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L’affaire SNC-Lavalin : les intérêts économiques nationaux et l’assouplissement des lois anticorruption

Denis Saint-Martin

Résumés

Les scandales de corruption réduisent-ils le pouvoir politique des grandes entreprises ? Les réactions de la presse et des gouvernements aux enquêtes et accusations de corruption concernant SNC Lavalin montrent que malgré toutes les mauvaises nouvelles, la firme a bénéficié de décisions lui permettant d’éviter une reconnaissance de culpabilité et de préserver ses contrats publics. Pour expliquer ces résultats, l’hypothèse du nationalisme économique comme « cadre » est soumise à l’examen. Lorsque les sanctions pour punir les entreprises visées par la corruption sont cadrées comme des coûts qui menacent l’économie nationale, le bruit autour de la corruption importe peu. Il est neutralisé par le nationalisme économique, que les dirigeants de firmes mobilisent pour construire des coalitions de soutien en faveur de règles anticorruption qui ne désavantagent pas « nos entreprises » par rapport à leurs concurrents étrangers.

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Texte intégral

« Nous voulons être un champion national québécois et canadien fort et prospère »
Robert Card, président et chef de la direction, SNC Lavalin, 11 juin 2014

1Ce qu’il est désormais convenu d’appeler « l’affaire SNC Lavalin » a fait grand bruit au début de l'année 2019, et a créé l’une des plus graves crises politiques de l’histoire du Canada. L’affaire implique la multinationale de génie-conseil et le Bureau du premier ministre, dénoncés par la ministre de la Justice pour avoir fait pression afin que la Couronne suspende ses poursuites contre SNC Lavalin pour de la corruption en Libye.

2Depuis juin 2018, il est en effet possible pour les firmes accusées de corruption de faire suspendre les poursuites à leur encontre si leurs dirigeants reconnaissent les faits, paient une amende et mettent en place des procédures pour renforcer l’éthique (Garrett, 2011). En contrepartie, les entreprises évitent une reconnaissance de culpabilité criminelle qui pourrait les priver de contrats publics. À Québec, le gouvernement s’était déjà doté en 2015 d’une procédure équivalente en droit civil lui permettant d’abandonner les poursuites contre les firmes qui, telle SNC Lavalin, avaient accepté de rembourser à l’État les sommes obtenues par la corruption.

3SNC Lavalin a effectué un intense lobbying à Québec et à Ottawa pour que les règles anticorruption soient changées. Ces réformes ont été soutenues autant par les Conservateurs et les Libéraux à Ottawa que par les partis souverainistes et fédéralistes à Québec. Comment une entreprise empêtrée dans de multiples scandales et enquêtes, et punie par la Banque mondiale en 2013 pour des pots-de-vin au Bangladesh et au Cambodge, parvient-elle à convaincre les décideurs politiques de rendre les lois anticorruption moins punitives ?

Théories et méthodes

4Les théories sur le pouvoir des entreprises (business power) ont jusqu’à présent apporté deux réponses à cette question. La première, illustrée par l’expression too big to jail, vient de l’école du « pouvoir structurel » et insiste sur la taille des entreprises et leur apport à l’économie (Garrett, 2014 ; Golumbic et Lichy, 2014). Plus ces deux mesures sont grandes, plus les entreprises comme SNC Lavalin « gagnent » et peuvent éviter les poursuites pour corruption, car leur imposer des peines trop lourdes pourrait les mener à la faillite et nuire à la croissance et à l’emploi (Stevenson et Wagoner, 2011 ; Werle, 2018). La seconde explication est associée à la « capture règlementaire » et met l’accent sur le « pouvoir instrumental » des entreprises et les moyens qu’elles déploient pour faire valoir leurs intérêts auprès des décideurs (Bernhagen et Bräuninger, 2005 ; Hacker et Pierson, 2002 ; Woll, 2007). Dans ces travaux, les firmes comme SNC Lavalin peuvent obtenir les décisions qu’elles attendent des gouvernerments parce qu’elles financent les partis politiques, ont les plus grosses armées de lobbyistes et un accès privilégié aux centres du pouvoir (Aggarwal, Meschke et Wang, 2012 ; Bennett, 1999 ; Faccio, Masulis et McConnell, 2006).

5La multinationale affiche plusieurs des caractéristiques identifiées par les théories du pouvoir structurel et instrumental. SNC Lavalin est la plus grande firme de génie-conseil et la première exportatrice dans ce secteur de l’économie (Proulx, 2012). Elle compte un effectif de 10 000 travailleurs au Québec et au Canada, et de 35 000 autres répartis dans plus de 50 pays. Son chiffre d’affaires est estimé à près de 10 milliards de dollars. SNC Lavalin est « politiquement connectée » (Fisman, 2001). Elle emploie l’une des firmes de lobbying parmi les « plus puissantes à Ottawa » (Kirby, 2014). Des « portes tournantes » relient la firme aux gouvernements provincial et fédéral. Parmi ses vice-présidents se trouvent une ancienne conseillère d’un premier ministre libéral à Québec (Isabelle Perras) et l’ex-greffier du Conseil privé et bras droit d’un premier ministre conservateur à Ottawa (Kevin Lynch).

6Tous ces attributs confèrent sans aucun doute du pouvoir à SNC Lavalin. Ce pouvoir peut même devenir incontournable lorsque les enjeux qui intéressent les dirigeants d’entreprises sont silencieux dans l’espace public. Dans ces conditions, le monde des affaires « gagne » systématiquement, conclut Pepper D. Culpepper dans Quiet Politics and Business Power (2011). Mais quand l’enjeu est bruyant et politisé, comme les scandales de corruption qui ont fait éclater Enron et Arthur Andersen au début des années 2000, les dirigeants d’entreprises « perdent » et se voient imposer des règles plus strictes par l’État. Lorsque l’enjeu qui le préoccupe est saillant, et que les partis politiques s’en emparent, le monde des affaires doit s’engager plus largement dans le processus démocratique et convaincre les élus et le public du bien-fondé de sa cause.

7Or les théories du pouvoir structurel et instrumental accordent peu d’attention à cet exercice de persuasion et de légitimation. Pour mieux comprendre cette dimension du pouvoir du monde des affaires, il faut se tourner du côté des approches qui étudient les discours et « cadres » (frames) construits par les firmes (Gutterman, 2017). Dans ces analyses, le pouvoir ne concerne pas seulement la poursuite d’intérêts matériels, mais aussi la quête de légitimité (Fuchs, 2005). Plusieurs auteurs expliquent que ce n’est pas tant la saillance autour des enjeux qui compte, que la façon dont ces enjeux sont « cadrés » par le monde des affaires (Bell, 2012 ; Keller, 2018 ; Marsh et Lewis, 2014). Un enjeu peut être bruyant, mais cela peut être avantageux pour le monde des affaires lorsque ses dirigeants mettent de l’avant des cadres qui ne génèrent pas de conflit et relient leurs intérêts privés à l’intérêt collectif (Keller, 2018 : 301).

8Cet article se fonde sur ces travaux et propose en complément aux théories du pouvoir structurel et instrumental, l’hypothèse du nationalisme économique comme cadre pour justifier l’assouplissement des règles anticorruption. Lorsque le monde des affaires définit les sanctions contre les compagnies accusées de corruption comme des coûts qui menacent l’économie nationale, le bruit autour de la corruption importe peu. Il est neutralisé par le nationalisme économique, que les dirigeants de firmes brandissent pour construire des coalitions de soutien et légitimer l’adoption de politiques anticorruption plus clémentes, qui ne désavantagent pas « nos entreprises » face à la concurrence étrangère.

Le traçage des processus causaux et la comparaison intra-cas

9L’explication mise de l’avant dans cet article implique une chaîne de mécanismes causaux et de variables au travers desquels le cadre du nationalisme économique mène à l’assouplissement des politiques anticorruption. La méthode dite du « traçage des processus » est jugée comme l’une des plus fécondes pour étudier les mécanismes causaux qui se déploient dans le temps à l’intérieur d’un même cas (Bennett et Checkel, 2014 ; Trampusch et Palier, 2016 ; Bezes, Palier et Surel, 2018). Comme le souligne Peter Hall (2003), l’objectif d’une telle démarche est de voir si les multiples actions et déclarations des acteurs à chaque étape du processus de causalité sont cohérentes avec l’image du monde impliquée par la théorie.

Figure 1 : Chaîne causale du pouvoir politique des firmes visées par la corruption

Figure 1 : Chaîne causale du pouvoir politique des firmes visées par la corruption

10Le processus proposé pour rendre compte du pouvoir politique des firmes visées par la corruption se déroule en trois séquences sur une période de sept années consécutives (2011-2018). Dans l’étude d’une chaîne de mécanismes causaux qui s’étend dans le temps, l’ordre des séquences est important (Pierson, 2004). La première commence par des scandales frappant une grande entreprise et prédit, à la suite des analyses de la saillance, que cet événement devrait être « bruyant » dans les médias, et inciter les partis politiques à intervenir plus fortement sur le front de la lutte contre la corruption pour gagner des votes. La deuxième séquence étudie les réactions de SNC Lavalin et de ses alliés du monde des affaires aux nouvelles lois anticorruption annoncées par les gouvernements. Cette séquence met en relief le mécanisme du cadrage et suppose que les dirigeants de firmes mobilisent le nationalisme économique dans l’espoir de susciter un effet de ralliement autour de leurs demandes pour des règles plus clémentes en matière de lutte contre la corruption. La dernière séquence porte sur les processus décisionnels suivis pour l’adoption des nouvelles règles anticorruption en vigueur à Québec et à Ottawa, et prédit que le monde des affaires obtient des gouvernements des politiques conformes à ses préférences, peu importe la saillance de la corruption.

11Chaque étape compare systématiquement les niveaux fédéral et provincial. Le matériau empirique assemblé pour le traçage des processus repose sur des sources variées. L’attention portée à SNC Lavalin et à la corruption dans les grands journaux du Canada et du Québec fournit la principale mesure de saillance. Les communiqués de presse émis par SNC Lavalin, les entrevues données par ses dirigeants, les inscriptions au registre des lobbyistes à Québec et à Ottawa, les études parrainées par les firmes et leurs associations, de même que les discours des élus et débats parlementaires sur les politiques anticorruption sont autant de données utilisées à chaque étape du processus pour examiner l’hypothèse du cadrage. Le reste de l’article suit les trois séquences de la chaîne causale établie précédemment.

Le bruit autour des scandales de SNC Lavalin

12Les problèmes qui vont mener la multinationale à faire pression sur les gouvernements pour changer les politiques de lutte contre la corruption, commence en mai 2011 lorsque les autorités suisses ouvrent une enquête concernant Riadh Ben Aïssa, vice-président à la division construction, soupçonné de corruption en lien avec des « affaires conclues » en Libye (Hachey, 2012). Cette enquête déclenchera toute une série d’événements dont la chronologie est relatée en annexe.

  • 1 Journaux inclus dans la recherche avec Eureka et Proquest : Journal de Montréal, Le Devoir, Le Sole (...)

13Le Graphique 1 ci-après montre le nombre d’articles combinant les mots SNC Lavalin et corruption et les compare au nombre total d’articles consacrés à la firme parus dans les principaux journaux du Québec et du Canada de 2011 à 20181. Durant cette période, 2 958 articles abordaient le thème de la corruption parmi les 8 541 (34,70 %) portant sur la multinationale du génie-conseil. Ainsi, un peu plus d’une fois sur trois, lorsqu’un article de journal mentionnait SNC Lavalin, celui-ci contenait des références à ses problèmes de corruption.

Graphique 1 : Couverture des scandales de corruption de SNC Lavalin dans les journaux du Québec et du Canada 2011-2018

Graphique 1 : Couverture des scandales de corruption de SNC Lavalin dans les journaux du Québec et du Canada 2011-2018

14En guise de comparaison, seuls 198 articles traitant de corruption parmi un total de 6 365 mentionnent SNC-Lavalin (3,11 %) durant les huit années précédentes (2003-2011). L’enjeu de la corruption chez SNC Lavalin est devenu dix fois plus saillant dans les huit années suivantes. Le Canada est couvert par 13 médias anglophones et le Québec, par 5 médias francophones. Malgré cette différence, la moyenne d’articles traitant de corruption et de SNC Lavalin sur tous les articles traitant de la multinationale est semblable entre le Québec (35,39 %) et le Canada (33,88 %). La distinction se trouve surtout dans la proportion d’articles qui traitent des scandales de corruption de SNC Lavalin parmi le total des articles publiés dans la période par les 13 médias canadiens et les 5 médias québécois. Les premiers ont fait paraître 1 320 articles à ce propos sur un total de 2 737 393 articles (0,048 %), alors qu’au Québec ce chiffre est de 1 644 articles sur 1 454 090 (0,113 %). En d’autres mots, les médias francophones au Québec ont discuté deux fois plus souvent de SNC et de corruption que les médias anglophones canadiens.

15L’attention plus grande portée à la corruption chez SNC Lavalin au Québec s’explique par le fait que la firme a été fondée à Montréal en 1911, que la moitié de ses emplois au Canada sont au Québec et que les scandales de corruption concernant la Libye, et qui émergent en 2011, coïncident avec la création au Québec de la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction, plus familièrement appelée Commission Charbonneau, en octobre 2011. Présidée par la juge France Charbonneau, la Commission avait pour mandat « d’examiner l’existence de possibles activités de corruption dans l’octroi et la gestion de contrats publics dans l’industrie de la construction et les liens possibles avec le financement des partis politiques ; et de faire des recommandations afin d’enrayer et de prévenir la corruption ». La Commission a entendu près de 300 témoins. Ses travaux étaient retransmis en direct et ont figuré au premier rang de l’actualité dans les médias (Infopresse, 2013).

16La saillance n’est pas différente qu’entre le Québec et le reste du Canada. Elle varie aussi durant la période étudiée. Le Graphique 1 fait ressortir une première période de montée de la saillance de 2012 à 2015 et une seconde après 2015 marquée par le déclin de l’attention portée à la corruption d’entreprise. Les pics sont atteints en 2013 et 2015, avec à chaque fois, plus de 50 % des articles qui abordent la corruption parmi tous les articles portant sur la multinationale. Comme indiqué dans l’annexe, la firme connaît en 2013 son plus grand lot de scandales, d’enquêtes et de sanctions pour corruption. Et c’est en 2015 que les autorités canadiennes déposent des accusations contre SNC Lavalin pour les millions qui auraient été versés au régime Kadhafi. Ces deux périodes de plus forte saillance permettront d’étudier deux moments de « politique bruyante » et de comparer leurs effets sur les décisions en matière de lutte contre la corruption.

La saillance politique de la corruption d’entreprise

17En 2012, alors que les problèmes de la multinationale deviennent plus fortement exposés dans les médias, le Québec est en élections et la campagne se déroule dans le contexte des travaux de la Commission Charbonneau (Moalla, 2012). Les études d’André Blais, Elisabeth Gidengil et Anja Kilibarda (2017) et d’Andrea Lawlor et Frédérick Bastien (2013) confirment que la corruption figurait au sommet de l’agenda lors de ces élections. Le nouveau gouvernement élu le 4 septembre 2012 fait de la lutte contre la corruption sa priorité, comme l’illustre son premier projet de loi, symboliquement nommé Loi 1 sur l’intégrité en matière de contrats publics. « Devant la corruption, à partir de maintenant, ce sera tolérance zéro ! » déclare la première ministre dans son discours inaugural. Annoncé le 31 octobre, le projet veut imposer un examen d’intégrité aux firmes qui soumissionnent pour des contrats publics, et exclure les entreprises fautives du marché public pour cinq ans. Le 13 novembre 2013, le ministre de la Justice dépose à l’Assemblée nationale le projet de loi 61 qui établit le cadre législatif pour permettre au gouvernement de récupérer les sommes injustement obtenues par les entreprises qui se sont enrichies par la collusion et ont gonflé le prix des contrats publics. Le ministre a prévenu qu’il « sera intraitable » dans l’application de la nouvelle loi (Lavallée, 2013). Le gouvernement est talonné par l’opposition qui l’accuse « d’être mou » et de « manquer de détermination » pour se faire rembourser « l’argent volé » par les firmes de génie-conseil (St-Arnaud, 2013).

18La politique fédérale n’est pas restée insensible à la saillance de la corruption d’entreprise. À Ottawa, cet enjeu avait déjà été mis en évidence dans les rapports de l’OCDE pointant du doigt le Canada pour son inaction dans la lutte contre la corruption (Stewart, 2014). Le 5 février 2013, le gouvernement annonce des changements à la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers. La modification veut donner aux procureurs le pouvoir de poursuivre les actes de corruption commis à l’étranger par les sociétés canadiennes, comme les pots-de-vin qu’aurait versé SNC Lavalin au Maghreb. En visite en Algérie où la police avait quelque temps plus tôt perquisitionné le siège social de SNC Lavalin à Alger dans une enquête de corruption, le ministre canadien des Affaires étrangères a critiqué « l’éthique » du groupe d’ingénierie et déclaré que l’entreprise « ne représentait pas toutes les entreprises canadiennes » (La presse canadienne, 2013). Le 3 mars 2014, le ministère responsable de gérer les contrats pour l’achat de biens et services par le gouvernement (Travaux publics) présente un nouveau « cadre d’intégrité », qui entend radier de ses appels d’offres pour dix ans toutes entreprises coupables de corruption au Canada ou à l’étranger (McKenna, 2014).

19Que ces décisions aient été prises par un parti à tendance sociodémocrate au pouvoir à Québec (le Parti Québécois) ou conservateur à Ottawa (Harper), fait peu de différence quant à leur objectif. Qu’ils soient plus ou moins proches du monde des affaires, les deux gouvernements se sont engagés à réguler plus étroitement les firmes visées par la corruption dans leur juridiction respective. SNC Lavalin est touchée par toutes les nouvelles règles annoncées. La section suivante examine ses réactions et celles de ses alliés face à l’intervention des gouvernements.

Le cadre du nationalisme économique

20Pour retracer la présence ou l’absence du nationalisme économique dans les demandes des firmes en matière de politique anticorruption, cette section passe en revue les discours et entrevues des dirigeants de SNC Lavalin et des associations dont la firme est membre et qui agissent comme porte-paroles auprès des gouvernements. À la suite de Ben Clift et Cornelia Woll (2012), le nationalisme ou patriotisme économique est défini comme un terme qui désigne des choix de politique économique qui cherchent à discriminer en faveur d’entreprises ou de secteurs de l’économie au nom de leur enracinement dans le territoire de la « nation » ou la « patrie ». Que ce territoire soit conçu dans les termes de nation ou patrie importe peu pour les fins de la présente analyse. Bien que des différences en cette matière puissent exister entre Québec et Ottawa, le nationalisme et le patriotisme économiques ont néanmoins beaucoup en commun. Tous deux impliquent une forme de partialité économique de la part des gouvernements : le désir de façonner les résultats du marché pour privilégier la position de certains acteurs lorsque les intérêts économiques fondamentaux de la nation ou du pays paraissent menacés par les décisions d’acteurs étrangers. Le nationalisme ou patriotisme économique se fonde sur un sentiment d’appartenance à un « nous » et à un espace social et économique commun, auquel les dirigeants font appel pour justifier un traitement différencié pour les entreprises « d’ici ». Une attention particulière est portée aux mots tels pays, Québec, Canada, Montréal et concurrence étrangère.

L’échelon provincial

21Le 10 août 2012, SNC Lavalin confirmait la nomination de Robert G. Card au poste de président et chef de direction, en remplacement de Pierre Duhaime qui avait quitté l’entreprise peu de temps avant son arrestation pour corruption. D’origine américaine, Card était le PDG de CH2M Hill et avait occupé dans le passé la fonction de sous-secrétaire du ministère de l’Énergie des États-Unis (Théroux, 2012).

22L’annonce de la Loi 1, qui veut priver les firmes entachées par la corruption de tout contrat public pour cinq ans, pourrait poser problème à l’accréditation de SNC Lavalin pour les appels d’offres publics au Québec en raison des enquêtes sur la Libye et des décisions prises en avril 2013 par la Banque mondiale et l’Agence canadienne de développement international d’exclure la firme de leurs contrats pendant dix ans pour des affaires de fraude au Bangladesh et au Cambodge (Bellavance, 2013). La firme craint que les nouvelles règles nuisent à sa présence dans le marché québécois. La multinationale réagit avec une campagne de lobbying auprès des décideurs. Selon une déclaration déposée le 26 juin 2013 au Registre des lobbyistes du Québec, le chef de la direction et neuf autres représentants de filiales de SNC Lavalin se sont inscrits pour

sensibiliser le gouvernement à l’importance de permettre à des entreprises comme SNC-Lavalin de participer aux grands projets structurants au Québec, afin de favoriser dans ses orientations le maintien d’une expertise en ingénierie-construction basée au Québec et la faire rayonner sur les marchés mondiaux (Registre des lobbyistes, 2013).

23Selon la vice-présidente aux communications, « nous sommes toujours prêts à travailler avec le gouvernement pour comprendre ce qu’il attend de nous ». Signalant les mesures importantes mises en place en matière d’intégrité, la porte-parole soutient que la firme est « en voie de devenir une des entreprises les plus éthiques à l’échelle mondiale ». Et d’ajouter qu’

il serait donc dommage que le gouvernement pénalise SNC-Lavalin… laissant ainsi la voie à des firmes étrangères d’obtenir des contrats au Québec au détriment de nos employés et nuisant sérieusement à notre capacité de rayonner sur le monde à partir de notre base québécoise (Dutrisac, 2013).

24À l’automne 2013, le président de SNC Lavalin offre de négocier avec Québec un « règlement global » qui évite les poursuites et implique un paiement, des excuses et une reconnaissance du progrès fait par la firme pour enrayer la corruption (Joncas, 2013). Selon le chef de SNC Lavalin, ce type de règlement permettrait au gouvernement de se sortir d’un dilemme politique :

Les citoyens disent : « SNC-Lavalin a fait des choses terribles. Elle doit être punie ». D’un autre côté, plusieurs disent : « J’ai des voisins qui travaillent là. SNC-Lavalin est l’acteur majeur pour attirer les talents en ingénierie et fait beaucoup de bonnes choses pour le Québec… Comment l’aider ? » Il faudrait que le gouvernement émette un communiqué de presse qui règle ces deux problèmes… [Ce communiqué devrait] dire : « Nous pensons comprendre le genre de choses qui se sont passées. Voici ce que SNC-Lavalin va faire pour la communauté, la province, le pays, en échange d’un règlement, en plus de la gouvernance améliorée… et c’est fini » (Joncas, 2013).

25Le projet de loi 61 déposé en novembre 2013 met de l’avant un processus de règlement permettant aux firmes de se réhabiliter et d’éviter les poursuites civiles en remboursant au gouvernement les sommes obtenues par la corruption. SNC Lavalin réagit peu après dans une « lettre ouverte aux Québécois » et

s’engage à faire sa part pour conclure avec le gouvernement du Québec un règlement global, final et équitable lui permettant d’aller de l’avant. Le désir du gouvernement et des Québécois d’obtenir réparation suite aux allégations à l’égard des firmes de génie-conseil est parfaitement légitime… [Nous voulons continuer à travailler sur] des projets majeurs comme l’échangeur Turcot et le pont Champlain, car c’est toute l’économie québécoise qui en bénéficie en conservant chez nous des emplois de grande qualité (SNC Lavalin, 2013).

L’échelon fédéral

26À Ottawa, les demandes de SNC Lavalin sont déclenchées par les modifications à la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers, qui ouvrent la porte à des poursuites contre SNC Lavalin pour les pots-de-vin versés en Libye (Arsenault, 2015). En tant qu’ancien haut dirigeant de CH2M Hill et du ministère américain de l’Énergie, Robert Card est familier avec la procédure connue sous le nom de deferred prosecution agreement (DPA) aux États-Unis (Garrett, 2011). Le ministère de l’Énergie et la firme alors dirigée par Card avaient conclu de telles ententes en 2006 et 2008 pour des affaires de fraude et de crimes environnementaux (Van Praet, 2013). Les DPA sont des ententes qui donnent aux procureurs la discrétion de cesser les poursuites contre les compagnies qui collaborent aux enquêtes de corruption qui les concernent, dans le but de limiter les dommages collatéraux d’une condamnation sur l’économie, les employés, les clients et les actionnaires de la firme (Perez et Dill, 2016).

27Card déclarait au cours d’une téléconférence avec les analystes financiers qu’il avait « bon espoir » de conclure un accord de type DPA avec les autorités canadiennes :

Nous avons fait de notre mieux pour obtenir un autre processus que le dépôt d’accusations et nous allons continuer de faire de notre mieux pour qu’il en soit ainsi. C’est ma priorité de jour comme de nuit (Larocque, 2015).

28Dans un entretien au Globe and Mail, Card s’est aussi dit « grandement préoccupé » par les règles introduites en mars 2014 qui bloquent pour dix ans l’accès aux contrats publics pour les firmes coupables de corruption au Canada ou à l’étranger. Cette politique est un « couperet à viande » (meat cleaver) qui, selon lui, risque de détruire la société d’ingénierie si elle est reconnue coupable de corruption (Blackwell, 2014). Card a rappelé que d’autres pays – dont les États-Unis et le Royaume-Uni – ont une approche différente dans les affaires de corruption :

Les partenaires économiques du Canada concluent des accords assortis de conditions [avec les entreprises fautives], ce qui permet aux gouvernements d’obtenir ce qu’ils recherchent, c’est-à-dire d’envoyer le bon message tout en protégeant l’économie et les témoins innocents… Nous espérons certainement que le Canada adopte une telle position (Larocque, 2015).

29Le successeur de Card à la tête de SNC Lavalin, Neil Bruce, a déclaré dans sa première adresse prononcée comme chef de la direction que

les accusations portées par le service des poursuites pénales du Canada contre quelques-unes de nos entités juridiques affectent malheureusement tous nos 40 000 employés qui n’ont rien fait de mal… Cette action limite notre compétitivité par rapport aux autres pays du G7… Nous sommes disposés à trouver une solution juste et raisonnable aux problèmes du passé. Les pays qui ont adopté des deferred prosecution agreement (DPA) sont en mesure de conclure les choses plus rapidement… Quelque chose de semblable pour le Canada serait le bienvenu… Un DPA profiterait aux autres entreprises canadiennes opérant à l’étranger. Ce n’est pas une idée promue par SNC-Lavalin, c’est une chose avec laquelle nous sommes d’accord (Delean, 2015).

Effet de ralliement et coalitions de soutien

30Le « ralliement autour du drapeau » désigne l’augmentation du soutien politique aux chefs de gouvernement causée par des perceptions de « menaces externes », comme les guerres ou conflits internationaux (Brody, 1991 ; Hetherington et Nelson, 2003). Cet effet surgit lorsque, face à cette menace, l’opposition se garde de critiquer ouvertement la politique du gouvernement, et que les médias retransmettent la relative absence de désaccord parmi les élites (Bowan, 1989). Le concept de « ralliement autour du drapeau » n’a jusqu’ici été appliqué qu’aux leaders politiques. Mais il peut tout aussi bien décrire le comportement des dirigeants de firmes considérées comme des « champions nationaux ». La menace externe évoquée dans ce cas vient de la concurrence étrangère : ce que le PDG de SNC Lavalin appelle le « désavantage compétitif » subit par « les entreprises d’ici parce que nos compétiteurs globalement ont la possibilité, si l’on découvre quelque chose d’illégal, de se dénoncer eux-mêmes… et que la compagnie puisse mettre des mesures en place pour s’assurer que ça ne se reproduise pas » (St-Arnaud, 2018).

31SNC Lavalin mène la charge pour demander des assouplissements aux politiques anticorruption, mais la firme n’est pas seule dans ses efforts (Van Praet, 2015). Afin de montrer que ses revendications sont « une bonne chose pour toutes les entreprises canadiennes, pas seulement nous » (St-Arnaud, 2018), le chef de la direction de SNC Lavalin peut compter sur les associations patronales dont la firme est membre et qui sont actives aux échelons municipal, provincial et fédéral. À Montréal, le président de la Chambre de commerce métropolitain rappelle que si des entreprises comme

SNC-Lavalin, sans contredit l’un des fleurons de notre économie, ont traversé, au cours des dernières années, une importante crise de réputation… Il est essentiel de ne pas perdre de vue que ces entreprises jouent un rôle central dans les grands chantiers et projets d’infrastructures du Québec et que leurs activités ont un impact majeur sur notre économie (Chambre de commerce du Montréal métropolitain, 2015).

32La Fédération des chambres de commerce du Québec (FCCQ), qui représente plus de 50 000 entreprises dans la province, appelle pour sa part à « faire attention aux accusations contre SNC Lavalin ». Selon sa présidente,

les gestes posés par le passé par certaines personnes appellent certainement à des poursuites en justice, mais elles ne doivent pas avoir pour effet de nuire aux activités de l’organisation dans son ensemble… Il faut cesser de nous démolir collectivement et passer à une phase de reconstruction. Le fleuron de notre économie que constitue le génie-conseil a déjà été suffisamment mis à mal au cours des dernières années (FCCQ, 2015).

33John Manley, le président et chef de la direction du Conseil canadien des affaires (CCA) qui regroupe les leaders des 150 plus grandes entreprises aux pays, dont SNC Lavalin, fait écho aux revendications de la firme à l’échelon fédéral (Blatchford, 2014 ; Stewart, 2014). En novembre 2014, le CCA fait paraître une analyse qui demande au gouvernement canadien « de suspendre sur le champ » les règles voulant priver les entreprises coupables de corruption de tous contrats publics pour dix ans, car elles « pourraient tuer des emplois et nuire à l’économie canadienne ». Cette interdiction « impose un coût direct aux entreprises exclues, mais également aux parties innocentes et à la société en général », indique le document (Ciuriak, 2014 :1). Dans une entrevue Manley ajoute que les règles sont trop rigides et ne permettent pas aux entreprises fautives de montrer le « ménage » qu’elles ont fait pour enrayer la corruption.

Bien que ces entreprises doivent être punies, et bien qu’il doit y avoir une sanction appropriée, les empêcher de fournir des services au gouvernement pendant dix ans est excessif » (The Canadian Press, 2014).

34Le CCA fait aussi campagne pour l’adoption des DPA au Canada. Manley écrit dans le Globe and Mail qu’

un certain nombre de pays dont les États-Unis et le Royaume uni, ont adopté des DPA qui permettent de suspendre les poursuites contre les compagnies accusées de corruption… Si le Canada veut vraiment lutter contre la criminalité d’entreprise, nous devons nous aligner sur nos principaux partenaires économiques. Jusqu’à ce que nous le fassions, le Canada demeurera désavantagé sur le plan de la concurrence (Manley, 2015).

35Une étude sur les règles anticorruption du Canada financée en partie par SNC Lavalin et le CCA estime que le cadre actuel ne permet pas « aux entreprises canadiennes de rivaliser avec leurs concurrents internationaux selon des règles du jeu équitables » et recommande l’adoption d’un régime de DPA (IRPP, 2016). Cette proposition est partagée par la Chambre de commerce du Canada, qui représente 200 000 entreprises (Everson, 2016), la branche locale de Transparency International (2017) et par le C. D. Howe Institute, un think tank près du monde des affaires. L’un de ses dirigeants signe dans le Financial Post une op-ed dans laquelle il vante les efforts du

nouveau PDG de SNC-Lavalin qui a pris des mesures énergiques pour restructurer et assainir l’entreprise, licencier des employés, renforcer les contrôles internes beaucoup trop laxistes et créer un nouveau ton pour un comportement approprié. Si une entreprise devait être en mesure de négocier un DPA comme dans d’autres pays, SNC-Lavalin semble être le candidat idéal (Mintz, 2015).

36Pour montrer que les demandes des firmes en matière de lutte contre la corruption résonnent positivement auprès du public et ne suscitent pas d’opposition, le CCA a mandaté et diffusé un sondage affirmant que 80 % des Canadiens interrogés sont « tout à fait » ou « assez d’accord » avec l’affirmation suivante :

Les lois canadiennes visant les entreprises impliquées dans des pratiques d’entreprise contraires à l’éthique ou malhonnêtes devraient être similaires à celles d’autres pays développés, comme la Grande-Bretagne et les États-Unis, de sorte que les entreprises canadiennes exercent leurs activités sur un pied d’égalité par rapport à leurs concurrents étrangers (IPSOS, 2016 : 3).

L’adoption des nouvelles règles anticorruption

37Dans la méthode de « traçage des processus », les citations et extraits comme les précédents constituent des traces observables du mécanisme du cadrage dans le comportement des dirigeants d’entreprises et leurs alliés (Beach et Pedersen, 2012). Ils servent à illustrer la plausibilité de l’hypothèse du nationalisme économique par rapport aux explications alternatives (Ricks et Liu, 2018). Cette dernière séquence de la chaîne causale porte sur les processus décisionnels suivis pour l’adoption des nouvelles règles anticorruption en vigueur à Québec et à Ottawa. Le but est de déterminer si le bruit fait une différence pour l’adoption de règles anticorruption moins punitives. L’hypothèse du cadrage prédit que la saillance de la corruption a peu d’impact sur la capacité des firmes à obtenir des politiques conformes à leurs préférences. Cela dépendrait davantage du nationalisme économique et du ralliement du monde des affaires et des élites politiques aux demandes des firmes en matière de lutte contre la corruption.

L’échelon provincial

38Adoptée à l’unanimité le 7 décembre 2012, la Loi 1 sur l’intégrité en matière de contrats publics fait consensus au sein de la classe politique et dans le monde des affaires. La Fédération des chambres de commerce, l’Association des ingénieurs-conseils, ainsi que toutes les autres organisations ayant participé aux consultations parlementaires sur le projet de loi 1 tenues en novembre 2012, se sont déclarées en faveur de son adoption (Assemblée nationale, 2012). La saillance de la corruption monte en flèche durant cette période et les témoignages à la Commission Charbonneau sont diffusés depuis mai 2012. Le monde des affaires est politiquement affaibli dans ces circonstances. Il n’a pas la force de repousser l’intrusion des nouvelles règles anticorruption. Avec leur réputation mise à mal par les scandales, les firmes comme SNC Lavalin ont intérêt à montrer leur coopération à lutter contre la corruption (Agence QMI, 2013 ; Marowits, 2013a).

39La nouvelle loi donne à l’Autorité des marchés financiers (AMF) le mandat d’examiner les pratiques de gouvernance des entreprises voulant faire affaire avec le gouvernement pour des contrats de plus de 40 millions de dollars (réduit à 10 millions de dollars subséquemment). Les entreprises qui passent le test reçoivent une autorisation à soumissionner pour les contrats publics qui doit être renouvelée tous les trois ans. Celles qui échouent sont écartées des appels d’offres publics pour cinq ans (Valois, 2016). Dans une entrevue, le chef de SNC Lavallin a dit attendre « avec anxiété » le résultat de l’examen que l’AMF fait passer à son entreprise (Joncas, 2013). Avec les enquêtes sur la Libye, et les décisions de la Banque mondiale et de l’Agence canadienne de développement international en avril 2013 d’exclure la firme de leurs contrats pour dix ans, le résultat est incertain. C’est dans ce contexte qu’une rencontre au sommet est organisée entre le PDG de SNC Lavalin, le greffier du Conseil exécutif (le plus haut fonctionnaire de l’État québécois) et le directeur adjoint du cabinet de la première ministre. Interrogée sur le sort de SNC Lavalin, celle-ci avait mentionné quelques jours plus tôt dans une entrevue :

Nous sommes prêts à aider ces entreprises, à travailler avec elles pour voir comment elles peuvent assainir leur fonctionnement, leur gouvernance, leur conseil d’administration, de telle sorte que, par la suite, ça puisse leur permettre d’obtenir des contrats gouvernementaux… On ne peut pas se permettre de perdre ces grandes firmes, des firmes de génie qui embauchent des gens de grande qualité et qui sont, pour l’essentiel, des firmes solides (Lessard, 2013).

40Des alliés du monde des affaires craignent que la Loi 1 ne soit allée trop loin. Le directeur de l’Institut sur la gouvernance d’organisations privées et publiques (IGOPP) s’est dit

inquiet pour toute l’industrie du génie… pour SNC Lavalin et les autres. La loi 1 sur l’intégrité a été adoptée dans un climat de vindicte envers les entreprises. Je ne suis pas certain que les rédacteurs de la loi ont pensé à l’impact de ces mesures-là » (Myles et Fortier, 2013).

41Au gouvernement, « on voulait envoyer un signal fort » admettent des sources, mais des ajustements devront être apportés pour ne pas nuire au secteur du génie-conseil. « Il s’agit d’intérêts financiers québécois qu’on a le devoir de protéger » (Lajoie, 2013). Les ajustements sont annoncés le 13 novembre 2013 lorsqu’est déposé le projet de loi 61 qui permet aux firmes d’éviter les poursuites civiles en remboursant volontairement l’argent obtenu par la corruption. « Des entreprises pourront ainsi redorer leur image et montrer qu’elles sont de bons citoyens corporatifs », a déclaré l’un des ministres responsables (Assemblée nationale, 2013). Le ministre assure que le projet de loi n’a fait l’objet « d’aucune discussion entre le gouvernement du Québec et SNC-Lavalin ». Mais il reconnaît que l’entreprise « n’a pas attendu. Ils ont pris des décisions qui cadrent très bien avec ce que nous voulons et ont démontré une volonté réelle » (Joncas, 2013).

42Le 5 mars 2014, des élections sont déclenchées et le projet de loi 61 meurt au feuilleton. Durant la campagne, l’enjeu de la corruption est largement absent (Noël, 2014). Le Parti libéral prend le pouvoir avec une majorité de sièges. Le nouveau gouvernement est pressé d’agir par la Coalition avenir Québec (CAQ), qui a fait du remboursement des sommes obtenues par la corruption un enjeu saillant avec sa pétition en ligne « remboursez-nous.com » qui a recueilli plus de 26 000 signatures (Journet, 2013). À l’Assemblée nationale, le leader de la CAQ questionne le chef du gouvernement pour savoir s’il avait un plan pour récupérer les centaines de millions de dollars qui ont été volés aux Québécois. « Est-ce que le premier ministre peut au moins nous dire : Y a-t-il eu au moins une rencontre ? »

43Dans sa réponse, le premier ministre reconnaît que

[…] nous avons des contacts avec l’entreprise. Le milieu du génie civil est un milieu très important pour le Québec, un milieu très important. Ce milieu sait que nous préparons actuellement un projet de loi qui vise précisément à atteindre des objectifs qui sont communs à tous les partis de cette Chambre (Assemblée nationale, 2014).

44Le projet de loi 26 « visant la récupération de sommes obtenues à la suite de fraudes ou de manœuvres dolosives » est déposé le 3 décembre 2014 (Bélair-Cirino, 2014). Le nouveau projet reprend l’essentiel du projet de loi 61 du gouvernement Marois. L’élection d’un parti plus proche des milieux d’affaires ne fait pas de différence notable dans la politique anticorruption. Le projet de loi 26 institue le « Programme de remboursement volontaire » (PRV), qui protège de toutes poursuites civiles les firmes qui acceptent de rembourser les sommes obtenues par la corruption. Comme son prédécesseur, le projet de loi 26 contient une clause qui autorise l’AMF à ne pas exclure des contrats publics une firme qui aurait participé au PRV, mais qui pourrait être plus tard condamnée pour des gestes posés avant son accréditation. L’objectif est de permettre à ces firmes de continuer à faire affaire avec le gouvernement malgré des verdicts de culpabilité qui pourraient venir plus tard pour des causes qui remontent à plusieurs années. Selon le ministre,

Cette mesure vise particulièrement à protéger l’économie du Québec, car les entreprises dont il est question ont un rôle clé dans notre économie et sont d’importants créateurs d’emplois » (Assemblée nationale, 2014a).

  • 2 Association de la construction ; Association des constructeurs de routes et grands travaux ; Associ (...)

45Comme avec la Loi 1 du gouvernement Marois, le projet de loi 26 du gouvernement Couillard fait l’objet d’un consensus parmi les élites économiques et politiques. Les associations patronales qui ont participé aux consultations parlementaires les 14 et 15 janvier 2015 accueillent toutes favorablement les principes du projet de loi2. Le projet de loi 26 est encore à l’étude quand la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dépose le 19 février des accusations de corruption contre SNC Lavalin pour ses contrats en Libye. La nouvelle fait grand bruit (Larouche, 2015). Le ministre de l’Économie s’est dit « très surpris » de la décision des autorités fédérales. « S’il y a trois personnes qui ont fait des gestes répréhensibles, et on affecte 45 000 personnes, je trouve qu’il y a une mesure, aussi, à respecter, dans tout ça », a-t-il fait valoir, invitant à la « prudence avec les grands fleurons » de l’économie (Myles et Bélair-Cirino, 2015). Le mois suivant, le projet de loi 26 était adopté à l’unanimité (109 pour, 0 contre).

L’échelon fédéral

46La réforme à la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers donne aux procureurs le pouvoir de poursuivre les actes de corruption commis à l’étranger par les sociétés canadiennes, et fait passer de cinq à quatorze ans les sentences d’emprisonnement pour corruption d’agents publics étrangers. Le changement prend la forme d’un projet de loi (S-14) intitulé Loi visant à combattre la corruption transnationale (Affaires mondiales Canada, 2013). Le S-14 a reçu l’appui de tous les partis et, après des changements mineurs en comité au Sénat, a été adopté le 19 juin 2013 (Fasken, 2013). Son entrée en vigueur a des répercussions sur d’autres aspects du cadre règlementaire anticorruption. En mars 2014, le ministère des Travaux publics, qui gère tous les contrats du gouvernement, introduit un nouveau « cadre d’intégrité » qui exclut de ses appels d’offres pour dix ans les entreprises coupables de corruption au Canada et à l’étranger (TPSGC, 2014). L’exclusion de dix ans est jugée « excessive » et suscite de vives critiques dans le monde des affaires (Silcoff, 2015). L’Association des manufacturiers et exportateurs du Canada et le Conseil canadien des chefs d’entreprise ont écrit à la ministre des Travaux publics pour dénoncer des règles jugées nuisibles à la compétitivité des entreprises (Osler, 2015). Le PDG de SNC-Lavalin est du même avis. Si la multinationale était trouvée coupable de pots-de-vin en Libye, elle pourrait perdre d’importants contrats (Larocque, 2015).

47L’un des derniers en liste est le contrat de 3 milliards de dollars accordé par Ottawa le 15 avril 2015 au consortium de SNC Lavalin pour la construction du nouveau pont Champlain (La Presse canadienne, 2015). La décision intervient un mois après le dépôt des accusations de la police fédérale contre SNC Lavalin pour les actes commis en Libye. La semaine suivant l’octroi du contrat à la multinationale, le gouvernement annonce dans son budget (21 avril) une révision du « cadre d’intégrité ». La réforme (devenue effective en juillet) réduit de dix à cinq ans la période d’exclusion des contrats publics pour les firmes coupables de corruption qui ont collaboré avec les autorités et pris des mesures pour renforcer leur éthique. Le ministre des Travaux publics peut dorénavant conclure une « entente administrative » avec des entreprises accusées de corruption pour qu’elles puissent continuer à fournir des services ou des biens au gouvernement (Normand, 2015). Les changements ont lieu à un moment où la saillance des problèmes de corruption de SNC Lavalin remonte dans les médias (Bourque, 2015). Au parlement, l’opposition sociale-démocrate critique la réforme, affirmant que « les conservateurs ont intérêt à ne pas faire valoir leurs dispositions en matière d’intégrité, car ils se sont aplatis dès que l’industrie s’y est opposée » (Silcoff, 2015). De son côté, le PDG de SNC Lavalin a dit « applaudir la révision du cadre d’intégrité publique annoncée par le gouvernement » (Valiente, 2015).

48La multinationale lance au printemps 2015 une vaste campagne de publicité, avec des annonces dans 16 réseaux de télévision et des imprimés dans les principaux journaux du Canada (Vailles, 2015). Sous le slogan « Fiers de bâtir l’avenir », la firme vante les réalisations de ses 40 000 employés et leur contribution pour le Canada (Infopresse, 2015). Durant l’été, des élections sont déclenchées pour le 19 octobre 2015. La corruption d’entreprise ne figure pas parmi les thèmes abordés par les partis (Marland et Giasson, 2015). Les libéraux défont les conservateurs et remportent une majorité de 184 sièges au Parlement.

49Le 9 décembre suivant, le nouveau gouvernement signe avec SNC Lavalin la première entente en vertu du « cadre d’intégrité » réformé par le gouvernement précédent (La Presse canadienne, 2015a). L’entente permet à la multinationale de maintenir ses contrats avec le gouvernement jusqu’à la conclusion de son procès pour corruption en Lybie. Avec cette décision d’Ottawa, SNC-Lavalin affirme avoir franchi une « étape importante » qui lui permettra de « continuer de jouer un rôle de premier plan dans l’économie canadienne » (SNC Lavalin, 2015). L’entente protège SNC de l’exclusion des contrats publics jusqu’au verdict des tribunaux, mais pas après un jugement qui trouverait la firme coupable des accusations portées contre elle. « Si nous étions condamnés, ce serait un gros problème… car nos concurrents n’ont jamais été reconnus coupables », a déclaré le PDG de SNC Lavalin. « Donc, on se demanderait : pourquoi cela vous arrive à vous ? » (Bourque, 2015) Dans un discours prononcé après les élections, le PDG de SNC Lavalin invite le nouveau gouvernement à adopter un régime de

DPA semblable à ceux en vigueur au Royaume-Uni et aux États-Unis… Les pays qui disposent de ces arrangements constatent que les entreprises et les personnes qui commettent des actes illégaux rendent des comptes plus rapidement » (The Canadian Press, 2015).

50Le registre des lobbyistes (voir Tabeau 1) montre qu’après 2015, l’enjeu de la « Justice et application de la loi » sous lequel apparaissent les DPA prend de plus en plus de place dans les communications entre la firme et le gouvernement. Les contacts avec le Bureau du premier ministre deviennent plus fréquents. En même temps que la firme accentue son lobby en faveur des DPA, la saillance de la corruption chez SNC Lavalin commence à disparaître dans les médias écrits. C’est dans ce contexte favorable à la « politique silencieuse » que le gouvernement lance son processus de consultation publique pour recueillir des suggestions au sujet d’un éventuel régime canadien d’accords de poursuite suspendue (APS). Les consultations ont lieu du 25 septembre au 17 novembre 2017. Elles sont administrées par des fonctionnaires des Travaux publics. Durant cette période, ceux-ci ont tenu plus de 40 réunions avec quelque 370 participants, et reçu 75 soumissions écrites. Les participants provenaient du monde des affaires, des cabinets d’avocats, du secteur de la justice et des ONG (Gouvernement du Canada, 2018 : 8). La majorité des soumissions ont été présentées par des entreprises (47 %).

51La plupart des participants ont appuyé l’adoption d’un régime canadien d’APS. Mais comme le souligne un document gouvernemental,

certains participants ne pensaient pas qu’il y ait un besoin démontrable pour des APS. Ces participants ainsi que d’autres étaient préoccupés par le fait que les APS pouvaient être perçus comme un moyen de favoriser les grandes entreprises (Gouvernement du Canada, 2018 : 4-5).

52Le mémoire soumis par SNC Lavalin à la consultation rejette ces critiques. « Les arguments contre les APS sont sans fondement », peut-on y lire. Selon la firme, les APS sont plutôt « une manière plus efficace de tenir les organisations responsables sans le coût et l’incertitude associés aux procès criminels » (SNC Lavalin, 2017).

53Le 27 mars 2018, le ministre des Finances dépose le projet de loi budgétaire C-74, qui inclut des amendements au Code criminel pour autoriser les APS au Canada. C-74 est un projet de loi « omnibus » de 582 pages qui regroupe une quarantaine d’autres initiatives disparates, mais reliées autour du budget (Bibliothèque du Parlement, 2018). Ce type de projet de loi est reconnu pour limiter la capacité de la branche législative à débattre et à examiner les propositions émanant de l’exécutif (Massicotte, 2013). Les membres du comité parlementaire chargé d’étudier le projet de loi se sont plaints qu’ils n’avaient pas été mis au courant des modifications à propos des APS. Un député a dit craindre que les APS ne donnent

l’impression que nous allons laisser s’en tirer à bon compte des gens qui ont commis un crime économique très grave… et qu’on laisse les auteurs de crimes de col blanc s’en tirer avec une petite tape sur la main (Blatchford, 2018).

54Des membres du comité réclament un examen séparé pour les APS mais leur demande est rejetée par la majorité. À la période de questions, un député demande au ministre des Finances pourquoi C-74 incluait

une disposition qui permettrait aux criminels en col blanc accusés de corruption, de fraude, de délit d’initié et d’autres infractions de voir toutes les charges retirées (Open Parliament, 2018).

55Ce à quoi le ministre a répondu :

Nous croyons que notre approche en matière d’APS nous permettra de poursuivre une approche qui se porte bien dans d’autres économies et qui permettra aux entreprises de poursuivre plus efficacement leurs activités une fois qu’elles auront payé leur dû à la société (Open Parliament, 2018).

56Le projet de loi C-74 est adopté le 6 juin 2018 à la suite d’un vote divisé entre 159 libéraux contre 121 députés de l’opposition (Parlement du Canada, 2018).

Résultats de la comparaison intra-cas

57L’ordre des séquences dans lequel un processus se déploie dans le temps est important dans la méthode du process tracing (Collier, 2011 ; Mahoney, 2012). Les élus ont au départ tous réagi aux scandales comme le prédisent les analyses qui associent le bruit de la corruption à l’affaiblissement du pouvoir des firmes. Peu importe le parti au pouvoir, ils ont voulu porter un « grand coup » et renforcer les règles anticorruption pour gagner des appuis. À Québec, le gouvernement impose à partir de 2013 un test d’intégrité aux firmes qui soumissionnent pour des contrats publics, et exclut celles qui échouent du marché public pour cinq ans. À Ottawa, le gouvernement a modifié en 2013 la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers pour poursuivre les sociétés canadiennes qui commettent des actes de corruption à l’étranger, et s’est doté en 2014 de règles pour mettre les firmes accusées de corruption à l’écart des contrats publics pour dix ans. Les entreprises ont clairement « perdu » à ce stade du processus et le mécanisme causal à l’œuvre est la saillance de la corruption.

58Mais dans la séquence suivante, la présence du nationalisme économique change la donne et mène, à travers l’effet de « ralliement autour du drapeau », à l’adoption de règles plus clémentes. 1) À Québec, la création du PRV en 2015 permet aux firmes d’éviter une reconnaissance de culpabilité civile et de continuer à soumissionner sur des contrats publics malgré une déclaration de culpabilité ; 2) à Ottawa, la modification apportée au « cadre d’intégrité » en 2015 réduit de dix à cinq ans la période d’exclusion des contrats publics, et permet au ministre des Travaux publics de conclure une « entente administrative » avec des entreprises accusées de corruption pour qu’elles continuent à faire affaire avec le gouvernement jusqu’à leur jugement ; 3) en 2018, le parlement canadien vote la loi qui permet aux entreprises accusées de corruption de négocier des APS.

59Deux de ces changements ont lieu en 2015 peu après les accusations de la GRC contre SNC Lavalin, qui font remonter la saillance des problèmes de la multinationale dans les médias. Avec l’année 2013, 2015 constitue le second pic de saillance de la corruption. Le premier coïncide avec les débuts du scandale libyen et mène au resserrement des lois anticorruption en 2013. Le second correspond au dépôt des accusations de la GRC et à l’adoption de règles plus clémentes en 2015. Comment deux moments de saillance comparable peuvent-ils être associés à des effets si différents ? Le nationalisme économique fournit une explication. Quand celui-ci n’était pas activement mobilisé par le monde des affaires, comme avant les changements de 2013-2014, les entreprises ont « perdu ». Mais lorsque ce cadrage est mis de l’avant comme en 2015, elles ont réussi à obtenir des règles moins punitives, à deux reprises et aux deux niveaux de gouvernement. Deux fois sur trois, le bruit n’a pas réduit le pouvoir des firmes visées par la corruption lorsque leurs dirigeants mobilisent des cadres comme celui du nationalisme économique.

60Le seul changement conforme aux attentes de la « politique silencieuse » concerne l’adoption des APS au printemps 2018. Cette décision prend place dans un contexte de déclin de l’attention portée à la corruption. Comme prévu, le lobbying de SNC Lavalin est intense et la décision issue d’une consultation administrée par des bureaucrates et à laquelle le monde des affaires a été le principal participant. Cela pourrait laisser croire que le gain fait par SNC Lavalin et ses alliés avec les APS en 2018 s’explique par la baisse de saillance de la corruption, et non par le nationalisme économique. Comment savoir? Les hypothèses axées sur la saillance mettent l’accent sur le rôle des médias dans le processus d’agenda setting (McCombs et Shaw, 1972). Les médias sont reconnus pour avoir des cycles d’attention limitée (McCombs et Valenzuela, 2004). Or une affaire comme le scandale libyen qui émerge en 2011 – et qui mène à des accusations criminelles en 2015 – peut prendre de nombreuses années avant d’être résolue par les tribunaux. Dans ce scénario, des facteurs endogènes à l’industrie médiatique, tels la recherche constante de nouveauté et le sensationalisme (Meiseberg, Lengers et Ehrmann, 2016), seraient à l’origine du désintérêt de la presse pour les problèmes de corruption de SNC Lavalin au fil du temps.

61Dans le scénario du nationalisme économique, la réduction de la saillance est d’abord due à l’effet de ralliement des élites politiques aux demandes des firmes pour des règles plus clémentes. Si les partis politiques n’expriment pas de voix discordante, l’enjeu est susceptible d’être moins rapporté dans les médias, étant donné que ceux-ci accorderaient plus d’attention aux conflits (Putnam et Shoemaker, 2007 ; Van der Meer et al., 2018). Sur le plan politique, ce ralliement peut être volontaire, comme dans le cas du Québec où les règles ont été adoptées à l’unanimité. Il peut aussi être coercitif et imposé par la discipline de parti, comme pour les APS à Ottawa. Mais, en fin de compte, le résultat est le même : l’absence d’opposition politique aux demandes de clémence des firmes visées par la corruption. Le relatif consensus des élites autour du nationalisme économique « dépolitise » la lutte contre la corruption d’entreprise (Flinders et Wood, 2014). Il neutralise le bruit de la corruption et réduit son effet négatif sur le pouvoir des firmes.

Conclusion

62À la question de savoir si les scandales de corruption portent atteinte au pouvoir politique des grandes entreprises, cet article offre une réponse en deux temps : oui d’abord et non ensuite. Le processus causal s’enclenche avec un champion national visé par des accusations de corruption. Les politiciens réagissent et adoptent des lois plus strictes et plus conformes aux normes globales en matière de lutte contre la corruption. Mais une fois que le monde des affaires et ses alliés se mobilisent et cadrent ces changements comme des désavantages à l’économie nationale, les gouvernements réajustent le tir et assouplissent leurs règles, peu importe le bruit ou l’idéologie du parti au pouvoir. Le nationalisme économique neutralise le bruit de la corruption et réduit son effet négatif sur le pouvoir des firmes.

63La méthode du process tracing est utile pour mettre à jour les mécanismes causaux dans l’étude détaillée d’un cas, mais elle ne permet pas de les généraliser au-delà de leur contexte spécifique. Mais la recherche sur la lutte contre la corruption indique que le nationalisme ou patriotisme économique n’a rien de propre au cas étudié. Il s’agit plutôt d’un problème d’engagement crédible qui concerne tous les gouvernements de la planète en matière de lutte mondiale contre la corruption d’entreprise. No one wants to be a sucker (Ostrom, 1990 : 44) et punir plus sévèrement ses entreprises fautives sans savoir si les autres feront de même avec les firmes sous leur juridiction. Chacun préfère plutôt se réserver la discrétion de punir ses champions nationaux visés par la corruption comme il le juge approprié, en fonction de ses propres intérêts politiques et économiques.

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Vailles, Francis (2015), « Un scoop qui fait l’affaire de SNC », La Presse, 4 juin, [en ligne], http://plus.lapresse.ca/screens/121ef330-7b6e-401e-8a38-7bb2f67dccbc__7C__M4VJzTHpXowG.html (consulté le 30 juin 2020).

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Valois, Martine (2016), « L’intégrité dans les contrats publics : de nouveaux outils dans la lutte contre la corruption au Québec », Revue juridique Thémis de l’Université de Montréal, p. 745-781.

Van Der Meer, Toni et al. (2018), « Mediatization and the Disproportionate Attention to Negative News », Journalism Studies, vol. 19, no 1, p. 1-21.

Van Praet, Nicolas (2013), « For Robert Card, restoring SNC Lavalin’s blue chip glory is biggest challenge », Financial Post, 30 septembre, [en ligne], https://financialpost.com/executive/for-robert-card-restoring-snc-lavalins-blue-chip-glory-is-biggest-challenge (consulté le 23 mai 2021).

Van Praet, Nicolas (2015), « Quebec business leaders, politicians defend SNC-Lavalin ethics overhauls », The Globe and Mail, 20 février, [en ligne], https://www.theglobeandmail.com/report-on-business/quebec-business-leaders-politicians-defend-snc-lavalin-overhauls/article23136916/ (consulté le 23 mai 2021).

Waldie, Paul et Barrie McKenna (2012), « Former SNC Executive Riadh Ben Aissa Arested in Switzerland », The Globe and Mail, 29 avril, [en ligne], https://www.theglobeandmail.com/news/national/former-snc-executive-riadh-ben-aissa-arrested-in-switzerland/article4103914/ (consulté le 23 mai 2021).

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Woll, Cornelia (2007), « Leading the Dance? Power and Political Resources of Business Lobbyists », Journal of Public Policy, vol. 27, no 1, p 57-78.

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Annexe

Chronologie des scandales, enquêtes, accusations

En avril 2012, Ben Aïssa est arrêté et accusé d’avoir versé pour 160 millions de dollars en pots-de-vin au fils du défunt dictateur Mouammar Kadhafi pour l’obtention de lucratifs contrats en Libye. Ben Aïssa avait mis sur pied des sociétés-écrans dans des paradis fiscaux, dont les comptes bancaires se trouvaient en Suisse. Ces compagnies étaient utilisées par SNC-Lavalin comme agents commerciaux pour aider l’obtention de contrats en Libye (Waldie et McKenna, 2012).

En novembre 2012, Pierre Duhaime, chef de la direction de SNC Lavalin, est arrêté par l’Unité anticorruption du Québec (UPAC) et co-accusé avec Ben Aïssa d’avoir participé au versement de pots-de-vin pour la construction du Centre universitaire de santé McGill (CUSM), d’une valeur de 1,4 milliard de dollars (Larocque, 2012). Duhaime avait été relevé de ses fonctions quelques mois plus tôt après qu’une vérification interne eut révélé qu’il avait approuvé des versements « douteux » à des agents non identifiés.

En mars 2013, un vice-président de SNC Lavalin toujours en fonction témoigne à la Commission Charbonneau que sa firme a versé depuis dix ans des millions en pots-de-vin et financement illégal à des partis provinciaux et municipaux en échange de contrats publics (Bourgoin, 2013).

Le 17 avril 2013, la Banque mondiale annonce la radiation de SNC-Lavalin pour une période de dix ans, à la suite d’affaires de corruption pour des contrats de la Banque au Bangladesh et au Cambodge (Banque mondiale, 2013). L’Agence canadienne de développement international lui emboite le pas le 26 avril (Bellavance, 2013).

En mai 2013, la police algérienne perquisitionne le siège social de SNC Lavalin à Alger dans le cadre d’une enquête sur des affaires de corruption en relation avec des contrats de la société d’État Sonatrach. L’enquête vient de liens établis par la police entre Ben Aïssa et un consultant soupçonné d’avoir transféré plusieurs millions de dollars aux dirigeants algériens pour obtenir des contrats de Sonatrach (Marowits, 2013).

En juin 2013, les autorités françaises ouvrent une enquête sur SNC-Lavalin pour des pots-de-vin de 13,5 millions de dollars américains à un intermédiaire aux Émirats arabes unis pour un projet d’aluminerie et de centrale électrique à Abou Dhabi (Larocque, 2013).

En septembre 2013, un vice-président de la firme, Kevin Wallace est accusé par la GRC d’avoir corrompu des fonctionnaires étrangers dans le cadre d’un projet de la Banque mondiale pour la construction du pont Padma, au Bangladesh (Arsenault, 2013).

En septembre 2014, le vice-président aux finances congédié quelques mois plus tôt par la firme, Stéphane Roy, est arrêté par la Sûreté du Québec dans le cadre de l’enquête sur des pots-de-vin de plus de 22 millions de dollars versés à des hauts responsables du CUSM (Fortin, 2014).

En octobre 2014, l’ex-vice-président de SNC-Lavalin Riadh Ben Aïssa est condamné en Suisse à trois ans de prison pour des accusations de corruption et de blanchiment d’argent pour des pots-de-vin versés en Libye (Larouche, 2014).

En octobre 2015, la Banque africaine de développement (BAD) annonce la fin de son enquête sur des pots-de-vin versés à des fonctionnaires pour des contrats octroyés à SNC Lavalin pour des projets de construction au Mozambique et en Uganda. La firme a négocié une entente avec la BAD dans laquelle elle accepte de verser 1,5 million de dollars et de se soumettre à une série de contrôles (Arsenault, 2015).

En février 2015, la GRC dépose des accusations contre SNC Lavalin pour le versement de plus de 48 millions de dollars de 2001 à 2011 en pots-de-vin à des représentants du régime déchu de Mouammar Kadhafi en Libye (Marotte, 2015).

En septembre 2016, et au terme d’une enquête menée à la demande des partis d’opposition (Bloc québécois et Nouveau parti démocratique), le Commissaire aux élections fédérales conclut que SNC Lavalin a enfreint la loi électorale du Canada en ayant sollicité des employés en vue d’apporter des contributions politiques au palier fédéral. Ces contributions étaient ensuite remboursées sous forme de fausses réclamations de dépenses personnelles ou d’un paiement factice de bonus (Olivier, 2016).

En décembre 2017, SNC Lavalin annonce la conclusion d’une entente secrète en vue de rembourser à sept municipalités du Québec des sommes facturées en trop au cours des vingt dernières années par l’utilisation de pots-de-vin, de fraude, de collusion ou d’ententes de répartition des contrats (Arsenault, 2017).

En juin 2018, un ancien vice-président régional de la Ville de Québec est condamné à une radiation de vingt mois par l’Ordre des ingénieurs. Celui-ci a plaidé coupable de s’être notamment prêté « à des procédés malhonnêtes ou douteux en participant à un système de partage de contrats lui permettant de contourner le processus d’appels d’offres de la Ville de Québec » (Saillant, 2017).

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Notes

1 Journaux inclus dans la recherche avec Eureka et Proquest : Journal de Montréal, Le Devoir, Le Soleil, La Presse, La Presse canadienne (francophone) ; National Post, The Globe and Mail, Calgary Herald, Toronto Star, The Vancouver Sun, The Ottawa Citizen, Edmonton Journal, The Montreal Gazette, Telegraph-Journal, The Chronical Herald, The Star Phoenix, Canada News Wire, The Canadian Press (anglophone). Mots-clés recherchés dans les deux langues : SNC-Lavalin, corruption, pot-de-vin, scandale, fraude.

2 Association de la construction ; Association des constructeurs de routes et grands travaux ; Association des ingénieurs-conseils ; Conseil du patronat ; Corporation des entrepreneurs généraux ; Fédération des chambres de commerce et l’Institut des administrateurs de sociétés.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Chaîne causale du pouvoir politique des firmes visées par la corruption
URL http://journals.openedition.org/ethiquepublique/docannexe/image/5658/img-1.png
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Titre Graphique 1 : Couverture des scandales de corruption de SNC Lavalin dans les journaux du Québec et du Canada 2011-2018
URL http://journals.openedition.org/ethiquepublique/docannexe/image/5658/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Denis Saint-Martin, « L’affaire SNC-Lavalin : les intérêts économiques nationaux et l’assouplissement des lois anticorruption »Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 21 juin 2021, consulté le 13 novembre 2024. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5658 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5658

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Auteur

Denis Saint-Martin

Denis Saint-Martin est professeur titulaire au Département de science politique de l’Université de Montréal et a été directeur de la Chaire Jean-Monnet en intégration européenne et du Centre d’excellence de l’Union européenne des universités de Montréal et McGill. Il a terminé ses études à l’Université Carleton et au Center for European Studies de l’Université Harvard. Il est un spécialiste de l’administration publique comparée et des questions de gouvernance. Ses articles et ouvrages ont reçu différents prix, dont le Best Book Award de l’Academy of Management aux États-Unis et le prix Herbert Kaufman de la American Political Science Association. Il a aussi été Fulbright Fellow à la Kennnedy School of Government et conseiller au Cabinet du premier ministre du Canada en 2004-2005. Ses recherches actuelles portent sur l’histoire mondiale de la politique anticorruption et l’analyse comparée de l’éthique parlementaire.

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