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Les facteurs de risque dans la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique : revue de portée de la littérature

Steve Jacob, Justin Lawarée, Ashley Rhéaume, Chany Gauthier et Gabriel Turmel

Résumés

En matière de gouvernance éthique des grands projets d’infrastructure publique, les pratiques de collusion et de corruption sont toujours présentes dans les États membres de l’Organisation de coopération et développement économiques, et ce, en dépit de nombreuses mesures visant à contrer ces pratiques. Au vu de la faible efficacité de ces mesures, plusieurs chercheurs ont souligné la nécessité d’identifier avec plus de précision les facteurs et les processus menant un individu ou une organisation à transgresser les normes en vigueur. Les études réalisées jusqu’à présent se focalisent majoritairement sur l’identification des facteurs économiques et légaux. En réponse à ce décalage, cette revue de portée dresse un portrait global des facteurs facilitant les pratiques de collusion et de corruption lors de grands projets d’infrastructure. Outre l’identification de ces facteurs, cet article souligne la nature systémique de telles pratiques ainsi que l’absence d’une communauté épistémique structurée autour de cette problématique de recherche.

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Texte intégral

Cette recherche a été réalisée grâce au soutien financier d’une subvention de recherche : Subvention FRQSC-Actions concertées en partenariat avec KHEOPS, pour le projet La prévention des risques éthiques dans les grands projets d'infrastructure: prise de décision des hauts dirigeants, saine gouvernance et culture attentive à l'éthique (sous la direction de Luc Bégin, Université Laval ; co-chercheurs : Steve Jacob et Lyse Langlois, Université Laval ; Yves Boisvert, ENAP; André Lacroix, Université de Sherbrooke), 2018-2020.

1La collusion et la corruption sont les deux formes de transgression les plus documentées dans le secteur public. Ces transgressions engendrent de multiples conséquences telles que le gonflement des montants des contrats, la surtarification de produits et de services, le détournement des ressources ou encore le choix de lancer des projets d’infrastructure pour des visées clientélistes (Mauro, Medas et Fournier, 2019). Alors que la lutte contre ces transgressions s’est accrue au cours des dernières décennies, les résultats tardent à se manifester dans de nombreux États (Transparency International, 2019).

2Dans son rapport Corruption Perceptions Index 2019, Transparency International conclut que, sur l’échelle de mesure de la corruption (« 0 » qualifiant un État fortement corrompu et « 100 » un État non corrompu), le score moyen s’élevait à 43 et plus des deux tiers des États présentaient un score inférieur à 50 (Transparency International, 2019). En outre, en 2019, plusieurs États membres de l’Organisation de coopération et développement économiques (OCDE) jugés « exemplaires » ont vu leur indice stagner, voire se dégrader légèrement : le Canada (77 sur 100 en 2019, contre 81 en 2018 et 82 en 2017), l’Allemagne (80 sur 100 en 2018 et 2019, contre 81 en 2017), le Royaume-Uni (77 sur 100 en 2019 contre 80 en 2018 et 82 en 2017) ou encore la Norvège (84 sur 100 en 2018 et 2019 contre 85 en 2017) (Transparency International, 2019).

3À l’instar des observations de Transparency International, plusieurs chercheurs notent que les pratiques collusives et corruptives demeurent d’actualité dans la sphère publique des États membres de l’OCDE, et ce, en dépit des mesures prises (Brown et Loosemore, 2015 ; Boisvert, 2018 ; Reeves-Latour et Morselli, 2017). Bien que présents dans d’autres domaines publics, les cas de collusion et de corruption dans les grands projets d’infrastructure publique (GPI) font partie des plus publicisés. Cette publicisation des pratiques de collusion et de corruption dans le secteur de la construction publique résulte des travaux de commissions d’enquête (la commission Charbonneau au Québec en 2015, la Commission australienne contre le crime en Australie 2002, par exemple) qui publient généralement un rapport à l’issue de leur mandat, de la tenue de procès (ex. : l’opération Manu Polite en Italie dans les années 1990) ou encore d’enquêtes journalistiques avec la publication d’articles ou la diffusion de reportages télévisés (ex. : l’émission Zemba sur les pratiques de la société Koop Tjuchem en 2001 aux Pays-Bas).

4Ces différents canaux de publicisation des pratiques de transgression soulignent la récurrence du phénomène. Au terme de la commission Charbonneau conduite au Québec, les enquêteurs ont conclu de la faible efficacité, voire de l’inefficacité, des dispositifs règlementaires existants pour lutter contre la collusion et la corruption dans les GPI (Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion de contrats publics dans l’industrie de la construction, 2015). Ce constat corrobore les résultats des recherches selon lesquelles les acteurs et les organisations corrompues adaptent continuellement leurs pratiques aux mutations socio-économiques et juridiques (Boisvert, 2018).

5La gouvernance des GPI demeure une problématique saillante dans la lutte contre la collusion et la corruption. Johan Graafland et Andre Nijhof (2007) notent qu’une connaissance approfondie des causes de ces pratiques est une étape préliminaire à la conception d’interventions publiques plus efficaces. Dans une logique similaire, Ransford Churchill, William Agbodohu et Peter Arhenful (2013) identifient le manque de volonté politique et la méconnaissance des facteurs de collusion et de corruption comme principales explications de la faible efficacité des mesures publiques prises pour assurer une plus grande intégrité dans la gouvernance des GPI.

6Plusieurs études ont analysé les facteurs dissuadant les pratiques de collusion et de corruption dans les GPI. Parmi celles-ci, nous avons répertorié, d’une part, des études analysant les effets de ces facteurs (Bologna et Del Nord, 2000 ; Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000 ; Gupta, 2001 ; Bose et al., 2008 ; Torissi, 2011 ; Liu et Mikesell, 2014 ; Finocchiaro Catro et al., 2014 et 2018) et, d’autre part, des analyses axées sur le processus et la façon dont ces facteurs interagissent tout au long de ce processus (Woodall, 1993 ; Takahashi, 1995 ; Jiménez, 2009 ; Reeves-Latour et Morselli, 2016 et 2018 ; Courtois et Gendron, 2017). Toutefois, ces recherches examinent des facteurs principalement économiques (taille et configuration du secteur industriel, taux de chômage, taux de croissance économique, produit intérieur brut) ou légaux (présence ou absence de contrôle, peines infligées, existence d’un code juridique, organisation de la procédure d’appel d’offres) (Allen et Mills, 1989 ; Tanzi et Davoodi, 1997 ; Gupta, 2002 ; Dorée, 2004 ; Hartley, 2009 ; Torissi, 2011 ; Kyriacou et al., 2015 ; Miranda Sarmento et Renneboog, 2017 ; Saenz et Brown, 2018). Par conséquent, cette recherche a pour finalité, d’une part, de dresser un portrait général et détaillé des facteurs favorisant les pratiques collusives et corruptives dans la gouvernance des GPI et, d’autre part, d’aider les chercheurs et les praticiens dans la définition de nouvelles orientations de recherche.

7Cet article présente les résultats d’une synthèse des facteurs de risque dans la gouvernance des GPI (Jacob et al., 2019). Méthodologiquement, cette recherche prend la forme d’une revue de portée. En tant que revue systématique de la littérature, la revue de portée permet aux chercheurs d’explorer rigoureusement un large périmètre de recherche (Gough et al., 2017).

8Cette publication se structure en quatre parties. La première partie précise le cadre conceptuel de notre étude. Son objectif est de définir les notions centrales de cette revue de portée, à savoir les GPI, la collusion et la corruption. La seconde partie décrit la méthodologie de la revue de portée employée pour réaliser la collecte et l’analyse des données. La troisième partie présente les résultats de la revue de portée. La présentation des résultats est divisée en deux volets : d’une part, nous dessinons un portrait général des études analysées (date de publication, type de transgression étudiée, étude de cas, etc.) ; d’autre part, nous présentons les facteurs de risque de la gouvernance des GPI au sein des États membres de l’OCDE. Enfin, la quatrième partie identifie les limites de l’étude, discute des résultats de recherche et formule des pistes d’action et de recherche en matière de gouvernance des GPI.

Cadre conceptuel

Les grands projets d’infrastructure publique

9Dans le cadre de cette revue de portée, la notion de GPI réfère à un projet d’une ampleur budgétaire déterminée impliquant la rénovation ou la construction d’infrastructure appartenant à des organismes publics.

10Premièrement, le terme infrastructure publique qualifie « tout immeuble, équipement ou ouvrage de génie civil contribuant à l’offre de service gouvernemental » (Secrétariat du Conseil du trésor, 2019 : 7). Parmi les publications sélectionnées, la notion d’infrastructure publique renvoie à la construction de routes, de ponts, de lignes de chemin de fer, d’écoles publiques, de système d’épuration et d’alimentation en eau.

11Deuxièmement, le montant budgétaire à atteindre pour être qualifié de « grand projet » ou de « projet majeur » est établi au Québec par le Secrétariat du Conseil du trésor (2016) dans le cadre de l’article 160 de la Loi sur les infrastructures publiques. Pour qu’il soit reconnu comme tel, le coût total estimé du projet doit être égal ou supérieur à 50 millions de dollars (100 millions de dollars dans le cas des infrastructures routières).

La collusion et la corruption comme formes de transgression

12La collusion et la corruption sont deux formes de transgression. Cette dernière renvoie à toute action ne respectant pas une obligation et ne se conformant pas aux normes, lois ou règles en vigueur. La dimension normative de la transgression ne se limite pas aux règles juridiques, elle inclut également le non-respect des normes sociales en vigueur (Hastings, Nicolas et Passard, 2012). Dans le secteur public, les pratiques de transgression se caractérisent comme « des conduites allant à l’encontre des différentes balises normatives qui enserrent la conduite des agents publics » (Boisvert, 2018 : 310).

13Le concept de « transgression » se décline sous différentes formes de conduites à risque ou problématiques, telles que 1) la collusion, 2) la corruption, 3) le crime étatique, 4) la fraude et le détournement de fonds, 5) le conflit d’intérêts, 6) le népotisme, 7) le comportement opportuniste et 8) les groupes criminalisés (Boisvert, 2018). Dans cette revue de portée, la recherche s’est concentrée, pour des raisons de faisabilité, sur l’analyse des deux transgressions les plus documentées : la collusion et la corruption.

La collusion

14La collusion qualifie tout arrangement entre un groupe d’acteurs prenant part à l’attribution d’un marché public en vue de tronquer les règles et un rapport de concurrence entre les différents soumissionnaires (Porter et Zona, 1993). Cette transgression relève autant des acteurs privés que des acteurs publics en position d’autorité (Van Den Heuvel, 2005). Dans la littérature, les termes utilisés pour qualifier les pratiques de collusion varient entre la collusion institutionnelle (institutional collusion), l’appel d’offres collusif (collusive tendering), le trucage d’appel d’offres (bid-rigging) et la tricherie (cheating behavior) (Deng et al., 2003).

La corruption

15La corruption est un terme générique qui définit l’utilisation abusive du pouvoir à des fins personnelles en réponse à des incitations de tiers ou de propre initiative (Sohail et Cavill, 2008). De nombreuses appellations sont employées pour qualifier cette transgression telles que la corruption politique, la corruption collusive, la corruption anticipative ou encore la corruption d’extorsion. Les dénominateurs communs de ces pratiques sont l’abus de confiance du public (Liu et Mikesell, 2014), l’abus de pouvoir (Jiménez, 2009) ainsi que la transgression importante des normes juridiques ou sociales (Jones, 2012).

Méthodologie

16Méthode d’examen systématique de la littérature, la revue de portée synthétise les résultats produits par la recherche dans un domaine relativement vaste, en vue d’évaluer la possibilité́ d’effectuer un examen systématique plus approfondi ou encore, d’identifier des lacunes, des limites et des pistes de recherche futures dans un domaine de recherche donné (Arksey et O’Malley, 2005 ; Lawarée, Jacob et Ouimet, 2020).

Question de recherche

17Cette recherche vise à synthétiser les facteurs de risque dans la gouvernance des GPI au sein des États membres de l’OCDE. La question de recherche suivante a guidé la conduite de la revue de portée : quels facteurs favorisent les pratiques collusives ou corruptives dans la gouvernance des GPI au sein des États membres de l’OCDE?

Stratégie de recherche et sources des données

18La collecte des données a été organisée dans le cadre d’un projet de recherche plus vaste sur la problématique de l’intégrité et de l’éthique dans la gouvernance des GPI (Jacob et al., 2019). La stratégie de recherche adoptée pour la collecte des données a été d’extraire toutes les références traitant simultanément des grands projets d’infrastructure publique et de l’éthique de la gouvernance. En pratique, nous avons sélectionné toutes les publications dont le titre, le résumé ou les mots-clés recensent au moins un mot-clé en lien avec la thématique des GPI (ex. : « infrastructure », « chantier public », « marché public ») et celui de l’éthique ou de l’intégrité (ex. : « éthique », « déontologie », « transgression »).

19La recherche documentaire a été effectuée aux mois de juillet et août 2018 en consultant les bases de données dans le champ des sciences sociales et de la philosophie (Proquest, EBSCO HOST, Web of Science, Francis, CAIRN, Érudit et Google Scholar). Au terme du processus de collecte de données, 5 674 références ont été collectées. Après la suppression des doublons, 4 272 références uniques ont été importées dans EndNote, un logiciel de gestion des références bibliographiques.

Sélection des études et critères d’éligibilité

20La sélection des études a été réalisée par deux codeurs qui ont vérifié indépendamment si les articles répondaient ou non aux critères d’inclusion avec l’arbitrage d’un troisième membre de l’équipe lorsque nécessaire. Le tri a été réalisé sur la base du processus systématique et séquentiel présenté ci-dessous.

Première phase de tri sur la base du titre et du résumé

21Pour cette première étape de la revue de portée, les titres et les résumés des références collectées ont été examinés en fonction des critères d’exclusion suivants :

  • La langue : exclusion de toute référence non rédigée en français ou en anglais.

  • Les caractéristiques du projet : exclusion de toute référence n’étudiant pas un grand projet d’infrastructure publique comme un projet d’infrastructure privée, un projet non lié à la transformation d’un immeuble ou d’un ouvrage de génie civil.

  • Les dimensions d’éthique et d’intégrité : exclusion de toute référence ne mentionnant pas la dimension éthique ou l’intégrité des grands projets d’infrastructure publique.

  • La localisation : exclusion de toute référence ne traitant pas explicitement d’un État membre de l’OCDE.

Deuxième phase de tri sur la base de: la recherche bibliographique manuelle

22Par la suite, les bibliographies des publications ayant été retenues lors de la première phase de tri ont été parcourues pour en extraire des références pertinentes additionnelles. En se basant uniquement sur les titres contenus dans les bibliographies, les références listées ont été examinées selon les critères d’exclusion appliqués pour la première phase du tri. Parmi les 120 publications initialement répertoriées dans les bibliographies des articles issus de la première phase du tri, 48 références ont été ajoutées à l’échantillon.

Troisième phase de tri sur la base de la lecture complète de la publication

23Pour ce troisième tri, l’équipe de recherche a – pour des raisons de faisabilité de la recherche – centré son analyse sur les articles publiés uniquement dans des revues scientifiques. Par conséquent, la troisième phase de tri a permis, sur la base d’une lecture complète, d’exclure toute publication ne correspondant pas aux cinq critères suivants :

  • Le format de la publication : exclusion de toute référence ne correspondant pas au format d’une publication d’une revue scientifique (ex. : chapitre d’ouvrage, rapport, communication, article publié dans une revue professionnelle).

  • La langue : exclusion de toute référence non rédigée en français ou en anglais.

  • Les caractéristiques du projet : exclusion de toute référence n’étudiant pas un grand projet d’infrastructure publique comme un projet d’infrastructure privée, un projet non lié à la transformation d’un immeuble ou d’un ouvrage de génie civil.

  • Les dimensions d’éthique et d’intégrité : exclusion de toute référence ne mentionnant pas la dimension éthique ou l’intégrité des grands projets d’infrastructure publique.

  • La localisation : exclusion de toute référence ne traitant pas explicitement d’un État membre de l’OCDE.

  • Les transgressions étudiées : exclusion de toute référence ne traitant pas explicitement des pratiques de collusion et de corruption.

24Le diagramme de flux présenté ci-après détaille l’application des critères et l’exclusion des références selon les différentes phases de tri.

Figure 1. Diagramme de flux du processus de sélection des publications

Figure 1. Diagramme de flux du processus de sélection des publications

Extraction des données

25L’extraction des données a été entreprise à l’aide d’un guide d’extraction conçu au préalable et répertoriant 6 types d’informations à extraire dans chacune des 50 publications sélectionnées, à savoir : 1) les données bibliographiques (ex. : le titre de la publication, le nom des auteures ou auteurs, la date de publication ou encore le nom de la revue) ; 2) les caractéristiques du projet d’infrastructure étudié (ex. : l’État au sein duquel le projet est mis en œuvre, le secteur, le budget ou encore le type d’infrastructure) ; 3) les caractéristiques du systèmes politique et administratif étudié (extraction des verbatim qui présentent les systèmes politiques, administratifs et économiques en général, par exemple les caractéristiques du régime politique, les processus de formation ou de recrutement des agents publics, les réformes administratives, etc.) ; 4) les formes de transgression identifiées par les auteurs ou auteures (extraction des verbatim qualifiant ou définissant la ou les formes de transgression étudiés au cours de la recherche) ; 5) les facteurs de risque (extraction des verbatim citant les facteurs économiques, politiques ou sociaux à risques, c’est-à-dire favorisant l’apparition de la transgression) ; 6) les facteurs de dissuasion (extraction des verbatim citant les facteurs économiques, politiques ou sociaux dissuasifs, c’est-à-dire freinant l’apparition de la transgression).

Synthèse et analyse des données

26L’équipe de recherche a mobilisé la technique de la synthèse thématique. Cette technique prend la forme d’un codage des données qualitatives collectées en fonction de thématiques identifiées (Paillé et Mucchieli, 2016). Les thèmes correspondent à une étiquette, c’est-à-dire une unité de sens cohérente attribuée à un ensemble d’extraits de texte (les verbatim). Ces thèmes peuvent être déclinés en unité de sens plus spécifiques, tels que les sous-thèmes et les codes (l’unité de sens la plus spécifique) (Bardin, 2013).

Résultats

27Cette section présente les caractéristiques de l’échantillon des études sélectionnées et propose une catégorisation des facteurs de risque dans la gouvernance des GPI au sein des États membres de l’OCDE.

Les caractéristiques générales des publications analysées

28Premièrement, l’examen des transgressions dans les GPI n’est pas une thématique récente. Les plus anciennes des publications recensées remontent aux années 1980 (Joyner, 1985). La période couverte par les études analysées s’étend de 1985 à 2018. Le graphique 1 ci-après illustre la répartition des publications analysées selon leur date de parution. À la lecture de ce graphique, nous constatons que les publications traitant explicitement de la collusion dans les GPI ont été prédominantes dans la littérature entre 1985 et 2011. En outre, de 1985 à 1994, aucune recherche analysant explicitement les pratiques de corruption dans les GPI n’a pu être collectée. Après 2011, le nombre des publications analysant les pratiques de corruption est plus élevé que celui traitant de la collusion.

Graphique 1 : Évolution du nombre agrégé de publications sur les pratiques de collusion, de corruption et total dans les GPI selon leur année de parution

Graphique 1 : Évolution du nombre agrégé de publications sur les pratiques de collusion, de corruption et total dans les GPI selon leur année de parution

29Deuxièmement, la littérature publiée sur la collusion et la corruption dans les GPI ne se concentre pas autour d’un secteur de recherche ou d’un groupe de revues. Parmi, les 50 références, 41 revues différentes ont été répertoriées. La faible centralisation des publications en matière de transgression dans les GPI est d’autant plus importante que les 41 revues répertoriées sont ancrées dans 12 disciplines distinctes : la gestion et le management (9 revues), la construction (4 revues), l’économie et la finance (7 revues), les sciences de la décision (1 revue), l’ingénierie (1 revue), l’éthique (5 revues), le droit (5 revues), les sciences politiques (2 revues), l’administration et les politiques publiques (4 revues), l’analyse de réseau (1 revue), les sciences sociales (1 revue), ainsi que les sciences urbaines (1 revue).

30Troisièmement, les cas de collusion et de corruption étudiés sont localisés dans 11 États de l’OCDE : 11 aux États-Unis (Joyner, 1985 ; Block et Feinstein, 1986 ; Allen et Mills, 1989 ; Howard et Kaserman, 1989 ; Porter et Zona, 1993 ; Thacher, 1995 ; Gupta, 2001 et 2002 ; Chotibhongs et Arditi, 2012 ; Gabrielli, 2013 ; Liu et Mikesell, 2014), 8 en Italie (Tanzi et Davoodi, 1997 ; Bologna et Del Nord, 2000 ; Golden et Picci, 2005 ; Torissi, 2011 ; Finocchiaro Castro et al., 2014 et 2018 ; Wang, 2014 ; Locatelli et al., 2017), 6 au Japon (Woodall, 1993 ; Takahashi, 1995 ; Black, 2004 ; Ishii, 2009 et 2014 ; Wang, 2014), 4 au Canada (Reeves-Latour et Morselli, 2016, 2017 et 2018 ; Courtois et Gendron, 2017) et aux Pays-Bas (Priemus, 2004 ; Graafland, 2004 ; Dorée, 2004 ; Van Den Heuvel, 2005), 3 en Australie (Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000 ; Hartley, 2009 ; Brown et Loosemore, 2015), 1 en Corée du Sud (Lee et Hahn, 2002), en Espagne (Jiménez, 2009), au Royaume-Uni (Jones, 2012), au Portugal (Miranda Sarmento et Renneboog, 2017) et en Turquie (Gunduz et Önder, 2013). Par ailleurs, parmi les 50 publications examinées, 9 ont conduit une étude internationale, voire transnationale des pratiques de collusion et de corruption dans les GPI.

31Quatrièmement, la majorité des publications (n = 36) étudient les pratiques en vigueur au sein du secteur de la construction publique en général. Une série de publications analysent les pratiques de collusion et de corruption dans des cas de projet public précis : 7 sont consacrées à la construction d’infrastructures routières (Joyner, 1985 ; Block et Feinstein, 1986 ; Allen et Mills, 1989 ; Porter et Zona, 1995 ; Gupta, 2001 et 2002 ; Gabrielli, 2013), 2 aux appels d’offres (Howard et Kaserman, 1989 ; Ishii, 2009), 1 à la construction de mégaprojets (Locatelli et al., 2017), au développement immobilier (Jiménez, 2009), à la construction d’infrastructure ferroviaire (Wang, 2014), à la construction d’école (Thacher, 1995) ainsi qu’à la maintenance d’infrastructure publique (Fazekas et Toth, 2018).

32Cinquièmement, la collusion et la corruption sont des formes de transgression couvrant un large spectre de pratiques. La collusion inclut les irrégularités dans le processus d’appel d’offres (Joyner, 1985 ; Howard et Kaserman, 1989 ; Woodall, 1993 ; Porter et Zona, 1995 ; Takahashi, 1995 ; Gupta, 2001 et 2002 ; Ishii, 2014), les irrégularités et les pratiques de fraude dans l’attribution d’un marché public (Priemus, 2004 ; Van Den Heuvel, 2005), la constitution d’un cartel (Gabrielli, 2013), l’octroi de faveur (Ishii, 2009), la mise en place d’un système parallèle pour l’attribution de marché et la fixation du montant des contrats (Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000) ou encore le crime étatique (Reeves-Latour et Morselli, 2016 et 2017).

33La corruption, quant à elle, renvoie aux pratiques de fraude (Thacher, 1995), d’extorsion (Sohail et Calvill, 2008), de trafic d’influence (Jiménez, 2009), de pots-de-vin (Black, 2004), de financements illégaux d’organisations politiques (Reeves-Latour et Morselli, 2018), de contrôle social et organisationnel (Courtois et Gendron, 2017), de conflit d’intérêts (Lester, 1999), de dépassements des coûts initiaux (Wang, 2014 ; Miranda Sarmento et Renneboog, 2017) ou encore d’abus d’autorité (Saenz et Brown, 2018).

34La collusion et la corruption sont des notions génériques renvoyant dans la littérature à des processus et des comportements pouvant être similaires. L’absence de définition et de cadre conceptuel partagés complexifie l’étude des facteurs de risque de collusion et de corruption. La présence d’un biais de publication n’est pas à exclure. En outre, dans la littérature étudiée, nous avons observé une tendance des auteurs à publier des recherches relatives à des pratiques similaires (ex. : le trucage d’appel d’offres, l’octroi de faveur ou encore la fraude) sous l’appellation de « collusion » jusqu’en 2014, puis sous celle de « corruption ».

Les facteurs de risque pour les pratiques de collusion et de corruption dans les GPI

35Les facteurs de risque dans les GPI peuvent être divisés en six catégories : les facteurs réglementaires, les facteurs socioculturels, les facteurs spécifiques à un projet, les facteurs économiques, les facteurs politiques et les facteurs individuels.

Les facteurs réglementaires

36Cette catégorie regroupe tous les facteurs relatifs au cadre légal, au fonctionnement des systèmes juridique et administratif, ainsi qu’aux mécanismes publics de contrôle et de surveillance.

37Le déficit du cadre légal constitue la première sous-catégorie des facteurs de risque. Cette sous-catégorie qui inclut tout d’abord l’absence de réglementation (ex. : l’absence de loi antitrust ou de réglementation relative aux appels d’offres ou à l’attribution des contrats) a été mise en évidence comme un facteur de risque crucial (Thacher, 1995 ; Dorée, 2004 ; Finocchiaro Castro et al., 2014). Une forte déréglementation sectorielle tend également à favoriser les transgressions (Sohail et Cavill, 2008). De plus, une faible lisibilité des dispositions légales peut induire un déficit réglementaire. En pratique, les réglementations et obligations légales complexes ainsi que la multiplication des règles augmentent les risques de transgression (Locatelli et al., 2017). L’absence de sanction ou de pénalité constitue un autre facteur de risque. L’indulgence ou la faiblesse des sanctions pénales tend à minimiser les risques pris par les acteurs (Reeves-Latour et Morselli, 2018). Toutefois, la sévérité de la loi et les tentatives d’autorégulation de l’industrie n’ont qu’un effet mineur sur les pratiques de transgression (Zarkada-Fraser, 2000).

38Les facteurs liés au fonctionnement des systèmes juridiques et administratifs composent la seconde sous-catégorie. Cette sous-catégorie inclut tout d’abord la gestion en silos des dossiers (Hargita et Tóth, 2005 ; Hartley, 2009 ; Reeves-Latour et Morselli, 2016). Pratiquement, un tel mode de gestion complexifie la collaboration entre les différentes agences publiques. En ne permettant pas aux autorités d’analyser globalement les comportements de transgression (Reeves-Latour et Morselli, 2016), la gestion en silo limite les capacités des pouvoirs publics à comprendre ces pratiques et à les endiguer (Hartley, 2009). Ensuite, le manque de ressources (ex. : humaines, d’expertise, matérielles) des systèmes juridique et administratif a été fréquemment identifié comme un facteur de risque (Van Den Heuvel, 2005 ; Hartley, 2009 ; Jiménez, 2009). Un tel manque a pour conséquence de réduire le nombre de contrôles effectués (Van Den Heuvel, 2005) et limite la qualité de ces derniers (Jiménez, 2009). Outre la limitation des ressources, le manque de volonté des autorités, la lourdeur administrative et la dévalorisation des enquêtes réalisées ont été aussi identifiés comme des facteurs de risque (Jiménez, 2009 ; Reeves-Latour et Morselli, 2018). Enfin, la portée limitée des décisions pénales rendues (Jiménez, 2009) ainsi que l’approche réactive des autorités judiciaires (Reeves-Latour, 2018) ont été considérée comme des facteurs de risque.

39Le déficit des dispositifs de surveillance et de contrôle est la troisième sous-catégorie des facteurs réglementaires (Lester, 1999 ; Van Den Heuvel, 2005 ; Van de Bunt, 2010 ; Gunduz et Önder, 2013 ; Locatelli et al., 2017 ; Fazekas et Toth, 2018). Le déficit de surveillance et de contrôle pérennise les comportements de transgression (Locatelli et al., 2017) et facilite l’exploitation des procédures par les acteurs de ces transgressions (Lester, 1999). De telles carences en matière de surveillance et de contrôle peuvent être induites par la complexité des procédures (Locatelli et al., 2017). Par ailleurs, le manque de rigueur est l’une des causes de l’ineffectivité des dispositifs de surveillance et de contrôle (Lester, 1999 ; Reeves-Latour et Morselli, 2016 ; Locatelli et al., 2017). Enfin, le recours systématique à la clause du « plus bas soumissionnaire » a également été répertorié comme un facteur de risque (Porter et Zona, 1993).

Les facteurs socioculturels

40La catégorie des facteurs socioculturels regroupe l’ensemble des facteurs de risque relatifs aux valeurs, croyances, normes ou pratiques en vigueur. Tout d’abord, une priorité systématique accordée aux prestataires en fonction de leur nationalité, de leur religion ou à une entreprise tend à favoriser les pratiques de transgression dans les GPI. Cette prévalence peut se décliner, dans la littérature, sous différentes formes telles que le corporatisme (Dorée, 2004), le nationalisme (Wang, 2014 ; Takahashi, 1995) ou l’appartenance religieuse (Kyriacou et al., 2015).

41Ensuite, les chercheurs ont identifié la normalisation des comportements de transgression et la culture du silence comme étant les deux principaux facteurs de risque (Porter et Zona, 1993 ; Dorée, 2004). La normalisation des comportements de transgression se traduit par l’établissement d’une culture de complaisance, voire de tolérance à l’égard des pratiques de collusion et de corruption (Joyner, 1985 ; Woodall, 1993 ; Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000 ; Flyvberg, Holm et Buhl, 2002 ; Brown et Loosemore, 2015 ; Reeves-Latour et Morselli, 2016 ; Locatelli et al., 2017 ; Courtois et Gendron, 2017). La culture du silence, pour sa part, se caractérise par un manque volontaire de supervision, une dissimulation réussie d’activités illégales et la valorisation du silence comme norme dans la culture et l’environnement de l’entreprise (De Jong, Henry et Stansbury, 2009 ; Van de Bunt, 2010 ; Liu et Mikesell, 2014 ; Locatelli et al., 2017). En pratique, la présence de ces facteurs peut induire la prévalence des règles informelles transgressant les normes légales et éthiques (Brown et Loosemore, 2015), le développement d’une culture territoriale (Reeves-Latour et Morselli, 2016 et 2017), ou encore l’amplification des pressions sociales pesant sur les travailleurs, notamment en matière de réciprocité (Van de Bunt, 2010).

42Enfin, la survie de l’entreprise et les relations de proximité avec les autorités publiques constituent deux facteurs de risque importants. D’une part, lorsqu’une entreprise lutte pour sa survie, elle tend à légitimer des pratiques de transgression. La « fin justifiant les moyens », les pratiques de collusion et de corruption sont ainsi présentées comme vitales pour l’entreprise (Gunduz et Önder, 2013). En outre, la culture de compétition, qui résulte d’un « darwinisme social » où seuls les plus forts et les mieux adaptés survivent, valorise la réussite professionnelle et la prise de risque pour atteindre celle-ci. D’autre part, trois publications ont mis en évidence que des liens étroits entre les autorités publiques et les entreprises facilitent les transgressions, c’est-à-dire des relations sociales ou professionnelles se déroulant dans un domaine spécialisé ou dans une zone géographique délimitée (Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000 ; Reeves-Latour et Morselli, 2016 ; Courtois et Gendron, 2017).

Les facteurs spécifiques au projet

43Cette catégorie correspond aux facteurs de risque propres à un GPI. Parmi ces facteurs nous distinguons ceux de nature budgétaire et ceux ayant trait aux caractéristiques du projet à mener.

44D’un point de vue budgétaire, une publication a mis en évidence les limites des partenariats public-privé (PPP) (Miranda Sarmento et Renneboog, 2017). En théorie, le PPP repose sur un partage des responsabilités entre les parties prenantes impliquées. Il s’agit d’un moyen qui permet, d’une part, de responsabiliser le prestataire privé dans la gestion des coûts et du délai de livraison et qui, d’autre part, offre aux autorités publiques la possibilité d’entreprendre des projets pour lesquels elles ne possèdent ni l’expertise ni les fonds suffisants (Miranda Sarmento et Renneboog, 2017).

45Certaines spécificités d’un GPI augmentent le risque de transgression. Le principal facteur de risque est la complexité du projet. Par complexité, les chercheurs font référence à la taille du projet (Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000 ; Sohail et Cavill, 2008 ; Gabrielli, 2013 ; Locatelli et al., 2017 ; Miranda Sarmento et Renneboog, 2017) ou au degré de spécialisation requis pour la réalisation du projet (Locatelli et al., 2017 ; Fazekas et Toth, 2018). Dans la littérature analysée, la complexité d’un projet est positivement corrélée aux écarts de coûts ou de qualité (achats de matériel à un prix supérieur à celui du marché ou de qualité inférieure, facturation de matériel ou de tâches non compris dans le contrat initial) (Gunduz et Önder, 2013 ; Locatelli et al., 2017). Par ailleurs, pour les agents publics chargés du contrôle financier, l’absence d’indicateurs de comparaison dû à la rareté des GPI est problématique pour détecter la nature frauduleuse des écarts de coûts (Miranda Sarmento et Renneboog, 2017). Enfin, la longue durée (Cohen et Boast, 2016) ou le caractère unique du projet (Locatelli et al., 2017) ont également été identifiés comme des facteurs de risque.

Les facteurs économiques

46Cette catégorie recense l’ensemble des facteurs liés à la structure du marché ainsi qu’au secteur de la construction. Plus largement, ces facteurs tendent à affecter le rapport de concurrence entre les différents acteurs intervenant dans la gouvernance des GPI. Deux sous-catégories de facteurs économiques peuvent être distinguées : le marché et la compétition sectorielle.

47À l’échelle du marché, la littérature analysée nous a permis d’identifier le taux de croissance économique et le cycle technologique comme des facteurs pouvant influer sur les pratiques de transgression. Plusieurs publications notent que lors de récession économique, la corruption et la collusion sont favorisées (Woodall, 1993 ; Nijhof et Rottier, 2005 ; Gupta, 2001). En ce qui concerne le cycle technologique, une tendance similaire a pu être observée. Ainsi, une rupture technologique tend à induire des pratiques de transgression (Allen et Mills, 1989), à l’instar d’une phase où une technologie standardisée est dominante (Allen et Mills, 1989 ; Porter et Zona, 1993 ; Zarkada-Fraser et Skitmore, 2000 ; Dorée, 2004). Dans cette perspective, ces observations tendent à souligner que de tels facteurs influent indirectement sur les pratiques de collusion et de corruption en créant un environnement favorable aux opportunités de transgression.

48Sur le plan économique, les facteurs de risque les plus saillants opèrent au niveau de la compétition sectorielle. Dans cette perspective, les facteurs de risque suivants ont été répertoriés : la concentration de l’industrie (existence d’un oligopole ou d’un monopole) (Sohail et Cavill, 2008 ; Gunduz et Önder, 2013 ; Liu et Mikesell, 2014), la présence de sous-traitants (Deng et al., 2003 ; Gabrielli, 2013), la faible mobilité de la main-d’œuvre, le faible nombre d’entreprises présentes dans le marché (Hargita et Tóth, 2005), un appel d’offres fortement compétitif (Sohail et Cavill, 2008 ; Gunduz et Önder, 2013 ; Finocchiaro Castro et al., 2014 et 2018) ou encore, l’existence de barrières à l’entrée du marché (Allen et Mills, 1989 ; Porter et Zona, 1993 ; Gupta, 2001 et 2002 ; Dorée, 2004, Arai et Morimoto, 2017).

49Par ailleurs, un autre facteur lié à la structure du marché doit être mis en évidence, celui de la dépendance des entreprises envers le gouvernement (Reeves-Latour et Morselli, 2017). Les risques de transgression sont plus probables lorsque les entreprises sont sensibles à la discontinuité et dépendent du seul client étatique (Priemus, 2004). De plus, le risque de collusion augmente nettement lorsque la courbe de la demande des biens et produits est inélastique (Allen et Mills, 1989). Par conséquent, le manque de fréquence des projets dans le marché fait en sorte que la réussite des projets peut être essentielle à la survie financière d’une entreprise, encourageant ses acteurs à recourir à la corruption (Locatelli et al., 2017). Les gouvernements jouent un rôle majeur en tant que clients, régulateurs et propriétaires d’entreprises et plusieurs entreprises en dépendent, ce qui incite à la corruption (Liu et Mikesell, 2014).

Les facteurs politiques

50Cette catégorie qualifie l’ensemble des facteurs relatifs à la décision publique. Parmi ceux-ci, nous distinguons les facteurs liés à la concentration du pouvoir, à la proximité entre les décideurs publics et prestataires privés ainsi qu’à l’élection des mandataires publics.

51Premièrement, la concentration du pouvoir entre les mains d’un nombre limité d’acteurs constitue un facteur de risque pour l’intégrité de la gouvernance des GPI. La concentration du pouvoir se concrétise par la centralisation du pouvoir discrétionnaire. Par exemple, en Espagne, les compétences en matière de développement urbain et régional sont concentrées dans les mains des élus municipaux (Locatelli et al., 2017). Une telle concentration de pouvoir tend à encourager les ingérences politiques dans les GPI (Sohail et Cavill, 2008 ; Reeves-Latour et Morselli, 2017).

52Deuxièmement, les liens de proximité entre les décideurs politiques et privés constituent un autre facteur de risque. Ces liens facilitent le développement de pratiques de transgression et peuvent dériver vers l’établissement d’une culture de favoritisme au sein du réseau de l’élite locale débouchant sur l’octroi des contrats (Nijhof et Rottier, 2005), sur le financement et la participation à des évènements particuliers (Courtois et Gendron, 2017) ou prendre la forme de cadeaux faits aux élites locales (Black, 2004). Les liens de proximité entre partenaires (privés et publics) augmentent les risques de transgression et se trouvent, par exemple, dans les cas de nomination des responsables politiques, plutôt que de leur élection (Kyriacou et al., 2015).

53Troisièmement, les règles du système électoral peuvent influer sur la gouvernance éthique des GPI. À l’instar du Django au Japon, qui désigne un système d’accord institutionnalisé entre les entrepreneurs pour décider de l'adjudicataire d’un appel d’offres afin de répartir soigneusement les contrats de construction publics (Woodall, 1993), les contributions financières des acteurs privés aux caisses électorales favorisent le développement des relations collusives (Reeves-Latour et Morselli, 2017). Par ailleurs, la temporalité électorale influe sur les comportements de transgression. Au cours de l’année qui précède une élection, les élus tendent à accélérer la clôture des projets, et ce, au détriment du contrôle des coûts (Sarmento et Renneboog, 2017).

Les facteurs individuels

54Sur le plan individuel, certains attributs des travailleurs tels que leur âge, leur niveau d’implication dans l’entreprise ou dans une organisation professionnelle et leur niveau de satisfaction accroissent leur probabilité d’être exposés à des pratiques de transgression (Locatelli et al., 2017). L’industrie de la construction donne rapidement de l’autonomie aux jeunes. Or ces nouveaux entrants peuvent être facilement influencés et se conformer rapidement aux pratiques de transgression en vigueur (Brown et Loosemore, 2015). De plus, dans le cas où un haut fonctionnaire subit des tensions, car il considère que sa participation aux travaux publics n’est pas suffisamment récompensée, il peut être tenté par la corruption (Jones, 2012).

Discussion et conclusion

55Cette revue de portée synthétise les facteurs de risque éthique dans la gouvernance des GPI au sein des États membres de l’OCDE. Cette recherche, qui constitue l’une des premières synthèses en la matière, s’est concentrée exclusivement sur les pratiques de collusion et de corruption. À la suite de l’analyse des 50 publications scientifiques retenues, les constats suivants ont pu être mis en évidence.

56Durant la période couverte (1985-2011), deux phases ont été identifiées. La première phase, de 1985 à 2011, se caractérise par une prédominance des publications relatives aux pratiques de collusion. Entre 2011 et 2018, le nombre de publication traitant de la corruption dépasse celles traitant de la collusion. Par ailleurs, avec 50 publications éditées dans 41 revues ancrées dans 12 disciplines distinctes, cette revue de la littérature met en évidence la relative décentralisation de la communauté épistémique étudiant les problématiques de la collusion et de corruption dans les GPI. Par communauté épistémique, nous qualifions un collectif d’experts prenant part à la production, à la diffusion et à la discussion de connaissances scientifiques relatives à une problématique donnée (Meyer et Molyneux-Hodgson, 2011 : 141).

57Conceptuellement, cette revue de portée montre que les notions de collusion et de corruption tendent à couvrir un large spectre de pratiques. Parmi les publications analysées, la collusion se réfère aux irrégularités dans l’appel d’offres et l’attribution d’un marché public, la constitution d’un cartel, à l’octroi de faveur, à la fixation du montant des contrats ou encore à la notion de crime étatique. La corruption, pour sa part, renvoie aux pratiques de fraude, d’extorsion, de trafic d’influence, de pots-de-vin, de financements illégaux d’organisations politiques, de contrôle social et organisationnel de conflit d’intérêts, de dépassements des coûts initiaux ou encore d’abus d’autorité. Toutefois, dans la littérature étudiée, les chercheurs tendent à labelliser des pratiques similaires sous l’appellation générique de « collusion » jusqu’en 2014, puis, par la suite, sous celle de « corruption ». Dans cette optique, la présence d’un biais de publication n’est pas à exclure pour expliquer ce résultat.

58Six catégories de facteurs de risque pour la gouvernance des GPI ont été identifiés dans cette revue de portée : les facteurs réglementaires, les facteurs socioculturels, les facteurs spécifiques à un projet, les facteurs économiques, les facteurs politiques et les facteurs individuels. Parmi les nombreux facteurs recensés, les principaux sont l’absence de cadre réglementaire, l’imposition de sanctions clémentes, la concentration du pouvoir entre un nombre réduit d’acteurs, le manque de ressources allouées à la surveillance et aux contrôles, l’existence de liens de proximité entre les autorités publiques et les prestataires privés, la complexité du projet ou encore la normalisation des pratiques de transgression. Par ailleurs, comme le mentionne Yves Boisvert (2018), les acteurs et les organisations corrompues adaptent continuellement leurs pratiques aux mutations socioéconomiques et juridiques. Dans cette optique, la revue de portée corrobore la nature systémique et changeante des pratiques de transgression dans le domaine des GPI.

59Cette revue de portée présente toutefois plusieurs limites. La première limite découle de l’application des critères d’exclusion relatif à la notion de GPI. En théorie, tout projet d’infrastructure publique, pour être inclus dans l’échantillon, devait avoir un coût total estimé égal ou supérieur à 50 millions de dollars canadiens. Or plusieurs publications ne contiennent pas de données relatives au budget total estimé des infrastructures publiques étudiées. Dans ce cas, l’équipe de recherche a décidé d’inclure ou d’exclure l’article en fonction du premier critère qualifiant une infrastructure publique. La deuxième limite a été l’absence de définition et de cadre conceptuel communément partagés par les chercheurs. Ainsi, les notions de collusion et de corruption font référence à des pratiques qui de facto sont différentes. L’absence d’une terminologie acceptée a fortement complexifié l’étude des facteurs de collusion et de corruption, principalement lors de la conduite du résumé thématique. La troisième limite est relative à la portée des résultats. En tant que revue de portée, cette recherche ne prétend pas à réaliser un portrait exhaustif des facteurs de risque (Lawarée, Jacob et Ouimet, 2020). La nature exploratoire des résultats s’explique par la nécessité, au vu du périmètre de recherche à couvrir, de se concentrer sur les publications scientifiques au sein desquelles les données présentes sont moins détaillées que pour d’autres formats (ex. : ouvrage thématique, rapport parlementaire, thèse de doctorat). Dans cette optique, les résultats décrits dans cette recherche représentent une première étape vers la conduite d’études plus précises des liens de causalité entre, d’une part, chacun des facteurs de risque identifiés et, d’autre part, les comportements de transgression dans la gouvernance des GPI.

60Au terme de cette revue de portée, de nouvelles pistes de recherche pour l’étude des pratiques de collusion et de corruption ont pu être tracées. Parmi ces pistes, une étude comparée internationale des mécanismes de transgression pourrait davantage développer nos connaissances sur les relations causales entre ces facteurs de risque et les transgressions. Par ailleurs, au vu de l’importance des facteurs socioculturels, les études ultérieures pourraient mettre l’accent sur les processus de normalisation des pratiques de corruption et de collusion. Enfin, une étude systématique de l’efficacité des dispositifs de contrôle et de surveillance pourrait être conduite en vue d’améliorer les mécanismes publics de lutte contre les transgressions.

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Titre Figure 1. Diagramme de flux du processus de sélection des publications
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Titre Graphique 1 : Évolution du nombre agrégé de publications sur les pratiques de collusion, de corruption et total dans les GPI selon leur année de parution
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Pour citer cet article

Référence électronique

Steve Jacob, Justin Lawarée, Ashley Rhéaume, Chany Gauthier et Gabriel Turmel, « Les facteurs de risque dans la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique : revue de portée de la littérature »Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 17 juin 2021, consulté le 05 février 2023. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5513 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5513

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Auteurs

Steve Jacob

Steve Jacob est professeur titulaire de science politique à l’Université Laval où il dirige le laboratoire de recherche sur la performance et l’évaluation de l’action publique (PerfEval). Il est également titulaire de la Chaire de recherche sur l’administration publique à l’ère numérique et membre de l’Observatoire international sur les impacts sociétaux de l’intelligence artificielle et du numérique (OBVIA) et du Centre d’analyse des politiques publiques (CAPP). Il mène des recherches sur la transformation numérique des organisations publiques, l’éthique publique et les dispositifs d’évaluation et de gestion de la performance. Au cours de sa carrière, Steve Jacob a obtenu plusieurs prix, dont le Prix reconnaissance de la Société québécoise d’évaluation de programme (2013) pour sa contribution exceptionnelle à l’avancement de la pratique de l’évaluation de programme au Québec.

Articles du même auteur

Justin Lawarée

Justin Lawarée a obtenu son doctorat à l’Université catholique de Louvain (Belgique) en étudiant l’intégration des innovations au sein du secteur public. Chercheur associé au Centre d’analyse des politiques publiques (CAPP), à l’Observatoire international sur les impacts sociétaux de l’intelligence artificielle et du numérique (OBVIA) ainsi qu’à la Chaire de recherche sur l’administration publique à l’ère numérique (Université Laval), ses recherches portent sur l’évaluation des effets de l’intelligence artificielle dans le secteur public, l’utilisation des résultats de la recherche par les décideurs politiques ainsi que l’analyse des stratégies gouvernementales en matière d’intelligence artificielle.

Ashley Rhéaume

Ashley Rhéaume est titulaire d’une maîtrise en affaires publiques de l’Université Laval (profil analyse et évaluation) et d’un baccalauréat en sciences politiques de l’Université McGill. Elle travaille présentement à titre de chargée de projet au sein d’Infrastructures technologiques Québec (ITQ). Parmi ces fonctions, elle est appelée à coordonner le déploiement de projets visant l’amélioration des infrastructures de radiocommunication au service des organismes de sécurité publique. Lors de son parcours universitaire, Ashley s’est intéressée à la gouvernance et à l’intégrité des projets d’infrastructures publiques dans le cadre de ses travaux de recherche au Centre d’analyses des politiques publiques (CAPP).

Chany Gauthier

Chany Gauthier est détentrice d’une maîtrise en études internationales, profil développement international, de l’École d’études supérieures en études internationales (ESEI) de l’Université Laval. Elle travaille présentement au ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles du Québec comme conseillère en développement des politiques.

Gabriel Turmel

Gabriel Turmel est titulaire d’une maîtrise en études internationales, majeure en sécurité internationale, de l’École supérieure d’études internationales (ESEI). Il s’est intéressé aux considérations économiques et sécuritaires dans la signature d’un accord de libre-échange entre le Canada et la Colombie. Auparavant, il a obtenu un baccalauréat en histoire à l’Université Laval et a travaillé pour plusieurs centres de recherche, dont le Centre de recherche sur les projets en contexte public (CERPRO), le Centre d’études pluridisciplinaires en commerce et investissement internationaux (CEPCI), le Centre d’études interaméricaines (CEI) et le Centre d’analyse des politiques publiques (CAPP). Gabriel Turmel a ensuite travaillé comme analyste des politiques à l’Assemblée nationale du Québec, à Affaires mondiales Canada et au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Il est présentement analyste des politiques de sécurité nationale à Sécurité publique Canada, pour la Direction générale des politiques de sécurité nationale (DGPSN) et termine un microprogramme de 2e cycle en administration publique à l’École nationale d’administration publique (ENAP).

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