1Dans le contexte particulier d’urgence sanitaire provoqué par la pandémie de COVID-19, les décideurs publics québécois – comme une multitude d’autres – ont adopté des mesures exceptionnelles de contrôle des populations afin de juguler la pandémie. Au gré des informations rendues progressivement disponibles sur la propagation du virus, le Gouvernement du Québec a eu recours à la Loi sur la santé publique, adoptée bien avant la pandémie, afin de pouvoir travailler dans un cadre d’exception lui permettant de gérer la crise par décrets. Il appartenait ensuite aux forces de l’ordre de les mettre en œuvre.
- 1 Cette recherche intitulée « Quelle stratégie régulatoire pour gérer la crise de la COVID-19 : analy (...)
2Dans le cadre d’un projet de recherche mené en partenariat avec l’Association des directeurs de police du Québec (ADPQ), nous nous sommes intéressés au rôle qu’ont été appelés à jouer les services policiers et les patrouilleurs dans la mise en œuvre de la commande gouvernementale1. Un objectif central de ce projet est de contribuer au travail d’amélioration des stratégies de régulation des comportements adoptées par nos institutions publiques, et opérationnalisées par les institutions policières. Nous avons notamment réalisé des entrevues semi-directives auprès de 37 membres de direction de services policiers et avons animé 16 groupes de discussion auxquels ont participé 149 patrouilleurs.
- 2 Nous traduisons de la sorte l’expression Street-level bureaucrats largement utilisée dans la littér (...)
3La recherche portant sur les agents publics de proximité2 est limitée en contexte canadien (Tomkinson, 2020 : 679). Par agent public de proximité, nous entendons, à la suite de Michael Lipsky, les travailleurs du service public qui interagissent directement avec les citoyens dans le cadre de leur travail, et qui disposent d’un pouvoir discrétionnaire important dans l’exécution de ce travail (Lipsky, 2010 [1980] : 3). Le présent article comble cette lacune en traitant de l’exercice du pouvoir discrétionnaire des patrouilleurs dans le cadre de ce contexte d’exception, à la lumière de ce que nous ont confié les patrouilleurs ayant participé à nos groupes de discussion. À la suite de Stephen Mastrofski, nous définissons le pouvoir discrétionnaire des policiers de la façon suivante : « By discretion, I mean the leeway that officers enjoy in selecting from more than one choice in carrying out their work » (Mastrofski, 2004 : 101). L’agent de police dispose en effet d’un pouvoir de choix, d’une liberté décisionnelle, dont il peut user afin de choisir entre plusieurs plans d’action de manière à résoudre une situation dans l’exercice de ses fonctions.
4Ce pouvoir ne peut, par ailleurs, s’exercer de manière arbitraire. Tout patrouilleur – comme tout agent public de proximité en général – est requis d’exercer les pouvoirs dont il dispose en fonction de règles, normes, lois, procédures, processus ou politiques déterminés par une autorité administrative ou politique, selon les cas. Cela implique que ces agents publics ont à gérer des attentes normatives qui leur sont adressées au sein et en dehors de leur organisation (Romzek et Dubnick, 1987) et qu’ils ont à rendre compte de leurs choix et actions. On parlera alors de « redevabilité ». Cette dernière se comprend de la façon suivante : « Accountability is a relationship between an actor and a forum, in which the actor has an obligation to explain and to justify his or her conduct, the forum can pose questions and pass judgement, and the actor may face consequences » (Bovens, 2007 : 450).
5Dans le contexte de la gestion de la pandémie de COVID-19, le recours à la Loi sur la santé publique a donné lieu à un contexte normatif inusité, où se sont succédé des décrets et où – parmi d’autres effets tout aussi inhabituels – les citoyens « ordinaires » sont devenus des transgresseurs potentiels, et des actions du quotidien, comme rendre visite à ses parents, se sont muées en transgressions. Ce contexte brouille les paramètres habituels des pratiques policières. Si on ne peut mesurer de façon précise l’impact de ce brouillage sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire et sur la reddition de comptes des choix et actions des patrouilleurs, il est permis d’avancer à titre d’hypothèse que l’une et l’autre de ces pratiques se sont vues fortement influencées par les nouveaux paramètres de ce contexte normatif. Or, cela soulève à son tour des questions d’éthique professionnelle et d’éthique publique : sur quelles bases, en fonction de quels critères, les patrouilleurs ont-ils exercé leur pouvoir discrétionnaire dans ce nouveau contexte normatif sanitaire ? Quel type de contrôle a-t-il été possible de mettre en œuvre afin d’assurer un exercice suffisamment légitime de l’autonomie de ces agents publics de proximité ? Ces questions, et d’autres qui leur sont apparentées, sont complexes et nécessiteraient de longs développements ne pouvant trouver place dans cette recherche. Il nous paraît néanmoins important de soulever certaines d’entre elles, à défaut de pouvoir en disposer de manière tout à fait satisfaisante. L’objectif poursuivi n’est pas tant de qualifier sur le plan éthique l’exercice du pouvoir discrétionnaire par les patrouilleurs que de chercher à mieux comprendre les écueils et les défis rencontrés par les pratiques de ces agents publics dans le contexte singulier de la pandémie, ainsi que les risques posés par ces écueils et défis en matière d’éthique professionnelle et publique.
6Dans une première section, nous ferons une brève présentation de la méthodologie de notre recherche. La deuxième section présentera quelques considérations générales autour de la redevabilité et du pouvoir discrétionnaire des policiers, de manière à clarifier certaines questions d’éthique qui y sont afférentes. Dans la troisième section, centrale pour notre analyse, nous nous attarderons aux particularités de ce contexte normatif inusité dans lequel l’action des patrouilleurs s’est déployée pendant la pandémie de COVID-19. Nous verrons alors en quoi la mobilisation de la Loi sur la santé publique a modifié les paramètres des pratiques des patrouilleurs. La résistance des patrouilleurs à rendre des comptes dans ce contexte singulier fera l’objet d’une quatrième section, alors que nous porterons notre attention, dans une cinquième et dernière section, aux raisons mobilisées par les patrouilleurs à l’appui de leur exercice du pouvoir discrétionnaire.
- 3 On trouvera une présentation plus détaillée de la méthodologie de la recherche dans la Note de rech (...)
7Notre recherche, en collaboration avec l’ADPQ, est centrée sur la mise en œuvre des consignes sanitaires gouvernementales par les services de police municipaux et leur application par les patrouilleurs.
8L’objectif était de rejoindre 50 % des services de police du Québec. Dix-sept services de police ont été présélectionnés, puis contactés. Tous les services avaient été préalablement invités par l’ADPQ à collaborer à la recherche. Les quinze premiers services contactés ayant répondu à l’appel de l’ADPQ ont été retenus pour la recherche. L’ADPQ n’a pas été initialement informée de notre sélection. La moitié des services de police membres de l’ADPQ ont participé à l’étude. Le terrain de recherche a été organisé en trois sous-groupes, selon les niveaux de service décrits par le Règlement sur les services policiers que les corps de police municipaux et la Sûreté du Québec doivent fournir selon leur niveau de compétence. Nous avons regroupé les services de police des niveaux 3 à 6, peu nombreux, pour maintenir l’anonymat des résultats présentés.
9Nous avons d’abord mené des entrevues avec 37 membres de la direction des services des quinze services participant à l’étude. Ces entrevues, d’une durée moyenne de 63 minutes, se sont déroulées majoritairement par l’application Teams. Elles ont été enregistrées, archivées, anonymisées puis transcrites de manière automatisée avec le logiciel Transcripto. Deux assistantes ont ensuite vérifié et corrigé les transcriptions. Une fois les entrevues terminées, nous avons organisé seize groupes de discussion avec des cohortes de patrouilleurs pour les services de niveau 1, 2 et 3+. Étant donné les limites du logiciel à départager de volumineux fichiers aux nombreux participants, ce sont ces mêmes assistantes qui ont produit elles-mêmes les transcriptions des groupes de discussion. Nous avons également réalisé des entrevues avec huit experts afin de nous éclairer sur des enjeux moins discutés par les acteurs du milieu policier. Les tableaux qui suivent présentent la synthèse des entrevues individuelles et de groupe, par service de police anonymisé.
Groupes 1 à 3. Nombre d’entrevues individuelles et de groupe, par service de police anonymisé
Groupe 1/niveau 3 et +
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Entrevues/direction
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Groupes de discussion / patrouilleurs
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A
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3
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4/10 + 8 +10 + 7
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B
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3
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2/17 + 14
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C
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3
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1/8
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D
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2
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2/11 + 6
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E
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3
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2/7 + 8
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Groupe 2/niveau 2
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Entrevues/direction
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Groupes de discussion / patrouilleurs
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F
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2
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1/11
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G
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3
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0
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H
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2
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0
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I
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3
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0
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J
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2
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1/7
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K
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3
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1/8
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Groupe 3/ niveau 1
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Entrevues/direction
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Groupes de discussion /patrouilleurs
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L
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1
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0
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M
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2
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1/9
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N
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3
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1/8
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O
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2
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0
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10Les protocoles des entrevues et les groupes de discussion étaient flexibles, en mode semi-directif, mais structurés. Quatre axes distincts ont successivement guidé les discussions : l’action gouvernementale, l’action organisationnelle des services de police, l’action professionnelle des patrouilleurs, l’action des citoyens. Une série de thèmes ont été répertoriés pour chacun des axes de discussion et des sous-questions ont été préparées pour ces différents thèmes, de manière à structurer adéquatement les échanges et les discussions et à nous assurer de recueillir toutes les informations souhaitées. Les transcriptions ont été codées par le deuxième auteur, celui-là même ayant mené les entrevues et les groupes de discussion. Le troisième auteur a aussi contre-codé l’intégralité des codes générés dans les transcriptions des entretiens anonymisés, relevant au passage des désaccords dans les codes. Tous ces désaccords ont été arbitrés de vive voix entre les deux codeurs. Le troisième et le premier auteur ne connaissent pas la correspondance entre les codes rapportés, par exemple le service K de niveau 2.
11La recherche a respecté des standards de confidentialité très élevés. Les protocoles usuels de consentement et de confidentialité ont été respectés et nous avons rapidement anonymisé tous les éléments ayant pu permettre l’identification des répondants, des services de police partenaires, ainsi que les groupes spécifiques nommés qui auraient pu se voir stigmatisés.
12Dans le présent article, nous mobilisons essentiellement des données recueillies en fonction du 3e grand axe de discussion sur plusieurs des thèmes propres à cette catégorie : l’action professionnelle des patrouilleurs. La méthodologie a permis de recueillir une importante quantité de données. Les patrouilleurs ayant tous été rencontrés dans des groupes de discussion plutôt qu’en entrevues individuelles, il est toutefois possible que l’influence des pairs ait pu à l’occasion orienter les propos tenus par certains patrouilleurs. Cela constitue une limite potentielle de cette recherche. Par ailleurs, ni des groupes de discussion ni des entretiens individuels ne peuvent garantir que les propos tenus par les patrouilleurs sur leurs actions et sur leurs justifications expriment fidèlement la réalité. Il convient néanmoins de mentionner que les échanges se sont déroulés dans des climats ouverts, où la prise de parole se faisait spontanément, sans apparente restriction ni retenue.
13Le pouvoir discrétionnaire des policiers fait l’objet d’une importante littérature scientifique. La raison en est simple. Les policiers sont les premiers officiers du système de justice appelés à juger des situations susceptibles d’être qualifiées de « délit ». Il leur revient de qualifier les faits et de déterminer en toute connaissance de cause si un délit a eu lieu et, selon le jugement qu’ils porteront sur la situation, quel type d’intervention est requis. Ce pouvoir s’exerce de façon discrétionnaire. En matière d’application du Code de la sécurité routière, par exemple, le patrouilleur peut décider, à la suite de l’interpellation d’un conducteur excédant la limite de vitesse permise, de ne pas lui remettre de contravention et de limiter son action à un avertissement, préférant ainsi sensibiliser plutôt que sanctionner. Se verront donc remis en question les facteurs influençant les décisions prises par les patrouilleurs dans les différents contextes d’exercice de ce pouvoir, dont l’intervention des caractéristiques des personnes interpellées dans ces décisions, la façon dont la culture policière influence les décisions, etc.
14Au Canada, le pouvoir discrétionnaire des policiers est reconnu comme particulièrement important pour une saine administration de la justice, et cela vaut tout autant en matière criminelle que pénale. La Cour suprême du Canada (2007) l’a clairement signifié dans l’arrêt R. c. Beaudry. Au paragraphe 37, le plus haut tribunal écrit ceci :
[…] Le passage de la lettre de la loi aux situations pratiques et concrètes auxquelles sont confrontés les policiers dans l’exercice journalier de leurs fonctions nécessite certains ajustements. Même s’ils paraissent parfois déroger à la lettre de la loi, ces ajustements sont cruciaux et participent de l’essence même d’une saine administration de la justice criminelle ou, pour reprendre le libellé du paragraphe 139(2), s’inscrivent parfaitement dans le « cours de la justice ». C’est précisément la capacité — voire l’obligation — d’exercer son jugement pour ajuster l’application de la loi aux circonstances ponctuelles et aux impératifs concrets de la justice qui sert de fondement au pouvoir discrétionnaire du policier. […] (Cour suprême du Canada, 2007)
15La Cour reconnaît en même temps que le pouvoir discrétionnaire ne peut s’exercer sans balises. Elle précise en effet plus loin que « [l]e policier est loin d’avoir carte blanche et doit justifier rationnellement sa décision » (2007 : par. 37). L’exercice de ce pouvoir, ajoute-t-elle, « […] doit nécessairement être honnête et transparent […] » (2007 : par. 38) et « […] manifestement exercé dans l’intérêt public […] » (2007 : par. 40).
16Ces paramètres rejoignent ceux d’une réflexion d’éthique publique et professionnelle. Le pouvoir discrétionnaire s’avère un aspect nécessaire du travail des policiers, mais il est toutefois problématique s’il est exercé de manière inappropriée (Ishoy, 2016 : 346). Par exemple, des contrôles et interpellations d’individus décidés en raison de l’origine ethnique de ces derniers peuvent difficilement être justifiés dès lors que cet arbitraire devient discriminatoire. Plus largement, des décisions qui seraient fondées sur le favoritisme ou sur des préjugés ou stéréotypes culturels, sociaux ou raciaux ne peuvent prétendre à un exercice légitime de la discrétion policière. Il est en effet minimalement attendu de la mise en œuvre des lois qu’elle soit aussi équitable et impartiale que possible. Néanmoins, le pouvoir discrétionnaire implique forcément l’exercice du jugement en situation et si certaines balises s’imposent assez aisément, comme celles rapidement esquissées dans ce qui précède, il n’est pas facile de délimiter pour chaque cas d’espèce l’acceptabilité ou non de cet exercice. Comme le souligne Gideon Calder (2020), l’exercice adéquat du pouvoir discrétionnaire nécessite une certaine qualité du jugement pratique. Et cette dernière « […] depends definitively on how the agent stands in relation to the discretionary space in which they are operating » (Calder, 2020 : 402). Suivant les travaux de Sarah Banks (2016), Calder avance que l’on pourra évaluer la façon qu’a un agent de manœuvrer dans cet espace discrétionnaire à partir de la façon dont il se rapporte à son rôle. Pour le dire autrement, c’est en tant qu’occupant un rôle ou une fonction spécifiques qu’un agent se voit reconnaître un pouvoir discrétionnaire. L’exercice de ce pouvoir est alors à évaluer en lien avec ce rôle.
17On peut illustrer ceci en faisant un parallèle avec les professionnels. Lorsqu’un groupe occupationnel se voit accorder le statut de « professionnel » au sens du Code des professions du Québec, il bénéficie d’une reconnaissance de l’expertise et de la compétence propres à son domaine d’activité. C’est en vertu de celles-ci que seront évalués les actes et les jugements des professionnels. Il est donc attendu de ces actes et jugements – et bien qu’ils laissent place à de la discrétion – qu’ils correspondent aux normes gouvernant les connaissances et l’expertise des professionnels. Ces normes, par ailleurs, ne sont pas que techniques : la déontologie professionnelle et les valeurs qu’elle véhicule viennent préciser les contours de l’acceptable et de l’inacceptable dans l’exercice de l’expertise technique. Elles rappellent aussi ce qui fonde la légitimité sociale du groupe en question (Champy, 2012 ; Sullivan, 1995). À son tour, le rapport à la déontologie et aux valeurs professionnelles ne peut se ramener à une simple application mécanique, mais il n’est pas davantage admissible de négliger d’en tenir compte. Assumer un rôle professionnel – et le pouvoir discrétionnaire qui l’accompagne – vient donc avec son lot d’attentes sociales légitimes qui structurent l’éthique de la profession et exigent une qualité de jugement en situation (Bégin, 2015).
- 4 Par exemple, une culture professionnelle (ou une microculture partagée par des professionnels d’un (...)
18Bien que les patrouilleurs ne soient pas reconnus en tant que professionnels au sens du Code des professions du Québec, un constat semblable s’applique à eux. La Loi sur la police contient un Code de déontologie qui détermine les devoirs et normes de conduite des policiers et un Commissaire à la déontologie policière – institution indépendante – accueille les plaintes à leur endroit. Ils forment également un groupe occupationnel partageant des connaissances et expertises justifiant que l’on puisse en parler comme formant une communauté professionnelle. Disposant d’une inévitable marge de manœuvre décisionnelle afin de traiter de manière efficace les situations qu’ils rencontrent, les patrouilleurs partagent également une culture de groupe qui oriente leur processus de décision en situation (Schafer et al., 2006 : 187-188). Comme pour toute autre profession, l’exercice par les patrouilleurs de leur pouvoir décisionnel se doit de reposer sur des raisons partagées et communicables qui expriment leurs compétences, expertises et valeurs professionnelles, et non sur des raisons ancrées dans des éléments contestables de la culture professionnelle4.
19Et comme pour toute autre profession, le pouvoir discrétionnaire dont ils disposent requiert conséquemment un minimum de contrôles afin de s’assurer que cette autonomie soit mise au service exclusif de l’atteinte d’objectifs d’intérêt public, ceux visés par les lois et règlements adoptés par les autorités compétentes. En ce sens, la délégation de pouvoirs dont ils bénéficient pourra être jugée acceptable si elle « […] vise à renforcer l’efficacité de la mise en œuvre de la politique » (Burke, 2019 : 71) que leurs actions sont censées desservir et s’il est possible de le vérifier. L’activité professionnelle est ainsi fortement associée à la redevabilité (Banks, 2013) : les professionnels doivent pouvoir rendre compte de leurs décisions et actions en fonction du rôle qu’ils occupent. Le contrôle sera exercé par le groupe professionnel ou par une forme ou l’autre de supervision des actions du professionnel (un ordre professionnel, par exemple). À la suite de John Burke, on qualifiera cette redevabilité de « forte » (Burke, 2019 : 72), en ceci qu’existent des mécanismes spécifiques par lesquels le professionnel est tenu de rendre des comptes.
20Il arrivera également, toutefois, que la redevabilité s’exerce envers soi-même ou des collègues, à la marge des attentes formalisées qui structurent l’éthique de la profession, ce que Hubert Laframboise appelait « redevabilité indépendante » (1983 : 325) et que Burke associe à une redevabilité « faible », orientée vers ses propres affiliations et opinions personnelles et morales. Cela se produira dans des contextes où existent bel et bien des directives formelles (loi, règles, ou autres), mais que – pour des raisons « internes » (convictions, valeurs ou opinions morales personnelles) – un agent public ou un professionnel exerce un important pouvoir discrétionnaire. Cette forte mobilisation du jugement personnel fait évidemment surgir un risque élevé d’arbitraire, mais il arrivera également que des situations extrêmes conduisent ces personnes à s’en remettre à leur « bon jugement » afin d’éviter des conséquences fâcheuses ou carrément inacceptables sur le plan moral. L’objection de conscience, le vigilantisme politique (Delmas, 2018) et ce que certains nomment la « guérilla gouvernementale » (O’Leary, 2020) s’inscrivent résolument dans cette perspective. Une situation dont les conditions s’apparentent à ce type de redevabilité ne devrait donc pas se voir condamnée trop rapidement, même s’il est raisonnable de considérer qu’un tel usage du pouvoir discrétionnaire sans redevabilité autre qu’à soi-même ou qu’à son groupe immédiat de collègues représente un risque pour l’intégrité de processus et mécanismes à l’œuvre dans un contexte démocratique.
21S’il est vrai que le pouvoir discrétionnaire ne peut se voir parfaitement balisé – sinon il ne serait justement plus « discrétionnaire » –, son exercice légitime réclame une qualité de jugement et une redevabilité prenant appui sur le rôle social de l’agent public. Comme nous l'avons souligné en introduction, il ne s’agira pas tant, dans la suite, de qualifier sur le plan éthique l’exercice du pouvoir discrétionnaire par les patrouilleurs que de chercher à mieux comprendre les écueils et les défis en matière d’éthique publique et professionnelle auxquels font face les pratiques de ces derniers dans le contexte singulier de la pandémie. Nous verrons que ce contexte d’urgence sanitaire invite à poser ce type de questions liées à l’exercice du pouvoir discrétionnaire en raison du fait qu’il participe à brouiller les paramètres usuels des pratiques des patrouilleurs.
22Le législateur québécois a eu recours à la Loi sur la santé publique afin de pouvoir instaurer des mesures urgentes lui permettant de lutter contre la propagation de la COVID-19. Cette loi confère des pouvoirs exceptionnels en cas de menace à la santé de la population. En déclarant l’état d’urgence sanitaire, le Gouvernement du Québec s’est donc donné la possibilité d’adopter toute mesure jugée nécessaire pour protéger la santé de la population, ce qui a notamment donné lieu à une série de décrets dont la mise en œuvre relevait par la suite des services policiers.
23Ce pouvoir d’exception s’est traduit, dans la réalité des services policiers, par un contexte normatif inusité venant perturber de manière importante leurs pratiques au quotidien. La Loi sur la santé publique est d’une nature particulière, différente de ce avec quoi les services policiers ont l’habitude de composer. En effet, d’une part elle relève d’une préoccupation sanitaire, ce qui en fait un enjeu de sécurité publique peu usuel, très différent des enjeux de sécurité requérant habituellement une intervention policière. D’autre part, elle ouvre la porte à une gestion devant s’adapter aux changements induits par la situation sanitaire. Comme le souligne Marie-Ève Couture-Ménard (2020) à propos de cette loi :
[…] les décisions quant aux mesures à appliquer ne sont pas tellement prises en vertu de règles de droit, plutôt que selon des considérations scientifiques, politiques et d’acceptabilité sociale. On peut dès lors imaginer la prolifération de directives, de plans, de guides et autres outils de gouverne pour structurer la réponse sanitaire et pallier ce silence de la loi, aussi bien fondé puisse-t-il être.
24Ces deux traits de la Loi sur la santé publique – enjeu de sécurité publique peu usuel, ouverture à une gestion au gré des changements de la situation sanitaire – apportent à leur tour des conséquences importantes pour les pratiques policières.
25Le second trait de cette Loi s’est manifesté d’une façon particulièrement visible à l’occasion de l’adoption par le gouvernement d’une succession de décrets se traduisant eux-mêmes par une quantité impressionnante de directives appelées à changer rapidement. Or il n’est pas dans la nature du travail des policiers de devoir s’adapter à des changements de règles se produisant à un rythme soutenu. Les policiers, comme la majorité des autres professionnels d’ailleurs, ont l’habitude de travailler à partir de cadres normatifs stables, qui n’évoluent qu’à un rythme relativement lent. Cela convient particulièrement bien au groupe occupationnel des patrouilleurs qui misent beaucoup sur leur expérience lors de leurs interventions. Comme le souligne Kristin Buvik, le métier de policier serait en effet une forme d’art artisanal (a handicraft art) (Buvik, 2016 : 772) qui est largement basé sur l’expérience et l’intuition (Buvik, 2016 : 781). Lorsque les situations ont tendance à se répéter – et malgré des variations dans les éléments constituant la situation (patrouiller sur une route très achalandée vs une route de campagne, par exemple) –, certains modèles (patterns) (Werhane, 1998) s’établissent dans les réponses à apporter et dans les manières d’aborder les situations. Toutefois, des variations dans leur contexte de travail – ou même des contextes tout à fait nouveaux – vont placer les professionnels face à des situations pour lesquelles il n’existe pas de modèles préétablis. Certes, le professionnel n’est pas pour autant d’emblée dépourvu de moyens. Il peut puiser dans son lot d’expériences passées et dans ses modèles préétablis afin de trouver les ressources pouvant produire des réponses qu’il jugera acceptables et adaptées. Comme l’a souligné un de nos patrouilleurs : « On y va avec nos collègues là selon notre jugement et expérience puis on s’adapte de même » (service K, niveau 2). L’adaptation s’avère toutefois complexe lorsque ce sont les cadres régulatoires eux-mêmes qui changent et, de surcroît, à un rythme accéléré.
26C’est pourtant un tel contexte qu’a produit la crise sanitaire, alors que les décrets adoptés par le Gouvernement changent très rapidement. Avec eux, les consignes doivent également être adaptées avec, pour résultat, de l’instabilité et de la confusion, ce que rapporte bien ce patrouilleur :
Par contre, ça a rapidement mené à une confusion généralisée. On recevait une vingtaine de nouvelles directives par semaine. […] C’était tout mettre en application, les directives de la semaine passée n’étaient plus nécessairement valides, on va y aller comme ça et tout […] Après quelques semaines de se faire inonder de décrets […] c’est devenu un peu déstabilisant parce qu’on ne savait plus vraiment sur quel pied danser, chaque patrouilleur le percevait un peu à sa façon. (service F, niveau 2)
- 5 « Interviewer : On a-tu ce feeling-là, comme police, quand on n’est pas complètement en contrôle ?
P (...)
27Quinze des 16 groupes de discussion ont soulevé cette question d’instabilité normative. À leur tour, cette confusion et cette incertitude ont été la source d’une insécurité pour certains patrouilleurs. D’une part, comme le rapporte un autre patrouilleur, « c’est dangereux pour la survie légale d’un policier de ne pas maîtriser la loi qu’il doit appliquer, très dangereux. Ça nous expose en déontologie et […] au criminel » (service D, niveau 3+). D’autre part, c’est la relation avec les citoyens qui s’en trouve sérieusement altérée. Lorsque les patrouilleurs ont conscience de ne pas maîtriser suffisamment les nouvelles directives, ils ressentent un malaise et craignent pour leur image. Des patrouilleurs ont ainsi rappelé être habitués à avoir une réponse rapide dans les situations rencontrées, alors qu’il leur arrivait pendant la pandémie d’en savoir moins sur les règles en vigueur que certains citoyens qu’ils interpellaient, ce qui les plaçait dans une situation inconfortable5. De telles conditions d’insécurité et de déstabilisation sont favorables à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire tout en retenue de la part des patrouilleurs. Dans le doute quant aux règles à appliquer, il apparaît parfois préférable de s’abstenir.
- 6 Le terme revient plus de trente fois dans les échanges avec les patrouilleurs.
28La succession de décrets, directives et consignes qui en découlent génère également ce qui sera perçu par les patrouilleurs comme des problèmes de cohérence. Les exemples soulevés par les patrouilleurs sont nombreux. Il suffira d’en mentionner quelques-uns : comment trouver cohérente la permission accordée pour des rassemblements religieux de 250 personnes alors que les rassemblements familiaux sont interdits ? Quelle est la cohérence – rapporte un patrouilleur – dans le fait de ne pas pouvoir intervenir dans un party « […] avec 2 000 personnes sur la brosse […], comment moi, après, je vais justifier d’aller intervenir chez une famille qui sont 8 autour d’un feu de camp à prendre une bière ? » (service B, niveau 3+) Où voir la cohérence dans le fait de fermer les gyms – bien désinfectés – et les musées – où il est de toute façon interdit de toucher aux objets – mais de laisser ouverts des centres d’escalade ? Qu’il s’agisse ou non d’une juste évaluation des situations importe relativement peu : dans tous ces cas, le résultat en est que la communication sur ces règles n’est pas parvenue à convaincre les patrouilleurs. Ces règles n’apparaissaient pas « logiques6 », ne faisaient pas de sens à leurs yeux. Et en raison de ces perceptions d’incohérence, les patrouilleurs sont là aussi moins enclins à intervenir auprès des citoyens dont les transgressions leur paraissent moins importantes.
29À l’instabilité normative et aux problèmes de cohérence s’ajoute le manque de clarté des décrets. La clarté n’est pas qu’affaire de précision des mots utilisés. On oublie trop souvent que les règles ne règlent pas les termes de leur interprétation et de leur application. Une règle n’arrive à fonctionner – à donner les résultats escomptés – qu’en raison de la compréhension qu’en ont ceux qui en font usage (Wagenaar, 2004 : 650). Et cette compréhension n’est pas qu’abstraite, comme le souligne Hendrick Wagenaar : elle se structure et se raffermit par l’usage, au gré des situations rencontrées, ce qui requiert à son tour une certaine temporalité. Le jugement peut alors s’affiner au gré de cette compréhension et mieux correspondre aux standards attendus d’un jugement professionnel de qualité. Or le manque de clarté – et les conséquences qui s’ensuivent – devient un effet difficile à éviter dès lors que se succèdent à bon rythme les décrets :
Comme l’agent X disait, il n’y avait pas de cachette à faire aux citoyens. Ce n’était pas clair pour eux, ce n’était pas nécessairement clair pour nous, donc on n’a jamais fait de cachette aux citoyens quand ils nous posaient des questions de dire qu’on répondait au meilleur de nos connaissances par rapport aux questionnements qu’ils avaient.
Donc c’était assez difficile d’arriver en quelque part, on était souvent challengé par les citoyens, on était souvent aussi des références pour les citoyens. Mais, quand même nous on ne sait pas où on s’en va, c’est difficile de répondre aux questions des citoyens et pour appliquer le règlement comme X disait, il y avait beaucoup de zones grises, donc c’est difficile d’arriver en quelque part pour donner un constat d’infraction qui est assez dispendieux, quand on n’est même pas sûr de si c’est applicable ou non. Ce n’était pas assez clair. (service N, niveau 1)
- 7 « C’est juste des tâches aberrantes qu’on le savait qu’on allait là et qu’on n’allait pas faire la (...)
30Un quatrième élément problématique pour la mise en œuvre des décrets par les patrouilleurs réside dans l’inapplicabilité de certaines règles. Ce problème représente un risque auquel toute production normative se doit d’être attentive. Or une production normative en accéléré – ce que rend possible la Loi sur la santé publique et ce qu’appelle, pour ainsi dire, une situation de pandémie – est forcément à risque à cet égard. Sans surprise, l’inapplicabilité de certaines règles est soulevée à de nombreuses reprises par les patrouilleurs que nous avons rencontrés. Par exemple, le fait de devoir aller compter s’il se trouve plus de 250 personnes dans des commerces est une tâche difficilement réalisable dans les faits, ne serait-ce qu’en raison du temps qu’il faudrait y consacrer7. De même, est-il toujours possible de vérifier les lieux de résidence des jeunes qui se regroupent dans des parcs ? Tous n’ont pas nécessairement de documents avec eux et il arrive que certains puissent habiter ensemble depuis peu de temps. Etc. Comment, par ailleurs, appliquer de façon précise la fameuse règle du deux mètres de distance ? Si le citoyen conteste une contravention reçue en vertu de cette règle, ne va-t-il pas d’emblée bénéficier d’un doute raisonnable de la part du juge ?
31L’instabilité normative, le manque de cohérence et de clarté ainsi que l’inapplicabilité de certaines règles sont au nombre des effets qui résultent de la mise en œuvre par le gouvernement de la Loi sur la santé publique, qui ouvre la porte à une gestion au gré des changements résultant de la situation sanitaire. Chacun à leur façon, ces quatre éléments contribuent à placer les patrouilleurs devant des situations tout à fait nouvelles et déstabilisantes. Leur expertise développée au gré de leur expérience de terrain s’avère insuffisante pour y répondre d’une manière tout à fait compétente et pertinente au regard des attentes par ailleurs légitimes qui leur sont adressées en tant que professionnels.
32L’autre trait singulier de cette loi touche au moins tout autant les pratiques des patrouilleurs. La Loi sur la santé publique situe la préoccupation sanitaire en tant qu’enjeu majeur de sécurité publique. Or cet enjeu est très différent de ceux qui mobilisent habituellement l’intervention policière. Plusieurs patrouilleurs nous ont d’ailleurs dit clairement qu’ils n’avaient pas choisi le métier de policier pour faire des contrôles sanitaires : « Il n’y a personne ici qui est allé à Nicolet en prévision de faire une police de pandémie, il n’y a personne qui a fait ça » (service E, niveau 3+).
33Ce nouveau mandat sanitaire met de l’avant une logique qui rejoint celle du droit pénal. Durant les entrevues, les répondants ont souvent comparé la Loi sur la santé publique au Code de la sécurité routière, qu’ils connaissent mieux. Les similitudes perçues entre ces deux textes sont que leurs applications respectives amènent les policiers à sévir non pas contre des criminels récidivistes, mais plutôt contre des citoyens ordinaires ; les deux textes ne relèvent pas du Code criminel, et dans les deux cas, les sanctions sont des amendes pécuniaires. Les ressemblances s’arrêtent là, toutefois. Le Code de la sécurité routière vise la prévention de risques menaçant les biens et les personnes selon une chaîne de causalité aisée à documenter et à conceptualiser. Les risques sanitaires sont davantage abstraits, moins directement perceptibles et plus difficiles à relier à l’action ou à la négligence d’un individu en particulier.
34S’ajoute à cela le fait, crucial, que l’impératif sanitaire entraîne l’interdiction de pratiques sociales usuelles – rencontrer des amis, pratiquer un sport de groupe, rendre visite à sa famille, etc. – qui sont soudainement soumises à d’éventuels contrôles par les forces de l’ordre. Cela crée une toute nouvelle clientèle de transgresseurs, tout citoyen devenant potentiellement l’un d’eux. On retiendra pour l’instant que la mission sanitaire qui leur est dévolue s’avère peu attrayante pour les patrouilleurs, d’autant plus, comme certains nous l’ont mentionné, qu’elle se présente en porte-à-faux avec le virage communautaire et psychosocial dont le milieu policier faisait la promotion dans les dernières années. L’inclusion de nouvelles infractions sanitaires resitue en effet l’action policière dans le registre de la répression.
35En raison de la nature de la Loi sur la santé publique, c’est donc un contexte normatif inusité qui se met en place à l’occasion de la pandémie. Pour les patrouilleurs, l’adaptation à ce nouveau mandat sanitaire qui brouille à certains égards les paramètres habituels de leur action ne se fait pas sans difficulté. Il n’est guère possible de mesurer clairement l’impact de ce brouillage sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire et sur le rapport à la redevabilité des patrouilleurs en contexte de pandémie. On peut du moins suggérer que les pratiques que nous avons pu documenter quant à l’un et l’autre ainsi que les problèmes d’éthique soulevés par ces pratiques sont fortement influencés par les paramètres de ce contexte normatif inusité. C’est ce sur quoi nous allons maintenant porter notre attention.
- 8 « Même si les directives étaient d’appliquer la loi à la lettre puis de sanctionner avec les consta (...)
36Rappelons tout d’abord qu’il est largement reconnu dans la littérature scientifique que les agents de patrouille disposent de fait d’un important pouvoir discrétionnaire (Buvik, 2016 ; Livingston, 1997 ; Ishoy, 2016). Sur ce point, le contexte de la pandémie de COVID-19 n’introduit pas de nouveauté pour le travail des policiers. Dans nos groupes de discussion, les patrouilleurs ont massivement reconnu avoir fait usage de ce pouvoir discrétionnaire auquel ils tiennent jalousement8. D’autre part, rien dans nos groupes de discussion ne permet de remettre en question l’usage par les patrouilleurs de l’expertise et des compétences usuelles des policiers en matière d’intervention auprès des citoyens. Savoir comment intervenir auprès de contrevenants potentiels ou avérés afin d’obtenir les résultats souhaités n’est toutefois qu’un volet de l’activité professionnelle. Les questions intéressantes dans une perspective d’éthique publique et professionnelle concernent plutôt l’exercice du pouvoir discrétionnaire lors d’éventuelles interventions, à la fois sous l’angle de sa justification (les raisons à l’appui de son exercice) et de son étendue (les contrôles et limites qui lui sont imposés). Relativement à ces questions, on peut présumer que le contexte normatif inusité mis en place pendant la pandémie de COVID-19 a participé à induire certains effets.
- 9 Rappelons que les groupes de discussion provenaient de différents services de police. La philosophi (...)
- 10 Il est à noter que le recours à des quotas ne règle en rien l’éventuel arbitraire de la discrétion (...)
- 11 Chaque appel passé au 911 générait une carte d’appel à laquelle devaient donner suite les patrouill (...)
37Nous nous attarderons à la question de la justification de l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans la prochaine section. Qu’en est-il, tout d’abord, de l’étendue de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, du contrôle et des limites de celui-ci ? Pendant la pandémie de COVID-19, les patrouilleurs ont été variablement appelés à rendre compte de leurs activités professionnelles auprès de la direction de leur organisation policière. Alors que certains mentionnent ne jamais avoir subi la moindre forme de pression ou de besoin de justifier leurs décisions de ne pas donner de contravention (« mais même pour la COVID, jamais qu’on a eu de pression » [service J, niveau 2]), d’autres ont déploré avoir fait l’objet d’une surveillance qu’ils jugeaient inappropriée, car ne respectant pas suffisamment leur jugement9. Il faut dire qu’au gré des changements dans les consignes gouvernementales, les services policiers devaient composer avec une réalité complexe et évolutive qui pouvait donner lieu à des tentatives par les autorités de contrôler l’action policière. Ainsi, l’instauration d’un couvre-feu assorti d’un message gouvernemental de tolérance zéro se prêtait bien à des demandes explicites de reddition de comptes (par exemple, des grilles à remplir pour rendre compte des interpellations) ou même à la mise en place de quotas par les directions policières afin d’exercer un tel contrôle sur les patrouilleurs et de rendre compte à leur tour des performances de leur service aux autorités gouvernementales10. De même, il était possible de chercher à exercer des contrôles lorsque des citoyens appelaient la police pour dénoncer des rassemblements jugés « suspects » chez des voisins11.
38Puisqu’il s’agissait d’entrevues de groupes, il est difficile de quantifier les réactions des patrouilleurs à ces attentes de reddition de comptes. On constate néanmoins que les 16 groupes ont discuté de la question de l’influence des directives organisationnelles sur leur travail et de l’importance de la marge de manœuvre, que 12 de ces groupes ont abordé directement la question de la reddition de comptes, alors que 11 groupes ont parlé du respect des orientations de la direction et des attentes gouvernementales. Ces quatre thèmes ont donné lieu à 120 mentions par les patrouilleurs, ce qui est loin d’être négligeable. À cela s’ajoutent plusieurs des commentaires formulés à partir du thème de l’importance de la marge de manœuvre, sujet mentionné pour tous les groupes. Ensemble, ces thèmes donnent des informations intéressantes relativement à la redevabilité.
Tableau 1. Fréquences de thèmes codées dans les transcriptions des groupes de discussion
Actions des patrouilleurs
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Jugement professionnel et pouvoir discrétionnaire
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Importance de la marge de manœuvre
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57 mentions (16/16 groupes)
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Influence des directives organisationnelles
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34 mentions (16/16 groupes)
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Respect des orientations de la direction et des attentes gouvernementales
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12 mentions (11/16 groupes)
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Reddition de comptes et rapports d’incident
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17 mentions (12/16 groupes)
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39Le résultat constaté est celui d’une forte résistance des patrouilleurs à l’endroit des attentes de reddition de comptes formulées par les directions policières et les autorités gouvernementales. Cette résistance se manifeste d’au moins trois façons : 1) une critique de la surveillance et des attentes de reddition à leur endroit ; 2) l’adoption de stratégies de contournement des exigences leur étant imposées ; 3) une certitude quant à l’absence de correspondance entre les statistiques officielles portant sur les interventions policières et la réalité.
40Sur le premier point, plusieurs patrouilleurs ont manifesté un mécontentement vis-à-vis de la surveillance dont ils ont fait l’objet :
[…] la façon d’être certain de trouver qu’on appliquait les règlements de façon efficace, c’était de nous surveiller et de nous « serrer le bras » à chaque fois qu’on ne donnait pas un constat. Mais ce n’est pas normal. (service D, niveau 3+)
[…] c’est comme si on était des cadets selon moi et qu’on n’avait plus de pouvoir discrétionnaire et qu’il fallait qu’on soit supervisé. (service D, niveau 3+)
41Comment réagir à cette surveillance et à ces attentes de reddition de comptes qui les indisposaient ? Certains patrouilleurs n’ont pas hésité à reconnaître qu’ils adoptaient des stratégies de contournement des exigences qui leur étaient fixées :
C’est sûr, il y a des situations où est-ce qu’on n’en a pas de pouvoir discrétionnaire. Mais effectivement, quand ils ont commencé à vouloir qu’on justifie tous nos avertissements puis nos trucs… On a trouvé des moyens pour pas avoir à faire ça. (service D, niveau 3+)
42Ces stratégies pouvaient prendre plusieurs formes, en fonction des situations rencontrées et des attentes spécifiques à leur endroit. Il pouvait s’agir de ne pas faire mention d’une interpellation, de manière à ne pas avoir besoin de justifier la décision prise de ne pas donner de contravention :
[…] mettons la madame qui s’en va voir sa mère, je ne créerai juste pas la carte d’appel, comme ça mon sergent ne sera juste pas au courant et je n’aurai pas besoin d’en parler. (service D, niveau 3+)
43Certains ont même reconnu avoir modifié des faits de manière à ne pas devoir se justifier :
Interviewer : […]. Est-ce qu’il y a une vérification, puis des commentaires ?
Policier : Ben, je n’en ai jamais fait techniquement, je disais toujours que c’était un livreur. Tu sais, je disais que c’était une exception, un travailleur essentiel là.
Interviewer : OK.
Policier : Je ne voulais pas aller jusqu’à me justifier pourquoi je lui donnais une chance. » (service A, niveau 3+)
44Certains supérieurs – sergents ou chefs d’équipe – étaient d’ailleurs au fait de ces « petites tricheries » et les toléraient vraisemblablement :
Interviewer : As-tu l’impression, en tout cas c’est le feeling, qu’il y avait un petit peu de tricherie du côté de tes patrouilleurs ? […].
Policier : Clairement, clairement.
Interviewer : C’était de dire – ben finalement justifié – hein ? Tout le monde était grosso modo livreur UberEats ou à peu près ?
Policier : Ben oui, c’est ça tu sais, clairement. (service F, niveau 2)
45En raison de ces stratégies développées afin de contourner les exigences de reddition de comptes, on ne s’étonnera pas que des patrouilleurs aient mentionné le peu de fiabilité des statistiques compilées par les autorités gouvernementales relativement aux interpellations faites par les patrouilleurs :
Bureaucratiquement, c’est devenu très très difficile à gérer, puis je pense que les statistiques qu’on donne et qu’on offre sont loin d’être les statistiques réelles. (service F, niveau 2)
Les comptes rendus, ils y tenaient. Ils ont eu des chiffres parce qu’ils voulaient des chiffres. Et je suis prêt à mettre ma main dans le feu que ce qu’ils ont eu correspond à rien de ce qui s’est passé sur le terrain. (service A, niveau 3+)
46Ces quelques extraits laissent voir une résistance à l’égard des attentes de reddition de comptes. Comment expliquer cette situation ? Une partie de l’explication réside dans le fait que les patrouilleurs disposent normalement d’un important pouvoir discrétionnaire en matière pénale. Or le cadre régulatoire mis en place en réponse à l’épidémie de COVID-19 vient changer cette normalité. Bien que la logique mise de l’avant par le nouveau mandat sanitaire rejoigne celle du droit pénal, elle s’en démarque dans la pratique au regard du pouvoir discrétionnaire. Cela est exprimé avec clarté par un de nos patrouilleurs dans ce long extrait :
[…] normalement les policiers, on est assez au courant de quand on a ou on n’a pas un pouvoir discrétionnaire. Par exemple, au Code criminel, on va devoir appliquer la loi. On n’a pas nécessairement de pouvoir discrétionnaire. Au Code de la sécurité routière, on a à peu près toujours un pouvoir discrétionnaire et quand on ne l’a pas, c’est écrit dans la loi. Mais avec toute la question de la COVID et de l’émission des constats d’infraction justement, le service de police à l’interne a mis en application des directives qui nous demandaient d’émettre des constats, mais ça vient directement en contravention si on peut dire avec notre discrétion dans tout ce qui est pénal en temps normal. Donc là, on a un service de police qui dit : « vous allez émettre des constats », mais notre pouvoir nous en tant qu’agents de la paix, qui est légitime et qui nous permet d’avoir une certaine autonomie, nous était enlevé. On jouait un peu avec ça et je pense qu’il y a peut-être des agents qui ont pris ça de façon plus difficile. (service D, niveau 3+)
- 12 « […] ils voulaient avoir de la qualité plus que de la quantité. Alors ils voulaient qu’on interpel (...)
47Encore ici, le nouveau mandat sanitaire brouille les paramètres habituels des actions des patrouilleurs. Ces derniers tiennent jalousement à leur pouvoir discrétionnaire : cela relève manifestement de leur identité professionnelle. La reddition de comptes attendue – qu’elle passe par l’obligation d’émettre des constats ou d’atteindre certains quotas – impose manifestement une limitation de ce pouvoir et perturbe, du même coup, ce qu’ils sont en tant qu’agents de la paix. S’ajoutent à cela des raisons d’efficacité, ce qui a été soulevé par de nombreux patrouilleurs. Le temps mis à rédiger les rapports d’interpellation représente pour eux une diminution importante de leur capacité d’intervention12.
48Ces deux catégories de raisons viennent s’ancrer dans les manières de faire usuelles de leur groupe professionnel, dans le but de maintenir l’ordre public : user du pouvoir discrétionnaire selon leur bon jugement et veiller à maximiser leur capacité d’intervention. On peut y voir une référence à des normes de pratique internes, propres à la culture de la communauté professionnelle. Comme Burke le souligne, la délégation de pouvoirs dont les agents publics bénéficient est acceptable si elle « […] vise à renforcer l’efficacité de la mise en œuvre de la politique » (Burke, 2019 : 71), ce qui semble être le cas si on s’en tient uniquement à la maximisation de la capacité d’intervention que rend possible l’usage du pouvoir discrétionnaire. Toutefois, l’acceptabilité de la délégation de pouvoirs ne peut se réduire à la qualité de l’objectif poursuivi par les agents publics de proximité lors de leur exercice du pouvoir discrétionnaire. Elle requiert également la possibilité d’une forme de contrôle, de supervision, de cette contribution des agents publics à la mise en œuvre souhaitée. Cela n’implique évidemment pas que toutes les formes de contrôle soient justifiables. D’un point de vue d’éthique publique, la possibilité du contrôle ne peut toutefois être remise en cause : les actions publiques des agents publics doivent pouvoir se justifier publiquement par de bonnes raisons. La reddition de comptes est une condition de la légitimité des pouvoirs accordés à ces derniers.
49Pour le dire autrement, il devrait donc pouvoir s’exercer un contrôle de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, que ce soit par le groupe professionnel lui-même ou par une forme de supervision politique (autorité gouvernementale ou autre). La reddition de comptes peut s’avérer d’autant plus importante à respecter que le contexte s’avère exceptionnel et nécessite des interventions d’envergure. À cet égard, la résistance des patrouilleurs à la reddition de comptes attendue par les autorités gouvernementales, mais aussi par les directions policières – autorités au sein de la communauté professionnelle – pose question, et ce, malgré la force des raisons avancées pour s’opposer à cette même reddition de comptes. On peut être tenté d’y voir le fait d’un exercice du pouvoir discrétionnaire dont les justifications ne sont pas toutes aussi aisées à faire accepter les unes que les autres, au regard notamment de l’éthique professionnelle. C’est ce sur quoi nous allons maintenant nous pencher.
50Quelles sont les raisons mobilisées par les patrouilleurs afin de justifier l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire auquel ils tiennent tant ? Soulignons d’emblée que ce dernier a surtout pris la forme de décisions de ne pas imposer aux contrevenants les amendes prévues par les décrets, les patrouilleurs préférant des interventions préventives plutôt que punitives.
51Le pouvoir discrétionnaire des patrouilleurs peut s’exercer à plusieurs niveaux : pour déterminer la nature de la plainte, maintenir l’ordre, régler les différends, déterminer quand et où arrêter une ou plusieurs personnes impliquées, déterminer – en certaines occasions – quelles lois appliquer (Verma, 1997 : 65). Dans tous ces cas, ils agissent comme des décideurs à titre de gardiens de l’ordre établi. Steven Maynard-Moody et Michael Musheno (2003) ont montré à cet effet que les policiers se voient comme des décideurs dont les décisions sont basées sur des choix normatifs, plutôt que comme des fonctionnaires répondant aux règles, procédures et politiques. Ils oscilleraient ainsi entre les règles formelles et les régulations, d’un côté, et leur propre système de valeurs de l’autre. Notre étude révèle que la mise en œuvre des décrets gouvernementaux par les patrouilleurs reflète ce type d’oscillation dans lequel interviennent aussi fortement les règles diffuses de leur culture professionnelle.
52Quelles sont ces considérations si importantes aux yeux des patrouilleurs qu’elles justifiaient de ne pas sanctionner des individus qui contrevenaient aux interdictions énoncées dans les décrets ? Au moins trois thèmes sont à relever à ce sujet : le jugement quant au mérite des personnes interpellées ou devant l’être, le jugement porté sur les amendes à décerner aux contrevenants et, finalement, le jugement de comparaison avec le comportement des patrouilleurs eux-mêmes. Là aussi, comme en ce qui concerne la reddition de comptes, on peut voir l’influence du contexte normatif inusité induit par le recours à la Loi sur la santé publique. Toutefois, les enjeux éthiques, soulevés par les justifications que nous avons pu documenter de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, ne s’expliquent pas que par ce contexte : il serait probablement plus exact de dire que ce contexte a contribué à rendre certains de ces enjeux plus manifestes qu’ils ne le sont dans la pratique habituelle des patrouilleurs.
- 13 Nous laissons ici de côté la question – fort pertinente dans d’autres contextes – du rôle joué par (...)
53Plusieurs travaux portant sur les forces policières rapportent que certaines caractéristiques et attitudes des citoyens interpellés ou devant l’être influencent grandement les décisions des patrouilleurs13. Par exemple, les « suspects » ayant un comportement négatif – manque de respect, hostilité, résistance – sont sanctionnés plus sévèrement (Engel, Sobol et Worden, 2000 ; Lundman, 1996), alors que les délinquants polis et respectueux auraient souvent droit à une plus grande clémence (Buvik, 2016). Les excuses, sous forme de déclarations de remords (« je suis désolé »), sont associées à une réduction des amendes pour excès de vitesse et à une probabilité moindre de recevoir des contraventions (Day et Ross, 2011).
54Il est intéressant de remarquer que la plupart de ces études portent sur les situations d’infraction au Code de la route. C’est un des contextes où peut le plus aisément s’exprimer le pouvoir discrétionnaire des patrouilleurs. Il s’agit aussi d’un contexte comparable, à certains égards, à celui vécu par les patrouilleurs pendant la période du couvre-feu, alors qu’ils devaient mettre à l’amende les contrevenants qui circulaient en voiture hors des périodes permises et sans raison valable au sens des décrets à appliquer. On ne s’étonnera donc pas – et nous en donnerons quelques exemples – que les mêmes facteurs aient joué dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire de nos patrouilleurs. Un autre élément de comparaison vaut également d’être signalé : lors des interpellations pour cause d’infractions au Code de la route, c’est le citoyen lambda que rencontrent les patrouilleurs. Il en allait de même, de manière générale, avec les interpellations en application des décrets sanitaires, qu’il s’agisse du couvre-feu ou des interdictions relatives aux rassemblements extérieurs ou intérieurs. Avec cette différence notable, toutefois, que l’impératif sanitaire transforme tous les citoyens en transgresseurs potentiels dès lors que des comportements habituellement normaux et même valorisés deviennent du jour au lendemain des infractions punissables : les rassemblements familiaux, les rencontres d’amoureux ne demeurant pas à la même adresse, des adolescents qui se retrouvent dans un terrain de jeu pour y pratiquer un sport, une fête d’enfants, une promenade dans les parcs, etc.
55Revenons d’abord à la question de l’impact des attitudes des citoyens interpellés sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire des patrouilleurs. L’un d’entre eux résume bien ce que plusieurs autres ont reconnu en parlant de leur façon d’exercer leur pouvoir discrétionnaire :
Ben moi, il était modulé beaucoup par l’attitude du citoyen là. Mon jugement, tu sais si la personne semblait avoir compris, s’excusait puis tu sais… Je n’avais pas beaucoup tendance à y aller contravention, puis dire — bon ben, on va faire ce qui est supposé, vous allez quitter et c’est tout. Mais c’est ça, si je me faisais « recevoir avec une brique puis un fanal » puis que la personne ne semblait ne rien vouloir comprendre, puis s’en foutre, ben là j’avais moins tendance à vouloir donner une chance admettons, là. (service K, niveau 2)
56Les comportements irrespectueux, les insultes, la récidive, l’insouciance figurent au nombre des facteurs relevant de l’attitude des citoyens qui entraînaient une absence de clémence de la part des patrouilleurs : « Une personne […] qui a un comportement dyssocial n’aura pas le droit à une chance » (service D, niveau 3+). Le mensonge également : « Parce qu’en tant que police on haït se faire mentir, fait qu’en partant, ça part mal » (service F, niveau 2).
57On constate encore davantage l’importance de l’évaluation, par les patrouilleurs, du mérite des citoyens quand on s’attarde a contrario aux raisons évoquées pour ne pas sanctionner certains contrevenants. Ainsi, le citoyen qui collabore a généralement droit à une chance, alors que les décrets prévoient des amendes pour chaque infraction. Les interventions dans les domiciles à la suite des dénonciations conduisent à de simples avertissements s’il apparaît évident que les gens s’excusent et vont retourner chacun dans leur demeure.
58Certains auteurs voient dans les attitudes des citoyens le principal facteur contributif aux décisions des agents de donner des contraventions dans de telles situations. Lichtenberg (2002 : 439) y voit même une forme de vengeance dans les cas d’attitudes négatives, l’objectif manifeste de la contravention étant alors de punir un délinquant impoli pour son mépris envers les policiers. Or, comme le souligne Gregory Williams (1983 : 477), il est douteux que les législateurs aient eu l’intention de donner aux agents le pouvoir d’arrêter une personne parce qu’elle a « échoué un test d’attitude ». C’est là un trait qui semble relever de la culture professionnelle des policiers, tellement ce trait semble largement partagé, mais aussi des jugements personnels de ces derniers : les attitudes des citoyens seront évaluées avec des variations pouvant être importantes selon les patrouilleurs et les situations singulières.
59Le mérite est évalué en fonction de l’attitude des citoyens dans leur interaction avec les patrouilleurs, mais aussi en fonction de la clientèle rencontrée (délinquant ou récalcitrant notoires vs le citoyen lambda), ces deux facteurs se recoupant d’ailleurs fréquemment. Comme l’ont souligné certains patrouilleurs, il y a une clientèle à problème qu’ils connaissent bien et il y avait « […] l’autre clientèle qui était M. et Mme Tout-le-Monde […]. T’avais le restant avec qui on agissait d’une certaine manière et t’avais les autres qui exagèrent, qui sont les mêmes qu’avant » (service N, niveau 1). Les patrouilleurs se sont montrés très réticents à distribuer des amendes au citoyen lambda : « À moment donné, tu vas aller interpeller une famille, ce sont toutes des personnes qui sont sans antécédent criminel, c’est tout du bon monde, ça pourrait être tes amis » (service B, niveau 3+), alors que les autres qui en ont reçu l’auraient mérité.
60Cette évaluation au mérite vaut d’être remise en question. Si l’on attend du jugement professionnel qu’il soit attentif aux contextes et aux singularités des situations, l’attitude des citoyens et le « ciblage » – tant positif que négatif – de clientèles posent néanmoins problème sur le plan de l’équité de traitement. Nous l’avons déjà souligné : des décisions fondées sur le favoritisme (« eux, ce sont du bon monde ») ou sur des préjugés peuvent difficilement prétendre à un exercice légitime de la discrétion policière. D’ailleurs, des excuses non sincères, mais le paraissant, « méritent-elles » davantage la clémence qu’une attitude frondeuse ? Eu égard à l’atteinte des objectifs poursuivis par les décrets, où se situe la différence ?
61Il est vrai qu’il est possible de soutenir que de bonnes raisons ont aussi été mobilisées par les patrouilleurs afin de justifier cet usage de leur pouvoir discrétionnaire. On pourrait y voir par exemple une attitude guidée par des considérations d’empathie et de sollicitude envers une clientèle inhabituelle, cadrant avec les résultats de Maynard-Moody et Musheno (2003). Le jugement d’appréciation personnel des patrouilleurs viendrait ainsi bonifier un trait peu souhaitable de la culture professionnelle.
62Ce type de raisons a d’ailleurs été mentionné à quelques reprises par des patrouilleurs, notamment en référence aux itinérants et à des citoyens moins fortunés. Déjà manifestement vulnérables, ces clientèles se sont trouvées davantage vulnérabilisées pendant la pandémie, en voyant par exemple certains services d’entraide incapables de maintenir leur offre habituelle. Sur le plan de la moralité commune, cette lecture serait en mesure de susciter une certaine adhésion. Plus largement, on peut considérer que les citoyens ordinaires étaient aussi perçus comme une clientèle inhabituelle pour les patrouilleurs, en ceci qu’il s’agissait de personnes devant soudainement être punies pour des comportements jusque-là normaux : « La majorité des gens n’était pas des criminels notoires, c’était M. et Mme Tout-le-Monde qui enfreignaient des règles que, normalement, c’est normal de faire » (service A, niveau 3+). Cet élargissement de la catégorie des transgresseurs et des comportements punissables, provoqué par le nouveau cadre normatif, vient manifestement bouleverser les pratiques habituelles des patrouilleurs. Il n’est pas surprenant alors de constater qu’ils rechignent également à donner les amendes prévues par les décrets.
- 14 Le terme « exagéré », en parlant de l’amende, est utilisé à 13 reprises par les patrouilleurs de no (...)
- 15 On remarquera qu’une telle suggestion n’est pas sans créer une charge administrative additionnelle (...)
63La question des amendes a suscité de vives réactions dans les groupes de discussion. Ce n’est pas le fait de donner des amendes qui a soulevé des oppositions, mais bien le montant de celles-ci. Plusieurs patrouilleurs ont en effet mentionné être mal à l’aise avec le fait de devoir infliger des amendes de 1 556 $, une somme jugée nettement exagérée par nombre d’entre eux : « Pour moi c’était exagéré. Je ne me voyais pas donner ça à personne parce que je trouvais ça épouvantable14 » (service F, niveau 2). Certains ont dit que cette somme leur semblait déraisonnable : « […] de donner ce montant-là à une bonne personne, honnêtement, je trouvais que c’était complètement déraisonnable » (service B, niveau 3+). Encore ici, le jugement d’appréciation porté sur cette clientèle inhabituelle vient manifestement orienter l’exercice du pouvoir discrétionnaire. C’est pourquoi plusieurs ont également mentionné qu’il aurait été souhaitable d’introduire une gradation dans le coût des amendes : « Moi je comprends que ce n’est pas à nous de déterminer le montant des sanctions, par contre il devrait avoir une gradation » (service F, niveau 2). Cela permettrait en effet de tenir compte des récidives et, dès lors, de pouvoir appliquer à cette nouvelle clientèle une logique rétributive, plus en phase avec les pratiques usuelles des patrouilleurs15. Cette gradation aurait été d’autant plus souhaitable, selon certains, étant donné que nombre d’infractions — utiliser le cellulaire au volant, conduire avec les facultés affaiblies, et même « […] frapper un policier lors d’une arrestation […] » (service F, niveau 2) — entraînent des amendes nettement moins élevées.
64Certains patrouilleurs ont néanmoins reconnu que ce montant avait un caractère dissuasif : « Par contre, côté dissuasif je trouvais que ça faisait quand même son effet, parce que tu regardais une nuit sur la route à 1 h du matin, il n’y avait aucun véhicule » (service C, niveau 3+). En même temps, l’effet de dissuasion a nui aussi aux patrouilleurs, qui se sont montrés réticents à imposer ces amendes : « Je comprends que c’est ultra-dissuasif, mais c’est dissuasif aussi pour nous de le donner » (service D, niveau 3+), « Ben moi je trouve que si le montant il avait été réduit un peu, on aurait été plus enclin à en donner plus là. Parce que tu le sais que 1 500 $ ça fait comme un gros trou dans le budget, fait que des fois, on se retenait. Ben ceux qui le méritaient le méritaient, mais… » (service A, niveau 3+).
65Sur ce thème des amendes, les patrouilleurs sont ainsi nombreux à considérer qu’il leur est possible de décider de passer outre les attentes formulées à leur endroit : s’il ne leur appartient pas de décider du montant des amendes, il leur appartiendrait – en raison de leur évaluation de la pertinence de ce montant – de décider de les imposer ou non. Cela relèverait, pour les patrouilleurs, de l’exercice normal de leur jugement professionnel : l’application des sanctions nécessite de la nuance et une mise en contexte. Comme le montant de la sanction est déjà fortement dissuasif pour la population, les patrouilleurs considèrent que le fait d’intervenir par de simples mises en garde permet d’atteindre les objectifs souhaités par l’imposition des décrets. C’est une façon, pour les patrouilleurs, de réintroduire la préoccupation de prévention qui guide normalement leur pratique en matière pénale, même si un message de tolérance zéro était émis par le législateur.
66Il serait loisible d’argumenter à l’encontre de cette résistance des patrouilleurs vis-à-vis de la commande gouvernementale en faisant valoir que les pouvoirs exceptionnels du gouvernement en situation d’urgence sanitaire entraînent une légitimité qui ne devrait pas être remise en cause par les patrouilleurs chargés de l’opérationnalisation de cette commande. Il n’est toutefois ni possible ni nécessaire de trancher cette question d’éthique publique ici. Il suffit pour notre propos de constater, encore une fois, que les pratiques usuelles des patrouilleurs sont lourdement affectées par les décrets promulgués au nom de l’état d’urgence sanitaire et que la réaction des patrouilleurs vient s’ancrer, pour le meilleur et pour le pire, dans les pratiques et les cadres de référence qui leur sont plus familiers. Les tensions et les écarts entre la commande gouvernementale et la réponse des patrouilleurs en témoignent.
67Un troisième type de considérations avancé par les patrouilleurs pour justifier le fait de ne pas sanctionner des individus soulève toutefois certaines interrogations, au moins aussi problématiques que le recours à l’évaluation au mérite des contrevenants.
68Les patrouilleurs, comme tous les autres citoyens, ont vu leur vie sociale être radicalement transformée par les décrets gouvernementaux. Eux aussi ont été appelés à se soumettre à ces nouvelles règles dans leur vie privée. Or la façon dont ils se sont eux-mêmes comportés a exercé chez plusieurs d’entre eux une influence sur leur jugement personnel envers les contrevenants « ordinaires ». C’est alors un raisonnement de comparaison, faisant valoir la cohérence, qui intervenait dans l’évaluation de certains d’entre eux :
Moi, personnellement au départ, oui, c’est certain les gens se contaminent, il y avait une crainte, on pouvait voir qu’il y avait quelque chose. Mais de là à dire que je ne vois plus mon père, pour moi c’était inconcevable. Je n’ai pas respecté ça à la lettre et je ne peux pas aller dire aux citoyens de le faire si je ne le fais pas moi-même. » (service F, niveau 2)
- 16 On rappellera toutefois qu’il s’agit de comportements normalement considérés comme étant acceptable (...)
69Les transgressions que les policiers ont mentionné avoir commises se rapportent essentiellement à leur famille immédiate : permettre à leur enfant adolescent de voir son compagnon ou sa compagne, rendre visite à ses parents, etc. Pas étonnant, dès lors, que certains aient mentionné être mal à l’aise de donner des amendes à des personnes qui, somme toute, ne faisaient rien de plus mal que ce qu’ils faisaient eux-mêmes16.
70Ce raisonnement de comparaison consistant à ne pas exiger plus d’autrui que de soi-même a joué également dans l’autre sens, pour les policiers qui se soumettaient davantage aux privations exigées par les décrets :
Tu sais, comme moi admettons, ma famille est à l’extérieur, je ne les ai pas vus depuis un an. Fait que quand j’arrivais dans un party puis les parents sont là puis toute […], ben moi ça me touchait beaucoup plus parce que tu sais, moi je me prive. Fait que je ne vois pas pourquoi vous, vous ne vous priveriez pas, puis en plus vous vous êtes dans la même ville tu sais. (service C, niveau 3+)
71Que ce soit pour justifier une amende ou plutôt la clémence dont ils ont fait preuve, l’usage du raisonnement par comparaison à leur situation personnelle montre – encore davantage que l’évaluation au mérite – la mobilisation par les patrouilleurs de leurs préférences personnelles dans leur façon d’appliquer les décrets gouvernementaux. Ces préférences ne reposent pas uniquement sur des considérations de moralité attentives aux situations singulières des citoyens interpellés même si, comme nous l’avons constaté, de telles considérations ont été mobilisées. On y trouve également des considérations centrées sur les choix qu’ont faits des patrouilleurs, dans leur vie privée, de transgresser ou non les décrets. On pourrait évidemment débattre de l’importance et de la valeur respectives des types de préférences personnelles dans l’utilisation par les patrouilleurs de leur pouvoir discrétionnaire. Le fait demeure néanmoins que nous sommes en présence d’une redevabilité envers soi-même – envers ses propres préférences morales ou centrées sur soi – qui échappe conséquemment au contrôle devant normalement être exercé par l’agent public sur ses décisions à partir du rôle qui est le sien et qui est à la base du pouvoir qu’il exerce. Il y a là une mise à distance de ce que veut dire et implique le fait d’assumer un rôle professionnel.
72Ce que l’on voit, au terme de cette brève présentation de ces trois thèmes où sont formulées des justifications de ne pas sanctionner certains citoyens contrevenant aux interdictions énoncées dans les décrets, c’est la mobilisation d’une combinaison d’éléments relevant de la culture professionnelle des patrouilleurs, de leurs pratiques et références habituelles et de préférences personnelles. L’exercice du pouvoir décisionnel par les patrouilleurs pendant la crise sanitaire de COVID-19 tire ainsi ses justifications de sources diverses. Cette diversité de réponses à ce contexte exceptionnel peut être vue comme problématique au regard d’une perspective d’éthique publique et organisationnelle, qu’il s’agisse de l’extension, à ces situations, du jugement au mérite des contrevenants ou du raisonnement par comparaison, qui vient déterminer des décisions professionnelles – et donc à valeur publique – par des considérations centrées sur la vie privée des patrouilleurs. En même temps, toutefois, ces réponses font voir un souci manifeste de ne pas accabler outre mesure la clientèle nouvellement ciblée par les décrets en préférant faire valoir le rôle préventif des forces policières – un rôle manifestement valorisé par un pan de la culture professionnelle du groupe – plutôt que celui de répression, qui leur est soudainement exigé par les autorités.
73L’objectif que nous avons poursuivi était de chercher à mieux comprendre, dans une perspective d’éthique publique et professionnelle, les écueils et les défis rencontrés par les pratiques des patrouilleurs dans le contexte singulier de la pandémie, en nous intéressant plus particulièrement à l’exercice du pouvoir discrétionnaire et à la reddition de comptes des choix et actions des patrouilleurs. Comment, et à partir de quelles justifications s’est exercé ce pouvoir discrétionnaire pendant la pandémie ? Et comment les patrouilleurs se sont-ils comportés vis-à-vis des attentes de reddition de comptes qui leur étaient fixées ? Dans leurs relations avec les citoyens, les patrouilleurs disposent en effet d’un important pouvoir discrétionnaire. Comme pour tout autre agent public de proximité, ce pouvoir ne peut être exercé de n’importe quelle manière sans susciter une réprobation éthique bien fondée. Comme nous l’avons brièvement rappelé, c’est en fonction de la façon dont un agent public se rapporte à son rôle que l’exercice de ce pouvoir pourra être évalué. C’est aussi en fonction de ce rôle public que les agents publics sont appelés à rendre compte de leurs décisions et actions. La possibilité d’un contrôle des décisions et actions – la redevabilité – participe, quant à elle, à la légitimité du pouvoir discrétionnaire qui leur est accordé.
74Notre analyse montre que le recours à la Loi sur la santé publique a donné lieu à un contexte normatif inusité, venant brouiller les paramètres habituels des pratiques policières : l’instabilité normative, les manques de cohérence et de clarté ainsi que l’inapplicabilité de certaines règles énoncées dans les décrets sanitaires comptent parmi les effets déstabilisateurs qui résultent de la mise en œuvre de la Loi sur la santé publique par le gouvernement. À cette gestion normative au gré des changements affectant la situation sanitaire s’ajoute l’introduction d’une logique sanitaire qui entraîne l’interdiction de toute une panoplie de pratiques sociales usuelles – rencontrer des amis, pratiquer un sport de groupe, rendre visite à sa famille, etc. – qui se voient soudainement soumises à d’éventuels contrôles par les forces de l’ordre. Du même coup est créée une toute nouvelle clientèle de transgresseurs, tout citoyen devenant potentiellement l’un d’eux.
75On ne peut mesurer de façon précise l’impact de ce brouillage des paramètres habituels des pratiques policières sur l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire et sur le positionnement des patrouilleurs à l’égard de la reddition de comptes. Notre analyse montre néanmoins que l’exercice de ce pouvoir ainsi que ce positionnement ont été influencés par les nouveaux paramètres de ce contexte normatif. Confrontés à un contexte normatif exceptionnel pour lequel leurs repères habituels ne les ont pas adéquatement préparés, les patrouilleurs ont dû manœuvrer avec une expertise limitée, rendant difficile l’exercice confiant de leur jugement professionnel. L’important recadrage alors exigé aux patrouilleurs pouvait difficilement ne pas rencontrer de résistance, surtout si ces derniers ne parvenaient pas à être tout à fait convaincus eux-mêmes du bien-fondé de l’ensemble des mesures mises en place.
76Cette résistance s’est exprimée à l’endroit des exigences de reddition de comptes, au nom essentiellement d’un refus de voir limiter leur pouvoir discrétionnaire et d’une volonté de maximiser leur capacité d’intervention. Elle s’est également manifestée dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire, ce dont rendent compte les justifications avancées par les patrouilleurs à l’appui de leurs décisions de ne pas sanctionner certains citoyens contrevenant aux interdictions énoncées dans les décrets. Prenant appui dans la culture professionnelle des patrouilleurs, dans leurs pratiques et références habituelles ou dans leurs préférences personnelles, cette résistance soulève des interrogations de nature éthique identifiées lors de notre analyse. Cela va de la légitimité de refuser de rendre compte aux autorités des décisions prises dans un contexte pourtant incertain et marqué au sceau de l’urgence sanitaire, au bien-fondé de juger sur la seule base de son attitude si un citoyen « mérite » une amende, au recours à un raisonnement par comparaison entre ses propres choix privés et les actions des contrevenants afin de déterminer si une sanction sera appliquée. Ces façons de faire ne sont pas le lot de l’ensemble des patrouilleurs rencontrés. Elles ont toutefois été suffisamment documentées pour qu’il vaille de les relever. En même temps, la résistance fait valoir l’importance accordée par les patrouilleurs à leur rôle préventif plutôt qu’à la fonction répressive ainsi qu’un souci, cohérent avec ce rôle préventif, de ne pas accabler outre mesure les citoyens ordinaires propulsés eux aussi dans un contexte où les repères habituels de leurs actions sont bousculés et fragilisés.
77Le résultat global est en demi-teinte. Il permet toutefois de suggérer que les actions gouvernementales qui ont mis sous pression les patrouilleurs d’une manière inusitée partagent une part de la responsabilité de cet usage variablement souhaitable du pouvoir discrétionnaire. Cette dernière remarque invite à explorer un aspect de l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui est trop souvent négligé : les conditions institutionnelles et organisationnelles de mise en œuvre des lois, politiques et règlements et leur incidence sur cet exercice. L’analyse normative s’attarde assez naturellement aux comportements des agents moraux (publics ou privés), mais tend à négliger le fait que les décisions d’action s’inscrivent dans des contextes qui tendent à favoriser certaines orientations et à en décourager d’autres. Ces contextes agissent sur les façons dont les agents se rapportent à leur rôle et aux attentes qui leur sont exprimées. Sans pour autant chercher à dégager les agents publics – ici, les patrouilleurs – des responsabilités qui leur incombent, il faut bien reconnaître qu’une responsabilité d’un certain type revient également aux autorités qui créent ces conditions d’exercice des rôles professionnels. Pour reprendre l’expression d’Alan Cribb (2011), il en va d’une « éthique de la construction des rôles » à laquelle devrait être attentif le législateur dans ses interventions. C’est une des nombreuses leçons à tirer de cette étrange période dominée par la pandémie de COVID-19.