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L’institutionnalisation de l’éthique et de l’intégrité des marchés publics

Le Commissaire à la lutte contre la corruption : gardien de l’intégrité publique

Carol-Anne Lafond St-Arneault

Résumés

Créée par le gouvernement du Québec en 2011, l’Unité permanente anticorruption a pour mission de lutter contre la corruption afin de protéger l’intégrité des organisations publiques et maintenir la confiance des citoyens à leur égard. Cet article présente, dans une première partie, les trois volets d’intervention pour combattre la corruption (la prévention, la vérification et l’enquête), de même que les modalités qui lui permettent de remplir son mandat. Dans une deuxième partie, il décrit les difficultés et obstacles rencontrés dans la lutte contre ce type de criminalité et quelques réflexions et pistes d’actions pour continuer de lutter efficacement contre la délinquance en col blanc.

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Texte intégral

1L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) affirme que « la corruption constitue l’un des problèmes les plus corrosifs de notre époque » (OCDE, 2020). Les effets de la corruption sont multiples : gaspillage de fonds publics, hausse des inégalités économiques et sociales et perte de confiance envers les institutions publiques. Afin de contrer ce phénomène, le gouvernement du Québec a créé en 2011 l’Unité permanente anticorruption (UPAC). Sa mission est de lutter contre la corruption pour un système public intègre et maintenir la confiance des citoyens envers les institutions publiques québécoises. Compte tenu de la complexité de l’organisation, il est impératif de faire la distinction entre la fonction de commissaire, le Commissaire et l’UPAC.

Le commissaire

2La Loi concernant la lutte contre la corruption énonce que le commissaire a pour mission d’assurer la coordination des actions de prévention et de lutte contre la corruption dans le secteur public, notamment en matière contractuelle (Publications Québec, 2020, L-6.1 : art. 1). Le titulaire de la charge de commissaire a donc pour fonctions : d’agir à titre de directeur du corps de police spécialisé dans la lutte contre la corruption, de recevoir et d’examiner les dénonciations d’actes répréhensibles et d’en juger les suites appropriées. Il est également chargé de formuler des recommandations à tout organisme ou toute personne du secteur public sur toute mesure visant à favoriser la prévention et la lutte contre la corruption (Publications Québec, 2020, L-6.1 : art. 1).

Le Commissaire

3Le terme Commissaire désigne, depuis 2018, le corps de police spécialisé dans la lutte contre la corruption en vertu des lois adoptées par l’Assemblée nationale. Le Commissaire est formé du commissaire, du commissaire associé aux enquêtes, du commissaire associé aux vérifications et des membres du personnel du commissaire y compris les membres d’un autre corps de police dont les services sont prêtés. Le Commissaire relève de la ministre de la Sécurité publique et rend des comptes à l’Assemblée nationale.

L’Unité permanente anticorruption

4L’UPAC est une unité administrative composée d’environ 230 civils et policiers issus du Commissaire à la lutte contre la corruption, de la Régie du bâtiment du Québec, de la Sûreté du Québec, de la Commission de la construction du Québec et de Revenu Québec. Ces entités œuvrent conjointement dans trois volets d’intervention, soit l’enquête, la vérification et la prévention. Bien que ces équipes fassent partie de l’UPAC par décret, elles continuent à relever de leurs organismes respectifs. L’organisation collabore également avec plusieurs partenaires externes comme l’Autorité des marchés publics (AMP), le Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal et Élection Québec.

Enquête

5L’UPAC a le mandat de mener des enquêtes criminelles, pénales et administratives sur les actes répréhensibles qui relèvent de son mandat. C’est le commissaire associé aux enquêtes qui dirige les équipes d’enquête. Celles-ci, composées de membres du personnel du commissaire, de policiers prêtés par d’autres corps policiers et d’enquêteurs provenant de différents ministères et organismes désignés par le gouvernement (Publications Québec, 2020, L-6.1 : art. 10.1), doivent suivre un processus qui comprend plusieurs étapes.

Dénonciation

6Le processus d’enquête débute par la réception d’une dénonciation ou par la détection d’un crime commis dans le cadre d’une autre enquête de l’UPAC ou d’une autre organisation policière. Le commissaire demande à un membre de son personnel de procéder à son analyse afin de déterminer si l’allégation, à sa face même, est hors mandat ou frivole. Si la dénonciation relève de sa mission, le commissaire doit alors déterminer s’il la transfère au commissaire associé aux vérifications ou au commissaire associé aux enquêtes (Publications Québec, 2020, L-6.1 : art. 29).

Validation de la dénonciation et détermination du type d’enquête

7Si la dénonciation est transférée au commissaire associé aux enquêtes, il détermine s’il y a matière à enquête et s’il s’agit d’une enquête criminelle ou pénale le cas échéant. Un comité composé de gestionnaires en enquête et d’enquêteurs utilise une grille d’analyse de priorisation des enquêtes afin de déterminer les critères de gravité (impact du préjudice) et les critères d’opportunité basés sur le facteur temps et la disponibilité des éléments de preuve. Après avoir analysé la réponse à ces critères, le commissaire associé aux enquêtes fait une recommandation au commissaire sur l’approche à préconiser. L’équipe d’enquête procède ensuite à une analyse des autorisations judiciaires nécessaires à l’enquête et consulte au besoin le directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP). Les autorisations judiciaires doivent reposer sur l’une ou l’autre des grandes normes que doivent respecter les policiers en fonction du caractère intrusif du moyen d’enquête, soit le motif raisonnable de soupçonner (fondé sur la possibilité) ou le motif raisonnable ou probable de croire (fondé sur la probabilité).

Enquête

8Une enquête policière vise à déterminer la responsabilité pénale d’un individu ou d’une personne morale en tentant essentiellement de répondre à deux questions : est-ce qu’un crime ou une infraction a été commis ? qui en est le ou les auteurs ?

  • 1 Une contravention aux dispositions des articles 27.5 à 27.11 et 27.13 de la Loi sur les contrats de (...)
  • 2 À titre indicatif, l’article 118 du Code criminel (L.R.C. [1985], ch. C-46) définit un fonctionnair (...)

9L’enquête doit concerner un acte répréhensible tel que défini par la Loi concernant la lutte contre la corruption soit : une contravention à une loi fédérale ou du Québec impliquant un acte de corruption, d’abus de confiance, de malversation, de collusion, de fraude, de trafic d’influence, un usage abusif des fonds ou des biens publics, un cas grave de mauvaise gestion en matière contractuelle, une contravention à la Loi sur les contrats des organismes publics (LCOP)1, une mauvaise gestion dans l’administration de la justice et l’octroi de droits ou de privilèges et le fait d’ordonner ou conseiller de commettre un acte répréhensible (Publications Québec, 2020, L-6.1 : art. 2). Pour porter une accusation, les faits allégués doivent concerner un fonctionnaire2 ou tout individu détenant un lien d’affaires avec l’État. Les enquêteurs procèdent à la recherche de preuves de la commission d’infractions en vue de prendre une décision sur la possibilité d’intenter une poursuite criminelle.

10Il faut également savoir que l’enquête peut mener à la conclusion qu’aucun crime n’a été commis, malgré la plainte de bonne foi d’un plaignant. La démonstration qu’une allégation criminelle est non fondée ne doit donc pas être considérée comme un échec, car les enquêteurs ont répondu aux deux questions essentielles, à savoir : est-ce qu’un crime a été commis ? qui en est le ou les auteurs ?

Le processus judiciaire

11Le dossier d’enquête est transmis au DPCP et doit exposer la manière dont les éléments de preuve ont été obtenus. Selon la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales, le « directeur dirige pour l’État, sous l’autorité générale du ministre de la Justice et procureur général, les poursuites criminelles et pénales au Québec » (Publications Québec, 2020, D-9.1.1 : art. 1). En effet, selon la directive « ACC-3 » du DPCP, la décision du procureur d’intenter une poursuite résulte de l’analyse objective des deux catégories de facteurs, soit :

Les facteurs relatifs à la suffisance de la preuve où le procureur doit être convaincu, sur le fondement de son analyse objective de la preuve, qu’un juge ou un jury impartial et bien instruit en droit pourrait raisonnablement conclure à la culpabilité du suspect à l’égard de l’infraction révélée par la preuve;

Les facteurs reliés à l’opportunité d’engager une poursuite au regard de l’appréciation de l’intérêt public qui se juge selon plusieurs facteurs ou en raison de l’application de la directive NOJ-1 sur la non-judiciarisation des infractions criminelles (DPCP, 2020 : ACC-3).

12Il est important de rappeler que tous les dossiers d’enquête ne se rendent pas nécessairement jusqu’à la phase judiciaire. Si les procureurs du ministère public ne sont pas moralement convaincus qu’un tribunal pourrait raisonnablement condamner les suspects et que la preuve n’est pas faite hors de tout doute raisonnable, le dossier sera fermé. L’enquête peut donc se conclure en raison d’une insuffisance de preuve et d’une non-collaboration de la victime ou du plaignant permettant l’identification d’un suspect.

Vérification

13Le commissaire associé aux vérifications dirige les activités de vérification menées par des intervenants provenant de plusieurs ministères et organismes : le Commissaire à la lutte contre la corruption, Revenu Québec, la Commission de construction du Québec et la Régie du bâtiment du Québec, qui assurent deux fonctions bien distinctes, celles de vérifier l’intégrité des entreprises et de vérifier la conformité. La vérification est composée, notamment, d’inspecteurs qui détiennent des pouvoirs de vérification tels que la demande péremptoire permettant d’avoir accès à des documents spécifiques ou le pouvoir d’entrée et d’examen sur des lieux. Ces pouvoirs sont contraignants pour les personnes ciblées et s’exercent sans autorisation préalable des tribunaux, car l’objectif n’est pas de déterminer la responsabilité criminelle ou pénale, mais d’assurer la conformité à la loi (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020b).

Vérification de l’intégrité des entreprises

14Le Service de la vérification de l’intégrité des entreprises soutient l’AMP qui a le mandat d’accorder ou non les autorisations nécessaires aux entreprises qui souhaitent conclure des contrats et des sous-contrats publics. En effet, toute entreprise qui souhaite obtenir un contrat public doit se soumettre à un processus rigoureux de vérification et de conformité pour déterminer si elle se qualifie pour obtenir le privilège de contracter avec l’État.

15Plusieurs partenaires de l’UPAC sont impliqués dans ce processus de vérification (la Régie du bâtiment du Québec, la Commission de la construction du Québec, Revenu Québec et la Sûreté du Québec) pour, ultimement, donner un avis à l’AMP concernant l’intégrité d’une entreprise. L’objectif de cette collaboration est de s’assurer que les entreprises faisant affaire avec l’État détiennent un niveau d’intégrité élevé auquel le public est en droit de s’attendre.

16Les activités de vérification sont réalisées de la manière suivante : lorsque l’AMP reçoit de la part d’une entreprise une demande d’autorisation de contracter avec l’État, elle fait une requête auprès du commissaire associé aux vérifications pour que le Service de la vérification de l’intégrité des entreprises consulte les renseignements détenus par les organismes d’application de la loi et les registres de l’administration de la justice afin de déterminer si les entreprises, leurs actionnaires majoritaires ou leurs administrateurs répondent aux exigences élevées d’intégrité. Au besoin, les vérificateurs utilisent leurs pouvoirs de contrainte pour compléter les informations manquantes. Par la suite, un analyste dresse le portrait global de l’entreprise et identifie, s’il y a lieu, les problématiques d’intégrité. Le résultat de cet exercice est transmis au commissaire associé aux vérifications afin qu’il puisse faire une recommandation à l’AMP, le cas échéant, de refuser ou de ne pas renouveler les autorisations en vertu de la Loi sur les contrats des organismes publics (Publications Québec, 2020 : C-65.1). Lorsque l’AMP autorise une entreprise à contracter avec l’État, elle se retrouve inscrite dans le Registre des entreprises autorisées (REA) qui lui permet de soumissionner à des contrats publics ou sous-contrats. Dans le cas contraire, le nom des entreprises se retrouve dans le Registre des entreprises non admissibles aux contrats publics (RENA).

Vérification et inspection

17L’équipe chargée de la vérification de la conformité sur les chantiers de construction est l’Unité autonome de vérification de la Commission de la construction du Québec. Des vérifications sont faites quant au respect des obligations prévues à la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’œuvre dans l’industrie de la construction (chapitre R-20). Les inspecteurs effectuent plusieurs vérifications sur les chantiers de construction afin de s’assurer que les entreprises qui contractent avec l’État respectent la Loi sur les relations de travail, les règles en matière de formation professionnelle et de gestion de la main-d’œuvre. Ces vérifications sont primordiales dans les chantiers et les grands projets d’infrastructures pour confirmer que les entreprises ne contournent pas certaines règlementations dans le but de réduire leurs coûts. Par ailleurs, les cas de non-conformité aux lois sont traités directement par les administrations publiques grâce à des mesures correctives de nature civile ou administrative.

Séparation entre les vérifications et les enquêtes

18Le commissaire associé aux vérifications doit informer le commissaire lorsqu’il croit qu’un dossier de vérification devrait faire l’objet d’une enquête ou d’une poursuite relative à une infraction pénale ou criminelle à une loi fédérale ou du Québec (Publications Québec, 2020, L-6.1 : art.15). Cette séparation est très bien expliquée dans le Rapport annuel de gestion 2019-2020 du Commissaire :

À partir du moment où l’objet prédominant d’un examen vise à déterminer la responsabilité criminelle ou pénale d’une personne, l’État ne peut pas utiliser ses pouvoirs de vérification afin de contraindre les suspects à la production de renseignements pour ainsi alimenter son enquête.

Cette séparation entre l’enquête et la vérification est donc nécessaire afin de respecter les droits fondamentaux dont tous bénéficient, tels que le droit de garder le silence, le principe interdisant l’auto-incrimination et l’attente raisonnable de vie privée.

Ainsi, la Loi concernant la lutte contre la corruption (chapitre L-6.1) établit clairement cette distinction en instituant les charges de commissaire associé aux enquêtes et de commissaire associé aux vérifications afin de traduire cette nécessaire séparation au sein des opérations de l’UPAC (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020b).

Prévention

19La Loi concernant la lutte contre la corruption confie au Commissaire le mandat d’assumer un rôle de prévention et d’éducation en matière de lutte contre la corruption. Celui-ci utilise deux moyens pour atteindre cet objectif : faire de la sensibilisation sur la criminalité en col blanc et soutenir les organismes publics dans le développement de leur plan de gestion des risques. Le Commissaire a également établi plusieurs partenariats dans le but de partager son expertise et s’inspirer des meilleures pratiques en matière de lutte contre la corruption.

Sensibilisation et gestion des risques

20Le Commissaire offre des séances de sensibilisation sur la corruption aux organisations publiques ainsi que des séances adaptées aux entreprises privées ayant une relation d’affaires avec le gouvernement. Ces séances permettent de faire connaître l’organisation, de présenter les principaux aspects de la Loi concernant la lutte contre la corruption et d’exposer les différents stratagèmes de corruption afin de les détecter, de les éviter et d’encourager la dénonciation.

21L’UPAC offre également aux municipalités, aux ministères et organismes publics des outils et séances sur la gestion des risques en gestion contractuelle. Cette initiative découle d’une recommandation faite par le Commissaire à la lutte contre la corruption, en 2015, « d’exiger la mise en place de plans de gestion des risques de corruption et de collusion » (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2021). En 2016, le Secrétariat du Conseil du trésor a donné suite à cette recommandation par l’adoption d’une directive concernant la gestion des risques en matière de corruption et de collusion dans les processus de gestion contractuelle (SCT, 2021).

22L’UPAC aide donc les organismes publics à s’acquitter de cette obligation en offrant divers services et outils tels qu’un tableau de pré-évaluation des contrôles en place, un guide d’élaboration d’un cadre organisationnel de gestion des risques en matière de corruption et de collusion dans les processus de gestion contractuelle, une trousse d’outils permettant la mise en place d’un plan de gestion des risques et des séances de formation qui portent sur la mise en pratique du plan de gestion des risques liés à la corruption.

Suivi des grands chantiers

23La Direction de la prévention et du soutien à la gouvernance cible également les grands chantiers. Au cours des dix prochaines années, le gouvernement du Québec compte investir près de 130 milliards de dollars dans les projets d’infrastructures. Le Commissaire a développé une stratégie de prévention qui cible les grands projets d’infrastructures afin de contribuer à la réduction du nombre d’actes répréhensibles commis sur ces projets.

24Un outil de priorisation a été développé pour cibler les grands chantiers les plus exposés aux actes répréhensibles. Ainsi, à partir de l’appréciation du programme de gestion des risques soumis par le donneur d’ouvrage ou du nombre de dénonciations qui impliquent un ministère et organisme, une priorisation est effectuée afin de transmettre une offre de services aux intervenants considérés comme les plus vulnérables.

Partage d’expertise en matière de lutte contre la corruption

25Au fil des années, l’UPAC a établi plusieurs partenariats pour échanger sur les meilleures pratiques en matière de lutte contre la corruption. Ses principaux partenaires sont le Réseau international francophone de formation policière (Francopol), le Réseau des Autorités de prévention de la corruption du Conseil de l’Europe, l’Agence française anticorruption, le Departement of Investigation de la Ville de New York, et l’Independent Commission Against Corruption de la Nouvelle-Galles du Sud en Australie. De plus, en juillet 2020, l’UPAC a conclu un accord de collaboration avec l’École nationale d’administration publique pour améliorer le partage de connaissances sur la lutte contre la corruption dans les milieux universitaires internationaux.

Défis actuels et futurs

26La lutte contre la corruption amène son lot de défis. Le mémoire sur la réalité policière qui a été déposé par le Commissaire en 2020 (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020a) présente les difficultés rencontrées et les pistes d’actions proposées pour améliorer les activités de lutte contre la délinquance en col blanc.

Enquêtes lourdes et complexes

27Les crimes économiques et la criminalité en col blanc sont difficiles à enquêter puisque ces crimes sont commis entre complices et à l’abri des regards, dans des lieux privés et souvent sans témoin. Comparativement à d’autres types de crimes, la corruption ne dispose pas de victimes clairement identifiées et les conséquences sont difficilement quantifiables ou observables : ce sont l’intérêt public et les fonds publics qui sont touchés.

28D’autres éléments influent sur la complexité d’une enquête, notamment, le fait que les évènements se soient déroulés il y a plusieurs années, ainsi que le nombre de personnes impliquées et de documents à analyser. Cela peut avoir plusieurs conséquences : les témoignages peuvent manquer de précision ou de cohérence, difficulté de démontrer le rôle des suspects dans des stratagèmes de corruption et réticence des témoins à divulguer des informations par crainte de représailles.

Forte augmentation du volume de la preuve

29Au cours des dernières années, le Commissaire a dû faire face à une forte augmentation du volume de la preuve à analyser en raison d’une hausse importante d’informations reçues de la part d’individus et d’organisations privées ou publiques. Cette augmentation est attribuable au développement des technologies de l’information. En effet, pour les enquêtes de criminalité en col blanc, les perquisitions visent fréquemment les données numériques (répertoires informatiques, courriels, systèmes de comptabilité, etc.). Les autorités doivent ainsi acquérir plusieurs logiciels et outils informatiques et avoir recours à des services spécialisés onéreux pour traiter efficacement cette grande quantité d’informations. Les enquêteurs doivent donc traiter ce large volume d’informations de façon à cibler les éléments recherchés lors de leurs demandes d’autorisations judiciaires préalables et de la planification de leurs perquisitions afin de limiter la quantité de preuves à analyser.

La gestion du secret professionnel

  • 3 R. c. Lavallée, [1990] 1 R.C.S. 852

30Dans le cadre des enquêtes sur la criminalité en col blanc, il est fréquent que des perquisitions soient menées dans des lieux où des documents privilégiés sont couverts par le secret professionnel entre avocats ou notaires et leurs clients. En vertu de la jurisprudence3, chaque protocole doit être négocié entre le ministère public et les procureurs ou les personnes morales qui ont soulevé le privilège quant au secret professionnel. Selon toute apparence, on invoque de plus en plus le privilège avocat-client afin d’empêcher les policiers d’accéder aux fruits de la perquisition, notamment en négociant de nombreuses clauses limitatives, en imposant de doubles ou triples contre-vérifications. Puisqu’il peut s’écouler des mois, voire des années avant que le tribunal ne détermine si le privilège s’applique ou non, cela a pour conséquence de paralyser les enquêtes.

31L’État bénéficie également du secret professionnel. Lorsque vient le temps de prendre une déclaration d’un témoin relatif à un avis juridique produit pour le compte d’une administration publique, les enquêteurs doivent s’en remettre entièrement à la décision d’un tiers autorisé à y renoncer au nom de l’organisme public. En effet, le témoin est rarement détenteur du privilège avocat-client. Cette situation représente un obstacle d’autant plus grand si le tiers en question est un suspect dans le dossier. Comme au privé, cette situation ralentit les enquêtes et peut parfois nuire au caractère confidentiel des opérations. À titre d’exemple, l’avis juridique dans les administrations municipales est discuté sous la forme d’une résolution du conseil et voté en assemblée publique (c’est la Ville qui est détentrice du privilège avocat-client).

La divulgation de la preuve

32De façon concomitante, l’évolution jurisprudentielle (arrêts Stichcombe, O’Connor, McNeil, Jordan) a systématiquement favorisé une plus grande divulgation de la preuve au bénéfice des accusés, notamment afin de garantir une défense pleine et entière et un procès dans des délais raisonnables (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020a). Cette nouvelle réalité fait en sorte que les enquêteurs doivent divulguer plus d’informations à la défense et travailler rapidement malgré la complexité des enquêtes, et avec les mêmes ressources humaines et matérielles à leur disposition. De plus, certains suspects sont impliqués dans plusieurs enquêtes et procès successifs ou simultanés, ce qui complexifie la divulgation de la preuve par le poursuivant public. Ces facteurs augmentent les risques d’erreurs provoquant parfois un arrêt des procédures en raison d’une divulgation incomplète ou tardive de la preuve.

Le recrutement

33Le recrutement et la rétention des employés sont un défi pour l’UPAC. En prévention, il est difficile de recruter des préventionnistes avec de bonnes connaissances du fonctionnement de l’État et du domaine des enquêtes.

34En vérification, il y a présentement de nombreux emplois d’analystes à pourvoir, mais peu de gens détiennent la formation et les compétences nécessaires. Cela engendre une forte concurrence entre les organismes d’application de la loi pour recruter les personnes compétentes et qualifiées.

35Les enquêtes de l’UPAC sont spécialisées et nécessitent une connaissance approfondie du fonctionnement de l’État et de l’économie. Or, la plupart des enquêteurs sont prêtés par les services de police pour une période de trois ans et certains d’entre eux ont besoin d’environ dix-huit mois pour être formés et totalement opérationnels. Il n’est donc pas rare que plusieurs employés touchent à un dossier d’enquête sans jamais le terminer en raison de la longueur des enquêtes et de leur complexité.

36En résumé, le recrutement de personnes qualifiées et la capacité de l’UPAC à conserver sa mémoire organisationnelle sont des défis bien présents auxquels les solutions présentées dans le mémoire sur la réalité policière tentent de répondre.

Aspirations futures

Accroître la compétence

37Le Commissaire souhaite solliciter non seulement des policiers, mais également des civils détenant une expertise et des qualifications précises pour répondre adéquatement à la complexité des enquêtes. Le Commissaire a recommandé au Comité consultatif sur la réalité policière en octobre 2020 de créer un nouveau statut policier-enquêteur pour enquêter spécifiquement sur les actes répréhensibles qui sont de la juridiction de l’UPAC.

38L’objectif est donc de recruter des personnes dont la formation, l’expérience de travail et les intérêts seraient grandement bénéfiques à la lutte contre cette criminalité complexe, en plus de favoriser la dotation et la rétention des effectifs (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020a). La formation serait davantage centrée sur les processus d’enquête, l’usage de la force ainsi que la réalisation d’arrestations, de fouilles et de perquisitions. La création d’un tel programme de formation se ferait en collaboration avec l’École nationale de police du Québec et le ministère de l’Éducation de l’enseignement supérieur.

39L’UPAC voit également un intérêt à regrouper sous sa juridiction la totalité des enquêtes en matière de criminalité en col blanc. Le mandat du Commissaire pourrait être bonifié pour que l’UPAC enquête non seulement sur les cas de corruption, mais également sur toute criminalité en col blanc commise contre l’État et, dans une perspective plus large, sur les crimes économiques commis dans le secteur privé ainsi que sur le recyclage des produits de la criminalité.

40L’acquisition de ressources spécialisées et le regroupement des enquêtes favoriseraient la mise en commun des ressources, notamment en matière d’acquisition d’outils informatiques dont les coûts grèvent fortement les budgets des organisations policières en plus de permettre le développement d’un plus grand bassin d’expertise policière dans des créneaux de pointe et une mise à jour constante des connaissances (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020a). L’élargissement éventuel de la mission de l’UPAC en matière de prévention, de vérification et d’enquête laisse présager l’addition d’équipes désignées et pourrait se refléter dans une nouvelle dénomination pour l’organisation : Commissaire à l’intégrité publique ou Commissaire à l’intégrité de l’État.

41Ce commissaire aux pouvoirs élargis pourrait, notamment, recevoir l’ensemble des dénonciations en matière d’intégrité publique, réduisant ainsi la multiplicité des lignes de dénonciation pour les citoyens qui souhaitent signaler des actes répréhensibles. De plus, ce nouveau régime de dénonciation pourrait comporter une obligation pour les élus et les administrateurs d’État et du public de dénoncer tout acte répréhensible porté à leur connaissance.

Réforme du droit criminel et pénal

42Puisque l’application de la loi se trouve au cœur du travail policier, toute consultation sur une réforme policière devra nécessairement aborder la question du droit criminel et pénal. En effet, tous les efforts réalisés par les corps de police et le ministère public afin de s’adapter aux nouvelles réalités, notamment en matière de lutte contre la criminalité en col blanc, risquent d’atteindre rapidement leurs limites si le cadre juridique lui-même n’est pas modernisé. Le Commissaire croit qu’une révision est nécessaire afin que la législation corresponde davantage à la réalité actuelle des enquêtes. À titre d’exemple, il serait intéressant de se pencher sur les différents articles du Code criminel en matière d’abus de charges publiques afin d’en simplifier l’application par les policiers et les procureurs et de rehausser certaines peines maximales conformément à la gravité des actes commis (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020a).

  • 4 Cette révision devrait être faite dans le respect de l’article 9 de la Charte des droits et liberté (...)

43Le législateur pourrait également explorer différentes options pour mieux circonscrire le secret professionnel de l’État4. Le législateur pourrait déterminer les circonstances dans lesquelles les policiers pourraient avoir accès à des renseignements privilégiés de l’État s’ils ont des motifs raisonnables et probables de croire qu’ils sont pertinents à la résolution de l’enquête.

Favoriser la confiance

44Le Commissaire est conscient que la confiance de la population envers l’UPAC s’est fragilisée au cours des dernières années. Plusieurs mécanismes de transparence et d’imputabilité sont prévus dans différentes lois afin d’augmenter la confiance du public envers l’organisation. Le Commissaire est le seul corps de police du Québec soumis à un comité de surveillance de ses activités et dont les recommandations et avis sont rendus publics. L’organisation étudie minutieusement les recommandations annuelles du Comité de surveillance afin d’assurer la bonne gouvernance de ses opérations. Le Commissaire produit également un rapport annuel de gestion dont le contenu est public.

45De plus, pour assurer l’intégrité des opérations, le Commissaire recommande le recours systématique au Bureau des enquêtes indépendantes en cas d’allégations de nature criminelle visant un membre de l’organisation de manière à éviter une apparence de partialité ou de conflits d’intérêts.

Faire connaître l’organisation

46Pour terminer, il existe une méconnaissance de l’organisation et de ses mandats, ce qui fait que la compétence de l’UPAC pour la population repose essentiellement sur ses résultats en enquête. Une meilleure communication de sa mission et de ses différents axes d’intervention est une priorité pour le Commissaire. Comme l’expliquait le mémoire sur la réalité policière, « [u]ne compréhension juste des rôles et des exigences s’appliquant à la police, au poursuivant public et aux tribunaux permettrait aux citoyens de mieux saisir la portée des conclusions des enquêtes et des conclusions judiciaires et en découlent » (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2020a).

47En définitive, le Commissaire est confiant que les pistes de réflexion contenues dans le mémoire conduiront à des réformes nécessaires pour que l’organisation puisse continuer de lutter efficacement contre la criminalité en col blanc qui menace l’intégrité de l’État, fragilise toujours un peu plus notre démocratie et mine la confiance des citoyens envers nos institutions publiques.

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Bibliographie

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Commissaire à la lutte contre la corruption (2020b), Rapport annuel de gestion du Commissaire à la lutte contre la corruption, [en ligne], https://www.upac.gouv.qc.ca/fileadmin/upac/Diffusion_de_l_information/RAG_CLCC-UPAC_2029-2020.pdf (consulté le 12 juin 2021).

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Publications Québec (1975), C-12 – Charte des droits et libertés de la personne, [en ligne], http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/c-12 (consulté le 12 juin 2021).

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OCDE (2020), Manuel de l’OCDE sur l’intégrité publique, [en ligne], Paris, Éditions OCDE, https://doi.org/10.1787/84581cb5-fr (consulté le 12 juin 2021).

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Notes

1 Une contravention aux dispositions des articles 27.5 à 27.11 et 27.13 de la Loi sur les contrats des organismes publics.

2 À titre indicatif, l’article 118 du Code criminel (L.R.C. [1985], ch. C-46) définit un fonctionnaire comme une personne qui occupe une charge ou un emploi. Un fonctionnaire peut également être une personne qui est nommée ou élue pour remplir une fonction publique.

3 R. c. Lavallée, [1990] 1 R.C.S. 852

4 Cette révision devrait être faite dans le respect de l’article 9 de la Charte des droits et libertés de la personne.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Carol-Anne Lafond St-Arneault, « Le Commissaire à la lutte contre la corruption : gardien de l’intégrité publique »Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 19 juin 2021, consulté le 19 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5775 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5775

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Auteur

Carol-Anne Lafond St-Arneault

Carol-Anne Lafond St-Arneault est conseillère en prévention des risques liés à l’éthique à l’Unité permanente anticorruption. Elle est également candidate à la maîtrise en éthique appliquée de l’Université de Sherbrooke. Son parcours interdisciplinaire va de l’administration publique à la philosophie en passant par les sciences politiques. Elle s’intéresse notamment à l’éthique des organisations et des institutions, à l’éthique professionnelle et au management des risques éthiques.

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