufchâtel (17) sont presque cinq fois moins denses que Limoilou.

Tableau  : Caractéristiques des quatre quartiers étudiés

 

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Période d’urbanisation

1800-1850

1900-1940

1950-1970

1990-2010

Année de construction du bâtiment

1909

1927

1959

2004

Logements/hectare

131

72

12

17

Nombres d’immeubles/hectare

33

24

12

17

Logements/immeuble

3,97

3,00

1

1

Terrains

34Les terrains les plus étroits se trouvent à Limoilou (7,82 m) alors qu’ils sont presque trois fois plus larges à Sainte-Foy (20,45 m). On observe aussi que les terrains doublent de largeur entre Saint-Jean-Baptiste (12,06 m) et Neufchâtel (23,32 m). Si on tient compte de linéarité des coûts municipaux, cela suggère des charges très différentes entre ces quartiers. Les profondeurs se révèlent moins différenciées. Les terrains de Saint-Jean-Baptiste (19,36 m) sont 30 % moins profonds que ceux de Limoilou ou de Sainte-Foy (29,52 m). La superficie totale s’est maintenue dans les quartiers urbains autour de 230 m2. Le terrain à Neufchâtel est deux fois plus vaste (542,16 m2) et celui à Sainte-Foy presque quatre fois plus grand (888,83 m2).

Tableau  : Dimensions des terrains moyens de chaque échantillon

 

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Largeur des terrains (mesure frontale) (m)

12,06

7,82

20,45

23,32

Profondeur des terrains (m)

19,36

29,52

43,46

23,25

Superficie des terrains (m2)

233,46

230,83

888,83

542,16

35L’analyse des superficies construites présente des résultats plus nuancés. La superficie habitable par étage varie entre 90 et 125 m environ. La différence se traduit dans le nombre d’étages, la superficie totale et le nombre de logements. Ces données déterminent le coefficient d’emprise au sol (CES), qui est le rapport entre superficie par étage/superficie du terrain, et le coefficient d’occupation du sol (COS), qui est le rapport entre superficie construite totale ou superficie habitable/superficie du terrain.

36On constate un CES décroissant des quartiers urbains à ceux de la banlieue, de 0,52, à 0,38, puis 0,14 jusqu’à 0,13 dans Sainte-Foy. On peut imaginer que l’espace non construit est un jardin. Le COS confirme que Saint-Jean-Baptiste est huit fois plus intensément occupé que Sainte-Foy. Ce coefficient reste élevé dans Limoilou (6,7 fois) et Neufchâtel (1,5 fois) comparativement à Sainte-Foy.

Tableau  : Caractéristiques des immeubles moyens de chaque échantillon

 

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Superficie terrain (m2)

233,46

230,83

888,83

542,16

Superficie par étage (m2)

121,15

88,62

117,47

74,58

Nombre d’étages (m2)

2,64

3

1,25

1,94

Superficie habitable (m2)

319,84

265,86

146,84

144,69

Superficie de terrain non construite (m2)

112,31

142,21

771,36

467,58

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Superficie par logement (m2)

80,56

88,62

146,84

144,69

Coefficient d’emprise au sol (CES)

0,52

0,38

0,13

0,14

Indice comparé des CES

1,00

0,74

0,25

0,27

Coefficient d’occupation du sol (COS)

1,37

1,15

0,17

0,27

Indice comparé des COS

1,00

0,84

0,12

0,19

Bâtiments

37Les immeubles les plus vastes sont dans Saint-Jean-Baptiste, Neufchâtel et Limoilou (265,86 à 319,84 m2), mais le nombre de logements est de presque quatre par immeuble dans St-Jean-Baptiste et de trois dans Limoilou, contre un seul dans Neufchâtel et Sainte-Foy. Les logements de Saint-Jean-Baptiste et Limoilou ont une superficie habitable comparable (80,56 à 88,62 m2) tandis que les maisons unifamiliales sont nettement plus vastes avec 146,84 et 152 m2, soit jusqu’à 90 % plus grands.

38Corollaire de la dimension des terrains et du nombre de logements, l’espace non construit par logement est très différent d’un quartier à l’autre. Celui-ci est de 28,29 m2 dans Saint-Jean-Baptiste, de 47,40 m2 à Limoilou, de 233,79 m2 à Neufchâtel et de 771,36 m2 à Sainte-Foy. Nous avons appelé empreinte spatiale la superficie occupée par chaque logement, comprenant à la fois la superficie construite et une part du terrain non construit en fonction du nombre de logements dans l’immeuble. Il faut 108,85 m2 de terrain et de construction pour un logement dans Saint-Jean-Baptiste contre 136,02 m2 à Limoilou, 306,13 m2 à Neufchâtel et 918,20 m2 à Sainte-Foy. Alors que Saint-Jean-Baptiste et Limoilou sont comparables, il faut trois plus d’espace pour un logement à Neufchâtel et 7,5 fois plus à Sainte-Foy.

Tableau  : Caractéristiques des logements moyens de chaque échantillon

 

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Superficie par logement (m2)

80,56

88,62

146,84

144,69

Terrain non construit par logement (m2)

28,29

47,40

771,36

467,58

Empreinte spatiale (terrain et espace habitable par logement [m2])

108,85

136,02

918,20

612,27

Indice comparé d’empreinte spatiale avec St-Jean-Baptiste

1,0

1,2

7,5

3,0

Évaluation et fiscalité et bâtiments

39Les valeurs les plus élevées se trouvent dans le quartier Saint-Jean-Baptiste, avec une valeur moyenne de 532 696,97 $. Il s’agit aussi de l’hectare le plus dense, avec 131 logements/hectare. Le quartier Limoilou suit, avec une valeur moyenne d’immeuble de 434 666,67 $ et une densité de 71 logements/hectare. À Sainte-Foy, la valeur de l’immeuble moyen de l’échantillon est de 422 500 $ pour une densité résidentielle de 12 logements/hectare, tandis que dans Neufchâtel la valeur de l’immeuble moyen est de 392 294,12 $ pour une densité de 17 logements/hectare. On observe donc la relation entre centralité, densité et valeur foncière telle que théorisée par Alonso (1964).

40Or, si les terrains urbains valent deux à trois fois plus que ceux des banlieues, la superficie habitable vaut deux à trois fois moins dans Sainte-Foy comparativement à Saint-Jean-Baptiste ou Limoilou ou Neufchâtel. Pourquoi les valeurs des bâtiments de Sainte-Foy sont-elles si peu élevées ? Ne s’agit-il pas d’un quartier avec des revenus moyens supérieurs à la moyenne et où la valeur des terrains y est aussi plus élevée ? Cette problématique dépasse le cadre de cette étude, mais a tout de même une conséquence sur les finances publiques : en quoi l’âge de la propriété et possiblement quelques décennies de maintenance corrective différée diminuent le montant qu’il en coûte aux municipalités pour desservir cette propriété ?

Tableau  : Valeurs moyennes dans les quatre échantillons

 

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Valeur moyenne des terrains

208 212,12 $

133 333,33 $

339 416,67 $

162 235,29 $

Valeur moyenne des bâtiments

324 484,85 $

301 333,33 $

83 083,33 $

230 058,82 $

Valeur moyenne des immeubles

532 696,97 $

434 666,67 $

422 500,00 $

392 294,12 $

Écart de la moyenne (445 539,44 $)

120 %

98 %

95 %

88 %

Superficie terrain (m2)

233,46

230,83

888,83

542,16

Valeur des terrains/m2 terrain

891,85 $

577,63 $

381,87 $

299,24 $

Superficie habitable (m2)

319,84

265,86

146,84

144,69

Valeur des bâtiment/m2 superficie habitable

1 014,52 $

1 133,43 $

565,81 $

1 590,01 $

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Valeur moyenne des logements

134 180,60 $

144 888,89 $

422 500,00 $

392 294,12 $

41Conformément au principe d’équité horizontale, les propriétaires des quatre quartiers paient un montant comparable. Toutefois, le montant payé par m2 carré habitable, c’est-à-dire la superficie construite, est de 27,05 $ à Sainte-Foy et de 27,73 $ à Neufchâtel, ce qui est environ 1,35 fois plus élevé qu’à Saint-Jean-Baptiste (20,43 $) et Limoilou (19,43 $). Les propriétaires de milieux urbains paient davantage par mètre carré de superficie construite que les contribuables de milieux suburbains.

42Le montant payé en fonction de la superficie des terrains montre des différences plus marquées. Les contribuables de Saint-Jean-Baptiste paient six fois plus en moyenne par m2 de terrain que ceux de Sainte-Foy, et quatre fois plus que ceux de Neufchâtel. Ceci reflète la valeur associée à la localisation, mais cela est-il vraiment fiscalement équitable ? Il est communément admis que les services municipaux ne sont pas tout à fait identiques dans les milieux urbains ou suburbains. Cependant, la différence de ce qu’il en coûte est-elle la même que la différence en termes de revenus ? C’est ce que nous avons voulu étudier en comparant le montant des revenus linéaires avec celui des dépenses linéaires, que nous avons estimé.

Tableau  : Montant moyen payé en impôt foncier dans les quatre échantillons

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Impôt foncier 2017

6 532,90 $

5 165,87 $

3 971,31 $

4 012,51 $

Impôt foncier 1000 $/évaluation

12,3 $

11,9 $

9,4 $

10,2 $

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Impôt foncier par logement

1 645,57 $

1 721,96 $

3 971,31 $

4 012,51 $

Superficie habitable (m2)

319,84

265,86

146,84

144,69

Impôt foncier/superficie habitable

20,43 $

19,43 $

27,05 $

27,73 $

Superficie terrain (m2)

233,46

230,83

888,83

542,16

Impôt foncier/superficie terrain

27,98 $

22,38 $

4,47 $

7,40 $

Une fiscalité équitable ?

43Cette rapide comparaison entre l’espace accaparé par chaque propriété et la fiscalité semble indiquer que les milieux plus densément urbanisés sont ceux qui paient proportionnellement le plus par rapport à la superficie construite ou la superficie des terrains.

44Le montant payé par logement semble être en corrélation avec la densité : les propriétaires d’une maison unifamiliale de Sainte-Foy (3 971,31 $) paient 2,2 fois plus que les propriétaires d’un logement dans Saint-Jean-Baptiste (1 645,57 $) ou Limoilou (1 721,96 $). Toutefois, on constate que la maison unifamiliale de Sainte-Foy occupe 8 fois plus de terrain, avec un logement 2 fois plus vaste que l’immeuble de Saint-Jean-Baptiste. Les propriétaires de ce dernier paient 3 fois plus pour le m2 habitable et 7 fois plus pour le m2 de terrain.

45Malgré une fiscalité équitable en apparence, la différence dans l’évaluation de la valeur des terrains et dans l’évaluation des propriétés – les propriétés ayant perdu de la valeur en raison de la maintenance corrective différée – crée une situation dans laquelle la densité est défavorisée fiscalement.

Revenus fonciers et dépenses municipales

Portrait des arrondissements et dépenses municipales par ménage

46Le budget 2015 de la Ville de Québec nous permet d’avoir une idée globale de la structure financière de la Ville. L’impôt foncier représente 52 % des revenus. La Cité-Limoilou a le plus gros budget de fonctionnement à 48 766 000 $, tandis que celui de Sainte-Foy est de 39 361 000 $ et celui de l’arrondissement des Rivières, de seulement 24 736 000 $.

Tableau  : Analyse du budget municipal de la Ville de Québec

 

La Cité-Limoilou

Ste-Foy /Cap-Rouge

Des Rivières

 

St-Jean-Baptiste + Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Ménages

62 190

48 955

32 670

Budget travaux publics arrondissement

25 818 000 $

18 895 000 $

11 792 000 $

Budget travaux publics arrondissement/ménage

415,15 $

385,97 $

360,94 $

Budget total arrondissement

48 766 000 $

39 361 000 $

24 736 000 $

Budget total arrondissement/ménage

784,15 $

804,02 $

757,15 $

Budget total Ville centre (excluant le budget des arrondissements)

501 900 000 $

Budget total Ville centre/total ménage ville

2 046 $

Montant total dépensé par la Ville/ménage

2 830,15 $

2 850,02 $

2 803,15 $

Source : Budget 2015 de la Ville de Québec

47Toutefois, alors que La Cité-Limoilou dépense 784,15 $/ménage, l’arrondissement des Rivières dépense 757,15 $/ménage et celui de Sainte-Foy, 804,02 $/ménage. Ces montants similaires suggèrent que l’attribution des budgets est proportionnelle au nombre de ménages.

Dépenses municipales par mètre linéaire

48La mesure frontale des propriétés donne une indication des distances à parcourir et donc de la quantité de réseaux entre les propriétés. Les coûts de certains services sont directement influencés par la distance entre les propriétés (Speir et Stephenson, 2002 ; Slack, 2006). En divisant le montant des dépenses municipales par le nombre de mètres linéaires de voies, on obtient le coût linéaire des différents services.

49La Cité-Limoilou est à la fois l’arrondissement le plus populeux (106 905 habitants) avec le plus de ménages (62 190) et celui avec le moins de mètres linéaires de voies publiques (281 541 m). Comparé aux deux autres arrondissements étudiés, on observe dans les banlieues le double de mètres linéaires de voies publiques pour une population relativement semblable. La mesure frontale était en moyenne de 7,82 m dans Limoilou, de 12,06 m dans Saint-Jean-Baptiste, de 20,45 m dans Sainte-Foy et de 23,32 m dans Neufchâtel. C’est-à-dire que les terrains à Neufchâtel sont en moyenne près de trois fois plus larges vis-à-vis de la voie que les terrains à Limoilou. L’emprise publique moins large dans Saint-Jean-Baptiste devrait permettre à la Ville de faire des économies en matière de construction et d’entretien par rapport aux quartiers plus récents. Néanmoins, La Cité-Limoilou dépense 173,21 $/m lin pour les services de proximité, soit presque trois fois plus que l’arrondissement des Rivières qui dépense 58,30 $/m lin, et Sainte-Foy, 87,01 $/m lin.

Tableau  : Analyse du budget des arrondissements en fonction des mètres linéaires de voies publiques

 

La Cité-Limoilou

Ste-Foy / Cap-Rouge

Des Rivières

 

St-Jean-Baptiste + Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Mètres linéaires de voie (m lin)

281 541

452 365

424 269

Budget travaux publics arrondissement

25 818 000 $

18 895 000 $

11 792 000 $

Budget travaux publics arrondissement/m lin

91,70 $

41,77 $

27,79 $

Budget total arrondissement

48 766 000 $

39 361 000 $

24 736 000 $

Budget total arrondissement/m lin

173,21 $

87,01 $

58,30 $

Budget total Ville centre (excluant le budget des arrondissements)

501 900 000 $

Budget total Ville centre/total m lin ville

200,13 $

Montant total dépensé par la Ville/m lin

373,34 $

287,14 $

258,43 $

50Si on ajoute les dépenses de la Ville centre, le montant total des dépenses municipales est de 373,34 $/m lin dans La Cité-Limoilou, de 287,14 $/m lin dans Sainte-Foy et de 258,43 $/m lin dans l’arrondissement des Rivières.

Montant payé en impôt foncier

51Le montant payé en impôt foncier le plus élevé est celui des contribuables d’un immeuble de Saint-Jean-Baptiste (6 532,90 $), suivi par un immeuble de Limoilou (5 165,87 $), celui de Neufchâtel (4 012,51 $) et celui de Sainte-Foy (3 971,31 $). Or le montant payé en taxes foncières par ménage est de 1 921,99 $ dans Saint-Jean-Baptiste, de 1 744,93 $ dans Limoilou, de 4 012,51 $ dans Neufchâtel et de 3 971,31 $ dans Sainte-Foy. Habiter dans un logement en ville est fiscalement plus économique, car les propriétaires qui habitent à plusieurs paient nominalement moins cher.

Tableau  : Montants moyens payés en impôt foncier par logement

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Impôt foncier 2017

6 532,90 $

5 165,87 $

3 971,31 $

4 012,51 $

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Impôt foncier/ménage (en admettant un ménage/logement)

1 645,57 $

1 721,96 $

3 971,31 $

4 012,51 $

Montant payé par mètre linéaire

52Le montant payé par mètre linéaire de mesure frontale est plus élevé dans les quartiers denses que dans les quartiers diffus. Les chiffres révèlent un écart considérable. Le montant payé dans Limoilou (660,60 $/m lin) ou dans Saint-Jean-Baptiste (541,70 $/m lin) est trois fois supérieur à celui payé dans les quartiers de banlieue, Sainte-Foy (194,20 $/m lin) ou Neufchâtel (172,06 $/m lin).

Tableau  : Montants moyens payés en impôt foncier par mètre linéaire

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Impôt foncier 2017

6 532,90 $

5 165,87 $

3 971,31 $

4 012,51 $

Largeur des terrains (mesure frontale) (m)

12,06

7,82

20,45

23,32

Impôt foncier/m lin

541,70 $

660,60 $

194,20 $

172,06 $

Impôt foncier 1000 $/évaluation

12,3 $

11,9 $

9,4 $

10,2 $

Impôt foncier 1000 $/évaluation/m lin

1,02 $

1,52 $

0,46 $

0,44 $

53En tenant compte du montant payé par tranche de 1 000 $, il s’avère que le montant payé par un terrain moyen à Limoilou est de 1,52 $/m lin par tranche de 1 000 $ contre 0,44 $/m lin à Neufchâtel, ce qui confirme que cet écart de trois pour un pour le montant payé par mètre linéaire n’est pas seulement attribuable à une différence de valeur entre les propriétés.

54Pour finir, nous avons observé que le montant payé en impôt foncier par les propriétaires d’un terrain central est plus élevé que le montant payé en impôt foncier par les propriétaires d’un terrain en périphérie, bien que les ménages qui vivent à plusieurs sur un terrain central parviennent à diviser cette charge. Comme les terrains centraux sont à la fois moins larges et moins grands, il en résulte que les propriétaires des terrains dans les environnements denses paient généralement plus par mètre linéaire et par mètre carré (m2) de superficie de terrain.

Discussion

Distribution des dépenses municipales sur le territoire

55Les propriétés de nos échantillons confirment le modèle d’Alonso selon lequel les propriétés valent davantage à proximité du centre. Leurs propriétaires paient conséquemment plus. Le montant payé individuellement par les propriétaires de logement est cependant moins élevé lorsqu’il s’agit de logements dans des immeubles multifamiliaux. Pourtant, la Ville de Québec dépense à peu près le même montant par ménage.

56La situation est plus complexe lorsqu’il s’agit d’un logement destiné à être loué, mais comme cette étude ne s’intéresse pas au fait de savoir qui du locataire ou du propriétaire paie en fin de compte l’impôt, mais plutôt si celui-ci pénalise la densité, nous n’irons pas plus loin.

Tableau  : Dépenses municipales par mètre linéaire

 

La Cité-Limoilou

Ste-Foy / Cap-Rouge

Les Rivières

 

St-Jean-Baptiste + Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Budget travaux publics arrondissement/m lin

91,70 $

41,77 $

27,79 $

Budget total arrondissement/m lin

173,21 $

87,01 $

58,30 $

Montant total dépensé par la Ville/m lin

373,34 $

287,14 $

258,43 $

57L’écart est beaucoup plus important lorsqu’on s’attarde au montant dépensé par mètre linéaire : la Cité-Limoilou dépense davantage que les autres arrondissements. Serait-ce à cause de la pression des navetteurs? En effet, La Cité-Limoilou est l’arrondissement avec le plus grand nombre d’emplois et d’établissements d’affaires (voir le tableau 1). À Montréal par exemple, le navettage entraîne des coûts accrus en matière de voirie, de transports collectifs, de police, etc. (Collin, 1984) Les quartiers centraux accueillent d’autres activités commerciales, institutionnelles et industrielles, en plus d’assurer une offre culturelle pour l’ensemble de la municipalité. Les données sur les revenus et les coûts associés à ces activités ne sont pas accessibles.

Une taxation foncière équitable ?

58Lorsqu’on s’intéresse aux paramètres spatiaux, comme la superficie du terrain ou la mesure frontale, on constate que la banlieue est fiscalement moins intéressante pour la Ville.

Tableau  : Montants payés en impôt foncier en fonction de différents critères spatiaux

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Impôt foncier/superficie habitable

20,43 $

19,43 $

27,05 $

27,73 $

Impôt foncier/superficie terrain

27,98 $

22,38 $

4,47 $

7,40 $

Impôt foncier/m lin mesure frontale

541,70 $

660,60 $

194,20 $

172,06 $

59Le montant moyen payé en impôt foncier en fonction de la superficie du terrain est comparable entre Saint-Jean-Baptiste (27,98 $/m2) et Limoilou (22,38 $/m2), mais diminue de 74 % à Neufchâtel (7,40 $/m2), et de plus de 80 % à Sainte-Foy (4,47 $/m2). En fonction de la mesure frontale, l’écart est moindre, mais les contribuables des banlieues paient près de 60 % de moins par mètre linéaire que ceux qui habitent en ville. Autrement dit, les propriétaires d’un immeuble dans un quartier dense paient de deux à trois fois plus pour leur accès à la rue et les services municipaux afférents (voirie, aqueduc, égout). On pourrait avancer que trois ménages résidant dans un triplex consomment davantage de services qu’un seul ménage résidant dans une maison unifamiliale. Mais la fiscalité municipale actuelle ne tient pas compte de la consommation individuelle et ces données ne sont pas disponibles.

Iniquité fiscale

60En comparant les revenus et les dépenses pour chaque propriété en fonction de leurs dimensions, on constate que les terrains de banlieue paient moins par rapport à la quantité de services publics nécessaires pour desservir les environnements diffus de façon comparable aux environnements denses.

61L’équité fiscale semble s’expliquer non pas à partir de la valeur des propriétés ou de leur impact environnemental, mais sur la base des dépenses par ménage. Il est communément admis que les services municipaux ne sont pas fournis de façon identique dans les milieux urbains ou suburbains. Le déneigement ne s’y opère pas exactement de la même façon par exemple. Cela dit, les ménages de banlieue ont accès à la même eau potable que les ménages des environnements denses, tandis que certains auteurs ont observé que l’absence de compteur d’eau est à l’avantage des propriétés avec un vaste terrain (Speir et Stephenson, 2002). L’étude précise des couts reste à faire, mais comparer le montant des revenus linéaires avec celui des dépenses linéaires permet d’établir une première balise.

62Par exemple, le montant payé par mètre linéaire de voie est, en moyenne, trois fois plus élevé dans Saint-Jean-Baptiste (541,70 $) et Limoilou (660,60 $) qu’à Sainte-Foy (194,20 $) ou Neufchâtel (172,06 $). Les dépenses municipales par arrondissement réparties par mètre linéaire révèlent un solde positif dans les quartiers urbains : les propriétaires d’un immeuble de Limoilou paient 287,26 $ de plus par mètre linéaire que ce que la Ville dépense par mètre linéaire dans La Cité-Limoilou. Dans Saint-Jean-Baptiste, cette différence entre le montant payé et le montant dépensé est de 168,36 $/m lin. Par contre, dans un environnement diffus comme Sainte-Foy, on observe un manque à gagner de l’ordre de 92,94 $/m lin. Parallèlement, celui-ci est de 86,37 $/m lin dans Neufchâtel.

Tableau  : Écart entre revenus fonciers et dépenses municipales dans les échantillons étudiés

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Impôt foncier/m lin

541,70 $

660,60 $

194,20 $

172,06 $

Dépenses municipales/m lin

373,34 $

373,34 $

287,14 $

258,43 $

Écart revenu/dépense

168,36 $

287,26 $

(92,94) $

(86,37) $

63Pourquoi alors les villes poursuivent-elles ce type de développement? Il faut savoir que dans la plupart des nouveaux lotissements, les infrastructures sont construites aux frais des promoteurs. Les villes se contentent pendant les premières années d’entretenir les rues, aqueducs et égouts et de percevoir les taxes.

64Qu’en est-il sur le long terme ? Qui doit alors assumer les coûts de réparation des infrastructures ? Comment composer avec les attentes des résidents des quartiers périphériques, qui demandent le même niveau de services que les quartiers centraux, comme de nouvelles routes ou des équipements sportifs et culturels ? La municipalité devrait-elle alors financer ces services seulement avec les impôts fonciers perçus localement ?

65Bien que Québec réussisse de manière générale à équilibrer son budget malgré l’ampleur de l’étalement urbain, on peut se questionner sur la viabilité de la fiscalité actuelle à long terme. L’analyse des quatre échantillons étudiés laisse percevoir que les environnements denses paient plus que les environnements diffus. Cela devrait permettre à la Ville d’y investir davantage et donc d’assurer davantage la pérennité des infrastructures, ce qui serait ultimement fiscalement avantageux.

Alternative

66Dans le cadre de la commission sur les finances publiques, Vivre en Ville (2014) a mis de l’avant l’idée d’une tarification basée sur le principe de l’utilisateur-payeur pour assurer l’équilibre financier des municipalités. Quelle forme pourrait prendre une taxe proportionnelle à l’environnement occupé, et en particulier à la mesure frontale vis-à-vis de l’emprise publique ? De la même façon que la taxe foncière générale est payée en fonction d’un certain montant par tranche de 1 000 $ d’évaluation foncière, il est possible de déterminer un montant général en taxes à percevoir pour la Ville et de rapporter ce nombre en fonction du nombre de mètres linéaires de mesure frontale de chaque propriété. Par exemple, le budget 2015 de la Ville de Québec prévoit des revenus provenant de la taxe foncière générale de l’ordre de 800,6 millions de dollars. Au total, on compte 2 507 926 mètres linéaires de voies sur le territoire de la Ville de Québec. Une taxe proportionnelle à la mesure frontale des propriétés devrait donc être d’environ 319,23 $/année/m lin pour générer les mêmes revenus que la taxe foncière générale.

Tableau  : Résultats d’une forme d’écofiscalité alternative en fonction de la largeur des terrains

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Situation actuelle

Montant payé en taxe foncière générale

6 532,90 $

5 165,87 $

3 971,31 $

4 012,51 $

Largeur des terrains (mesure frontale) (m)

12,06

7,82

20,45

23,32

Impôt foncier/m lin

541,70 $

660,60 $

194,20 $

172,06 $

Écofiscalité

Montant qui serait payé/m lin

319,22 $

Montant qui serait payé/année/m lin par propriété moyenne de chaque quartier

3 849,79 $

2 496,30 $

6 528,05 $

7 444,21 $

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Montant qui serait payé/année/m lin par logement

969,72 $

832,10 $

6 528,05 $

7 444,21 $

67On observe alors un renversement complet. Alors que dans le cas de la taxe foncière générale, les propriétaires des quartiers denses paient davantage, ce seraient désormais les propriétaires des quartiers diffus qui paieraient davantage. Les propriétaires de bâtiments multifamiliaux sur des terrains plus étroits paieraient deux à trois fois moins que le propriétaire en banlieue. L’écart s’accentue en considérant chaque logement ; par exemple, les propriétaires d’un logement dans un triplex de Limoilou paieraient près de neuf fois moins que les propriétaires d’une maison à Sainte-Foy.

68Les coûts des services municipaux augmentent dès que la distance entre les propriétés est plus grande (Carruthers et Ulfarsson, 2003 ; Hortas-Rico et Solé-Ollé, 2010 ; Speir et Stephenson, 2002). La largeur des terrains, c’est-à-dire leur mesure frontale, étant la raison de cette distance, la nouvelle forme de taxation proportionnelle à la mesure frontale des terrains proposée permettrait de mieux tenir compte de l’impact de la forme urbaine sur le coût des services publics.

69On pourrait cependant souligner que le fait de déterminer le montant à payer en fonction de la mesure frontale ne tient pas compte de la superficie réelle du terrain, qui a aussi un impact sur son empreinte écologique.

70Le calcul du montant payé par mètre carré d’empreinte spatiale donne une autre mesure de l’extraordinaire distorsion de la charge fiscale entre les logements en milieux urbains vis-à-vis de la périphérie.

Tableau  : Résultats d’une forme d’écofiscalité alternative en fonction de l’empreinte spatiale

St-Jean-Baptiste

Limoilou

Ste-Foy

Neufchâtel

Écofiscalité

Largeur des terrains (mesure frontale) (m)

12,06

7,82

20,45

23,32

Montant qui serait payé/année/m lin par propriété moyenne de chaque quartier

3 849,79 $

2 496,30 $

6 528,05 $

7 444,21 $

Nombre de logements/immeuble

3,97

3

1

1

Montant qui serait payé/année/m lin par logement

969,72 $

832,10 $

6 528,05 $

7 444,21 $

Empreinte spatiale (terrain et espace habitable par logement (m2))

108,85

136,02

918,2

612,27

Montant qui serait payé/année/m lin par logement/m2

8,91 $

6,12 $

7,11 $

12,16 $

Indice comparé

1,00

0,69

0,80

1,36

Situation actuelle

Empreinte spatiale (terrain et espace habitable par logement (m2))

108,85

136,02

918,2

612,27

Montant payé/m2 empreinte spatiale

15,12 $

12,66 $

4,33 $

6,55 $

Indice comparé

1

0,84

0,29

0,43

71En divisant le montant payé/m lin par la superficie des terrains, on constate que le montant payé serait sensiblement le même d’un quartier à l’autre, ce qui suggère une relation de proportionnalité entre largeur et superficie des terrains. Inversement, le montant payé par mètre carré d’empreinte spatiale dans le modèle actuel était beaucoup plus contrasté et clairement au désavantage des quartiers urbains denses. Une forme de taxation proportionnelle à la largeur des terrains aurait donc pour avantage d’être plus équitable en fonction du montant payé selon la superficie.

72L’adoption d’une telle forme de taxation tenant compte de l’impact environnemental permettrait aux ménages de prendre conscience des coûts réels découlant des formes d’habitation et d’urbanisation et permettrait de responsabiliser les ménages quant à leurs choix résidentiels.

Conclusion

Un modèle d’urbanisation et d’impact sociétal

73Les « taxes municipales » moins élevées en banlieue sont parfois avancées comme un avantage de la banlieue. Par exemple, les propriétaires d’un immeuble multifamilial moyen de Saint-Jean-Baptiste paient 6 532,90 $ contre seulement 3 971,31 $ pour les propriétaires d’une maison unifamiliale à Sainte-Foy. Néanmoins, le propriétaire d’un logement dans Saint-Jean-Baptiste paie 1 921,99 $, soit près de deux fois moins que celui de Sainte-Foy. Il semblerait donc que le fait d’habiter un logement serait fiscalement avantageux. Cela dit, pour le même prix, le résident de banlieue perçoit qu’il en a « plus pour son argent ».

74Pour ce qui est des dépenses municipales, celles-ci tendent à s’égaliser entre les ménages, quel que soit leur environnement urbain, et expliquent une forme d’équité qui est indifférente à l’impact environnemental. La non-tarification serait donc vue comme une façon de ne pas pénaliser les ménages qui choisissent d’habiter en périphérie. Cela pourrait être une manière de maintenir l’offre de nouvelles maisons unifamiliales abordables plébiscitées par les familles (Jean, 2014 ; Fortin, Després et Vachon, 2011).

Une « carotte archéologique » fiscale

75Cette première analyse n’est qu’une sorte de « carotte archéologique », c’est-à-dire un échantillon localisé, dans la mesure où nous n’avons étudié que quatre hectares de milieux résidentiels à Québec.

76Il faut reconnaître les limites de cette étude de cas qui ne tient pas compte de l’apport fiscal des entreprises et des institutions publiques. Elle ne tient pas compte non plus des coûts d’entretien variables selon l’ancienneté des infrastructures. Elle doit composer avec une information partielle des budgets municipaux pour isoler la part des dépenses municipales en fonction des quatre milieux résidentiels. Ainsi, certains arrondissements génèrent peut-être davantage de revenus, mais doivent aussi financer des équipements qui profitent à tous les citoyens.

77Les outils du système d’information géographique (SIG) affineraient l’analyse, à la fois sur l’évaluation fiscale, en intégrant le mètre carré de terrain et d’habitat, et sur les dépenses par mètre linéaire. Il est étonnant que cette relation n’ait pas été explorée davantage. Cela suggère que l’adéquation entre coût et espace n’a pas été un critère déterminant pour les gestionnaires urbains. Cet urbanisme aux intentions économiques et sociales se révèle inéquitable lorsqu’on tient compte de l’environnement. C’est pourtant une réalité concrète que vit chaque architecte dans la « production de l’espace » de tout projet, et cela explique la genèse de cette question.

Une fiscalité régressive sur le plan environnemental

78Le meilleur moyen d’encourager un modèle de développement plus soutenable est de s’assurer que la fiscalité décourage la création d’environnements diffus et encourage la consolidation des milieux urbains (Slack, 2006). Pourquoi les municipalités négligent-elles alors le coût environnemental de l’étalement urbain ? Dans un contexte de concurrence intermunicipale, plusieurs villes choisissent de maintenir des taxes peu élevées pour rester attractives. Les villes rivalisent pour offrir aux nouveaux propriétaires des terrains toujours abordables. Ce qui passe, dans le discours politique, comme une politique sociale pour favoriser l’accessibilité à la propriété aux familles ne tient pas compte des autres impacts environnementaux.

79Une forme d’écofiscalité en fonction de l’emprise des terrains montre que l’on pourrait inverser la charge fiscale actuelle. Les propriétaires de terrains de banlieue se trouveraient à payer davantage.

80En conclusion, on peut se demander si la dépendance à l’impôt foncier n’a pas encouragé les villes à faire du développement immobilier leur priorité, au détriment de leur mission fondamentale de gouvernement local. Pour Kolm (2007), l’État est « la seule institution capable d’organiser une société plus juste et plus respectueuse […] de chacun ». Cela pose plus largement la question du rôle des municipalités : doivent-elles être des vecteurs de développement foncier, de simples pourvoyeurs de services publics ou plutôt être la fondation d’une communauté durable ?

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Bibliographie

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Source des illustrations

Figure 1 : Sustainable Prosperity https://thecostofsprawl.com/

Figures 2 à 5 : Google Street View

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Table des illustrations

Titre Figure  : Représentation des coûts accrus pour assurer les services publics dans les environnements suburbains
URL http://journals.openedition.org/ethiquepublique/docannexe/image/5021/img-1.jpg
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Titre Figure  : Vue de la rue Richelieu dans le quartier Saint-Jean-Baptiste
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Fichier image/jpeg, 87k
Titre Figure  : Vue de la 9e rue dans le quartier Limoilou
URL http://journals.openedition.org/ethiquepublique/docannexe/image/5021/img-3.png
Fichier image/png, 548k
Titre Figure  : Vue de la rue Gregg dans le quartier Sainte-Foy
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Fichier image/png, 484k
Titre Figure  : Vue de la rue de Brasilia dans le quartier Neufchâtel
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Fichier image/jpeg, 79k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Laurent Généreux et François Dufaux, « Impôt foncier et territoire : équité environnementale et modèle social – Une étude de cas de la Ville de Québec », Éthique publique [En ligne], vol. 21, n° 2 | 2019, mis en ligne le 24 avril 2020, consulté le 05 août 2020. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5021

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Auteurs

Laurent Généreux

Laurent Généreux est récemment diplômé de la double maîtrise en architecture et design urbain de l’Université Laval, sous la direction du professeur François Dufaux. Ces études multidisciplinaires, à cheval entre l’échelle du bâtiment et de la ville, lui ont permis d’apprendre à la fois les techniques et le vocabulaire de la construction, mais aussi l’histoire des villes, de l’architecture, de notre façon de faire le monde même. Ses études l’on conduit à séjourner à deux reprises pendant un an en Europe, où il a pu en apprendre davantage sur l’urbanisme soutenable et le développement de nouveaux quartiers écologiques. Il poursuit présentement un stage en architecture.

François Dufaux

Architecte et professeur à l’École d’architecture de l’Université Laval, il s’intéresse aux conditions et circonstances qui encadrent – et souvent déterminent – les solutions en aménagement, à l’échelle du territoire, de la ville et de l’architecture de ses bâtiments.

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