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L’institutionnalisation de l’éthique et de l’intégrité des marchés publics

Le Bureau de l’inspecteur général de la ville de Montréal : une institution essentielle à la lutte pour l’intégrité dans la réalisation des contrats publics de la métropole québécoise

Me Brigitte Bishop

Résumés

Créé en 2014, au cœur de la commission Charbonneau portant sur la collusion et la corruption dans les contrats publics, le Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal lutte contre la corruption et pour l’intégrité à toutes les étapes d’un contrat municipal, de l’appel d’offres à la réalisation, et par le biais de ses volets sur la formation et la prévention, l’analyse et la préenquête ainsi que l’enquête. À partir souvent de dénonciations, le Bureau a enquêté et produit une trentaine de rapports qui ont conduit à la résiliation de contrats publics ou à d’importants changements de pratique organisationnelle, et surtout, à restaurer la confiance de la population montréalaise envers l’administration municipale.

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Texte intégral

1Le Bureau de l’inspecteur général (BIG) de la Ville de Montréal a été créé en 2014, soit au plus fort des révélations de la commission Charbonneau sur les multiples scandales de collusion et de corruption minant l’attribution des contrats publics à la Ville de Montréal, qui est également la métropole de la province du Québec. La mise sur pied d’une telle institution, la première du genre au Canada, constitue alors le geste fort, responsable et courageux requis pour redresser la situation et restaurer la confiance du public envers leur administration montréalaise.

2Le BIG exerce sa compétence sur la Ville de Montréal et les sociétés liées à la Ville. Il s’agit d’un bureau indépendant dont les pouvoirs sont encadrés par une loi provinciale.

3Les pouvoirs de l’inspecteur général sont décrits dans la Charte de la Ville de Montréal, aux articles 57.1.1 à 57.1.25. La Charte décrit plusieurs mesures législatives qui visent à garantir à l’inspecteur général une autonomie nécessaire à l’exercice de ses fonctions notamment pour le budget de fonctionnement (article 57.1.21) et le processus de nomination et de destitution non partisan de l’inspecteur (57.1.1). Fait à souligner, l’inspecteur général de la Ville de Montréal, bien qu’il soit inspiré du pouvoir accordé aux inspecteurs généraux américains, a un pouvoir unique de surveiller également l’exécution des contrats.

Mandat et approche de proximité du terrain

  • 1 En 2019, ces dernières ont octroyé plus de 2 500 contrats, qui représentent des investissements tot (...)

4Le mandat du BIG consiste à veiller à l’intégrité de la passation et de l’exécution des contrats de la Ville de Montréal ou d’une société liée comme la Société de transport de Montréal, la Société du parc Jean-Drapeau et la Société d’habitation et de développement de Montréal1.

5La collusion, la corruption, les manœuvres dolosives et autres actes de délinquance contractuelle ont généralement cours dans la pénombre, à l’abri des regards indiscrets. Le nerf de la guerre contre ces malversations demeure donc une collecte, une organisation et une transmission efficace et efficiente de l’information.

6Dans cette optique, le BIG s’appuie sur la prémisse qu’un gouvernement de proximité de l’envergure de la métropole montréalaise requiert un bureau de proximité, soucieux des divers enjeux de l’ensemble des intervenants du domaine contractuel municipal. Qu’il s’agisse de fonctionnaires, d’élus, d’entrepreneurs ou de sous-traitants, une présence constante et tous azimuts doit leur être assurée, et ce, à toutes les étapes d’un projet, de son élaboration jusqu’à sa réalisation sur les chantiers.

7C’est alors que pourra être établi un lien de confiance avec les lanceurs d’alerte potentiels, qui constitue la pierre d’assise de tout bureau d’intégrité. Il ne saura jamais y avoir une trop grande valorisation et protection de ces personnes qui bravent d’éventuelles conséquences personnelles en dénonçant l’inacceptable au bénéfice du bien public. Le moyen le plus simple pour une institution d’y parvenir est de se montrer à la hauteur de leur courage en agissant efficacement pour stopper la situation dénoncée.

8La protection des dénonciateurs est assurée par les articles 57.1.14 et 57.1.15 de la Charte de la Ville de Montréal qui confèrent une protection de leur anonymat et interdisent toute mesure de représailles contre eux. L’article 57.1.24 assure de plus la protection des renseignements obtenus par le BIG. Ce dernier ne peut en effet être contraint de fournir les renseignements qu’on lui a fournis.

9En outre, des mesures mises de l’avant par le BIG viennent renforcer la protection des dénonciateurs. Une ligne de dénonciation a été créée et est gérée exclusivement par le BIG, qui assure le traitement des renseignements dans le plus grand respect de l’anonymat du dénonciateur. Lorsque la dénonciation se fait en présentiel, l’identité des dénonciateurs est codée et les informations recueillies sont colligées dans un document papier enfermé sous clé.

10Les statistiques suivantes illustrent la confiance établie entre les dénonciateurs et le BIG.

11Sur les 474 dénonciations, 252 dénonciations pertinentes ont été reçues en 2020 (222 sont en lien avec la pandémie et transférées au Service de police de la Ville de Montréal) ; on note une évolution quant à la source et au mode de réception des dénonciations :

  • Le pourcentage des dénonciations reçues provenant des fournisseurs a augmenté de 27 % en 2018 et de 33 % en 2020.

  • Du côté des citoyens, le pourcentage des dénonciations pour les trois dernières années est passé de 26 % en 2018 à 33 % en 2019 pour s’établir à 30 % en 2020.

  • Les dénonciations provenant des employés ont diminué au cours de la même période. Les pourcentages s’établissaient à 29 % en 2018 et à 25 % en 2019 pour ne constituer que 17 % en 2020. Cette dernière diminution nous semble faible en période de pandémie et au vu des mesures sanitaires qui ont été mises en place comme le confinement, le télétravail et le couvre-feu.

12Le BIG fonde son action sur trois axes distincts, tous fermement ancrés dans sa philosophie de proximité et qui, ultimement, se nourrit l’une l’autre, soit la formation et la prévention, l’analyse et la préenquête ainsi que l’enquête.

La formation et la prévention

13Il est certes nécessaire de réprimer la délinquance contractuelle lorsqu’elle fait ponctuellement surface. Cependant, les institutions comme la nôtre se doivent non seulement de lutter contre la corruption, mais également d’adopter une visée plus large en luttant pour l’intégrité. Il leur est donc crucial de savoir agir en amont en cultivant les réflexes éthiques des diverses personnes impliquées dans la réalisation des projets et services municipaux par l’entremise de formation et la mise en place d’autres mesures préventives. Les ambassadeurs d’intégrité ainsi créés permettront de décupler la force de frappe pouvant être mise en œuvre, de l’appel d’offres jusqu’à la réalisation du projet.

14Adapté à la réalité quotidienne des donneurs d’ouvrage municipaux à Montréal, le programme de formation du BIG est un outil indispensable, tant à l’étape de la prévention qu’à l’étape de la détection. Ses formations valorisent les meilleures pratiques en la matière et soumettent à l’étude des cas que le BIG a traités. Il s’agit donc d’un programme de formation concret et constamment renouvelé. Depuis sa création, à l’automne 2017, plus de 3 600 personnes y ont participé, dont principalement des élus et des employés de la Ville de Montréal, de même que des personnes provenant des organismes liés et de l’externe.

15Notre programme de formation traite des thématiques suivantes :

  • L’inspecteur général et l’intégrité ;

  • La collusion et l’estimation des coûts ;

  • L’interprétation et l’application des exigences contractuelles ;

  • Contracter avec des organismes à but non lucratif ;

  • L’inspecteur général et l’Autorité des marchés publics ;

    • 2 On observe parfois une hausse des dénonciations après avoir donné une formation.

    Tous ensemble pour l’intégrité2.

16En complément aux séances de formation, cinq capsules de formation d’environ 15 minutes chacune abordent les sujets suivants (ces dernières seront bientôt accessibles sur le site Web du BIG) :

  • Introduction aux activités du Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal : surveiller et enquêter, dans l’intérêt de tous ;

  • Communiquer avec le Bureau de l’inspecteur général : les premiers pas vers l’enquête ;

  • Conditions d’admissibilité et critères de conformité ;

  • Prévenir la collusion ;

  • Estimation des coûts.

17La collaboration du BIG avec l’École de technologie supérieure, en vue de partager avec les futurs ingénieurs qui y étudient les constats résultant de ses enquêtes, constitue un outil de prévention indéniable. Nous avons à cet effet présenté, à cinq reprises, et à quelque 140 étudiants, les enseignements de dossiers qui ont fait l’objet d’enquêtes dans le cadre d’un cours portant sur la gestion des contrats de construction.

18Par ailleurs, nous sommes à parfaire des activités de prévention qui seront offertes principalement aux unités de la Ville de Montréal et aux sociétés liées. Ce nouveau volet de formation s’appuiera sur des observations terrain ainsi que sur des conclusions et recommandations formulées à la suite de nos enquêtes. Une de ces activités portera notamment sur le manque de surveillance et de contrôle dans l’exécution de contrats spécifiques et les mesures visant à les corriger, qui seront discutées dans les groupes en formation. Notre équipe de prévention mettra également en place un plan de suivi.

19Depuis peu, nous publions à l’intention du personnel de la Ville de Montréal et de nos partenaires qui luttent pour l’intégrité le Bulletin de prévention du Bureau de l’inspecteur général. Chaque nouvelle publication portera sur un thème qui regroupe des situations problématiques souvent observées dans la rédaction d’appels d’offres ou dans la réalisation d’un contrat. On y met en lumière les recommandations du BIG pour corriger ces situations. Ce bulletin est diffusé trois fois par année sur le site Web du BIG et distribué électroniquement aux services centraux et arrondissements de la Ville de Montréal.

L’analyse et la préenquête

20Créée en 2017, la division de l’analyse et de la préenquête constitue la porte d’entrée des dénonciations déposées au BIG permettant d’agir, lorsque c’est possible, en amont de l’octroi d’un contrat. En plus de gérer la réception des dénonciations, cette équipe procède à l’analyse de leur contenu, des documents d’appels d’offres et des renseignements obtenus par différentes bases de données de la Ville et d’autres sources.

21Ces démarches permettent au BIG d’évaluer rapidement la conformité des appels d’offres au cadre normatif et les meilleures pratiques applicables pour pouvoir résoudre d’éventuelles situations problématiques. Et si l’occasion le permet, le BIG offre l’opportunité aux divers responsables contractuels de la Ville de Montréal de poser les actions appropriées pour remédier à la situation. Cette façon de faire permet de poursuivre les processus d’octroi de contrats, en alliant le maintien de l’échéancier des projets et le respect de l’intégrité contractuelle tout en contribuant à la confiance des soumissionnaires et de la population à l’égard des administrations municipales. Une dizaine d’interventions de ce type sont généralement rapportées dans des rapports annuels et des rapports de mi-année du BIG.

22Nos conseillers en planification et en recherche effectuent également des études approfondies portant sur des phénomènes observés lors de vigies ou d’enquêtes et qui risquent d’avoir un impact sur la gestion contractuelle. Récemment, nous avons réalisé une analyse de l’impact des clauses d’expérience exigées pour 375 contrats de la Ville de Montréal. Celle-ci nous apprend que l’usage de telles clauses entraîne un effet négatif sur le nombre de soumissionnaires ainsi que sur leur conformité, excluant du coup des entreprises qui auraient pu réaliser les contrats.

23Nos spécialistes effectuent aussi une étude détaillée des investissements de la Ville de Montréal publiés annuellement dans son Programme décennal d’immobilisation. Cet exercice permet de surveiller certains indices de collusion, notamment dans les écarts entre les estimations et les soumissions ou entre les coûts des projets d’une année à l’autre. C’est également l’occasion de vérifier en détail les appels d’offres de projets majeurs ayant reçu très peu de soumissions. L’étude des budgets alloués aux grands projets en infrastructure et en construction permet aussi d’élaborer un plan de surveillance annuel de chantiers.

Les enquêtes et les inspections

24Pour mener à bien son mandat de surveillance de l’intégrité des processus de passation d’exécution des contrats de la Ville de Montréal, le BIG dispose de larges pouvoirs d’inspection lui permettant d’obtenir tout document pertinent, d’interroger toute personne ayant un lien contractuel avec la Ville et ses sociétés liées et d’avoir accès à divers lieux d’affaires. De tels pouvoirs sont utilisés avec un grand discernement et sont encadrés par des politiques de gestion internes.

25Tel que mentionné précédemment, le pouvoir d’accès à des lieux se traduit notamment par une présence physique du BIG sur les chantiers de construction. Cette présence permet certes de détecter divers manquements contractuels, mais elle se veut également dissuasive. Elle constitue de surcroit un véhicule privilégié pour amorcer ou approfondir tout contact avec des employés du public et du privé travaillant sur les chantiers. Les observations effectuées dans le cadre du programme de réhabilitation des chaussées par planage-revêtement, rapportées dans le rapport de mi-année 2018, illustrent bien l’importance d’un tel pouvoir. Le BIG est intervenu sur des chantiers notamment pour vérifier la conformité et la qualité des matières utilisées pour le revêtement d’asphalte.

26Par ailleurs, le BIG a mis sur pied un programme de parrainage entre ses chargés d’enquête et les unités, services, arrondissements et sociétés liées à la Ville de Montréal. En plus de constituer une occasion additionnelle de marquer notre présence et de nouer des liens avec les employés, ce programme permet un accompagnement et une réponse rapide, efficace et efficiente à diverses situations problématiques en matière de gestion contractuelle. Par exemple, si une vigie contractuelle nous indique des manquements récurrents dans la rédaction d’appels d’offres, le responsable du parrainage échangera avec le service concerné afin de bien cerner la cause du problème, de discuter avec lui des pistes de solution, puis d’en assurer le suivi. Une des pistes proposées pourrait être une invitation à assister à une formation en lien avec le problème détecté.

27Lorsque des manquements sont dénoncés ou constatés, une équipe multidisciplinaire du BIG veille à colliger des éléments de preuve qui, s’ils s’avèrent fondés, font l’objet d’un rapport public pouvant mener à la suspension ou à la résiliation des contrats visés. De plus, le Règlement relatif à la gestion contractuelle de la Ville de Montréal prévoit des dispositions permettant d’exclure un contrevenant de tout contrat ou sous-traitance pour une période maximale de cinq ans.

28La publication de plus d’une trentaine de rapports publics dénonçant des manquements contractuels illustre bien la pertinence du BIG et l’utilisation des divers pouvoirs d’enquête dont il dispose.

29Le pouvoir d’inspection prévu à l’article 57.1.9 de la Charte de la Ville de Montréal, permettant à l’inspecteur général de pénétrer dans un bâtiment ou un terrain afin, entre autres, d’obtenir des documents pertinents à l’exercice de ses fonctions, est bien mis en lumière dans le Rapport de recommandation concernant la gestion contractuelle effectuée par le service du matériel roulant et des ateliers de la Ville de Montréal. Dans ce rapport rendu public en septembre 2020, l’analyse documentaire a permis au BIG de démontrer d’importants problèmes tels qu’une absence de suivi formel des dépenses, des dépassements récurrents des seuils d’appels d’offres publics ainsi qu’un non-respect du cadre normatif et du règlement de la gestion contractuelle de la Ville de Montréal.

30Le pouvoir de surveillance dans l’exécution des contrats, dont dispose le BIG constitue un outil important dans la détection de manquements contractuels. Dans le Rapport portant sur le nettoyage des puisards et des égouts, incluant le transport et l’élimination des résidus pour divers arrondissements, publié en mai 2020, la surveillance physique de l’exécution des contrats a permis d’observer de multiples manquements allant de la surfacturation pour des services non fournis à du déversement illicite de boues contaminées sur des terres agricoles.

31Nos rapports publics suscitent toujours un intérêt médiatique. Nous espérons que ce rayonnement produit un effet dissuasif auprès des fournisseurs qui préfèreront tourner le dos à des stratégies frauduleuses, marginalisant ainsi encore plus les acteurs malveillants. Notons à ce propos une hausse des signalements de la part de l’industrie privée au cours des dernières années.

32Au-delà de leur valeur de dénonciation publique, les rapports du BIG comportent également des recommandations concrètes visant l’intégrité et la transparence dans la réalisation des contrats de la Ville de Montréal, que ce soit sur le resserrement des mesures de contrôle, la prévention quant aux facteurs de risque observés, l’encadrement de l’évaluation des besoins ou la surveillance dans l’exécution de travaux. Des démarches de consultation sont menées auprès des intervenants concernés afin d’optimiser les pistes de solution proposées par le BIG aux instances municipales.

Conclusion

33Le sentiment initial d’indignation face à l’injustice ayant été mise à jour au moment de la tenue de la commission Charbonneau s’est peut-être estompé depuis. Ce serait une grave erreur d’oublier que la corruption, la fraude et les autres abus en tout genre constituent des maux qui persistent à travers les époques. Un État efficace ne peut se permettre de brèves poussées éthiques, aussi fortes puissent-elles être, en réponse à de graves moments de crise et face à une criminalité organisée. Des efforts méthodiques, systématiques et soutenus doivent être déployés de façon constante et durable pour maintenir une saine gestion des fonds publics.

34La lutte pour l’intégrité ne saurait être un dialogue de sourds. Non seulement devons-nous écouter les acteurs sur le terrain et les experts de domaines variés, mais nous devons également chercher activement à aller à leur rencontre afin de bénéficier de leurs observations et expertises. Ce n’est que dans de telles circonstances que les institutions publiques pourront déceler les failles du système et y apporter des solutions concrètes et pragmatiques.

35La coopération et le partage des meilleures pratiques entre les divers intervenants en matière d’intégrité s’avèrent donc cruciaux. Étant nées à la suite de scandales sur l’attribution des contrats publics, les institutions, comme le Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal, savent que d’autres cas similaires peuvent réapparaître. Bien qu’il soit fondamentalement de leur mission de prévenir la corruption et la collusion, ce n’est qu’en s’alliant à d’autres expertises et en favorisant une approche systémique qu’elles parviendront à gagner leur lutte pour l’intégrité.

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Bibliographie

Bureau de l’inspecteur général (2018), Rapport annuel 2018, [en ligne], https://www.bigmtl.ca/publications/rapport-annuel-2018/ (consulté le 1er juin 2021).

Bureau de l’inspecteur général (2020), Bulletin de prévention du Bureau de l’inspecteur général, [en ligne], https://www.bigmtl.ca/publications/bulletin-de-prevention-du-bureau-de-linspecteur-general/ (consulté le 1er juin 2021).

Bureau de l’inspecteur général (2020), Rapport de recommandation concernant la gestion contractuelle effectuée par le service du matériel roulant et des ateliers de la Ville de Montréal, [en ligne], https://www.bigmtl.ca/publications/rapport-de-recommandation-concernant-la-gestion-contractuelle-effectuee-par-le-service-du-materiel-roulant-et-des-ateliers-de-la-ville-de-montreal/ (consulté le 1er juin 2021).

Bureau de l’inspecteur général (2020), Rapport portant sur le nettoyage des puisards et des égouts, incluant le transport et l’élimination des résidus pour divers arrondissements, [en ligne], https://www.bigmtl.ca/publications/rapport-sur-le-nettoyage-des-puisards-et-des-egouts-incluant-le-transport-et-lelimination-des-residus-pour-divers-arrondissements-appels-doffres-19-17453-et-19-17357/ (consulté le 1er juin 2021).

Bureau de l’inspecteur général (2021), Formations, [en ligne], https://www.bigmtl.ca/formations/ (consulté le 1er juin 2021).

Publications Québec (2000), C-11.4 – Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec, [en ligne], http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/C-11.4 (consulté le 1er juin 2021).

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Notes

1 En 2019, ces dernières ont octroyé plus de 2 500 contrats, qui représentent des investissements totalisant plus de 3,6 milliards de dollars.

2 On observe parfois une hausse des dénonciations après avoir donné une formation.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Me Brigitte Bishop, « Le Bureau de l’inspecteur général de la ville de Montréal : une institution essentielle à la lutte pour l’intégrité dans la réalisation des contrats publics de la métropole québécoise »Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 18 juin 2021, consulté le 10 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5853 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5853

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Auteur

Me Brigitte Bishop

Membre du Barreau du Québec depuis 1989, Me Brigitte Bishop a été procureure de la Couronne pendant vingt-sept ans. Nommée inspectrice générale de la Ville de Montréal en 2018 pour un mandat de cinq ans, Me Bishop occupait, avant sa nomination, la fonction d’inspectrice générale adjointe depuis son entrée en fonction au Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal en 2017. Me Bishop est membre depuis 2020 du conseil d’administration de l’Association américaine des inspecteurs généraux.

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Droits d’auteur

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