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La mise en représentation de la délibération dans les auditions publiques des commissions parlementaires : le cas du débat sur la laïcité de l’État

Dominique Leydet

Résumés

Dans cet article, je tente d’abord de préciser les conditions normatives d’une mise en représentation de la délibération à même de contribuer à la délibération interne des citoyens. J’explore ensuite la capacité de l’espace parlementaire à héberger des forums qui permettent d’institutionnaliser de façon satisfaisante ce type de délibération en m’intéressant aux auditions publiques organisées par les commissions parlementaires lors de l’examen de projets de loi. À travers l’étude du cas spécifique des auditions publiques tenues dans le cadre des consultations particulières sur le projet de loi no 21 (Loi sur la laïcité de l’État), je développe une analyse des forces et des faiblesses de ce type de forum, notamment lorsque le débat porte sur une question sensible.

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Texte intégral

Je remercie les deux évaluateurs anonymes dont les commentaires m’ont été fort utiles.

1La démocratie de masse pose des problèmes complexes aux théories délibératives de la démocratie. En effet, si l’idéal délibératif suppose un rapport symétrique entre participants, impliquant que chacun puisse tour à tour être locuteur et auditeur, le débat « grand public » repose sur une asymétrie fondamentale entre le petit nombre des orateurs qui s’expriment et le grand nombre de ceux qui sont avant tout auditeurs. Cette asymétrie pose problème du point de vue délibératif notamment parce qu’elle produit une situation favorable au déploiement de ce que Simone Chambers a appelé une rhétorique plébiscitaire, qui utilise de façon purement stratégique le discours, avec pour seul but la victoire, peu importent les moyens utilisés (Chambers, 2011). Les effets d’une telle dérive sont particulièrement dangereux lorsque le débat public porte sur des questions jugées sensibles, notamment parce qu’elles divisent l’opinion publique et touchent les intérêts fondamentaux de certains individus ou groupes.

  • 1 Signalons les limites de cette étude qui ne s’intéresse pas au processus de médiatisation lui-même, (...)

2Et pourtant, dans la mesure où la démocratie représentative de masse reste le cadre politique et juridique fondamental dans lequel les décisions collectives sont prises, les partisans d’une démocratie délibérative peuvent difficilement se permettre de l’« abandonner ». Si l’on accepte que tout processus de délibération « grand public » soit pour l’essentiel une délibération en représentation et, de surcroît, médiatisée, il nous faut réfléchir aux conditions institutionnelles qui pourraient lui permettre de remplir au mieux sa mission délibérative, soit de nourrir la délibération citoyenne. Il s’agit alors, d’une part, de préciser les conditions normatives qu’une mise en représentation de la délibération doit satisfaire dans un tel contexte et, d’autre part, de concevoir ou d’identifier des forums dans lesquels ces conditions peuvent être institutionnalisées de façon satisfaisante. Cette réflexion doit aussi prendre en compte les contraintes particulières liées au fait que, dans le contexte d’une démocratie de masse, la délibération publique doit être médiatisée pour pouvoir atteindre un nombre significatif de citoyens (Maia, 2018 ; Girard, 2019)1.

3Un trait caractéristique des tentatives récentes de traiter cette question est la tendance à écarter l’espace parlementaire comme lieu possible d’une telle délibération. Ainsi, plusieurs ont cherché une solution dans une plus large médiatisation des processus de délibération publique qui se tiennent dans les « mini-publics », terme générique désignant différents types d’enceintes dans lesquelles on invite un échantillon représentatif de citoyens tirés au sort à délibérer entre eux sur une question d’intérêt public (Setälä et Smith, 2018 ; Parkinson, 2006 ; Pourtois 2013). De telles propositions se heurtent à plusieurs défis importants, notamment celui d’intéresser suffisamment les médias pour qu’ils diffusent ou répercutent le contenu de ces échanges auprès des citoyens. Étant donné la segmentation croissante de l’espace public général, il est difficile de voir comment de telles initiatives, portées par des associations issues de la société civile, pourraient susciter l’intérêt régulier des médias et du grand public.

  • 2 Sur la sous-représentation des femmes et des minorités racisées, voir Commission des droits de la p (...)

4Dans cet article, j’entends donc emprunter une voie alternative qui consiste à explorer l’espace parlementaire pour déterminer s’il ne pourrait pas être un lieu de mise en représentation de la délibération qui puisse satisfaire nos attentes. Ce choix n’a rien d’évident. Si, de par sa situation centrale dans l’architecture institutionnelle d’une démocratie représentative, l’espace parlementaire semble a priori bien placé pour héberger de tels forums, la réalité quotidienne des débats en chambre semblerait plutôt le disqualifier. En effet, la mainmise des partis politiques sur la vie parlementaire fait en sorte que les débats qui se tiennent dans cette enceinte sont, le plus souvent, ordonnés à des buts essentiellement stratégiques difficilement compatibles avec les exigences délibératives. Par ailleurs, les déficits de représentativité des assemblées élues peuvent miner la crédibilité de leurs débats2.

5Mais l’espace parlementaire ne se limite pas à l’assemblée plénière. En particulier, les auditions publiques tenues dans le cadre des travaux des commissions parlementaires constituent un forum qui mérite un examen soutenu : d’abord, parce qu’elles se situent à l’interface du système politique formel et de la société civile, ce qui peut permettre de combler certaines des lacunes de l’assemblée parlementaire en termes de représentativité ; ensuite, parce qu’elles organisent l’échange de raisons selon des règles formelles et informelles qui rendent plus difficiles certains dérapages que l’on retrouve dans l’espace public général ; enfin, parce qu’il est peut-être trop rapide de présumer que la compétition partisane qui sous-tend les rapports entre groupes parlementaires n’a toujours que des effets négatifs.

6Ma réflexion se développe en trois temps. Dans la première section, je précise ce que j’entends par l’idée d’une mise en représentation de la délibération et je clarifie ses conditions normatives. Dans la deuxième section, je présente à grands traits les processus d’auditions publiques organisés dans le cadre des mandats législatifs des commissions parlementaires au Québec et j’esquisse une première évaluation de leur capacité à satisfaire les conditions normatives identifiées précédemment. Dans la troisième section, j’approfondis la discussion de ces processus à travers l’analyse des consultations particulières menées dans le cadre de l’étude du projet de loi n21 (Loi sur la laïcité de l’État) par la Commission des institutions. Ce choix me permettra d’examiner de façon plus serrée, dans le contexte d’un débat portant sur une question éminemment sensible, les forces et les faiblesses de ce type de forum.

La mise en représentation de la délibération et ses conditions normatives

7Si on a défini classiquement la délibération publique comme un processus d’échange de raisons devant mener à une décision collective, toute délibération grand public ne peut, en elle-même, être considérée comme un processus de délibération au sens strict, et ce, pour deux raisons principales. Premièrement, le lien entre l’échange de raisons et la décision collective est très indirect puisque, hormis les cas où le débat public sur une question particulière est suivi d’un vote (par exemple lorsqu’une question est soumise à un référendum), l’impact du débat public sur la décision collective se fait, essentiellement, par la pression que l’opinion publique exerce sur les élus, que ce soit par son expression dans des sondages, dans des mouvements de protestation ou autre. Deuxièmement, parce que le débat grand public suppose une mise en représentation de l’échange de raisons, il serait plus juste de parler, à l’instar de Robert Goodin, d’une délibération « devant public » que d’une délibération publique proprement dite (Goodin, 2003 : 178).

8Si les citoyens qui composent le grand public ne prennent pas directement part à l’échange de raisons et à la prise de décision, un tel débat peut-il avoir une finalité délibérative et, si oui, comment la définir ? Si l’échange de raisons n’a pas ici pour fonction de produire la décision collective, on peut par contre le concevoir comme ayant pour mission d’offrir aux citoyens des éléments clés à la formation d’un jugement qui soit le mieux informé possible et qui prenne en considération l’ensemble des raisons et des perspectives pertinentes. La mission délibérative de ce type d’échanges publics peut être alors ressaisie comme étant de nourrir la « délibération interne » des citoyens (Goodin, 2003 : 178-193). Quelles doivent en être les propriétés ? On peut répondre à cette question en prenant pour point de départ les conditions normatives régulièrement incluses dans les théories de la délibération publique « en face à face » afin de déterminer si ces conditions restent pertinentes dans le cas d’une délibération en représentation. Si oui, il reste alors à préciser de quelle façon on doit les réinterpréter ou les amender étant donné les spécificités de la délibération devant public.

9Un bref survol de certaines des formulations classiques des théories de la démocratie délibérative permet de dégager quatre conditions fondamentales (Habermas, 2010 ; Cohen, 2010 ; Manin, 1985) :

  1. La délibération publique est ouverte à tous ceux et celles qui sont concernés par la décision ;

  2. Les participants à la discussion sont et se considèrent comme des partenaires libres et égaux dans le processus d’échange de raisons ;

  3. Cette discussion se construit comme un échange d’informations et de raisons, dans lequel toute assertion peut faire l’objet d’un examen critique par l’une ou l’autre des parties ;

  4. Cet échange mène à une décision collective pouvant avoir une force contraignante au sein de l’association.

10Pour les raisons évoquées plus haut, nous pouvons écarter d’emblée la quatrième condition et nous concentrer sur les trois premières. La première condition, soit l’ouverture de la délibération à tous ceux et celles qui sont concernés, ne saurait être interprétée dans le sens d’une ouverture formelle du processus à tous ceux et celles qui souhaiteraient y participer puisque cela mènerait aux nombreux problèmes liés à l’autosélection. En effet, les mécanismes de participation fondés sur l’autosélection privilégient la participation de ceux qui ont le plus de ressources à leur disposition (que ce soit en termes matériel ou de temps disponible) ou dont les préférences sont les plus intenses (Fishkin, 2009 : 50). Deux voies restent alors ouvertes. La mise en représentation de la délibération peut se faire, d’une part, par l’utilisation des techniques associées au tirage au sort. Dans ce cas, il s’agit de produire un échantillon qui se veut représentatif de la population en général. Ce qui est mis en représentation ici c’est le corps des citoyens à travers la création d’un échantillon représentatif. On s’assure ensuite que les participants au forum créé sur la base de cet échantillon soient placés dans des conditions favorisant des échanges qui reflètent ce que serait, dans des conditions idéales, la délibération publique entre citoyens (Fishkin, 2009 et 2018 ; Setalä et Smith, 2018). Mais la mise en représentation de la délibération peut, d’autre part, avoir pour objet non pas le corps des citoyens, mais plutôt les points de vue, les intérêts qui existent dans la société à propos de la question en débat et qui sont considérés comme pertinents. L’objectif est ici de présenter au grand public des échanges qui permettent de mettre en lumière et à l’épreuve ces différents points de vue afin de donner aux citoyens les moyens de former un jugement bien pesé.

11Dans les deux cas, la mise en œuvre du principe d’inclusion suppose la présence d’un agent qui exerce une certaine forme de sélection dans le processus pratique de mise en représentation. Dans le cas des dispositifs de type « mini-publics », la constitution de l’échantillon lui-même, dès lors que l’on fait usage d’une forme ou l’autre de stratification, suppose la sélection des catégories jugées pertinentes (Leydet, 2019). De plus, tout ce qui concerne les informations données aux participants pour nourrir leurs délibérations (choix des experts, trousses d’information, etc.) implique aussi la présence d’un agent qui pose ces choix et dont l’impact sur les délibérations elles-mêmes n’est pas négligeable (Girard, 2019 : 284 ; Pourtois, 2013 : 33). Dans le cas de dispositifs centrés sur la mise en représentation des perspectives et intérêts pertinents, la sélection de ce qui est « pertinent », ainsi que le choix des personnes ou des groupes appelés à le (re)présenter est essentiel. Dans les deux cas, la performance de l’agent qui sélectionne appelle un examen public serré.

12La deuxième condition contient deux éléments : l’égalité et la liberté des participants. Pour ce qui est de l’égalité, celle-ci peut être entendue de façon purement procédurale (p. ex. égalité de temps de parole), mais aussi de façon plus substantielle, en termes, par exemple, des conditions qui favorisent une égale opportunité d’exercer une influence sur le débat public (Knight et Johnson, 1997). Lorsqu’il s’agit de mettre en représentation la délibération, ces deux aspects du principe d’égalité restent pertinents. Leurs implications concrètes dépendront du type de dispositif choisi, étant entendu qu’on ne saurait attendre de tels dispositifs qu’ils égalisent des différences économiques, culturelles et sociales qui traversent la société elle-même. Il ne peut s’agir ici que d’atténuer les effets de ces inégalités sur la participation, notamment en fournissant une compensation financière ou d’autres types d’appui pour faciliter la participation des individus ou des groupes issus de milieux socioéconomiques marginalisés.

13En ce qui a trait à la liberté des participants, celle-ci concerne leur capacité de poser un jugement sur la base de l’échange de raisons, par conséquent à pouvoir changer d’avis suivant la « force du meilleur argument » et à agir sur la base du résultat de la délibération. Nous pouvons assouplir ici cet élément de la deuxième condition puisque nos attentes délibératives concernent avant tout la façon dont la délibération devant public peut nourrir la délibération interne des citoyens. Autrement dit, ce que nous devons supposer c’est la capacité des citoyens qui assistent aux échanges d’être touchés par ceux-ci et ouverts à la persuasion, beaucoup plus que la liberté des participants directs aux échanges à changer d’avis et à agir en conséquence. Cela dit, on peut penser que la façon dont ces participants reçoivent les raisons de leurs interlocuteurs et démontrent une capacité à en tenir compte dans la formulation de leur position a un impact sur la réceptivité des citoyens eux-mêmes.

  • 3 Voir également la notion de deliberative stance chez Simon Niemeyer et Julia Jennstal (2018 : 332-3 (...)

14Cette dernière remarque souligne l’importance de la troisième condition – l’échange de raisons – qui joue un rôle clé dans toute théorie délibérative. Dans une mise en représentation de la délibération devant un grand public, nous devons viser des échanges qui amènent les citoyens à développer ce que Hannah Arendt a appelé une « mentalité élargie » (2012 : 801), ce qui implique la capacité de se mettre à la place de personnes dont on connait peu ou mal la situation et les perspectives. La présentation de témoignages personnels et le récit d’expériences vécues peuvent être ici pertinents dans la mesure où les prétentions qu’ils contiennent font aussi l’objet d’un questionnement critique. Arendt voit, en outre, dans la capacité de prendre en compte l’opinion d’autrui dans la formulation de sa propre position un trait essentiel d’une pensée politique. Dans une mise en représentation de la délibération, les discussions entre participants doivent ainsi montrer ce que peut être un échange où les raisons formulées par les autres ne sont pas simplement ignorées ou écartées, mais examinées et prises au sérieux3.

15C’est à ces conditions qu’un débat devant public peut relever d’une publicité critique plutôt qu’« acclamative » pour reprendre l’expression de Jurgen Habermas. Cette forme dévoyée de publicité caractérise trop souvent la scène parlementaire contemporaine, où

[l]es débats eux-mêmes sont mis en scène tels des shows qui se déroulent face au public le plus large. […] les arguments de la discussion sont pervertis en symboles, de sorte qu’il n’est plus possible d’y répondre par d’autres arguments, mais par la seule adhésion sur un mode identificatoire (1986 : 214-215).

16Une publicité critique donne, au contraire, la possibilité aux auditeurs de suivre et de s’engager dans le débat, en mettant à leur disposition les moyens de le faire de façon critique.

17Ces trois conditions normatives dessinent une conception idéalisée d’une délibération en représentation à même de nourrir la délibération interne des citoyens et de favoriser la formation d’un jugement bien pesé. On peut également espérer que des processus de délibération devant public qui remplissent ces conditions de façon satisfaisante contribuent à donner un ton plus réfléchi au débat public. Reste la question, essentielle, d’identifier des forums dans lesquels ces conditions peuvent être institutionnalisées de façon satisfaisante. Dans les pages qui suivent, je m’intéresse à un forum déjà existant, soit celui des auditions publiques organisées dans le cadre de l’examen de projets de loi. J’évaluerai les forces et les faiblesses de ces auditions à la lumière de ces trois conditions.

Les auditions publiques des commissions parlementaires

  • 4 Cela dit, en vertu de l’article 146 de son règlement, l’Assemblée peut décider d’envoyer un projet (...)

18Bien qu’au Québec les commissions parlementaires organisent des consultations dans une multitude de contextes (Bonsaint, 2012 : 587), nous ne nous intéressons ici qu’aux consultations tenues dans le cadre de l’exécution des mandats législatifs issus de l’Assemblée nationale. En règle générale, après qu’un projet de loi ait été présenté en chambre par le ministre responsable, et immédiatement après que l’Assemblée ait accepté de s’en saisir, le leader du gouvernement peut faire une motion sans préavis afin d’envoyer ce projet de loi en commission pour que celle-ci tienne des consultations, générales ou particulières, lesquelles impliquent habituellement la tenue d’auditions publiques (Bonsaint, 2012 : 587-89)4. Dans tous les cas de figure, ces consultations sont une forme de participation citoyenne fortement institutionnalisée, où, comme le notait Laurence Bherer,

l’initiative de la « mise en débat » revient […] à l’autorité publique. Cette dernière invite les citoyens et les groupes à participer dans un cadre dont elle prend le soin de définir les pourtours (citée par Pageau, 2010 : 11).

  • 5 Le processus de consultation peut mener à des modifications de certains éléments d’un projet de loi (...)

19Plus encore, les auditions publiques ont lieu alors que le gouvernement, en présentant un projet de loi, a déjà pris publiquement position. C’est dire que, du point de vue gouvernemental, les auditions apparaissent surtout comme un outil de légitimation de la décision publique alors que, pour l’opposition, il s’agit de mettre en évidence les réticences, les critiques ou les contestations que suscite le projet gouvernemental. Ainsi, de façon générale, l’importance de ces auditions tient moins dans leur impact direct sur la décision publique elle-même, que dans l’occasion qu’elles représentent de mobiliser l’opinion5. Cela vaut aussi pour les acteurs de la société civile qui veulent se faire entendre des partis et de la population.

20Dans le cas d’une consultation générale, la commission invite « toute personne ou organisme qui le désire » soit « à lui transmettre un mémoire […] exprimant son opinion », soit « à lui adresser une demande d’intervention lors des auditions publiques sans transmettre de mémoire » (Règlement de l’Assemblée nationale (RAN) : art. 166). Dans le cas d’une consultation particulière, elle invite plutôt des « personnes ou des organismes, qui ont une connaissance ou une expérience particulière du domaine qu’elle examine » (RAN : art. 170). Lorsque l’objet de la consultation porte sur un projet de loi, la décision concernant le caractère de la consultation (générale ou particulière) est du ressort de l’Assemblée nationale elle-même (Bonsaint, 2012 : 428-429). Cela veut dire, en pratique, que cette décision relève d’un choix politique du gouvernement.

  • 6 Son étude porte de 1984 à 2009, période pendant laquelle le rapport des consultations générales aux (...)

21Si l’Assemblée opte pour des consultations particulières, les noms des personnes et des organismes invités à participer sont généralement énumérés dans la motion d’envoi à laquelle la commission doit se conformer sans pouvoir la modifier (Bonsaint, 2012 : 587). Cette liste est établie par le leader du gouvernement, à la suite des discussions menées avec les groupes parlementaires. Ces discussions portent tant sur la longueur de la liste que sur le nom des invités. L’ampleur des consultations importe parce que le temps est un enjeu stratégique essentiel dans la vie parlementaire et que la longueur de la liste a un impact sur le temps consacré à l’étude d’un projet de loi. C’est l’une des raisons pour lesquelles le parti au pouvoir – peu importe sa couleur – préfère généralement les consultations particulières aux consultations générales (Pageau, 2010 : 52)6.

  • 7 Je remercie J.-M. Fournier, ancien leader parlementaire du gouvernement (18 avril 2007 – 5 novembre (...)

22Puisque la liste est établie suite à des discussions entre les groupes parlementaires, l’agent qui sélectionne les participants peut être décrit comme un agent complexe, composé des représentants des différents groupes parlementaires. Cela signifie que l’élaboration de cette liste est liée à des objectifs partisans et que la liberté d’agir du gouvernement en cette matière est limitée par le pouvoir de négociation des oppositions. Ce pouvoir tient à la capacité des oppositions de ralentir les travaux parlementaires en utilisant différentes manœuvres que permet la procédure. Un gouvernement qui veut procéder de façon efficace doit s’entendre avec les oppositions pour éviter que la machine parlementaire ne se grippe. Ces négociations ne doivent pas être vues de façon isolée, car elles s’inscrivent dans un ensemble de discussions au quotidien, touchant à de multiples enjeux, afin d’assurer la bonne marche générale des travaux parlementaires au long d’un mandat7.

23Le pluralisme partisan qui existe à l’Assemblée agit comme une sorte de garant de la présence d’une diversité de points de vue dans la liste des invités. Ici encore, le gouvernement n’a pas intérêt à pousser trop fort l’avantage que lui donne sa majorité en chambre s’il veut préserver la crédibilité du processus, d’où la recherche d’un certain équilibre. Cela ne veut pas dire pour autant que la présence de l’ensemble des perspectives pertinentes soit assurée de façon satisfaisante. À cet égard, on ne peut juger de la performance de cet agent complexe que sur pièce, ce que nous ferons dans la troisième section de ce texte. Mais ce que l’on peut constater d’emblée c’est que le processus par lequel la liste des invités est composée est d’une grande opacité. Même si, de façon informelle, les médias peuvent apprendre que tel organisme ou tel expert a été invité par tel groupe parlementaire, il n’y a aucune obligation pour les partis de rendre publique leur liste d’invités. Par ailleurs, ni l’Assemblée, ni la commission, ni les groupes parlementaires eux-mêmes n’ont à justifier la pertinence des invités qui figurent sur la liste finale.

  • 8 Voir Pageau (2010 : 38), note 14 : « En consultation générale, le gouvernement et les commissions n (...)

24La décision de tenir une consultation générale plutôt que particulière n’implique pas que les parlementaires renoncent entièrement au rôle de « sélectionneur ». En effet, dans le cas d’une consultation générale, si l’invitation à participer est ouverte à tous, la commission a le pouvoir de décider de tenir ou non des auditions publiques et surtout « elle choisit, parmi les personnes et organismes qui lui ont fait parvenir un mémoire, ceux qu’elle entendra » (RAN : art. 167). Il en va de même en ce qui concerne les personnes lui ayant transmis une demande d’intervention sans mémoire. Si la pratique veut que dans le cadre des auditions publiques d’une consultation générale, tous ceux (organismes ou personnes) qui le souhaitent soient généralement entendus8, la décision d’honorer cette pratique revient à la commission et celle-ci a le pouvoir d’y déroger. Par ailleurs, si les consultations générales sont plus ouvertes, elles soulèvent les problèmes liés à l’autosélection, notés plus haut, soit de produire une participation où seront surreprésentés les personnes et les organismes qui ont le plus de ressources à leur disposition (en termes matériel et de temps) ou dont les préférences sont les plus intenses.

  • 9 La réforme de 2009 a également autorisé les témoins incapables de se déplacer – dans le cadre de co (...)

25Si les personnes et les organismes invités à participer aux auditions publiques ne sont pas tenus d’accepter cette invitation, l’Assemblée ne défraie aucun des coûts directs liés à la participation (ex. frais de déplacement) ni à la rédaction d’un mémoire. De fait, l’Assemblée n’a pas de politique pour assurer une réelle égalité dans l’accès à la participation, bien que la réforme parlementaire de 2009 ait permis aux personnes qui souhaitent participer à des consultations générales de faire une demande d’intervention sans déposer de mémoire (Pageau, 2010 : 54)9. Dans le cas de consultations particulières, la réforme a aboli l’obligation pour les personnes ou les organismes invités de transmettre un mémoire, bien que cela soit « très apprécié et très utile » (Guide du témoin : 2). Ces options ne constituent pas, toutefois, une réponse adéquate au problème de l’égalité dans la participation puisqu’elles ne touchent pas l’enjeu de la préparation des mémoires.

  • 10 L’audition de chaque témoin se divise entre une brève période où le témoin présente les grandes lig (...)

26Les auditions publiques se construisent autour du partage des rôles entre parlementaires et témoins10. Si cette distinction tranche avec le rapport de symétrie qui existe idéalement entre les parties à la délibération, cela n’apparaît pas problématique dans ce contexte puisque l’échange de raisons n’a pas pour finalité de mener à une décision collective, mais plutôt de contribuer à la délibération interne des citoyens. Dans cette perspective, il importe, d’une part, que les échanges favorisent l’expression des points de vue des personnes et organismes impliqués ; d’autre part, que les interventions des témoins soient entendues et mises à l’épreuve par les membres de la commission.

27Qu’en est-il de la division partisane entre parlementaires ? Ne constitue-t-elle pas un obstacle important à la qualité des échanges dans la mesure où les rapports entre les partis obéissent pour l’essentiel à une logique compétitive ? Ces questions appellent deux réponses préliminaires. Tout d’abord, s’il est vrai que les rapports entre partis sont de nature compétitive, il n’empêche que le jeu parlementaire ne peut fonctionner de façon efficace sans une coopération minimale entre les partis, ce qui tempère la compétition. Ensuite, dans le contexte d’auditions publiques où les parlementaires ne délibèrent pas entre eux, mais où ils échangent avec les témoins, l’hypothèse que la division partisane contribue plutôt qu’elle ne nuit à l’atteinte de la finalité délibérative de ces échanges doit être sérieusement considérée. En effet, la dynamique compétitive existant entre la majorité et les oppositions implique que chaque témoin sera interrogé de deux perspectives complémentaires : d’une perspective qui appuie le projet gouvernemental et d’une perspective qui s’y oppose. Cela signifie que les divers points de vue représentés devraient trouver en commission des parlementaires qui seront motivés à en faire l’examen critique et d’autres qui se donneront pour mission de les mettre en valeur.

28Le principe d’égalité procédurale qui gouverne la répartition du temps dans ces échanges garantit leur équilibre. Ainsi, chaque séquence de témoignage/échanges est, en règle générale, d’une même durée. Et surtout, la durée des échanges entre les parlementaires et un témoin donné est divisée de façon égale entre le groupe ministériel, d’un côté, et les oppositions, de l’autre (Bonsaint, 2012 : 589). Cette division égale du temps entre gouvernement et oppositions s’écarte de la simple traduction du rapport de force partisan. Ajoutons enfin que les règles de décorum qui gouvernent les propos des parlementaires en chambre s’appliquent aux travaux des commissions, y compris les auditions. Règle générale, cela permet d’éviter les excès de langage qui minent parfois les échanges dans l’espace public général et d’assurer que ceux-ci restent civils et empreints de respect.

29Ce premier regard posé sur le processus d’auditions publiques en commission parlementaire permet de dégager deux enjeux cruciaux qui guideront notre discussion de la consultation particulière organisée dans le cadre de l’étude du PL 21 : d’une part, l’enjeu de la performance des parlementaires en tant « qu’agent sélectionneur » et, d’autre part, l’enjeu que représente la mise en valeur et l’examen critique des différents points de vue exposés. Le premier enjeu concerne la première condition normative identifiée dans la section précédente, soit la représentation des points de vue et intérêts pertinents. Le second enjeu touche à la 3condition normative, l’échange de raisons, et concerne la contribution des auditions publiques au développement d’une publicité critique plutôt qu’acclamative.

  • 11 Il s’agit ici pour l’essentiel de groupes liés au monde du travail : syndicats, associations profes (...)
  • 12 Soit des groupes qui ne représentent pas des intérêts fondés sur les activités professionnelles (Pa (...)
  • 13 Soit des « organisations dont les dirigeants sont élus » avec un mandat politique (ex. partis polit (...)
  • 14 Une association syndicale, un ordre professionnel, une municipalité sont des organismes qui possède (...)
  • 15 Les personnes qui témoignent à titre d’experts jouent aussi un rôle important. Il n’en sera pas que (...)
  • 16 Par « intérêts de base », on entend ici les éléments essentiels au développement et au maintien des (...)

30Pour analyser les travaux de la Commission des institutions, je ferai appel à deux stratégies. Le premier enjeu soulève, d’abord, la question difficile de l’identification des points de vue et intérêts pertinents. Dans une mise en représentation de la délibération, ces points de vue et intérêts doivent avoir des porteurs, qui apparaissent comme les parties prenantes du débat. La notion de « partie prenante » (stakeholder) suscite des discussions importantes à l’intersection des recherches en sciences sociales et en théorie délibérative (Kahane et al., 2013). Dans le contexte de cet article, ce terme réfère tant à des intérêts organisés11, à des groupes citoyens (advocacy)12, qu’à des organisations représentatives13. Malgré leurs différences importantes, notamment en termes de leur degré d’institutionnalisation et des ressources à leur disposition14, ces différents types de groupes occupent une place clé dans l’exercice de mise en représentation de la délibération que sont les auditions publiques, plus encore lorsqu’il s’agit de consultations particulières15. Mais comment définir ici le critère de pertinence ? Depuis plusieurs années déjà, la théorie de la démocratie a remis au centre de la réflexion normative un principe issu du droit romain : « Ce qui touche tous doit être approuvé par tous » (Quod omnes tangit debet ab omnibus approbari) (Warren, 2017 ; Young, 2000). Ce principe d’inclusion dirige l’attention vers ceux et celles qui sont affectés par la décision. Dans le cas d’un projet de loi, s’il est vrai que tous les citoyens sont potentiellement touchés, on peut considérer que les secteurs de la population dont les points de vue sont particulièrement pertinents sont ceux qui sont le plus directement concernés par les mesures prévues par le projet de loi. Plus précisément, d’un point de vue normatif, on considère qu’il est essentiel que les perspectives de celles et ceux dont les intérêts de base sont affectés par la décision publique soient présentes, directement ou par le truchement des groupes qui les représentent (Shapiro, 2003 : 45)16.

31Le second enjeu concerne l’échange de raisons. Nous avons vu que les auditions présentent une gamme de participants hétérogène : d’une part, on distingue entre membres de la commission et témoins ; d’autre part, ces derniers ne forment pas eux-mêmes un ensemble homogène, mais relèvent de différentes catégories. Il faut, en outre, tenir compte du fait que les échanges ne concernent pas simplement les participants présents, mais visent un auditoire plus large : l’opinion publique. Nous avons besoin d’une grille de lecture des échanges qui tienne compte de ces caractéristiques.

32La littérature récente en théorie de la représentation nous offre un cadre théorique permettant de mieux ressaisir ce qui se joue dans les auditions, ainsi que le rôle particulier des parlementaires dès lors que les témoins formulent des prétentions à la représentation, c’est-à-dire des prétentions à représenter le point de vue ou les intérêts d’un certain secteur de la population. En effet, les théories constructivistes de la représentation politique offrent un vocabulaire conceptuel permettant d’analyser l’ensemble des prétentions à la représentation formulées par des personnes et des groupes de nature très différente parce qu’elles ne limitent pas l’analyse aux seuls mécanismes formels d’autorisation reposant, notamment, sur l’élection (Brown, 2018 ; Disch, 2015 ; Saward, 2009).

33Ces théories identifient, d’abord, l’agent (le producteur) qui, en formulant une prétention à la représentation, propose une certaine image, une « représentation » de son objet (les femmes ; nos membres, le peuple québécois), qui doit être distinguée de l’ensemble des représentations possibles de cet objet (le référent). Ensuite, ces théories distinguent entre l’auditoire auquel une prétention à la représentation est adressée et le groupe qui fait l’objet de cette représentation (la constituency). Ainsi, toute prétention à la représentation s’adresse à un auditoire qui n’est pas nécessairement le groupe lui-même faisant l’objet de la représentation. On dira qu’une prétention est couronnée de succès lorsqu’elle est acceptée par l’auditoire auquel elle s’adresse, alors qu’elle est légitime dans la mesure où elle est acceptée par le groupe lui-même (Brown, 2018).

34Ces distinctions nous permettent de mieux saisir un aspect essentiel du rôle des parlementaires dans leurs échanges avec les témoins. En effet, les témoins qui formulent des prétentions à la représentation ont pour premier auditoire les parlementaires, bien que leurs prétentions s’adressent ultimement à l’opinion publique. Cela veut dire que les parlementaires sont dans la position d’accepter ou non, de façon implicite ou explicite, ces prétentions et ainsi d’en sanctionner la validité aux yeux du grand public. Nous voudrons donc examiner si, dans leurs échanges avec les témoins, les membres de la Commission mettent à l’épreuve les prétentions à la représentation qu’ils formulent, permettant ainsi d’éclairer le public sur le crédit qu’il convient ou non de leur attribuer. De façon générale, nous tenterons de vérifier l’hypothèse selon laquelle la division partisane de la Commission contribue à la finalité délibérative des échanges en assurant que les points de vue des témoins soient à la fois mis en valeur et mis à l’épreuve.

Les auditions publiques sur le projet de loi no 21 (Loi sur la laïcité de l’État)

  • 17 Le projet de loi no 60, Charte affirmant les valeurs de laïcité et de neutralité religieuse de l’Ét (...)
  • 18 Le projet de loi no 94, Loi établissant les balises encadrant les demandes d’accommodement dans l’A (...)

35La place de la religion dans l’espace public, et plus particulièrement l’enjeu du port de signes religieux par certaines catégories d’agents de l’État, fait débat au Québec depuis plus d’une dizaine d’années (Lefebvre et St-Laurent, 2018). Cet enjeu illustre bien ce qu’on entend par question sensible : d’une part, il touche la liberté de conscience et de religion de nombreuses personnes ; d’autre part, il divise l’opinion publique (Gagnon et St-Louis, 2016). Lorsque le ministre Jolin-Barrette présente en chambre, le 28 mars 2019, le projet de loi 21, il s’agit du 4e projet de loi présenté par un gouvernement québécois qui touche cette question. Le gouvernement de la Coalition Avenir Québec (CAQ) présente le PL 21 comme « modéré » parce que, d’une part, l’interdiction du port de signes religieux ne vise pas autant de catégories de personnel que le prévoyait la Charte des valeurs du Parti Québécois (PQ)17. En effet, si les corps de police, ainsi que les enseignants des niveaux primaire et secondaire du système public sont notamment visés par le PL 21, le projet de loi de la CAQ ne touche pas l’enseignement supérieur ou les services de garde à la petite enfance ou encore le personnel médical des établissements publics de santé et de services sociaux comme le faisait le PL 60. D’autre part, le projet de loi caquiste entend rompre avec la « timidité » des deux projets de loi présentés par des gouvernements libéraux en 2010 et en 2015, lesquels se limitaient à exiger la prestation et la réception à « visage découvert » des services assurés par le personnel des ministères et organismes publics18.

  • 19 Rappelons les principales étapes du cheminement du PL 21 après sa présentation. La consultation par (...)

36Lors de sa présentation du projet de loi 21 à l’Assemblée nationale, le ministre Jolin-Barrette annonce d’emblée qu’il fera l’objet d’une consultation particulière plutôt que générale et il invite le leader de l’opposition officielle, Sébastien Proulx, qui demandait pour sa part des consultations « élargies », à lui faire parvenir la liste des groupes qu’il souhaite entendre. Le but du gouvernement est d’assurer l’adoption du PL 21 avant la relâche parlementaire prévue à la mi-juin. Le ministre annonce ainsi un échéancier très serré qui fait du temps un enjeu crucial19.

Consultations particulières : sélection des invités

37Simon Jolin-Barrette joue un rôle de premier plan dans les discussions sur la sélection des invités puisqu’il est à la fois le leader du gouvernement en chambre et le ministre responsable du projet de loi. Le temps étant une préoccupation centrale du gouvernement, Jolin-Barrette affirme d’abord n’être disposé à entendre que 28 interventions. Les deux premiers partis d’opposition, fortement opposés au projet de loi, le Parti libéral (PLQ) et Québec solidaire (QS), répliquent en transmettant des listes d’invités qui contiennent respectivement 64 et 62 noms (Bélair-Cirino, 2019). On peut supposer qu’il s’agit là pour ces deux partis de protester contre la volonté du gouvernement de procéder « rondement » sur un sujet aussi sensible. Les discussions ne sont pas faciles et les partis d’opposition se plaignent du manque d’expérience de l’équipe du ministre Jolin-Barrette, certains dénonçant le ton « acrimonieux » que prennent les discussions entre les équipes des leaders parlementaires (Bélair-Cirino, 2019). En fin de compte, le gouvernement lâche un peu de lest puisque la liste des invités dévoilée en chambre le 18 avril, et qui a fait l’objet d’un accord entre tous les groupes parlementaires, inclut 36 noms, soit 8 de plus qu’initialement annoncé.

  • 20 Il s’agit de l’Association québécoise des Nord-Africains pour la laïcité (AQNAL), du Mouvement laïq (...)
  • 21 L’Association des Musulmans et des Arabes pour la laïcité du Québec (AMAL) est désignée comme devan (...)

38En ce qui concerne les invités eux-mêmes, on sait que le gouvernement s’entend rapidement avec le PQ sur le nom de huit invités, qui tous appuient le projet de loi, y compris l’interdiction du port de signes religieux par certains agents de l’État (Bélair-Cirino, 2019)20. Le ministre Jolin-Barrette s’entend également avec le PLQ et QS pour que soient invités la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, le Barreau du Québec, la Ligue des droits et libertés et les deux anciens présidents de la Commission de consultation sur les pratiques d’accommodement reliées aux différences culturelles : Charles Taylor et Gérard Bouchard qui témoigneront séparément. On sait également que la liste initiale de QS contient plusieurs syndicats qui seront invités à participer : la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec (FTQ), la Confédération des syndicats nationaux (CSN), la Centrale des syndicats du Québec (CSQ), ainsi que le Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec (Crête, 2019). Par ailleurs, la motion adoptée en chambre le 18 avril répartit un certain nombre de places entre les groupes parlementaires en cas de désistements21.

  • 22 Notons que les partis ne vérifient pas nécessairement la disponibilité ou la volonté des organismes (...)
  • 23 Position exprimée par Yves Francoeur, président de la Fraternité des policiers et policières de Mon (...)
  • 24 Comme Atïm Léon, conseiller politique de la FTQ, l’explique à Francine Pelletier : « Nous n’avons p (...)

39De fait, plusieurs invités se désistent, notamment le Barreau, des syndicats de policiers, ainsi que la Fédération québécoise des directions d’établissement d’enseignement (FQDEE) et la FTQ.22 Les raisons de ces désistements sont multiples. Pour ce qui est des corps policiers, ils sont d’emblée généralement favorables à l’interdiction du port de signes religieux pour leurs membres (interdiction qu’ils lient à la notion même d’uniforme) et ne se sentent pas particulièrement interpellés par le projet de loi 21 (Pelletier, 2019)23. En ce qui concerne la FTQ et la FQDEE, ces deux organisations expliquent avoir décliné l’invitation en raison de leurs divisions internes (Pelletier, 2019)24, ce qui montre que la polarisation croissante de la population traverse également certaines organisations de la société civile, au point de mettre en échec leur capacité à agir comme un lieu de médiation efficace des positions divergentes de leurs membres.

Les parlementaires comme sélectionneurs – représentativité

40Si l’on considère l’ensemble des témoignages présentés lors des auditions publiques du PL 21, on doit d’abord constater que le rapport entre les interventions qui appuient le projet de loi et celles qui le critiquent est équilibré (voir en annexe). Ceci confirme nos remarques de la section précédente sur la façon dont l’équilibre relatif des forces entre le gouvernement et les oppositions concernant l’organisation des travaux parlementaires produit un certain équilibre dans les consultations elles-mêmes.

41À la question de savoir si la liste des participants représente de façon satisfaisante les principaux points de vue pertinents, la réponse doit être nuancée. Si l’on analyse la liste des intervenants, on constate que les parlementaires se sont assurés que les milieux socioprofessionnels affectés par le PL 21 soient bien représentés : le monde de l’éducation est présent tant à travers la participation de syndicats représentant les enseignants et enseignantes, qu’à travers celle des commissions scolaires. Les fonctionnaires de l’État québécois sont également là, y compris une association de policiers. Le monde municipal est présent par le truchement de la Ville de Montréal, mais aussi par celui de la Fédération québécoise des municipalités, qui se veut la voix des régions.

  • 25 Les groupes mentionnés par Pierre Saint-Arnaud (2019b) sont les suivants : Conseil des rabbins de M (...)

42Par contre, on ne relève aucun groupe représentant des personnes ayant une pratique religieuse qui les expose aux interdictions contenues dans la loi. Dans la mesure où le PL 21 porte atteinte aux intérêts de base de ces personnes (puisque le projet de loi limite leur exercice de la liberté de religion et leur accès à certaines catégories d’emploi), il semble essentiel que leur point de vue soit représenté au moment des auditions. Or, si la Commission entend un certain nombre d’organismes qui représentent des communautés minoritaires, pensons, par exemple, au Centre consultatif pour les relations juives et israéliennes et à deux associations de musulmans pour la laïcité, aucun de ces groupes n’a pour mandat spécifique de représenter des personnes ayant une telle pratique religieuse. De fait, dès la publication de la liste d’invités, des protestations sont formulées par des groupes religieux qui n’ont pas été invités bien qu’ils en aient manifesté le désir (Saint-Arnaud, 2019b)25. Ainsi, Samaa Elibyari, du Conseil canadien des femmes musulmanes remarque que : « Notre communauté sera frappée de plein fouet par ce projet de loi mais elle ne pourra pas le dire aux élus » (citée par Bourgault-Côté, 2019).

  • 26 Le seul organisme religieux qui a été entendu lors des auditions publiques du PL 62 est l’Assemblée (...)

43Ce n’est pas une situation inédite puisque, si l’on considère les consultations particulières tenues en 2016 sur le PL 62, alors que les Libéraux sont au pouvoir, aucun groupe religieux minoritaire n’a été entendu bien que 38 organismes et personnes aient été appelés à témoigner aux auditions publiques26. Or, certains de ces groupes sont bel et bien présents lors de la consultation générale tenue sur le PL 94 en 2010-2011, pensons notamment au Conseil canadien des femmes musulmanes et au Centre culturel islamique de Québec. Cela indique la présence d’un problème dans la sélection des parties prenantes, problème qui semble indépendant de l’identité du parti au pouvoir, et qui grève la performance des parlementaires comme agent « sélectionneur ».

  • 27 À des fins de comparaison, notons que les auditions publiques du PL 94, tenues elles aussi dans le (...)

44Cela ne montre pas, pour autant, que les consultations générales doivent être préférées aux consultations particulières. Rappelons les deux raisons évoquées plus haut : d’abord, les consultations générales soulèvent les problèmes liés à l’autosélection ; ensuite, elles n’éludent pas le rôle de sélectionneur qui reste celui des parlementaires. On peut illustrer ces deux raisons en se référant à la consultation générale tenue sur la Charte des valeurs. On se souviendra que l’Assemblée nationale avait reçu un nombre exceptionnel de mémoires et de demandes d’intervention (quelque 270 demandes d’intervention et 200 mémoires)27. Les responsables péquistes ont décidé que la Commission des institutions entendrait l’ensemble des personnes et des organismes ayant manifesté le désir d’être entendus, et ce, sur la base du premier arrivé, premier servi, bien que le règlement de l’Assemblée nationale eût permis à la Commission d’exercer un tri sur ces très nombreuses demandes de participation. Le public a-t-il été bien servi par ce choix ?

  • 28 Par exemple, la Communauté des druides du Québec, les Citoyens contre l’abattage rituel d’animaux a (...)
  • 29 Pour une analyse critique du « spectacle politique désolant » auquel ont donné lieu les auditions p (...)

45En pratique, la décision du gouvernement péquiste d’entendre tous ceux et celles qui le désiraient, groupes et individus, dans l’ordre dans lequel les mémoires avaient été déposés, a eu pour effet de gommer toute différence entre les témoignages de « simples citoyens » ou ceux de groupes très marginaux28 et les témoignages d’organismes représentant des intérêts et des secteurs significatifs de la population (ex. les grandes centrales syndicales, les commissions scolaires) ou encore ceux d’organismes ayant pour mandat de protéger le public (ex. le Barreau du Québec) contribuant ainsi à la confusion de l’opinion. L’absence de tout travail de sélection par les membres de la Commission a aussi permis à des personnes non informées d’exprimer publiquement, dans l’enceinte de l’Assemblée, des propos insultants pour les membres des communautés musulmanes sans qu’aucun démenti ne leur soit apporté29. Peu importe les motivations de ce choix, cet épisode constitue une démonstration par l’absurde que les parlementaires ne peuvent se dérober à la fonction de « sélectionneur » que le règlement de l’Assemblée nationale leur attribue, quel que soit le type de consultation choisi, et singulièrement lorsque la question en débat est jugée sensible.

46Mais revenons au PL 21. Dans les faits, l’absence des groupes religieux directement concernés a été en partie compensée par les actions de certains des organismes invités – notamment la Fédération des Femmes du Québec (FFQ), la Coalition Inclusion Québec (CIQ) et le COR - qui donnent la parole à des personnes appartenant à ces groupes. Cela ne règle pas, toutefois, le problème de fond, à savoir l’absence de groupes représentant les milieux minoritaires les plus directement touchés. À cet égard, on peut dire que les parlementaires ont failli à leur fonction de s’assurer que l’ensemble des parties prenantes soit adéquatement représenté. Cette absence soulève un problème de légitimité démocratique puisqu’il indique que des sections de la population directement touchées par le projet de loi ne sont pas entendues (Deveaux, 2003).

47Cela est d’autant plus regrettable que les auditions mettent en scène l’existence d’un désaccord intraculturel sur le port de signes religieux puisqu’y témoignent des personnes de confession, de culture ou d’origine musulmane qui sont en faveur du PL 21 et d’autres qui s’y opposent. Dans leurs présentations et dans leurs échanges avec les membres de la Commission, ces personnes formulent des prétentions à représenter les communautés musulmanes ou, du moins, un sous-ensemble de celles-ci et proposent des représentations de ces communautés qui vont dans des sens très différents, à la fois en ce qui concerne leur situation au Québec, leur position relativement au PL 21 et au port du voile, ainsi que les effets prévisibles de la mise en œuvre du projet de loi sur leurs membres. Ces interventions semblent ainsi autoriser des interprétations opposées de certains des enjeux clés du débat sur le PL 21, notamment sur le sens du voile et les raisons qui motivent certaines femmes à le porter.

  • 30 Il s’agit de sept témoignages : trois en faveur du projet de loi (PDF ; AQNAL ; Nadia El-Mabrouk et (...)

48Puisque les parlementaires sont responsables de la présence de ces témoins aux auditions et en sont le premier auditoire, il leur revient de donner aux citoyens les moyens d’apprécier d’où parlent et pour qui parlent ces témoins. Étant donné leur importance particulière, je concentre, dans les prochains paragraphes, mon analyse de l’échange de raisons sur ces interventions.30 Comment les membres de la Commission reçoivent-ils les prétentions à la représentation des communautés musulmanes formulées par ces témoins ? La division partisane de la Commission assure-t-elle que ces prétentions soient remises en question, de façon à donner aux citoyens les moyens de les apprécier ? Ces échanges permettent-ils de mettre en lumière et à l’épreuve les différentes positions défendues ?

Les auditions publiques – échange de raisons31

  • 31 Chaque échange dure environ 45 minutes, dont une dizaine est prise par la présentation du mémoire. (...)

49Rappelons d’emblée qu’il n’existe pas au Québec « une seule communauté musulmane homogène et uniforme ». Il existe plutôt « une diversité dans la diversité et de[s] minorités dans la minorité » (Mrani, 2015 : 137). Aux auditions publiques du PL 21, les personnes qui prétendent parler au nom de musulmans le font en tant que membres d’associations qui défendent différentes conceptions de la laïcité ou encore comme membres d’organisations féministes ou d’associations promouvant le rapprochement interculturel, parfois même en leur nom personnel.

50L’analyse des auditions montre que les parlementaires questionnent assez peu ce qui fonde les prétentions à la représentation formulées par ces témoins et cela tous partis confondus. On peut le montrer en s’intéressant, d’abord, aux échanges entre les parlementaires et deux organisations féministes qui affirment porter la voix de femmes musulmanes : l’une qui s’exprime en faveur du projet de loi (Pour les droits des femmes du Québec – PDF) et l’autre contre (la Fédération des femmes du Québec [FFQ]). J’associe à ces deux interventions celle de Nadia El-Mabrouk et Leila Bensalem qui, bien qu’elles témoignent à titre personnel, formulent des prétentions à la représentation sur les communautés musulmanes à partir d’une perspective féministe.

51Le 7 mai, Leila Lesbet, porte-parole de PDF, déclare ceci :

Nous représentons des minorités. Donc, quand j’entends parler de minorités, qu’on est en train de bafouer les droits des minorités, je me demande de quelles minorités il s’agit, sauf si on fait aussi ici un classement par ordre : cette minorité doit avoir ses droits, l’autre non. Je fais partie de cette minorité, et les multiples minorités que nous formons, nous sommes tous, justement, pour que la laïcité soit enchâssée dans la charte des droits ici, au Québec. Pourquoi ? Parce que nous venons justement de pays où il n’y avait pas de laïcité, et cela, justement, opprime le droit des femmes […]. Donc, ce que nous avons constaté, malheureusement, avec les quatre années du précédent gouvernement, c’est que nous avons été niées pendant quatre années […] Nous demandons aussi nos droits, nous demandons à exister et nous demandons à être vues, même si on n’est pas voilées.

52Lesbet s’affirme ainsi comme représentant un certain sous-ensemble de la communauté musulmane (formé des femmes musulmanes qui ne portent pas le voile) et elle décrit ensuite la communauté musulmane québécoise comme affligée de « certaines régressions », dénonçant les pressions que subissent des femmes pour porter le voile. Elle termine son échange avec Lucie Lecours, députée de Les Plaines (CAQ), par ces paroles :

Les minorités qui sont ici, au Québec, disent bravo au projet de loi n° 21, qui nous permet d’exister, de respirer et de ne plus être considérées en tant que musulmanes mais en tant que citoyennes à part entière.

53Dans leurs échanges avec les porte-paroles de PDF, les parlementaires ne posent aucune question sur ce qui permet à Lesbet de parler ainsi des minorités qu’elle dit représenter, y compris la députée de Marguerite-Bourgeoys, Hélène David (PLQ), dont le parti est pourtant mis en cause par ses propos.

54Le 8 mai, Nadia El-Mabrouk entame ainsi sa présentation :

En tant que Québécoises originaires du Maghreb, il nous semble important d’exposer notre position en faveur de la laïcité et d’une réelle neutralité de fait et d’apparence des employés de l’État. Contrairement à ce qu’on entend souvent, cette position est celle partagée par une grande partie des citoyennes et citoyens québécois originaires du Maghreb.

  • 32 L’intervention de Lucie Lecours tend à renforcer leur crédibilité en référant à leur présence média (...)

55Si les membres de la Commission qui appartiennent à la CAQ ne remettent pas en question les prétentions contenues dans cette intervention32, Hélène David, conteste certaines des prétentions formulées par ces deux témoins, mais en ce qu’elles concernent le mouvement féministe et non les Québécois issus du Maghreb, leur faisant remarquer que la FFQ, association « emblématique » du féminisme québécois, défend une position opposée à la leur, notamment en ce qui concerne les significations multiples du voile.

56Le 16 mai, la FFQ présente son mémoire. Sa présidente, Gabrielle Bouchard, décrit la Fédération comme une organisation féministe qui « représente les femmes » et est à l’écoute des « premières concernées », soit les femmes musulmanes, d’où la présence à ses côtés d’Idil Issa qui prendra la parole afin de faire entendre la voix de ces femmes aux parlementaires. C’est donc en tant que femme noire, musulmane, qu’Assa s’exprime, évoquant les nombreuses barrières qu’elle a dû surmonter pour être ce qu’elle est : une femme qui a réussi ses études universitaires alors que l’Assemblée s’apprête à légiférer un « nouveau plafond de verre » « qui empêchera les femmes musulmanes, entre autres minorités religieuses, d’atteindre des postes d’autorité ou d’être enseignantes. » Le ministre Jolin-Barrette exprime d’emblée son désaccord avec la FFQ, mais il ne pose aucune question sur le processus par lequel la Fédération s’est mise à l’écoute des femmes au nom desquelles elle prétend parler. De fait, aucune question n’est posée sur ce point par les parlementaires.

57Les 7 et 8 mai, deux associations aux noms similaires mais aux positions opposées témoignent : l’Association québécoise des Nord-Africains pour la laïcité (AQNAL), favorable au projet de loi, et l’Association des Musulmans et des Arabes pour la laïcité (AMAL) qui s’y oppose.

58Dans son échange avec Ferid Chikhi et Ali Kaidi d’AQNAL, le ministre Jolin-Barrette accrédite d’emblée leur prétention à représenter la communauté nord-africaine du Québec en s’exprimant ainsi : « Je dénote de votre mémoire que, pour votre organisation, la laïcité, c’est fort important, pour les Nord-Africains ».

59L’échange entre Hélène David et Ferid Chikhi est le seul où l’on voit un membre de la Commission interroger un témoin sur sa prétention à parler au nom des communautés musulmanes :

Mais on peut dire que vous avez quand même eu des gens qui ont manifesté une réelle inquiétude sur les effets de ce projet de loi. Donc, ça veut dire que ça touche à des cordes très sensibles dans vos communautés, qui ne sont pas nécessairement monolithiques.

60Cette remarque de David suscite cette réponse de Chikhi :

En réalité, ce n’est pas les musulmans qui ont manifesté, c’est un groupe de musulmans. C’est ça, la grande différence. Ce sont des gens qui sont beaucoup plus islamistes, qui sont beaucoup plus dans les dogmes, dans une idéologie […]. Ce ne sont pas les 200 000 musulmans qui ont manifesté.

61David pousse l’échange un peu plus loin : que répond-il à ces femmes qui disent porter le voile de façon volontaire ? Chikhi lui répond ceci :

Elles peuvent croire, […] madame, je ne suis pas contre. Mais vous ne savez pas ce que c’est que l’endoctrinement […]. Vous ne savez pas ce que c’est que la pression sociale.

62David clôt l’échange en signalant qu’il lui a permis de confirmer sa lecture du mémoire, soit qu’AQNAL ne craint pas d’utiliser des mots très forts, énonçant une position claire qu’elle comprend sans la partager.

63Haroun Bouazzi d’AMAL prend la parole le 8 mai et dresse un tableau très différent des communautés musulmanes. Il les décrit comme

très bien intégrées au Québec, pour l’extrême majorité, [elles] sont francophones. Elles ne sont pas concentrées géographiquement […], [elles] ne mettent pas leurs enfants dans des écoles confessionnelles.

64Il dit craindre que cette tendance ne s’inverse en réaction au projet de loi et il en évoque ainsi les « victimes futures » :

Ces personnes qui n’ont jamais remis en cause […] leur appartenance à la société, à la nation québécoise vont voir leurs parents discriminés et stigmatisés par un débat public, par une société qu’ils, jusque-là, voyaient comme la leur. Ils vont passer par des sentiments d’humiliation et d’injustice qui provoqueront de l’amertume et, parfois même, de l’animosité.

  • 33 La tension monte lorsque Bouazzi réfère au régime iranien, qui a eu recours au référendum pour fair (...)

65Le ministre Jolin-Barrette ne met pas directement en cause les prétentions exprimées par Bouazzi, bien qu’après un échange tendu il signale que ce dernier a été candidat pour Québec Solidaire aux dernières élections, ce à quoi Bouazzi répond qu’il est aujourd’hui « représentant de la société civile » 33. Lorsqu’elle prend la parole, David déplore le ton de cet échange et appelle à un débat plus serein, signalant que Bouazzi a reçu en 2015 un prix important pour sa défense des droits et libertés de la personne et qu’il mérite le respect des parlementaires. On peut voir là une tentative de renforcer la crédibilité du témoin, mais qui concerne sa personne plutôt que l’association dont il est le porte-parole.

66Enfin, à la suite de la présentation de la Coalition Inclusion Québec, qui rejette le projet de loi, Jolin-Barrette met en cause sa description des impacts négatifs du PL 21 sur les membres des minorités en citant le témoignage de Leila Lesbet :

On a entendu des gens qui sont venus témoigner ici, notamment Mme Lesbet, et elle disait : « Les minorités qui sont ici, au Québec, disent bravo au projet de loi n° 21, qui nous permet d’exister, de respirer… » […] « Donc, de l’avis de plusieurs femmes, le projet de loi, il est favorable. Comment est-ce que vous opposez votre point de vue à ces femmes-là, qui réclament le projet de loi no 21 ? »

67Cette dernière intervention illustre la façon peu satisfaisante dont les parlementaires mettent parfois à l’épreuve les prétentions à la représentation formulées par des témoins en les opposant directement les unes aux autres ce qui, en soi, ne permet pas aux citoyens de mieux voir quelles sont les prétentions auxquelles donner plus de poids. Ce type d’intervention ouvre la porte à une publicité plus acclamative que critique dans la mesure où il encourage les citoyens à s’identifier d’emblée aux témoignages qui appuient leurs préférences plutôt que de les inviter à considérer l’ensemble des prétentions de façon attentive. La façon dont David questionne Chikhi d’AQNAL est plus proche de ce qu’appelle une publicité critique, mais elle reste assez isolée.

  • 34 La commission entend la CSQ le 8 mai, la CSN le 15 mai et le SFPPQ le 9 mai 2019. Voir, respectivem (...)

68Cette timidité des parlementaires tranche avec la façon dont ils questionnent les organisations syndicales qui témoignent en commission. Ce sont des organisations bien connues des députés, des médias et de l’opinion publique. S’agissant d’un enjeu aussi sensible que le port des signes religieux, leur prétention à véritablement représenter leurs membres n’en est pas moins presque systématiquement mise en doute par les élus. La division partisane de la Commission joue ici un rôle positif. Ainsi, le ministre Jolin-Barrette remet en question de façon insistante la représentativité des porte-parole de la CSQ et de la CSN, hostiles au projet de loi, alors qu’à l’inverse, Zanetti, député de Jean-Lesage, amène les représentants du SFPPQ, favorable au PL 21, à reconnaître que le processus de consultation de leurs membres date de 201234.

  • 35 Ce sont là certains des éléments qui, selon Michael Saward (2009), permettent d’évaluer des prétent (...)

69Cette différence de traitement s’explique peut-être par le degré plus élevé d’institutionnalisation des organisations syndicales qui permet aux membres de la Commission d’interroger leur représentativité. En effet, les limites du groupe que chaque organisation prétend représenter sont claires, ainsi que leurs règles de fonctionnement si bien qu’il est assez aisé pour les parlementaires de vérifier, par exemple, jusqu’à quel point les membres ont été consultés. Dans le cas des groupes citoyens évoqués plus haut, c’est plus compliqué : les contours mêmes des groupes au nom desquels les témoins prétendent parler sont flous, leur insertion dans leurs milieux respectifs est inégale35 et, le temps des échanges étant compté, il se peut que les élus considèrent qu’il s’agit là d’une voie peu féconde. Ce que notre analyse des auditions montre, en tout cas, c’est qu’on ne peut compter sur celles-ci pour clarifier ce type de prétentions à la représentation. Se repose alors, de façon pressante, le double enjeu de la façon dont la liste des invités aux consultations particulières est composée et de sa justification.

70Cela dit, les membres de la Commission font un travail important s’agissant de mettre en valeur les positions et les perspectives des témoins, et la division partisane de la Commission soutient ici sa mission délibérative. Les parlementaires utilisent régulièrement leur temps de parole pour inviter les témoins, dont les positions rejoignent les leurs, à souligner les aspects de leur argumentaire qui semblent le mieux à même de permettre au public de comprendre leurs perspectives, rendant ainsi possible la formation de quelque chose de l’ordre d’une « mentalité élargie ». Ainsi, David invite Samira Laouni, présidente du COR, à expliquer, au bénéfice du public, pourquoi pour une personne qui, comme elle, porte un signe religieux, la demande de retirer ce signe pendant les heures de travail n’est pas triviale :

Alors, quand vous parlez de cette identité et que vous dites : […] ce n’est pas du prosélytisme, puis on banalise ça en disant : On enlève et on remet à volonté le signe religieux… Parlez-nous de cette question-là fondamentale de l’identité, la vôtre ou celle d’autres religions.

71Laouni a alors l’occasion d’expliquer la gravité de cette interdiction :

  • 36 Voir aussi l’échange de David avec Bouchra Chelbi de la CIQ. La députée l’invite à évoquer sa réact (...)

Je me considère femme, épouse, maman, Canadienne, Québécoise, de confession musulmane, pratiquante, je porte le voile. Tout ça fait partie de mon identité. Est-ce que quelqu’un peut me demander d’enlever une de ces parties-là le temps de travailler ? Non, c’est impossible. […] C’est un mélange dans moi, c’est intrinsèque, c’est interne. Je ne peux pas m’en dispenser. […] Et je ne suis pas pour autant intégriste, parce que je l’ai entendu dans cette enceinte hier, que toutes celles qui ne désirent pas l’enlever étaient intégristes. […] je pense que la foi est intrinsèque à chaque individu. […] Il y a autant de musulmanes – je veux parler de l’islam – il y a autant de musulmanes qui vont avoir la foi et être pratiquantes mais ne pas porter le hidjab. Il y en a d’autres qui vont commencer par porter le hidjab… C’est un cheminement spirituel pour chacune d’entre nous et ça ne veut pas dire que l’une est plus musulmane que l’autre et vice versa36.

72Du côté de la majorité, le ministre Jolin-Barrette amène les témoins favorables au PL 21 à étayer les raisons de ce soutien, lui permettant de mettre en évidence l’appui que reçoit le projet de loi sur certains de ses aspects controversés, par exemple le recours préventif aux clauses dérogatoires (voir son échange avec Diane Guilbault de PDF et avec Ferid Chikhi d’AQNAL). C’est ce que fait aussi la députée de Les Plaines, Lucie Lecours, notamment dans son échange avec Nadia El-Mabrouk qui prend pour point de départ l’interdiction du port de signes religieux pour les enseignants et lie cette interdiction à l’égalité hommes-femmes :

Vous disiez tout à l’heure que le port du voile pour les enseignantes […] n’est pas nécessairement un bon modèle pour les enfants qui sont dans ces classes-là. Moi, je vous amène […] un peu sur la même tranchée, en vous demandant si vous pensez un peu comme le Conseil du statut de la femme qui, dans un avis de 2011, disait que la laïcité, c’est la voie vers… c’est, à tout le moins, une bonne tranchée vers l’égalité hommes-femmes.

73Cela permet à El-Mabrouk de revenir sur un point clé de sa présentation :

Oui, c’est ça. La laïcité permet de s’assurer que les règles religieuses qui sont défavorables aux femmes, dans la plupart du temps, eh bien, n’empiètent pas sur les règles démocratiques qui découlent, bien, d’un choix de société, qui sont votées démocratiquement.

  • 37 Le premier procédé est utilisé dans l’échange avec Bouazzi (AMAL), ainsi qu’avec la Coalition Inclu (...)
  • 38 Voir, entre autres, la réaction de Jolin-Barette à l’intervention de Taran Singh (CIQ) : « Le proje (...)

74Par contre, peut-on dire que les parlementaires, dans leurs échanges avec les témoins, mettent en évidence ce que peut être une discussion où les raisons formulées par ceux avec lesquels on est en désaccord ne sont pas simplement écartées, mais prises au sérieux et discutées ? Si l’on considère la série de sept échanges sur laquelle nous concentrons l’analyse, cette question appelle une réponse nuancée. Dans ses échanges avec les témoins hostiles au projet de loi, le ministre Jolin-Barrette utilise régulièrement une stratégie qui consiste non pas à entrer en discussion avec eux sur les points centraux de leur présentation, mais plutôt à les inviter à dire en quoi ils sont d’accord avec le projet de loi ou à leur demander de donner leur avis sur la disposition concernant la prestation et la réception de services à visage découvert dans les services publics, question qui n’est plus au centre des débats en 201937. À l’objection principale émise par ces groupes concernant les effets discriminatoires des dispositions du projet de loi relatives au port de signes religieux, la réponse du ministre consiste à réaffirmer que ces dispositions traitent toutes les religions sur le même pied et il évite, comme ses collègues, d’aller sur le terrain de leurs effets différenciés selon les types de pratique religieuse impliqués38.

  • 39 Voir l’échange de Zanetti avec El-Mabrouk : « Est-ce qu’il y a des données ? » et celui de David av (...)

75Les membres des deux premiers groupes d’opposition montrent une plus grande volonté d’engager la discussion avec les témoins favorables au projet de loi sur les éléments centraux de leurs mémoires. Les questions de ces parlementaires visent généralement à mettre en évidence le caractère exagéré ou peu étayé de certaines de ces positions ou encore à mettre en cause les liens faits par les témoins entre, par exemple, la situation vécue par les femmes dans des pays comme l’Iran ou l’Arabie saoudite et le contexte québécois39. Autrement dit, il s’agit avant tout de montrer la faiblesse des argumentaires mobilisés en faveur du projet de loi.

76Au-delà des performances individuelles de tel ou tel élu, nous touchons ici aux limites du cadre qu’offrent les auditions publiques en commission parlementaire s’agissant de mettre en représentation la délibération, dans la mesure où ces auditions restent tributaires, au final, de la logique compétitive qui ordonne les rapports entre le gouvernement et les oppositions. Si l’on doit pouvoir attendre des parlementaires qu’ils manifestent par leur comportement ce que signifie « prendre au sérieux » les raisons d’interlocuteurs qui ne partagent pas leurs positions en discutant ces raisons sans biaiser, on ne doit pas se surprendre que ces discussions restent ultimement ordonnées à l’atteinte d’objectifs politiques. Cela est d’autant plus vrai lorsque l’adoption du projet de loi en cause est considérée par le parti au pouvoir comme étant d’une importance centrale à son mandat.

Conclusion

77Dans cet article, j’ai d’abord tenté de préciser les conditions normatives d’une mise en représentation de la délibération qui soit à même de nourrir la délibération interne des citoyens. J’ai voulu ensuite explorer la capacité de l’espace parlementaire à héberger des forums qui permettent d’institutionnaliser ce type de débats en m’intéressant aux auditions publiques organisées par les commissions parlementaires dans le cadre de l’examen de projets de loi. L’étude du cas spécifique des auditions publiques sur le PL 21 (Loi sur la laïcité de l’État) nous aura permis d’approfondir l’analyse des forces et des faiblesses de ce forum, notamment lorsque la question en jeu est jugée sensible. Nous avons pu constater que la compétition partisane qui sous-tend les rapports entre groupes parlementaires ne nuit pas toujours à sa mission délibérative, et qu’elle peut même y contribuer en assurant un certain équilibre à la fois dans la sélection des participants et dans les échanges. Mais notre analyse a aussi mis en lumière des faiblesses importantes, notamment en ce qui concerne la constitution de la liste des participants. D’un point de vue normatif, on doit déplorer l’opacité des discussions qui mènent à l’établissement de cette liste, ainsi que l’absence de toute exigence de justification publique à cet égard, faiblesses que les échanges en auditions publiques ne peuvent compenser. Nous avons également montré que le recours aux consultations générales, par définition plus ouvertes, ne peut être une véritable solution parce qu’elles apparaissent elles-mêmes problématiques, notamment lorsque des questions sensibles sont en jeu.

78Par conséquent, si les parlementaires ne peuvent se soustraire à leur rôle de « sélectionneur », notre analyse montre qu’il faut considérer sérieusement, dans le cas de consultations particulières, la possibilité de réformer le processus de formation de la liste d’invités. Ainsi, il faudrait considérer la mise sur pied d’un processus formel par lequel les groupes pourraient exprimer et faire valoir leur intérêt à participer. Il faudrait également explorer l’idée que la commission parlementaire responsable ait l’obligation de donner une justification publique étayée de la liste finale d’invités afin d’inciter les groupes parlementaires à mieux veiller à ce que cette liste soit effectivement représentative des parties prenantes. De telles propositions appellent une étude plus exhaustive du travail des commissions, couvrant un plus grand nombre de cas. Cela dit, la réflexion amorcée dans cet article devrait au moins avoir montré l’intérêt qu’il y a à explorer le potentiel délibératif des commissions parlementaires, et singulièrement des auditions publiques, s’agissant de penser les conditions de la délibération « devant public » en démocratie représentative.

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Annexe

Participants aux auditions publiques du PL 21

Groupes de citoyens : 14 (8 pro ; 6 contra)

1. Pour le Droit des femmes du Québec (PDF), 7 mai - pro

2. Collectif citoyen pour l’égalité et la laïcité, 7 mai - pro

3. Mouvement national des Québécoises et Québécois (MNQ), 7 mai - pro

4. Association québécoise des Nord-Africains pour la laïcité (AQNAL), 7 mai - pro

5. Centre consultatif des relations juives et israéliennes, 7 mai - contra

6. Association des Musulmans et des Arabes pour la laïcité du Québec (AMAL), 8 mai - contra

7. Organisme de communication pour l’ouverture et le rapprochement interculturel (COR), 8 mai - contra

8. Juristes pour la laïcité et la neutralité religieuse de l’État, 9 mai - pro

9. Ligue d’action nationale, 14 mai - pro

10. Mouvement laïque québécois (MLQ), 15 mai - pro

11. Fédération des femmes du Québec (FFQ), 16 mai - contra

12. Coalition inclusion Québec, 16 mai - contra

13. 11. Ligue des droits et libertés, 16 mai - contra

14. Rassemblement pour la laïcité, 16 mai - pro

Groupes d’activités professionnelles : 8 (pro : 4 ; contra : 4)

15. Centrale des syndicats du Québec (CSQ), 8 mai - contra

16. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec des fonctionnaires (SFPPQ), 9 mai - pro

17. Association provinciale des enseignants et enseignantes du Québec (APEEQ), 9 mai - contra

18. Syndicat des agents de protection de la faune, 14 mai - pro

19. Fédération autonome de l’enseignement (FAE), 14 mai - contra

20. Avocats et notaires de l’État québécois, 15 mai - pro

21. Centrale des syndicats nationaux (CSN), 15 mai - contra

22. Association des policières et policiers provinciaux du Québec (APPPQ), 15 mai - pro 

Organismes publics indépendants du gouvernement : 1 (contra)

23. Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, 7 mai - contra

Organisations représentatives : 4 (1 pro ; 3 contra)

24. Fédération des commissions scolaires du Québec, 9 mai - contra

25. Ville de Montréal, 14 mai - contra

26. Fédération québécoise des municipalités (FQM), 14 mai - pro

27. Association des commissions scolaires anglophones du Québec, 14 mai - contra

Personnes : 9 (5 pro ; 4 contra)

28. Taylor, Charles (avec Jocelyn Maclure), 7 mai - contra

29. El-Mabrouk, Nadia (avec Leila Bensalem), 8 mai - pro

30. Bouchard, Gérard, 8 mai - contra

31. Lampron, Louis-Philippe, 8 mai - contra

32. Pelchat, Christiane, 9 mai - pro

33. Houda-Pépin, Fatima, 9 mai - pro

34. Rocher, Guy, 14 mai - pro

35. Taillon, Patrick, 15 mai - pro

36. Bosset, Pierre, 15 mai - contra

Total d’interventions entendues : 36

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Notes

1 Signalons les limites de cette étude qui ne s’intéresse pas au processus de médiatisation lui-même, mais à l’étape préalable de la mise en représentation de la délibération.

2 Sur la sous-représentation des femmes et des minorités racisées, voir Commission des droits de la personne (2020).

3 Voir également la notion de deliberative stance chez Simon Niemeyer et Julia Jennstal (2018 : 332-334), qui désigne d’abord un comportement extérieur.

4 Cela dit, en vertu de l’article 146 de son règlement, l’Assemblée peut décider d’envoyer un projet de loi pour consultation à une autre étape de son cheminement : au moment du débat sur l’adoption de principe ou au moment de l’étude détaillée (Bonsaint, 2012 : 428).

5 Le processus de consultation peut mener à des modifications de certains éléments d’un projet de loi, dans la mesure où celles-ci ne mettent pas en cause les objectifs centraux du gouvernement. Il existe des situations plus rares où les consultations contribuent à un changement de cap du gouvernement.

6 Son étude porte de 1984 à 2009, période pendant laquelle le rapport des consultations générales aux consultations particulières est du simple au double. Bien qu’il n’existe pas d’études exhaustives pour la période récente, les Rapports statistiques des travaux des commissions parlementaires des cinq dernières années permettent de confirmer que les consultations particulières restent plus fréquentes.

7 Je remercie J.-M. Fournier, ancien leader parlementaire du gouvernement (18 avril 2007 – 5 novembre 2008) et le professeur É. Montigny pour le précieux éclairage offert sur ces discussions.

8 Voir Pageau (2010 : 38), note 14 : « En consultation générale, le gouvernement et les commissions ne font pas le tri entre les participants. Les principaux participants refusés sont ceux qui déposent un mémoire jugé farfelu et ceux qui déposent un mémoire identique à une pléiade d’autres acteurs. » Pageau fonde ce jugement sur un entretien avec F. Arsenault, alors directeur du Secrétariat des commissions.

9 La réforme de 2009 a également autorisé les témoins incapables de se déplacer – dans le cadre de consultations particulières ou générales - à participer par visioconférence (Bonsaint, 2012 : 618). Les coûts supplémentaires occasionnés sont normalement à la charge des témoins. La pratique de la visioconférence a pris de l’ampleur avec la crise sanitaire (COVID-19).

10 L’audition de chaque témoin se divise entre une brève période où le témoin présente les grandes lignes de son mémoire et une période d’échanges avec les parlementaires.

11 Il s’agit ici pour l’essentiel de groupes liés au monde du travail : syndicats, associations professionnelles, etc. (Pageau, 2010).

12 Soit des groupes qui ne représentent pas des intérêts fondés sur les activités professionnelles (Pageau, 2010 : 31).

13 Soit des « organisations dont les dirigeants sont élus » avec un mandat politique (ex. partis politiques villes, municipalités, commissions scolaires) (Pageau, 2010 : 32).

14 Une association syndicale, un ordre professionnel, une municipalité sont des organismes qui possèdent des règles qui définissent leur mission et, le cas échéant, leur champ de compétence, de même qu’elles identifient des mécanismes formels d’autorisation. Cela est moins vrai pour les groupes citoyens, catégorie hétérogène tant pour ce qui relève du degré d’institutionnalisation que des ressources (personnel salarié, sources de financement, etc.).

15 Les personnes qui témoignent à titre d’experts jouent aussi un rôle important. Il n’en sera pas question ici parce que leur témoignage ne repose pas sur une prétention à représenter un secteur pertinent de la population, mais sur leur savoir expert ce qui soulève d’autres questions.

16 Par « intérêts de base », on entend ici les éléments essentiels au développement et au maintien des personnes en tant qu’agents autonomes au long d’une vie, par exemple ce qu’on l’on peut définir en termes de « biens sociaux premiers » (Rawls, 1971 : 92-93), ce qui inclut les droits et libertés de base, les opportunités et pouvoirs, les revenus, etc. distribués par les institutions de base d’une société et nécessaires à la mise en œuvre d’un plan de vie quel qu’il soit.

17 Le projet de loi no 60, Charte affirmant les valeurs de laïcité et de neutralité religieuse de l’État ainsi que d’égalité entre les femmes et les hommes et encadrant les demandes d’accommodement, dit « Charte des valeurs », est présenté en chambre le 7 novembre 2013 par Bernard Drainville, ministre responsable des Institutions démocratiques et de la Participation citoyenne du gouvernement péquiste minoritaire dirigé par Pauline Marois. Il fait l’objet d’une consultation générale et d’auditions publiques qui se tiennent en janvier et février 2014. Ces auditions sont interrompues par le déclenchement d’élections le 5 mars 2014. Celles-ci, tenues le 7 avril 2014, ramènent au pouvoir le Parti libéral. Sur le PL 60, voir notamment Côté et Mathieu, 2016 ; Benhadjouja, 2017.

18 Le projet de loi no 94, Loi établissant les balises encadrant les demandes d’accommodement dans l’Administration gouvernementale et dans certains établissements, est présenté en chambre le 24 mars 2010 par Kathleen Weil, ministre de la Justice du gouvernement de Jean Charest (Libéral). Il fait l’objet de consultations générales et d’auditions publiques tenues par la Commission des institutions en mai, octobre et novembre 2010, pour se terminer le 18 janvier 2011. Après son adoption de principe le 15 février 2011, le PL 94 est envoyé à la Commission pour son étude détaillée. Après plusieurs séances, le gouvernement décide de ne pas poursuivre son étude et le PL 94 n’est jamais adopté. Sur le PL 94, voir Maillé et al. (2013). Le projet de loi no 62, Loi favorisant le respect de la neutralité religieuse de l’État et visant notamment à encadrer les demandes d’accommodements religieux dans certains organismes est présenté en chambre le 10 juin 2015 par Stéphanie Vallée, ministre de la Justice du gouvernement Couillard (libéral). Le PL 62 fait l’objet de consultations particulières et d’auditions publiques en octobre et novembre 2016. Après son adoption de principe (15 novembre 2016), il est envoyé à la Commission des institutions pour son étude détaillée (août-septembre 2017) et adopté le 18 octobre 2017. Le PL 62 suscite un débat concernant ses critères d’application, jugés trop vagues par certains. Il est dénoncé par l’opposition officielle (PQ) pour sa timidité. Le PL 62 fait l’objet de contestations judiciaires (eu égard notamment à la liberté de religion et au droit à l’égalité de femmes musulmanes, voir Gervais, Vastel et Sioui, 2017) qui n’ont pas abouti au moment du débat sur le PL 21.

19 Rappelons les principales étapes du cheminement du PL 21 après sa présentation. La consultation particulière, tenue par la Commission des institutions, a lieu du 7 au 9 mai, puis du 14 au 16 mai 2019. La Commission dépose son rapport le 28 mai, menant à l’adoption de principe du projet de loi le 29 mai. L’étude détaillée en commission commence le 4 juin et se poursuivra du 5 au 7 juin et les 12 et 13 juin. Le 16 juin 2019, une motion sans préavis est déposée à l’Assemblée afin d’établir une procédure législative d’exemption (« bâillon »). L’Assemblée considère ensuite le rapport de la Commission, ainsi que de nouveaux amendements transmis par le ministre. Les députés procèdent à l’adoption de chaque article et amendement sur division (en faveur : CAQ, PQ ; contre : PLQ, QS). Le projet de loi obtient la sanction ce même jour.

20 Il s’agit de l’Association québécoise des Nord-Africains pour la laïcité (AQNAL), du Mouvement laïque québécois (MLQ), du Mouvement national des Québécoises et des Québécois (MNQ), Pour les droits des femmes du Québec (PDF), des Juristes pour la laïcité et la neutralité religieuse de l’État, de Djemila Benhabib, Ndia El-Mabrouk, ainsi que de Guy Rocher. Le PQ signale alors qu’il reste « en attente » pour quatre autres noms : la Coalition Laïcité Québec, les Libres penseurs athées, le Rassemblement pour la laïcité (RPL) et l’ex-députée libérale Fatima Houda-Pépin (Bélair-Cirino, 2019). De ces quatre noms, deux seront finalement retenus : Houda-Pépin, qui apparaît dans la motion déposée en chambre le 18 avril, et le RPL invité suite à un désistement. Lors des auditions publiques, Houda-Pépin s’exprime en faveur d’une interdiction limitée aux personnels exerçant un pouvoir coercitif (ce qui exclut les enseignants), alors que les autres invités du PQ ne critiquent le projet de loi que pour regretter que l’interdiction ne soit pas plus étendue.

21 L’Association des Musulmans et des Arabes pour la laïcité du Québec (AMAL) est désignée comme devant être invitée en cas d’un premier désistement dont le remplacement est attribué à QS ; l’Organisme de communication pour l’ouverture et le rapprochement interculturel (COR) sera invité suite au 2e désistement dont le remplacement est attribué au député indépendant de Chomedey, Guy Ouellette. Enfin, Louis-Philippe Lampron sera invité en cas d’un 4e désistement, dont le remplacement est attribué au PLQ.

22 Notons que les partis ne vérifient pas nécessairement la disponibilité ou la volonté des organismes à témoigner ; il n’y a pas d’obligation d’accepter une invitation.

23 Position exprimée par Yves Francoeur, président de la Fraternité des policiers et policières de Montréal, le 28 mars 2019 (St-Arnaud, 2019a). La fraternité ne participe pas aux auditions, mais une position similaire y est énoncée par l’Association des policières et policiers provinciaux du Québec.

24 Comme Atïm Léon, conseiller politique de la FTQ, l’explique à Francine Pelletier : « Nous n’avons pas de position sur le port des signes religieux. […] Il a été impossible de nous entendre » (Pelletier, 2019).

25 Les groupes mentionnés par Pierre Saint-Arnaud (2019b) sont les suivants : Conseil des rabbins de Montréal, Conseil national des musulmans canadiens, Conseil canadien des femmes musulmanes, l’Alliance musulmane canadienne, l’Église unie du Canada. Sur cet enjeu, voir Zoghlami, 2020.

26 Le seul organisme religieux qui a été entendu lors des auditions publiques du PL 62 est l’Assemblée des évêques du Québec. On note, ici aussi, la participation de groupes associés à une origine ethnique ou à une confession minoritaire, mais qui ne défendent pas un point de vue proprement religieux. C’est le cas d’AMAL, d’AQNAL, du Centre consultatif des religions juives et israéliennes ou encore du Congrès maghrébin du Québec.

27 À des fins de comparaison, notons que les auditions publiques du PL 94, tenues elles aussi dans le cadre d’une consultation générale, avaient compté 57 interventions.

28 Par exemple, la Communauté des druides du Québec, les Citoyens contre l’abattage rituel d’animaux au Québec.

29 Pour une analyse critique du « spectacle politique désolant » auquel ont donné lieu les auditions publiques du PL 60, menées « sans aucun filtre », voir Pierre Anctil (2016).

30 Il s’agit de sept témoignages : trois en faveur du projet de loi (PDF ; AQNAL ; Nadia El-Mabrouk et Leila Lesbet) et quatre contre (AMAL ; COR ; FFQ et CIQ). Voir Assemblée nationale du Québec, Journal des débats, vol. 45, n33 pour les auditions de PDF et AQNAL, no34 pour celles d’AMAL, COR, El-Mabrouk et Bensalem, et n40 pour les auditions de la FFQ et de la CIQ. Je n’inclus ici que les interventions dans lesquelles de telles prétentions à la représentation des communautés musulmanes sont énoncées.

31 Chaque échange dure environ 45 minutes, dont une dizaine est prise par la présentation du mémoire. Le premier échange est avec le groupe parlementaire de la majorité pour une durée d’environ 17 min 30 s. Les membres des oppositions se divisent la 2e période d’échanges de la façon suivante : environ 11 min 40 s pour l’opposition officielle, et 2 min 55 s pour chacun des deux autres groupes d’opposition (QS et PQ). Cela veut dire que le temps est très compté et que, bien que la Commission compte 15 membres, ces échanges ont des acteurs principaux : le ministre Jolin-Barrette pour la CAQ et Hélène David, députée de Marguerite-Bourgeoys (PLQ) et porte-parole de l’opposition officielle en matière de laïcité. Notons également la participation de Sol Zanetti (député de Jean-Lesage, QS) et de Pascal Bérubé, porte-parole du 3e groupe d’opposition en matière de laïcité, ainsi que celle de Lucie Lecours (Les Plaines) pour la CAQ et de Paule Robitaille (Bourassa-Sauvé) pour le PLQ.

32 L’intervention de Lucie Lecours tend à renforcer leur crédibilité en référant à leur présence médiatique : « Tout d’abord, permettez-moi […] de saluer aussi le fait qu’on vous a vues sur plusieurs tribunes, on vous a lues également dans plusieurs médias ».

33 La tension monte lorsque Bouazzi réfère au régime iranien, qui a eu recours au référendum pour faire avaliser l’adoption de « lois islamiques hyperrigoristes », afin d’illustrer l’idée que le soutien de la majorité ne garantit pas la légitimité d’une mesure. Le ministre est choqué : « De dire que le Québec est comparé à l’État iranien… » […] Moi, je pense, là, qu’il y a certaines limites. Puis, ce genre de propos là, moi, je trouve que ça n’a pas sa place ».

34 La commission entend la CSQ le 8 mai, la CSN le 15 mai et le SFPPQ le 9 mai 2019. Voir, respectivement, Assemblée nationale du Québec, Journal des débats, vol. 45, no 34, 39 et 35.

35 Ce sont là certains des éléments qui, selon Michael Saward (2009), permettent d’évaluer des prétentions à la représentation qui ne reposent pas sur l’élection. Saward esquisse des critères de confirmation (confirming criteria) : La prétention suggère-t-elle l’existence d’un groupe (constituency) déterminé auquel elle réfère et qui serait susceptible d’en attester le caractère raisonnable ? La prétention semble-t-elle acceptée par ce groupe ou suscite-t-elle des contestations ? Saward évoque aussi un critère « relationnel » (connectedness) également pertinent : le producteur de la prétention s’inscrit-il dans un réseau dense de liens organisationnels, communautaires ou autres qui attestent d’une certaine forme d’imputabilité vis-à-vis des personnes qu’il prétend représenter ?

36 Voir aussi l’échange de David avec Bouchra Chelbi de la CIQ. La députée l’invite à évoquer sa réaction devant le projet de loi, en tant que seule enseignante directement touchée à s’exprimer devant la Commission (parce que portant un signe religieux). Voir, enfin, l’échange de Zanetti, avec Issa (FFQ), invitée à témoigner de « l’expérience concrète des femmes qui vont subir les conséquences de ce projet de loi là ».

37 Le premier procédé est utilisé dans l’échange avec Bouazzi (AMAL), ainsi qu’avec la Coalition Inclusion Québec (CIQ) ; le second apparaît dans ses échanges avec la FFQ et avec la CIQ. Certains témoins dénoncent le procédé, dont Perri Ravon (CIQ) : « on trouve intéressant que vous reveniez toujours sur cette question, étant donné que c’est simplement un paragraphe d’un long projet de loi et que c’est peut-être le paragraphe qui aura le moins d’impact pratique au Québec ».

38 Voir, entre autres, la réaction de Jolin-Barette à l’intervention de Taran Singh (CIQ) : « Le projet de loi vise notamment à assurer que toutes les religions sont traitées de la même façon ».

39 Voir l’échange de Zanetti avec El-Mabrouk : « Est-ce qu’il y a des données ? » et celui de David avec Bensalem concernant la pertinence de la référence à l’Iran et l’Arabie saoudite.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Dominique Leydet, « La mise en représentation de la délibération dans les auditions publiques des commissions parlementaires : le cas du débat sur la laïcité de l’État »Éthique publique [En ligne], vol. 22, n° 1 | 2020, mis en ligne le 17 décembre 2020, consulté le 14 juin 2021. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5118 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5118

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Auteur

Dominique Leydet

Dominique Leydet est professeure titulaire de philosophie à l’Université du Québec à Montréal où elle enseigne la philosophie du droit et la philosophie politique. Elle est, depuis janvier 2017, directrice du Centre de recherche interdisciplinaire sur la diversité et la démocratie (CRIDAQ). En théorie de la démocratie, elle travaille sur les questions liées à la délibération publique et au parlementarisme. En philosophie du droit, elle s’intéresse au pluralisme juridique dans le contexte des rapports de l’État canadien aux peuples autochtones. Ses travaux récents ont été publiés dans Recherches amérindiennes du Québec, University of Toronto Law Journal, Representation, European Journal of Political Theory et The Journal of Political Philosophy.

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