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Efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique : proposition d’une démarche d’auto-évaluation

Yves Boisvert et Étienne Charbonneau

Résumés

La pluralité des interactions complexes et cohérentes pour atteindre un objectif commun est au cœur des modèles normatifs en vogue en éthique. En revanche, ces modèles ne détaillent pas la pluralité des stratégies possibles. Une démarche accessible aux répondants en éthiques des organisations du service public et facile à intégrer dans un plan d’action stratégique est présentée dans cette recherche. Notre objectif est de permettre à des intervenants ou répondants en éthique de s’inspirer de cette démarche testée avec des organisations publiques. Pour atteindre ses objectifs, la démarche d’évaluation s’appuie sur une approche de méthodologie mixte : 1) deux questionnaires en exemplaire unique pour cartographier le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique ; 2) des sondages électroniques sur l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique ; 3) des entrevues semi-dirigées sur l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique.

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Texte intégral

Nous aimerions remercier Linda Caron et Jean-Patrick Brady pour leur collaboration à certaines étapes de nos projets de recherche portant sur cette question.

1Pour s’assurer que les dispositifs, stratégies et instruments de politiques publiques mis en place soient assez efficaces pour freiner la délinquance en col blanc (Sutherland, 1983 ; Lascoumes et Nagel, 2014), les systèmes de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique doivent être évalués. Cela est rarement le cas. Dans sa Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, 2017a) insiste sur l’importance de mettre en place « un système d’intégrité cohérent et global » faisant appel à quatre éléments essentiels : l’engagement des hauts dirigeants, des responsabilités bien définies pour toutes les entités, l’élaboration d’une stratégie définissant les objectifs et priorités, et des normes et valeurs clairement énoncées (OCDE, 2017a : 4). Dans le même esprit, Frédérique Six et Alan Lawton (2013 : 687) précisent que « le système d’intégrité se compose de différents éléments, comme les politiques, les pratiques, les institutions et les gardiens de l’intégrité, visant à contribuer à l’intégrité de l’organisation […] ». Cette conception d’un système d’intégrité insiste sur l’idée de regrouper une pluralité d’éléments complexes en interactions cohérentes pour atteindre un objectif. Elle a toutefois la faiblesse de ne pas intégrer suffisamment la dimension éthique des systèmes et de ne pas détailler la pluralité des stratégies possibles pour s’assurer que ce système soit efficace.

2Les résultats des précédentes recherches sur le management des risques éthiques (Boisvert, 2018 et 2016) montrent qu’il ne peut y avoir de lutte contre la corruption et les autres formes de déviances à l’égard de l’action publique sans une approche synergique qui déploie une pluralité de stratégies, autant sur le plan de la protection de l’intégrité publique que de la promotion de l’éthique professionnelle des agents publics. Ainsi, les démarches les plus efficaces pour protéger l’action publique contre les stratégies de captation (OCDE, 2017b) sont celles qui font un effort pour mettre en place et coordonner un système intégré de différents éléments de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique.

  • 1 Il faut préciser ici que pour l’une des deux recherches, nous avons fait une démarche plus légère e (...)
  • 2 Selon le Secrétariat du Conseil du trésor, un GPI est un projet de construction ou de réfection des (...)

3Cet article vise à guider la pratique. Une démarche y est proposée. Elle se veut à la fois accessible aux répondants en éthique des organisations du service public et facile à intégrer dans un plan d’action stratégique. La démarche d’autoévaluation proposée évalue l’efficacité des différents dispositifs, instruments et stratégies d’atténuation des risques éthiques qui ont été mis en place dans les organisations publiques afin de protéger l’intégrité des services publics et de promouvoir l’éthique. Cette démarche a été testée auparavant dans deux recherches exploratoires distinctes qui nous ont permis de collaborer avec cinq organisations publiques1, qui ont d’importantes responsabilités dans la gestion des grands projets d’infrastructures (GPI)2. Les organisations qui ont à gérer de tels grands projets doivent être plus sensibles aux questions d’éthique et d’intégrité, notamment en raison de l’importance des deniers publics qui sont en jeu dans de tels marchés publics. Pour respecter la confidentialité des résultats, nous ne présenterons pas les résultats complets obtenus lors de cette évaluation. Nous nous limiterons à les illustrer puisque c’est sur la démarche d’évaluation que nous voulons mettre l’accent. Notre objectif est de permettre à des intervenants ou des répondants en éthique de s’autoévaluer de manière balisée.

4Pour atteindre ces objectifs, la démarche d’évaluation s’appuie sur une approche méthodologique mixte qui utilise trois méthodes de travail, à savoir : 1) deux questionnaires en exemplaire unique pour cartographier le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique ; 2) des sondages électroniques sur l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique ; 3) des entrevues semi-dirigées sur l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique.

5L’essentiel du présent article consiste en une présentation détaillée des étapes de la démarche d’évaluation de l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique, renseignée par la recherche mais affinée par la réalité terrain. Par la suite, un aperçu des résultats de chaque étape est présenté. Un bref survol de la littérature scientifique et institutionnelle est également proposé.

Littérature scientifique

6Peu d’articles scientifiques portent directement sur l’évaluation de l’efficacité des mesures prises par les organisations publiques pour lutter contre la corruption et protéger l’intégrité des services publics (Brown et Heinrich, 2017). Pour combler ce vide, Michael Johnston (2010) pensait qu’il était nécessaire de développer des indicateurs de performance organisationnelle sur les éléments du système de protection de l’intégrité. La littérature scientifique et institutionnelle existante ne se transpose pas aisément pour évaluer l’efficacité propre aux éléments d’un système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique d’une organisation particulière du service public.

7Les méthodes d’évaluation qui sont proposées dans la littérature portent principalement sur les systèmes nationaux et – de moindre façon – sur les cadres globaux des municipalités. Ces analyses sont essentiellement déductives. La grande majorité des indicateurs sont construits à partir de dispositifs structurants considérés comme des éléments incontournables pour un système d’éthique et d’intégrité. Selon ce modèle d’évaluation, la présence de ces indicateurs, autant de prérequis de base pour les gouvernements nationaux ou municipaux, serait garante de l’efficacité de la protection de l’intégrité.

8L’analyse institutionnelle de type comparatiste inspire les rapports et guide la littérature universitaire. Cette littérature s’intéresse à l’évaluation des performances institutionnelles en matière d’éthique et d’intégrité. Elle tente essentiellement de voir quels sont les pays ou les administrations municipales qui intègrent le mieux les stratégies mises de l’avant par les gouvernements ou instances locales les mieux classés dans les différents bulletins de lutte contre la corruption et de gestion de l’intégrité de l’OCDE et de Transparency International. Ces chercheurs transforment les stratégies et instruments de ces meilleurs élèves en indicateur d’évaluation des performances gouvernementales en matière de bonne gouvernance et de protection de l’intégrité. Les cadres d’évaluation construits à partir de ces indicateurs proposent ainsi aux gouvernements de vérifier la conformité, ou non, de leur système d’éthique et d’intégrité avec les standards devenus des référentiels préétablis. Ces auteurs restent donc prisonniers d’une logique de reproduction de modèles existants. Ils prônent implicitement la généralisation de certains éléments « tendance » qui se retrouvent dans la majorité des systèmes d’intégrité des pays de l’OCDE. Ces approches ne sont pas porteuses d’innovation. Elles restent plutôt minimalistes et conservatrices.

9Plusieurs auteurs vont aussi reprendre, en tout ou en partie, le modèle de Pope. Ce modèle a connu un certain prestige, car il fut utilisé par Transparency International (Pope, 2000). L’incontournable proposition de Jeremy Pope (1999 et 2000) repose sur une liste de facteurs structurants (les piliers du Temple) qui proposent certains critères que les gouvernements doivent nécessairement avoir pour réussir dans leur lutte contre la corruption. Parmi ces institutions centrales fortes et indépendantes, Pope insiste sur la présence de parlements, de tribunaux et autres instances de justice, une administration publique professionnelle, et des instances de régulation et de contrôle (notamment la police). Rebecca Gill et Kenneth Retzl (2014) se sont notamment intéressés à l’évaluation de l’efficacité des ombudsmans dans la lutte contre la corruption et la protection de l’intégrité. De leur côté, Joe McIntyre (2014) et Penny White (2002) se sont penchés sur le pilier de la justice. Le premier a tenté d’évaluer l’impact que peut avoir un système judiciaire performant sur la protection de l’intégrité gouvernementale, alors que la seconde a étudié les critères d’évaluation de l’incidence que peut avoir un système judiciaire efficace sur la protection générale de l’intégrité. Pour leur part, David Brody (2008), Dmitry Bam (2013) et Jordan Singer (2011) tentent d’évaluer l’impact que peut avoir l’élection des juges sur la protection de l’intégrité du service public. Toujours dans l’esprit des piliers de Pope, Sergio Gemperle (2018), propose un nouvel indice pour évaluer les agences de lutte contre la corruption : l’indice (ACA). L’indice ACA défend une approche comparative pour évaluer l’efficacité de ces agences de contrôle.

10De leur côté, Frederick Stapenhurst et Petter Langseth (1997) demeurent inscrits dans la même logique d’évaluation que Pope. Les éléments indicateurs qu’ils ont choisis sont ceux qui sont au cœur des infrastructures de l’éthique des pays qui réussissent le mieux dans la lutte contre la corruption. Marianne Camerer (2006) va affiner ce type de modèle d’évaluation et va présenter six grandes catégories d’éléments qui doivent guider un bon exercice d’évaluation de la protection de l’intégrité, soit : la présence d’une société civile active et des médias indépendants ; un processus électoral juste et efficace qui institutionnalise les jeux démocratiques ; des institutions étatiques crédibles (l’exécutif, le législatif et le judiciaire) ; une administration publique et un service public juste et efficace ; des mécanismes de régulation indépendants ; et des mécanismes de lutte contre la corruption performants. Camerer (2006) propose de répondre à trois niveaux de questions : est-ce que le dispositif ou la stratégie existe ? Est-ce que c’est efficace ? Est-ce que c’est utilisé par les agents publics ? À ce stade, l’approche de Camerer (2006) ne se limite pas à évaluer l’efficacité d’un système uniquement à travers la présence ou l’absence de certains éléments. Au modèle traditionnel s’ajoutent des dimensions évaluatives sur l’efficacité des éléments du système et de leur utilisation par les membres de l’organisation. Le modèle présenté dans cette étude s’inscrit dans cette même logique.

11Des récurrences entre les éléments structurants les systèmes sont présentés dans la littérature scientifique. Les recherches scientifiques se limitent essentiellement à vérifier la présence d’éléments normatifs et structurels. En outre, les études empiriques occultent les stratégies de gestion des enjeux éthiques et les problèmes d’intégrité. Pourtant, ces mêmes recherches démontrent que les stratégies de gestion sont nécessaires pour protéger l’intégrité publique.

Littérature institutionnelle

12Même si des transformations et des adaptations sont nécessaires, les recommandations de la littérature institutionnelle peuvent aisément être transformées en critères et en indicateurs d’évaluation de l’efficacité des systèmes d’intégrité et d’éthique.

13Paru en 2009, l’ouvrage Measuring Government Activity de l’OCDE se concentre, comme l’indique son titre, sur les outils de mesure qui visent à évaluer le niveau d’efficacité des administrations gouvernementales. Bien qu’une large partie du contenu porte sur différents indicateurs qui concernent davantage la science de l’administration publique en tant que telle, certains indicateurs peuvent s’inscrire dans la lignée de l’éthique gouvernementale. En 2010, l’OCDE poursuivait le travail de validation des méthodes qui sont les plus performantes pour évaluer l’efficacité gouvernementale en général ; une section du rapport est alors consacrée aux outils de mesure qui ont pour objet d’étude l’intégrité. La méthode d’analyse utilisée par l’OCDE est souvent en lien avec l’analyse comparée et le ciblage des récurrences. On valorise fréquemment les stratégies et dispositifs utilisés par la majorité des pays membres et on en fait des incontournables. Il est donc nécessaire de nuancer l’affirmation voulant que cela nous donne de facto des garanties d’efficacité. Ce n’est pas parce qu’une mesure fait consensus qu’elle est nécessairement efficace pour faire diminuer un comportement problématique dans tous les contextes organisationnels.

14En 2014, un rapport de l’OCDE se penchait sur la confiance du public envers les administrations gouvernementales. De l’aveu même de l’OCDE, la mesure de la confiance, qui est en lien direct avec la place qu’occupe l’éthique dans la culture du service public, repose sur ce que les citoyens jugent être socialement juste et adéquat, et sur l’adéquation entre ce jugement et le travail des décideurs et des institutions. Par conséquent, la subjectivité fonde une part importante de l’évaluation de la confiance que le public accorde à l’administration gouvernementale.

15Les propositions propres à l’infrastructure de l’éthique élaborée dans les années 1990 (OCDE, 1998), ainsi que celles que l’on trouve dans le cadre d’intégrité de 2009 (OCDE, 2009a), sont autant de critères pour évaluer des systèmes de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique. En revanche, ces propositions qui demeurent vagues et générales varient dans leurs applications au sein des organisations publiques, compliquant la tâche des répondants ou conseillers en éthique à réaliser une évaluation directe des éléments des systèmes d’éthique et d’intégrité de leur organisation. Il leur est difficile d’évaluer l’efficacité de leurs propres pratiques ou mécanismes d’atténuation des risques d’éthique et d’intégrité en faisant une simple analyse comparée avec des pratiques dites performantes, parce qu’utilisées dans de nombreuses instances gouvernementales des pays membres de l’institution parisienne. Ainsi, il faut être conscient que cet exercice de comparaison n’est pas en soi une garantie que les meilleures expériences internationales sont transférables à tout contexte culturel, politique et administratif. Des recherches ont montré les limites au fait de vouloir reprendre de facto les éléments des modèles scandinaves, souvent cités en exemple pour la protection de l’intégrité, illustrant ainsi que des pratiques ou des dispositifs considérés comme très efficaces dans un contexte national donné peuvent ne pas avoir les mêmes effets positifs dans un autre contexte (Paquin, Boisvert et Lévesque, 2015).

16Dans un récent rapport, l’OCDE (2020) fait des propositions intéressantes directement au sujet de l’évaluation de l’efficacité des éléments des systèmes d’intégrité. On y précise que « les risques systémiques en matière d’intégrité s’épanouissent au sein des entités qui ne procèdent pas régulièrement à des évaluations, car les activités de contrôle peuvent devenir inefficaces dans un environnement dynamique » (OCDE, 2020 : 188). Les évaluations des mesures et des stratégies d’atténuation des risques d’intégrité qui sont suggérées visent l’amélioration continue de leur efficacité afin de réduire la vulnérabilité des organisations publiques face aux fraudes et à la corruption.

17Néanmoins, nous croyons que le peu d’intérêt que porte ici, en 2020, l’OCDE à l’évaluation de la promotion de l’éthique limite considérablement la portée de sa proposition. En cela, notre modèle veut justement dépasser la limite de cette vision évaluant seulement les mesures de contrôle relevant de la logique hétérorégulatoire. Nous considérons qu’il y manque un volet portant sur l’évaluation des mesures faisant la promotion d’une éthique alignée sur la logique autorégulatrice (Boisvert et al., 2003). Ce dernier ajout repose sur l’observation dont les meilleurs systèmes de protection de l’intégrité doivent être appuyés par une kyrielle de mesures et de stratégies pour avoir une réelle efficacité pour soutenir la promotion de l’éthique. Un modèle d’évaluation qui repose sur la logique de la synergie régulatoire (Jutras et Boisvert, 2015), où l’éthique et l’intégrité sont considérées comme nécessairement complémentaires, distingue notre modèle de celui de l’OCDE (2020).

18Au Québec, en 2016, l’Unité permanente anticorruption et le Secrétariat du Conseil du trésor du gouvernement proposaient une démarche organisationnelle fort intéressante pour aider le service public québécois à faire de la gestion des risques liés à l’intégrité un élément central de la culture de gouvernance. Pour ces instances centrales de lutte contre la corruption et de protection de l’intégrité du gouvernement du Québec, l’évaluation de « l’efficacité et l’efficience des contrôles contributifs et des mesures d’atténuation » des risques à l’intégrité font partie des éléments qui structurent le cadre d’analyse ; il ne s’agit pas d’un chantier en lui-même. Le problème du cadre proposé par nos deux institutions québécoises, c’est qu’il limite les questions qui touchent aux contrôles institutionnels et néglige, de ce fait, d’évaluer les autres « mesures d’atténuation » qui pourraient avoir un impact significatif dans la lutte contre la corruption et dans la promotion de l’éthique. Pourtant, des recherches empiriques (Boisvert, 2018) ont démontré à quel point il est nécessaire d’utiliser une pluralité d’instruments et de stratégies pour arriver à protéger adéquatement l’intégrité et à promouvoir l’éthique dans les organisations publiques.

Démarche d’évaluation suggérée

19La démarche proposée ici est structurée pour répondre à deux objectifs de recherche : A) Déterminer les éléments qui structurent le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique et produire une cartographie des éléments ; B) Évaluer l’efficacité des dispositifs et des stratégies d’atténuation des risques éthiques composant le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique. Le volet A, c’est-à-dire l’élaboration de la cartographie, constitue une étape importante, car elle dévoile l’ensemble des éléments qui constituent le système. Au lieu d’évaluer un nombre déterminé d’items préalablement établis dans un mode de comparaison – comme le font la majorité des modèles proposés – ce sont leurs mesures internes réelles mises en place par l’organisation que les membres de cette dernière devront évaluer dans la phase B. Cette particularité rend d’ailleurs notre démarche ancrée dans la réalité des organisations.

Les étapes préalables de notre démarche

20Après avoir pris le temps de discuter avec le conseiller en éthique qui sera notre répondant interne de l’organisation, nous avons commencé notre intervention en faisant l’analyse des différents rapports d’audits qui ont été déposés à la direction de l’organisation au cours des vingt dernières années, ainsi que de la documentation interne concernant le dossier de l’éthique et de l’intégrité. Ces analyses nous ont été particulièrement utiles pour comprendre les situations de vulnérabilités qui guettent les membres de l’organisation et pour faire le bilan des recommandations des responsables et experts en audits.

21L’expérience du premier auteur est que dans le domaine de l’éthique organisationnelle, ce sont les acteurs internes qui connaissent le mieux les instruments et les stratégies de gestion des risques qui interviennent au quotidien dans le domaine de l’éthique et de l’intégrité. Nous avons donc pris la décision d’élaborer, dans un premier temps, deux questionnaires d’autoévaluation à exemplaire unique qui devraient nous permettre d’atteindre deux objectifs explicites. Cette étape produit, grâce à la collaboration des responsables du dossier de l’éthique de l’organisation pour les deux premières questions, une cartographie la plus précise possible des éléments constitutifs du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique de l’organisation. Elle permet également de recueillir la perception de la haute direction de l’organisation sur le niveau d’efficacité de ces différents éléments du système qui émergeront dans la préparation de la cartographie.

22Par-delà ces objectifs clairement énoncés à notre répondant, nous avions aussi des visées implicites. Premièrement, amener les membres de la haute direction à comprendre qu’un système d’intégrité ne se limite pas à des normes, des codes et des instances de contrôle. Deuxièmement, inciter le conseiller en éthique à consulter et à impliquer les différents responsables des services de l’organisation dans le travail de préparation de la cartographie du système. Cette étape lance la dynamique du leadership partagée dans l’organisation, puisque tous les services se sentent interpellés par le dossier de l’éthique et de l’intégrité. Troisièmement, sensibiliser et mobiliser les responsables des services de l’organisation quant aux responsabilités qu’ils ont en matière d’éthique et d’intégrité. Cette dynamique vient alors élargir, voire généraliser le partage de ce leadership dans le domaine de l’éthique et de l’intégrité. Finalement, amener le plus d’acteurs stratégiques à faire un travail de réflexivité favorisant le recul critique sur les pratiques professionnelles et les pratiques usuelles de l’organisation. Pour élargir la démarche d’autoévaluation, notre travail de consultation des membres de l’organisation s’est fait à partir de deux sondages internes menés auprès des cadres opérationnels ainsi qu’auprès des répondants en éthique. Cela a permis de rejoindre un nombre plus important de membres de l’organisation. De plus, une série d’entrevues semi-dirigée ont été réalisées.

Des questionnaires en exemplaire unique pour cartographier le système protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique

23Le premier questionnaire d’autoévaluation est directement inspiré des guides de bonnes pratiques organisationnelles de l’OCDE mentionnés plus tôt. Ces pratiques visent à promouvoir l’éthique et à bien gérer les différents enjeux d’intégrité dans le service public. Cette référence directe à la littérature institutionnelle de l’OCDE a permis d’établir la légitimité de notre intervention auprès de nos partenaires. En effet, on ne peut nier que de nombreux responsables d’organisations publiques craignent que le dossier de l’éthique soit abordé de façon abstraite. C’est pourquoi nous utilisons la vision et la rhétorique de l’OCDE puisqu’elle est plus adaptée à la culture de gouvernance que l’on trouve dans le service public. Les rapports de cette organisation internationale portent en effet sur des enjeux pratiques présents un peu partout dans le quotidien des organismes publics. Si la critique formulée à l’égard de l’OCDE était que ses propositions étaient trop générales pour que les responsables de l’éthique organisationnelle des ministères et des organisations publics puissent s’y retrouver aisément, on doit cependant reconnaître que ces mêmes propositions se prêtent bien à la préparation d’un questionnaire.

  • 3 Lien vers l’une des versions allégées du questionnaire.

24En nous appuyant sur une analyse du riche corpus de documents produits et publiés par l’OCDE depuis les trente dernières années, nous avons rédigé 78 questions que nous avons incluses dans notre premier questionnaire3 à exemplaire unique. Nous avons réparti ces questions autour de 7 grandes thématiques : infrastructure de l’éthique ; cadre d’intégrité ; cadre de protection de l’intégrité des marchés publics ; lutte contre la corruption ; lutte contre la collusion ; gestion des conflits d’intérêts ; gestion de l’après-mandat. Chacune des questions se déclinait en trois sous-questions. La première nous permettait de connaître le ou les éléments du système permettant de répondre à la gestion de l’enjeu ou du risque en matière d’éthique et d’intégrité. La deuxième nous permettait d’évaluer la perception qu’a l’acteur de l’efficacité de cet élément (nous reviendrons plus loin sur ce volet). La troisième nous permettait de cibler une stratégie pouvant améliorer l’efficacité du système d’éthique et d’intégrité face à cet enjeu ou risque. Pour illustrer le type de questions que nous avons posé dans ce premier questionnaire, en voici deux exemples :

25Ce premier questionnaire d’autoévaluation en unique exemplaire a été rempli par les responsables du Service de l’éthique de l’organisation, en collaboration avec différents responsables de services. Les responsables des directions ont également été interpellés pour participer à la réflexion collective d’évaluation de l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique ; nous y reviendrons. Le but implicite du questionnaire d’autoévaluation était d’amener les membres de la direction à se coordonner pour remplir le seul exemplaire. Cette façon de procéder incite les répondants à vérifier s’il y a des éléments constitutifs de leur système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique qui assurent les fonctions sous-jacentes aux propositions faites par l’OCDE. Nous avons donc demandé aux responsables de prendre un recul critique par rapport à leur système afin de trouver les éléments pratiques qui répondent aux finalités des mesures générales présentées par l’OCDE. Nous croyons qu’un tel exercice de réflexivité et de comparaison constitue une étape essentielle pour éveiller et développer la sensibilité éthique de ces responsables et leur faire intégrer l’idée qu’une intervention en éthique organisationnelle doit toujours amener l’organisation à se mettre en mode d’amélioration continue.

26Tout comme le premier questionnaire d’autoévaluation, le second utilisé pour la présente étude ne comptait qu’un seul exemplaire. Il visait à dresser un portrait précis des réponses apportées, ou non, par l’organisation aux différentes recommandations formulées, au cours des deux dernières décennies, dans les différents rapports institutionnels, rapports d’expertises et d’audits. Ce questionnaire place les responsables de l’organisation face à leurs responsabilités. En effet, plusieurs des audits ayant été publicisés, les membres de la direction doivent être capables d’avoir un portrait précis de la nature des réponses institutionnelles découlant de ces recommandations.

27Notre questionnaire long à exemplaire unique contenait 108 questions élaborées à partir des recommandations incluses dans ces rapports. Comme pour le premier questionnaire, chacune des questions était rédigée dans une logique de trois sous-questions : la première nous permettant de connaître le ou les éléments du système permettant de répondre à la gestion de l’enjeu ou du risque en matière d’éthique et d’intégrité ; la deuxième devant nous permettre d’évaluer la perception de l’acteur quant à l’efficacité de cet élément ; la troisième devant nous permettre de cibler une stratégie pouvant améliorer l’efficacité du système d’éthique et d’intégrité par rapport à cet enjeu ou risque. Il était important de conserver la même structure dans la formulation des questions pour donner une cohérence à notre travail d’analyse des réponses. Pour illustrer le type de questions que nous avons posé, nous en présentons ici deux exemples :

28Ce questionnaire à exemplaire unique a aussi été rempli par les responsables du Service de l’éthique en collaboration avec différents responsables de services et membres de la haute direction. Les responsables du Service de l’éthique devaient expliquer ce que l’organisation a fait pour donner suite à chaque recommandation et, le cas échéant, ils devaient se prononcer sur l’efficacité de la réponse. En ce qui concerne les recommandations auxquelles l’organisation n’a pas donné suite, les responsables du Service de l’éthique devaient expliquer le rationnel sous-jacent à la décision de ne pas agir. Il s’agissait ici aussi d’un exercice, qui a obligé les responsables du Service de l’éthique et leurs collaborateurs à prendre un recul critique sur les décisions et les actions prises par l’organisation pour répondre aux recommandations. Cela a permis aux membres de la haute direction, qui ne sont pas toujours en place depuis longtemps, de mieux comprendre ce qui a été fait en matière d’intégrité et d’éthique et de mieux saisir le contexte et les raisons du déploiement de ces éléments du système.

Sous-section sur l’autoévaluation de l’efficacité

29Les résultats de l’évaluation de l’efficacité des éléments du système faite par les membres de la haute direction étaient analysés à partir des réponses de la section B aux questions de nos deux questionnaires. Pour rappel, les deux éléments du questionnaire qui servaient pour cette section sont constitués d’une question à choix multiples, mais surtout d’une explication :

30Cet exercice d’évaluation de l’efficacité des éléments du système permet de vérifier si les risques résiduels ont diminué depuis la mise en place de la stratégie de gestion de ces risques (OCDE, 2020 : 176). Il est impératif que l’organisation ait mis en place un mécanisme de veille capable de faire une analyse en suivi sur les incidences qu’ont eu les mesures d’atténuation pour être en mesure d’avoir une évaluation rapide et simple de cette efficacité. Des cadres supérieurs devraient être capables d’offrir une juste évaluation des contrôles et suivis. Ils devraient aussi être en mesure d’indiquer précisément les raisons sous-jacentes en s’appuyant sur les rapports de veille.

31La mise en place de telles veilles de suivi pouvant ne pas être généralisée à l’image de ce qui serait souhaitable, les attentes vis-à-vis de cette étape d’autoévaluation doivent rester modestes. Sur le terrain, cet exercice d’autoévaluation est beaucoup plus périlleux qu’il n’y paraît. Il ne faut pas surestimer l’intérêt et la maîtrise que les membres des hautes directions ont des dossiers liés à l’éthique et l’intégrité. Même si cela demande une bonne dose de courage et d’humilité de la part des cadres supérieurs, il est important qu’ils offrent des réponses sincères, même si cela veut dire qu’il faut avouer que l’on a une connaissance réduite des éléments du système. Cette reconnaissance nous permettrait justement de proposer la mise en place d’une veille de suivi pour avoir un tableau plus juste de la réalité de la performance du système. Cela peut mener à proposer à l’organisation de faire des campagnes de sensibilisation sur ces normes, instruments et dispositifs afin de les présenter et d’expliquer comment s’y référer.

Sondages électroniques sur l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique

32L’opinion des hauts fonctionnaires est importante. Néanmoins, si les opinions ne sont pas triangulées, le vécu relayé par les gestionnaires de première ligne a une validité limitée. La recherche nous rappelle que la performance perçue par les gestionnaires fluctue selon le nombre de répondants et leur rôle organisationnel (Andrews, Boyne et Enticott, 2006 : 282-283). Nous avons donc conçu deux sondages électroniques destinés aux cadres opérationnels ainsi qu’aux répondants en éthique. Ces sondages avaient pour but d’obtenir les autoévaluations des mesures considérées comme importantes par les cadres supérieurs vis-à-vis de la protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique mises en place dans l’organisation étudiée.

33En effectuant essentiellement le même sondage auprès des gestionnaires et des répondants en éthique, il devient possible de comparer les appréciations de généralistes devant gérer de manière éthique, mais aussi celles des répondants qui les conseillent.

Sondage des cadres de première ligne

34Un sondage électronique a été envoyé à plus d’une centaine de cadres opérationnels à partir d’une liste partagée par l’organisation. Les répondants potentiels avaient été informés que leur collaboration était attendue par un supérieur connu de tous. Un rappel a été fait une semaine après le premier envoi du sondage. Plus de 100 répondants ont commencé à remplir le questionnaire, soit un taux de contact de 93,2 %. De ce nombre, un peu plus de 100 questionnaires ont été remplis partiellement ou complètement. Le taux de participation effectif se situe à 79,2 %, ce qui est remarquable et nous a permis d’être confiants quant à la représentativité des résultats présentés à l’organisation.

Sondage des répondants en éthique

35Les réponses des répondants en éthique de l’organisation ont permis de brosser un portrait plus large de l’appréciation des mesures prises par l’organisation en lien avec l’intégrité et l’éthique. Ce second sondage a donc aussi été envoyé à des douzaines employés désignés comme répondants en éthique. Un rappel a été effectué dix jours après le premier envoi. Le taux de contact a été de 83,7 %. De ce nombre, des dizaines de questionnaires ont été remplis partiellement ou entièrement, pour un taux de participation effectif de 75,3 %. Encore une fois, une telle participation permet de garantir que les résultats reflètent fidèlement l’opinion des répondants en éthique de l’organisation.

Nature des sondages

36Le sondage pour les cadres opérationnels comportait cinq blocs de questions. Les réponses des cadres ont été fusionnées à une liste détaillée de caractéristiques socioprofessionnelles à leur sujet. À ces cinq blocs de questions se sont ajoutées deux questions substantives et trois questions socioéconomiques dans la version pour les répondants en éthique. Notons que les répondants n’étaient pas obligés de répondre à une question pour être en mesure de poursuivre le sondage. Autrement dit, les répondants pouvaient « sauter » des questions. Cette flexibilité a permis de maximiser le taux de réponse, mais s’est traduite par de légères variations de réponses saisies d’une question à l’autre.

37Les questions substantives sur la connaissance, puis l’efficacité perçue ont été posées aux cadres et aux répondants en éthique tour à tour pour 12 mesures en lien avec l’intégrité, puis 10 mesures de l’organisation en lien avec l’éthique. Ces 22 mesures proviennent des mesures mentionnées à plusieurs reprises par les répondants de l’organisation sondés dans le questionnaire à exemplaire unique Évaluation du système d’intégrité de l’action publique et la promotion de l’éthique, qui constituait la première phase du présent projet.

38Dans les questionnaires, pour neutraliser l’effet de l’ordre des questions, celui-ci a été randomisé dans le logiciel. De plus, l’ordre de présentation des 22 mesures varie d’un répondant à l’autre. L’idée de procéder en deux temps reflétait que la connaissance d’une mesure en lien avec l’éthique soit une condition nécessaire, mais non suffisante à son efficacité, alors que ce n’est pas le cas pour les mesures en lien avec l’intégrité.

Entrevues semi-dirigées sur l’efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique

39Le troisième volet de l’étude comprenait des entrevues semi-dirigées. Nous avons préparé une architecture de terrain qui a permis de compter sur un échantillon de cadres intermédiaires le plus représentatif possible de la configuration de l’organisation. Ainsi, 25 cadres intermédiaires ont été sélectionnés à partir de la liste de 190 membres de cette catégorie. Le plan de sélection a été fait à partir des critères suivants : genre, ancienneté, localisation territoriale et secteur d’activité. Une première sollicitation a été lancée pour recruter 25 cadres. Sur les 38 cadres de l’organisation contactés par courriel, nous n’avons eu aucun refus ; cinq personnes ont avisé qu’elles quittaient l’organisation sous peu alors que huit n’ont pas donné suite au message. Comme les 25 rendez-vous téléphoniques ont été obtenus très rapidement, il n’a pas été nécessaire de faire de relance. Les 25 répondants ont accepté de collaborer avec beaucoup d’enthousiasme. Sur ces 25 répondants, 12 sont des hommes et 13, des femmes. Six répondants ont dix ans ou moins d’ancienneté dans la fonction publique, tandis que 11 répondants ont des états de service allant de onze à vingt ans, et 8 sont au service de l’État depuis plus de vingt ans. Comme l’organisation couvre l’ensemble du territoire québécois, nous avons aussi tenté de prendre le pouls un peu partout dans les régions. Ainsi, les répondants proviennent de 8 régions différentes. Afin de sonder les différents regards sectoriels, nous avons fait une sélection de cadres dans toutes les directions de l’organisation.

40Les entretiens duraient en moyenne 45 minutes et étaient structurés autour de trois axes :

  • l’efficacité du système d’intégrité et d’éthique en général ;

  • les dispositifs et les stratégies les plus et les moins performants ;

  • les propositions de stratégies à prendre pour bonifier le système.

  • 4 Les entrevues respectaient les critères de libre consentement et de confidentialité imposés par les (...)

41Le plus long entretien a duré 59:41 minutes, et le plus court, 27:07 minutes. Toutes les entrevues ont été enregistrées et une transcription partielle en a été faite (transcription du contenu lié directement aux trois axes de questionnement ci-dessus)4. Les propos recueillis auprès des répondants durant les entrevues semi-dirigées ont été anonymisés et agrégés.

Discussion autour des résultats

42Notre démarche a permis de recueillir deux types d’informations. De l’information cernant l’ensemble des éléments qui constituent le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique qui sont en place dans l’organisation. De l’information issue d’une autoévaluation plurielle de l’efficacité de ces éléments pour protéger l’intégrité de l’organisation et pour promouvoir une culture sensible à l’éthique en son sein.

La cartographie

43La cartographie comprend les éléments de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique qui sont en place dans l’organisation (ou dans l’organigramme plus large de l’État québécois) selon les réponses partagées dans les deux questionnaires à exemplaire unique par les responsables du Service de l’éthique, les responsables de différents services et les membres de la haute direction. Les résultats étant confidentiels, nous ne pouvons entrer dans les détails. Néanmoins, les responsables du Service de l’éthique ont été rigoureux dans leurs réponses. Nous nous limiterons ici à présenter une vision quantitative des résultats par catégories d’éléments structurants.

44Conscients que si, dans certains cas, il n’était pas possible de donner suite à certaines propositions de l’OCDE ou aux recommandations des rapports, les responsables du Service de l’éthique savaient que pour d’autres dossiers, ces lacunes constituaient les points sur lesquels l’organisation devait se pencher dans un avenir proche pour améliorer son système. Après avoir pris connaissance des premiers résultats de la cartographie et de ses limites, ils ont relancé les différents services afin de valider les informations colligées et nous ont envoyé des informations complémentaires à la suite de cette deuxième validation. Cette étape a amené l’organisation à réfléchir à ses forces et à ses faiblesses. Ainsi, les responsables du Service de l’éthique nous ont fourni toutes les explications sur les questions qui ne trouvaient pas de réponse directe permettant de compléter la cartographie.

45Cette cartographie nous permet de projeter une image précise de l’ensemble des éléments du système qui doit être évaluée en fonction de leur efficacité. L’évaluation porte essentiellement sur les éléments de la cartographie, c’est-à-dire des éléments qui font partie de la réalité régulatrice de l’organisation. Cela peut prendre la forme de dispositifs, de fonctions, de normes, de stratégies de gestion de nature différente : stratégie générale, gestion des ressources humaines, des risques, de l’information, gestion financière, des marchés publics ou de projet. À leur tour, ces interventions peuvent agir sur la culture de l’organisation et l’éthos du travail. Dans les organisations publiques, la tendance est à privilégier la mise en place d’éléments normatifs, structurels ou des stratégies de gestion visant à protéger l’intégrité du service public contre les menaces de captation des décisions et des actions. Les éléments constitutifs du cadre de promotion de l’éthique, moins nombreux, se limitent à la sensibilisation par des conférences ou de la documentation institutionnelle.

Tableau 1. Éléments structurant le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique

Éléments de protection de l’intégrité

Nombre

Dispositifs externes

6

Dispositifs internes

8

Lois

2

Normes internationales

1

Normes de l’exécutif gouvernemental

1

Normes du SCT

1

Directives internes

7

Politiques internes

4

Codes

1

Stratégies générales de gestion

4

Stratégies GRH

6

Stratégies de gestion des risques

3

Stratégies de gestion de l’information

7

Stratégies de gestion financière

1

Stratégie de gestion de projets

1

Stratégies de gestion des marchés publics

32

Formations/sensibilisations

2

Total

87

Éléments de promotion de l’éthique

Nombre

Dispositifs externes

1

Dispositifs internes

3

Normes externes

3

Normes et directives internes

13

Stratégies générales de gestion

1

Stratégies de gestion des conflits d’intérêts

3

Stratégies de gestion des risques

2

Stratégies de gestion des compétences

1

Stratégies de gestion du lobbying

2

Formations/sensibilisations

6

Documents d’orientation

4

Total

39

L’autoévaluation de l’efficacité

46Nous avons opté pour une méthodologie mixte qui repose sur : i) la sous-question B des deux questionnaires à exemplaire unique pour recueillir l’autoévaluation de la haute direction et des responsables du Service de l’éthique ; ii) deux sondages électroniques pour recueillir l’autoévaluation des cadres opérationnels et des répondants internes en éthique ; iii) des entrevues semi-dirigées pour recueillir l’autoévaluation des cadres intermédiaires.

La sous-question B des deux questionnaires à exemplaire unique pour recueillir l’autoévaluation de la haute direction et des responsables du Service de l’éthique

47L’étape d’autoévaluation de l’efficacité des éléments du système auprès des membres de la haute direction était nécessaire, mais non suffisante à la démarche. Une minorité de questions ont été remplies avec sérieux et rigueur. Toutefois, la très grande majorité des réponses aux questions qui nous ont été retournées n’avaient pratiquement pas été remplies. Elles étaient incomplètes, sans explication permettant de comprendre les raisons de l’évaluation. Pour la troisième question, certains membres de la haute direction ont omis de nous retourner le questionnaire. Un haut responsable a même ouvertement refusé de le remplir.

48Il est impossible de distinguer les membres de la haute direction mal à l’aise d’avouer qu’ils n’ont pas vraiment confiance dans l’efficacité des éléments de leurs systèmes de ceux qui ne connaissent pas les éléments du système d’éthique et d’intégrité ou ne s’en soucient pas. Cette démarche a néanmoins permis de comprendre l’importance du dossier de l’éthique comme élément mobilisateur pour influencer la culture de l’organisation. Notre compréhension est que le leadership éthique ne doit pas être tenu pour acquis. Les démarches dans le domaine de l’éthique et de l’intégrité des membres de la haute direction ne tirent pas nécessairement leur source d’un souci d’amélioration continue ou d’une conviction que ce dossier est prioritaire.

Deux sondages électroniques pour recueillir l’autoévaluation des cadres opérationnels et des répondants internes en éthique

49Les réponses sur la méconnaissance des mesures ne sont pas comptabilisées dans les scores obtenus. Sept des 12 mesures en lien avec l’intégrité n’étaient pas connues d’au moins 25 % des participants. Un nombre limité de cadres et de répondants en éthique se sont prononcés sur l’efficacité de certaines mesures. Néanmoins, plusieurs des cadres et des répondants en éthique considèrent les mesures relatives à l’intégrité comme efficaces. Lorsque des différences statistiquement significatives existent entre l’évaluation des répondants en éthique et des cadres, ce sont ces derniers qui les trouvent moins efficaces.

50Contrairement aux mesures concernant l’intégrité, les mesures d’éthique devraient être connues de tous. La méconnaissance de l’existence d’une mesure est en soi un aveu de son inefficacité. Cela s’explique parce que le développement de la sensibilité éthique chez les membres de l’organisation nécessite des activités qui interpellent l’ensemble des membres de l’organisation. En outre, la réponse « je ne connais pas cette mesure » est jugée équivalente à un verdict « très inefficace ».

Question A – Nous allons vous présenter des mesures prises par votre organisation en lien avec l’intégrité. Nous voulons savoir si vous connaissez ces mesures. Le cas échéant, nous voudrions savoir si vous jugez que ces mesures sont efficaces pour protéger l’intégrité dans votre environnement organisationnel.

Question B – Nous allons vous présenter des mesures prises par votre organisation en lien avec l’éthique. Nous voulons savoir si vous connaissez ces mesures. Le cas échéant, nous voudrions savoir si vous jugez que ces mesures sont efficaces pour promouvoir l’éthique professionnelle dans votre environnement organisationnel.

51Le tableau est plus sombre pour l’efficacité perçue des 10 mesures liées à l’éthique. La moitié des mesures sont vues en moyenne comme « plutôt efficaces », « efficaces » ou « très efficaces ». L’autre moitié, comme « plutôt inefficaces » ou « inefficaces ». Cela inclut un code de conduite et une norme internationale gérés par un ministère central.

Figure 1. Appréciation des cadres opérationnels et des répondants en éthique pour les cinq mesures d’éthique vues comme les plus efficaces, en ordre décroissant d’efficacité perçue

Figure 1. Appréciation des cadres opérationnels et des répondants en éthique pour les cinq mesures d’éthique vues comme les plus efficaces, en ordre décroissant d’efficacité perçue

52Les cinq mesures d’éthique vues comme étant les plus efficaces sont toutes globalement jugées comme « plutôt efficaces » dans des proportions similaires par les cadres et par les répondants en éthique. Contrairement à deux des mesures d’intégrité, aucune mesure d’éthique n’obtient un score global moyen d’« efficace ».

53Le Projet pilote d’implantation de la norme internationale anticorruption ISO par la direction générale concernée est la mesure éthique ayant obtenu un jugement global de « très inefficace ». Ce résultat est surtout attribuable au fait que 76 des 106 répondants qui se sont prononcés ont avoué ne pas connaître cette mesure. Trente-huit cadres opérationnels et répondants en éthique ont simplement sauté cette question. C’est la mesure la plus méconnue parmi les employés interrogés. Parmi les 30 répondants au sondage qui connaissent cette mesure, 2 la qualifient de « très efficace », 15 d’« efficace », 9 de « plutôt efficace », 2 de « plutôt inefficace », 1 d’« inefficace » et 1 de « très inefficace ». De même, le Code de conduite des entrepreneurs est jugé « inefficace » par les cadres et par les répondants en éthique ou n’est tout simplement pas connu de ces derniers. Cependant, l’allocution du responsable de l’organisation lors des journées d’accueil des nouveaux employés est jugée « plutôt efficace » par les cadres et les répondants en éthique.

Figure 2. Appréciation des cadres opérationnels et des répondants en éthique pour les cinq mesures d’éthique vues comme les moins efficaces, en ordre croissant d’efficacité perçue

Figure 2. Appréciation des cadres opérationnels et des répondants en éthique pour les cinq mesures d’éthique vues comme les moins efficaces, en ordre croissant d’efficacité perçue

54Les deux mesures restantes sont celles qui obtiennent les points de vue les plus polarisés de l’étude. Sans surprise, les répondants en éthique considèrent leur rôle comme étant « plutôt efficace », alors que les cadres les jugent plus durement et voient les répondants en éthique de la direction concernée en éthique comme « une mesure plutôt inefficace ». La différence est bien sûr statistiquement significative (t = ‑4,43), mais elle est aussi différente qualitativement.

55Nous observons exactement le contraire pour le formateur désigné dans chaque direction sectorielle pour donner de la formation sur l’intégrité. Les points de vue divergent (t = 2,68) : la mesure est vue comme « plutôt efficace » par les cadres et « plutôt inefficace » par les répondants en éthique. Soulignons que cette mesure est l’une des rares de l’étude à être perçue comme étant plus efficace par les cadres que par les répondants en éthique. En revanche, une partie de la réponse de cette dernière divergence s’explique par le fait que 15 répondants en éthique avouent ne pas connaître cette mesure. La raison principale qui explique cette différence est que les cadres sont très nombreux à trouver cette mesure « très efficace », « efficace » ou « plutôt efficace ».

56La question C visait à asseoir les bases qui ont permis aux cadres et aux répondants en éthique de s’exprimer à propos de l’efficacité des mesures d’intégrité et d’éthique.

Question C – Vous venez de vous exprimer au sujet des mesures prises par votre organisation en lien avec l’intégrité et l’éthique. Sur quelle(s) base(s) s’appuie(nt) vos impressions ? (cochez une seule case)

57Les répondants, qu’ils soient cadres ou conseillers en éthique, pouvaient sélectionner parmi les choix de réponses : « opinion personnelle », « opinion des employés », « indicateur(s) de gestion » ou « résultat d’une évaluation ».

Tableau 2. Fréquence des bases sur lesquelles les cadres et les répondants en éthique appuient leurs impressions quant à l’efficacité des mesures pour protéger l’intégrité et promouvoir l’éthique

Sur quelle(s) base(s) s’appuie(nt) vos impressions?

Cadres

Répondants en éthique

Opinion personnelle

80,4 %

(78)

94,9 %

(37)

Opinion des employés

15,5 %

(15)

5,1 %

(2)

Indicateur(s) de gestion

2,1 %

(2)

0 %

(0)

Résultat d’une évaluation

2,1 %

(2)

0 %

(0)

Total

100 %

(97)

100 %

(39)

Chi2(3) = 4,67 Pr = 0,20

58Il est frappant de constater que les mesures pour protéger l’intégrité et promouvoir l’éthique ne sont pas évaluées, ni même mesurées. Les perceptions personnelles sont des approximations qui ne résistent pas nécessairement à l’épreuve des faits. Elles sont aussi sensibles à plusieurs biais cognitifs connus, qui peuvent déformer les perceptions individuelles. S’il n’existe pas d’indicateur de gestion pour faire le suivi des principales mesures visant à promouvoir l’intégrité et l’éthique, il sera difficile pour les hauts gestionnaires d’un organisme public de qualifier avec confiance l’effet des mesures, de les quantifier et, possiblement, de défendre le choix des mesures et programmes instaurés à la suite de scandales.

59Afin de mieux contextualiser les réponses obtenues aux questions à développement, les questions D et E n’ont été posées qu’aux répondants en éthique.

Question D – Si vous aviez à proposer des stratégies (ex. dispositifs, normes, procédures, sensibilisation, etc.) pour bonifier le système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique, quelles seraient-elles ?

Question E – Vous sentez-vous suffisamment outillé pour assumer pleinement votre fonction de répondant en éthique ? Expliquez.

60Les réponses à ces questions ouvertes ont permis de mieux comprendre la réalité des répondants en éthique. Environ un tiers des répondants en éthique s’estimaient suffisamment outillés pour assumer ces fonctions. La nature des commentaires touchait les thèmes liés au manque de formation, aux communications avec les instances centrales du ministère ou au manque d’instruments pour intervenir.

Des entrevues semi-dirigées pour recueillir l’autoévaluation des cadres intermédiaires

61Les participants aux entrevues ont été généreux de leur temps et de leurs analyses. Les membres des organisations exprimaient une adhésion à la culture de l’amélioration continue des transformations répondant à la réalité et aux besoins du « terrain ». Ils ont exprimé qu’ils appréciaient dans une moindre mesure ce qu’ils percevaient comme des approches de transformations radicales et imposées en dissonance avec la réalité. Pour respecter la confidentialité des résultats, nous nous limiterons à dire qu’un consensus s’est dégagé sur le fait que la haute direction avait resserré la protection de l’intégrité des marchés publics et des autres décisions publiques. Nous nous limiterons ici à présenter les thèmes suscitant le plus de réflexion ainsi que les propositions pour améliorer les pratiques.

Tableau 3. Sommaire des thèmes abordés avec les cadres intermédiaires

L’efficacité du cadre de protection de l’intégrité

La reconnaissance de l’importance qui doit être accordée à la mise en place de mesures permettant de lutter contre la collusion et les fraudes.

Primauté de la stratégie de contrôles administratifs

En période de crise, ce sont les mesures bureaucratiques de protection de l’intégrité des marchés publics qui s’imposent prioritairement. C’est le triomphe des contrôles administratifs, même si cela peut avoir un impact sur l’efficacité des équipes à répondre à la mission prioritaire de l’organisation.

Révision de structure de gouvernance

La gestion des marchés publics doit être centralisée dans une seule direction composée d’experts.

Socialisation professionnelle

Les périodes de crise font réaliser aux organisations à quel point il est important de bien former les employés aux enjeux propres à l’éthique et l’intégrité.

Prioriser le retour des experts dans l’organisation

Les crises dans le service public font réaliser à quel point l’externalisation des experts est contre-productive puisqu’elle rend les organisations publiques vulnérables. Si la nécessité de ramener les experts dans le giron du service public est acceptée, il n’y a pas encore de prise de conscience que les meilleurs experts ne reviendront pas s’il n’y a pas d’amélioration significative des conditions de travail en général et des conditions salariales en particulier.

Le problème de la concurrence et la pénurie de fournisseurs

Il faut faire attention aux préjugés voulant que la faiblesse de la concurrence dans certains domaines soit automatiquement liée à la collusion. Le domaine des GPI est tributaire de la vitalité économique : plus l’économie est dynamique, plus la pénurie de main-d’œuvre peut pénaliser certaines industries.

Investir dans la qualité du climat organisationnel

Si les organisations publiques veulent être attractives et garder leur personnel, elles doivent s’assurer de la qualité de leur climat de travail.

Se protéger contre toutes les formes de lobbyisme

Contrairement à ce que l’on pense, les lobbyistes ne sont pas toujours « en cravate » dans les couloirs du Parlement. Les influenceurs peuvent se trouver partout sur le parcours quotidien des employés, c’est pourquoi il est impératif de bien former ces derniers pour qu’ils puissent reconnaître les pressions indues.

Cartographier les risques éthiques

Avec une bonne cartographie des risques éthiques, on évite les mauvaises surprises et on dispose des scénarios des meilleures stratégies à offrir en réponse.

Une communication proactive

Il est impératif que la culture communicationnelle des services publics soit plus proactive. Les citoyens veulent mieux comprendre les décisions publiques et les employés se sentiraient moins vulnérables aux critiques qui se multiplient contre les services publics.

Conclusion

62Un système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique qui repose sur des dispositifs, instruments et stratégies inefficaces laisse l’organisation en position de vulnérabilité. Cela a pour effet de maintenir le niveau élevé de risques éthiques, car les risques résiduels demeurent plus importants que la protection qui est assurée. Le nombre de mises en chantier de projets dans le domaine de l’éthique et de l’intégrité ne réduit pas de facto la vulnérabilité des organisations publiques. Plusieurs organisations publiques ont mis en place des mesures de protection de l’intégrité et développé certaines activités en matière d’éthique et d’intégrité. Si tel est le cas, il est difficile de connaître l’efficacité de ces mesures pour atténuer les risques de captation des décisions publiques (OCDE, 2017b) si on n’évalue pas l’efficacité des instruments et stratégies mis en place. Lorsque l’on fait une telle évaluation, on constate que plusieurs des dispositifs et des instruments de régulation n’ont pas été mis en place de façon préventive et coordonnée. Ils ont plutôt servi à fermer un cycle de scandales (Bégin et Boisvert, 2018).

63Les résultats des recherches universitaires sont présentés pour les chercheurs spécialisés dans le domaine de l’éthique organisationnelle et gouvernementale. Ce ne sont pas des modèles d’évaluation directement transférables et facilement utilisables dans un travail d’intervention pour les organisations par des répondants en éthique. Le présent article a voulu dépasser cette limite en proposant une démarche pragmatique et ancrée, qui a été testée dans la pratique.

64L’étape d’autoévaluation réalisée par les acteurs de la haute direction peut être révélatrice du niveau de sensibilité à l’éthique et à l’intégrité que l’on trouve souvent à ce niveau de gouvernance. Cela nous révèle aussi que le niveau de leadership en éthique potentiel n’est pas toujours à la hauteur des attentes qui sont annoncées dans les rapports normatifs des spécialistes de l’éthique. À l’étape de la cartographie, nous avons pu constater que la haute direction de l’organisation s’est sentie interpellée par les absences de réponses ; elle a demandé à ses équipes de revoir les questions et de chercher de nouveau s’il n’y avait pas eu de réaction institutionnelle. Il y a un bon et un mauvais côté à ce type de réaction : on ne peut nier que cette réaction de contrariété nous a prouvé que notre objectif implicite de réflexivité a été atteint, puisque les responsables de l’organisation ont passé beaucoup de temps à tenter de comprendre pourquoi ils n’avaient pas mis en place un tel instrument de gestion, une telle norme ou un tel dispositif. Ils se demandaient aussi s’il n’y avait pas d’autres éléments du système qui pouvait pallier ce manque en assumant, en tout ou en partie, les fonctions sous-jacentes à ce que l’OCDE proposait. L’aspect moins noble de cette obstination fut le constat que cela ne se faisait pas nécessairement dans le but de bonifier le système, mais plutôt par souci de « narcissisme organisationnel » (Boisvert, Jutras et Marchildon, 2007), c’est-à-dire cette crainte de ne pas se présenter avec un bulletin d’excellence devant les autorités politiques qui valident les redditions de comptes des administrateurs publics et des hauts fonctionnaires. Des comportements similaires ont été observés dans les sondages auprès des cadres opérationnels, qui étaient nombreux à éviter d’évaluer certaines mesures prises par la direction de leurs organisations. Néanmoins, notre démarche en tenait compte d’emblée dans l’évaluation de la promotion de l’éthique. Contrairement à ce que certains observateurs affirment, les entrevues des cadres intermédiaires ne servent pas de défouloir pour les membres des organisations. Au contraire, ces derniers ont pris l’opportunité offerte par les entrevues pour commenter de manière constructive et suggérer des stratégies d’amélioration, suggestions qui ont été transmises aux hauts dirigeants de l’organisation.

65Une démarche d’évaluation comme celle que nous venons de présenter ne doit pas servir à rédiger un bulletin de performance entre les organisations du service public (Jacobsen et al., 2018), elle doit plutôt servir à développer une culture de l’amélioration continue en matière d’éthique et d’intégrité.

66Les trois étapes de la démarche d’évaluation séquentielles se sont avérées utiles pour cartographier l’existence de mesures de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique auprès des hauts dirigeants, jauger l’efficacité perçue des cadres et répondants en éthique, puis contrevérifier des éléments contextuels avec les cadres intermédiaires. Le résultat de cette démarche est un portrait détaillé de l’existence, la connaissance, l’appréciation et la lecture qu’ont les gestionnaires à divers niveaux de l’organisation. Cette démarche, testée en organisation, peut s’ajouter aux outils mis à la disposition des intervenants praticiens désireux d’évaluer les mesures d’intégrité et d’éthique d’une manière informée par la recherche.

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Notes

1 Il faut préciser ici que pour l’une des deux recherches, nous avons fait une démarche plus légère en utilisant un seul questionnaire, alors que pour l’autre recherche que nous présentons ici, nous en avons utilisé deux pour avoir une contre-validation.

2 Selon le Secrétariat du Conseil du trésor, un GPI est un projet de construction ou de réfection des infrastructures du service public dont le budget dépasse 50 millions de dollars canadiens.

3 Lien vers l’une des versions allégées du questionnaire.

4 Les entrevues respectaient les critères de libre consentement et de confidentialité imposés par les conventions en matière d’éthique de la recherche. Le projet a d’ailleurs été soumis au Comité d’éthique de la recherche de l’ENAP et a reçu une autorisation de réalisation.

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Titre Figure 1. Appréciation des cadres opérationnels et des répondants en éthique pour les cinq mesures d’éthique vues comme les plus efficaces, en ordre décroissant d’efficacité perçue
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Titre Figure 2. Appréciation des cadres opérationnels et des répondants en éthique pour les cinq mesures d’éthique vues comme les moins efficaces, en ordre croissant d’efficacité perçue
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Pour citer cet article

Référence électronique

Yves Boisvert et Étienne Charbonneau, « Efficacité du système de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique : proposition d’une démarche d’auto-évaluation »Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 17 juin 2021, consulté le 06 juillet 2022. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5563 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5563

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Auteurs

Yves Boisvert

Yves Boisvert est professeur titulaire à l’École nationale d’administration publique et directeur du Centre de recherche sur la gouvernance (CERGO). Ses recherches récentes portent sur l’élaboration des systèmes de protection de l’intégrité et de promotion de l’éthique des services publics ainsi que sur l’éthique professionnelle des policiers et leur pouvoir discrétionnaire.

Articles du même auteur

Étienne Charbonneau

Étienne Charbonneau est titulaire de la Chaire de recherche du Canada en management public comparée et professeur titulaire à l’École nationale d’administration publique. Ses recherches récentes portent sur l’imputabilité et la surveillance électronique.

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Droits d’auteur

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