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Évolution du cadre juridique et institutionnel entourant la protection des lanceurs d’alerte

La protection des lanceurs d’alerte au sein des Forces armées canadiennes : un état de situation

Pascal Lévesque

Résumés

Depuis 2012, les militaires qui divulguent des actes répréhensibles sont protégés par un régime analogue, mais distinct de celui applicable aux fonctionnaires du Canada. Or l’environnement éthique dans lequel les membres des Forces armées canadiennes (FAC) évoluent est complexe, changeant, et a fait l’objet d’examens externes qui en ont montré des failles. Alors que s’opère un changement de culture au sein des FAC, la loi du silence y serait toujours tenace. Le présent texte propose de faire un état des lieux, tant sur le plan de l’infrastructure juridique que de la doctrine en matière d’éthique, pour mieux comprendre comment s’opère la protection des lanceurs d’alerte militaires. Ce texte invite à la réflexion alors que le régime général applicable aux fonctionnaires fait l’objet de critiques. Il propose des pistes de réforme.

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Texte intégral

1Au grade de caporal, vous êtes déployé à l’étranger. Pendant un déplacement hors du camp, vos collègues prennent l’initiative d’organiser un champ de tir improvisé. Mal à l’aise, vous avez le souvenir de cours martiales portant sur la sécurité. Soucieux, vous regardez votre supérieur. Pressentant votre question, il dit : « C’est sans danger. Il n’y a personne. Ce n’est pas bien grave ». Le tir improvisé se déroule « sans anicroche ». Le soir, vous n’arrivez pas à dormir. Il faudrait en parler. Mais à qui ? Et qu’arrivera-t-il si vous dénoncez ? Il vous reste quatre mois à votre déploiement, ce qui peut être bien long lorsqu’on est perçu comme un « traître ».

2Que se passe-t-il lorsqu’une ou un militaire divulgue un acte répréhensible ? Comment sont-ils protégés contre les représailles ? Quel est l’impact du contexte militaire ?

3Le présent texte décrit le régime de protection des lanceurs d’alertes dans les Forces armées canadiennes (FAC) à la suite de l’adoption de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR) en 2005. La première partie décrit l’environnement éthique dans lequel la divulgation des actes répréhensibles au sein des FAC s’inscrit, faisant ressortir ses enjeux du point de vue des lanceurs d’alerte militaires. La seconde partie décrit le cadre juridique et réglementaire applicable aux militaires en matière d’actes répréhensibles, et les principales mesures de protection contre les représailles.

Un environnement éthique et déontologique exigeant et complexe

La dualité de l’Équipe de la Défense

4Au pays comme à l’étranger, les membres des FAC côtoient le personnel civil du ministère de la Défense nationale (MDN) qui les appuie. À la différence des militaires, ces employées et employés sont des fonctionnaires (Loi sur l’emploi dans la fonction publique, 2003 : art. 2[1]). Ensemble, ils forment « l’Équipe de la Défense ». Sur les plans éthique et déontologique, employés civils et militaires partagent un tronc commun, le Code de valeurs et d’éthique du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes (ci-après « le Code »), qui les « guide […] dans toutes les activités liées à l’exercice de leurs fonctions professionnelles. » (Code, 2012 : par. 4.1). Le Code a été adopté conformément aux exigences de la Loi (LPFDAR : art. 6).

5Tous sont guidés par les mêmes principes éthiques : respecter la dignité de toute personne, servir le Canada avant soi-même et obéir à l’autorité légale et l’appuyer, dans cet ordre de préséance (Code, 2012 : par. 5.2). Quant aux valeurs, des similitudes et des différences existent en fonction de leurs mandats, à la fois conjoints mais aussi respectifs (Code, 2012 : A-1/3). D’emblée, il n’y a pas d’opposition entre les valeurs du secteur public et les valeurs militaires. L’intégrité dont les fonctionnaires doivent faire preuve afin de maintenir et renforcer « la confiance du public en l’honnêteté, l’équité et l’impartialité du secteur public fédéral » (Code, 2012 : A-2/3 ; Code de valeurs et d’éthique du secteur public, 2011 : 4) est similaire à celle des militaires. Le devoir, la loyauté et le courage, associés au monde militaire, ne sont pas étrangers aux fonctionnaires, en tenant compte de leur réalité.

6Par ailleurs, la voie hiérarchique des normes déontologiques diffère entre les deux groupes. Pour le personnel civil du MDN, le Code est conforme à la LPFDAR. Ce code doit, à son tour, être compatible avec celui du secteur public (LPFDAR : art. 6[1] et [2]). En ce sens, les fonctionnaires doivent lire les deux documents en parallèle (Code du MDN et des FAC, 2012 : par. 4.2). Pour les militaires, c’est sous l’autorité du Chef d’état-major de la Défense (CEMD), conformément à la Loi sur la défense nationale (LDN) que le Code est promulgué. Ce dernier « complète les valeurs et les principes éthiques qui constituent l’éthos militaire canadien figurant dans les Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes (ORFC), ainsi que dans les coutumes et pratiques des FC » (Code du MDN et des FAC, 2012 : par. 4.2). On ajoute qu’il « faudrait » lire le Code à la lumière du document Servir avec honneur (2009), remplacé depuis par deux documents de référence : L’éthos des Forces armées canadiennes : Digne de servir (2022) et L’esprit combatif – La profession des armes au Canada (2024). Du point de vue du militaire, cette hiérarchisation particulière des normes déontologiques ainsi que la multiplicité de leurs sources posent un défi. Normalement, « les principes, valeurs et comportements attendus » du Code sont au diapason de ceux énoncés dans la doctrine militaire (DOAD 4023-1 : par. 2.2). Néanmoins, les enjeux d’interprétation semblent plus susceptibles d’apparaître pour les militaires que pour les fonctionnaires.

7En outre, l’importance à accorder aux valeurs peut varier selon le sens des mots. Par exemple, la loyauté est définie dans le Code comme « l’allégeance personnelle au Canada » et la « fidélité aux camarades de l’ensemble de la chaîne de commandement », exigeant des militaires qu’ils « appuient les intentions de leurs supérieurs et obéissent promptement aux ordres et aux directives légitimes » (Code, 2012 : par. 5.2). Le devoir « exige d’abord et avant tout de servir le Canada et de respecter la loi » et aussi d’accepter le principe de la « primauté des opérations » (Code, 2012 : par. 5.1). Le courage, tant physique que moral, « exige de surmonter la peur », « de ne pas mesurer une action en fonction […] des risques, des possibilités d’avancement qu’elle offre ou de sa popularité » (Code, 2012 : par. 5.4). Mais dans une situation donnée – tel le scénario en introduction – quelle valeur aura préséance, selon le sens et l’importance que le militaire lui donnera, dans la décision de divulguer la situation ou non ? Confronté à un acte grave posé par un pair, voire un supérieur, le lanceur d’alerte militaire peut perdre ses repères et se trouver dans un dilemme (Semrau, 2010 : par. 37). Surtout s’il perçoit que des collègues plus gradés et expérimentés ne réagissent pas (Friscolanti, 2010).

8Cet enjeu est particulièrement criant en matière de respect du droit international humanitaire (DIH), lequel impose aux militaires de signaler toute violation (Code de conduite des FC : règle 11). Cette obligation découle des conventions internationales auxquelles le Canada a adhéré à la suite de la Seconde Guerre mondiale. Jusqu’en juin 2024, cette obligation était appuyée par un devoir plus large de signaler aux autorités compétentes toute infraction aux lois, règlements, règles, ordres et directives pertinents qui régissent la conduite de toute personne justiciable du code de discipline militaire (ORFC : 4.02(1)e) et 5.01 e), anciens). Un ancien membre des FAC a d’ailleurs récemment entamé des poursuites contre le gouvernement du Canada, alléguant avoir subi des représailles pour avoir rapporté des violations au DIH qui se sont produites an Afghanistan entre 2005 et 2008 (Bongiorno, 2024), soit antérieurement à l’établissement d’un régime plus précis de protection. Ces allégations sont devant le système judiciaire, qui ne s’est pas encore prononcé. Néanmoins, l’enjeu de la protection des personnes qui soumettent un signalement et de celles qui doivent enquêter sur ces allégations fait partie des recommandations du Comité international de la Croix-Rouge pour qu’une procédure de notification interne aux forces armées soit efficace et que l’enquête qui en découle soit indépendante et impartiale (Lubell, Pejic et Simmons, 2014 : 21, 26). Le Centre pour l’intégrité dans le secteur de la défense (CISD), qui conseille l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) en matière de gouvernance, reconnaît aussi l’importance de protéger les lanceurs d’alerte militaire (CISD, 2020 : 9).

L’enjeu de la dissonance

9En 2015, l’ancienne juge de la Cour suprême du Canada, Marie Deschamps, a procédé à un examen sur l’inconduite sexuelle et le harcèlement sexuel dans les FAC. Elle constate alors « qu’il existe un profond fossé entre les aspirations des FAC d’incarner un éthos militaire empreint du principe de respect de la dignité de toutes les personnes, et la réalité que vivent de nombreux militaires au quotidien » (Deschamps, 2015 : 11). La formation ne réussissait « ni à renseigner les militaires sur ce qui constitue une conduite acceptable ni à inculquer une culture éthique au sein des FAC » (Deschamps, 2015 : 81). Parmi les pistes d’amélioration, Marie Deschamps a recommandé que les militaires subalternes assimilent rapidement « les notions de professionnalisme et de respect de la dignité des autres » (Deschamps, 2015 : 82). Par ailleurs, il faut souligner qu’elle a identifié qu’une des raisons pour lesquelles les victimes d’inconduites sexuelles étaient réticentes à les signaler était justement la crainte de subir des représailles (Deschamps, 2015 : 14, 27, 29).

10En 2022, l’ancienne juge de la Cour suprême du Canada, Louise Arbour, a procédé à un examen externe et indépendant du MDN et des FAC portant sur deux enjeux clés : l’inconduite sexuelle et le leadership (Arbour, 2022 : 13). Sur l’éthique et l’éthos militaires, elle juge que la valeur d’intégrité est « la valeur militaire qui aligne le plus les obligations éthiques des membres, telles qu’elles sont décrites dans [le Code], avec l’éthos militaire » (Arbour, 2022 : 234). Mais celle-ci, poursuit-elle, entre en conflit avec « la valeur de loyauté, tout spécialement envers les compagnons d’armes et l’institution » (Arbour, 2022 : 235). Elle en prend pour preuve que « des comportements problématiques évidents et de longue date n’ont jamais été dénoncés ni corrigés, et ce, pendant plusieurs décennies » (Arbour, 2022 : 235). C’est notamment par une divulgation dans les médias que ces problèmes sont devenus visibles, ajoute-t-elle. Sur la formation à l’éthique au sein des FAC, notamment dans les institutions d’enseignement militaires, Louise Arbour juge que malgré une abondance de matériel d’instruction et de doctrine, « il existe un fossé évident entre la rhétorique et la réalité », un « désalignement » entre ce qui est enseigné et la pratique (Arbour, 2022 : 237-238). Elle évoque d’ailleurs une contradiction entre « une culture du “ne vous faites pas prendre” » contraire à la devise des collèges militaires « Vérité. Devoir. Vaillance. » (Arbour, 2022 : 252) « Cette tension entre le devoir de signaler et le besoin d’appartenir au groupe » est source de conflit, en particulier pour les jeunes militaires placés en contradiction devant « le devoir de suivre certains principes éthiques et d’intervenir lorsque “tes chums” se comportent de manière inappropriée » (Arbour, 2022 : 253).

11Depuis, il y a une prise de conscience de cet écart déontologique entre la théorie et la pratique. Lorsqu’elle était Cheffe - Conduite professionnelle et culture, la générale Jennie Carignan, aujourd’hui CEMD, expliquait dans une entrevue télévisée qu’« on sait très bien quels comportements sont récompensés et lesquels ne le sont pas » (Gerbet, 2021). Posant alors un diagnostic, elle ajoutait « c’est dans les écoles d’entraînement individuel ou les écoles de recrues qu’on apprend à être silencieux. C’est là que ça commence » (Gerbet, 2021). Ce processus « d’apprentissage » est illustré plus en détail par Marc Imbeault, professeur de philosophie au Collège militaire royal de Saint-Jean et spécialiste de l’éthique militaire :

En effet, lorsqu’un jeune officier se rend compte que son supérieur hiérarchique n’a aucunement envie d’entendre son avis concernant l’éthique, il peut avoir tendance à renoncer à parler d’un comportement répréhensible au sein de son unité. Non seulement parce que ça ne « se fait pas » en vertu de valeurs telles que « l’esprit de corps » et de son désir d’intégration dans le groupe et dans l’institution, mais aussi par crainte de répercussions éventuelles sur sa carrière au sein de l’armée. Petit à petit, il intériorise ainsi la loi du silence (Imbeault, 2021).

12Pour inciter le militaire à divulguer en présence d’un écart, le professeur propose une hiérarchisation. Il considère comme fondamental le respect de la dignité de toute personne, principe éthique en tête de liste, dont l’application exige que les membres des FAC puissent exprimer leur point de vue et qu’ainsi la culture militaire intègre l’esprit critique. À son avis, deux valeurs sont centrales : la loyauté et le courage. Le professeur définit la première comme étant le devoir « pour tout membre de la Défense (militaire ou civil) [d’] honorer son engagement envers le Canada, envers la démocratie et envers l’humanité dans son ensemble. » Cette définition est intéressante à deux égards. D’abord, la loyauté ne se limiterait pas aux militaires. Ensuite, elle fait intervenir une « loyauté à la race humaine ». D’ailleurs, il ne s’agit pas d’une obligation inconditionnelle, l’autorité militaire et l’obéissance qui lui est due étant elles-mêmes assujetties au respect de la dignité de toute personne. De telle sorte qu’un soldat « doit remettre en question toute atteinte à ce principe par qui que ce soit, sans quoi la loi du silence prend le pas sur la loi morale et la culture criminelle sur la culture militaire » (Imbeault, 2021). Cela va de pair avec le courage moral afin de prendre position publiquement lorsque nécessaire ou de remettre en question un ordre ou, plus difficile encore, une règle non écrite, appelée aussi « contre-norme » (Imbeault, 2021). Cela étant, il faut noter que les notions de « loyauté » et de « courage » sont encore soumises aux aléas de l’interprétation subjective. Sur le plan pratique, la compréhension du soldat quant à ces notions pourrait le conduire à passer sous silence des actes illégaux qu’il considère néanmoins comme légitimes. Des définitions communes de ces valeurs et intériorisées par les militaires contribueraient à réduire ce risque.

Vers un changement de culture

13En réponse aux recommandations des rapports Deschamps et Arbour, le MDN et les FAC prennent des mesures afin d’opérer un changement de culture. La doctrine s’est modernisée avec L’éthos des FAC (2022) et L’esprit combatif (2024). Dans le premier document, le cadre éthique est plus élaboré. Les principes éthiques sont davantage expliqués, avec un accent particulier mis sur le respect de la diversité et de l’inclusion quant au respect de la dignité de toute personne (L’éthos des FAC, 2022 : 17-19). La divulgation des actes répréhensibles se déduit du texte. Par exemple, en décrivant le principe éthique visant à obéir à l’autorité légale et l’appuyer, on explique que « [c]hacun a également la responsabilité de ne pas suivre les ordres manifestement illégitimes et de les signaler à une autorité supérieure et appropriée » (L’éthos des FAC, 2022 : 21). À la valeur de l’inclusion, énumérant les conduites qui la minent, les militaires sont invités à adopter « une approche proactive pour prévenir, arrêter et signaler une telle conduite » (L’éthos des FAC, 2022 : 31). Deux matrices visent à guider les militaires : l’une sur les comportements acceptables et inacceptables et l’autre combinant principes éthiques, valeurs militaires et attentes professionnelles, donnant à leurs conjonctions les actions à poser (L’éthos des FAC, 2022 : 62-63). À la conjonction du courage et de l’obéissance à l’autorité légale, se trouve « [a]voir le courage de signaler à une autorité supérieure les ordres manifestement illégaux ». Notons par ailleurs que l’adjectif quant aux ordres est ici différent : plus haut, c’est la légitimité de l’ordre qui doit être en cause alors qu’ici, c’est sa légalité. Cette disparité de sens peut créer une difficulté d’interprétation du point de vue du militaire sur le seuil à partir duquel il doit envisager de lancer une alerte. Il faudrait clarifier puisqu’en droit militaire, c’est la notion d’ordre manifestement illégal qui est utilisée (Matusheskie, 2009 : par. 12-13). La Cour d’appel de la cour martiale a confirmé que les militaires ont pour obligation d’obéir aux ordres à moins que l’illégalité ne soit manifeste (Liwyj, 2010 : par. 22-27 ; Thomas, 2012). Un ordre est manifestement illégal lorsqu’il est « de nature à offenser la conscience de toute personne raisonnable et sensée » (Finta, 1994 : par. 239) ou qu’il ne se rapporte à aucun objectif militaire (Scott, 2004 : par. 11). On ne reprochera pas à un militaire d’avoir obéi à un ordre dont l’illégalité était dissimulée ou ne pouvant être détectée seulement par l’expertise juridique (Liwyj, 2010 : par. 26).

14À la conjonction du courage et de la discipline, on invite les militaires à « signaler rapidement les manquements à la discipline, quel que soit le grade du militaire concerné ». Dans la matrice des comportements acceptables, dans la colonne du courage on indique d’ailleurs le fait de « condamner, corriger ou signaler une conduite ou un comportement non éthique ». À l’opposé, est inacceptable le fait de « ne pas cerner, signaler et rectifier les actions non éthiques ou illégales, ou ne pas y réagir ». Toujours dans cette matrice, dans la colonne de la responsabilité, le comportement acceptable est de « [c]erner, signaler et modifier tout élément de la culture militaire contraire à l’éthos des FAC ». La volonté de rehausser le niveau d’alerte éthique est manifeste. Même la passivité est répréhensible. Toutefois, on n’indique aucun devoir de protéger ou de soutenir ces militaires qui signalent.

15Dans L’esprit combatif, on constate rapidement que l’accent est mis sur le professionnalisme. Pour preuve, le mot « profession » et ses variantes reviennent à 741 reprises dans un document de 102 pages. Devant les crises qui ont secoué les FAC, on juge que la menace interne qui en est la cause est un manque de professionnalisme (L’esprit combatif, 2024 : 63). Au fil des chapitres, on y reprend des éléments de L’éthos des FAC, notamment quant aux principes éthiques, aux valeurs militaires et aux attentes professionnelles. Mais sur la protection de ceux et celles qui ont le courage de signaler un écart de conduite, pas un mot n’est dit.

16Dans cette approche résolument professionnelle, des éléments sont intéressants du point de vue d’un lanceur d’alerte. Tout d’abord, on indique que la profession des armes s’appuie sur deux formes d’autoréglementation : une fondée sur les valeurs et l’autre fondée sur la conformité (L’esprit combatif, 2024 : 86). Celle sur les valeurs « s’exprime par des déclarations relatives à l’éthos et des codes de valeurs et d’éthique ». Celle sur la conformité « est établie au moyen de politiques, de procédures et de lois ». Ces deux approches ont été décrites plus amplement pour l’ensemble des services publics des États européens (Demmke et Bossaert, 2004). Cette catégorisation est appliquée par le CISD pour décrire les organisations militaires de l’OTAN (CISD, 2019 : 12). Le CISD évalue que l’approche du Canada est mixte.

17En effet les FAC s’appuient sur les deux approches, en priorisant la première, jugée plus flexible aux conditions et aux menaces changeantes et susceptible d’encourager une adhésion intrinsèque de l’individu, mais sans écarter celle fondée sur la conformité, qui ne peut prévoir tous les cas de figure. D’ailleurs, on explique que « de manière à réduire au minimum la nécessité de recourir aux instruments fondés sur le respect des règles » que sont les tribunaux militaires (audiences sommaires et cours martiales) appliquant le Code de discipline militaire, les militaires doivent faire preuve d’une grande autodiscipline et exercer un leadership positif. D’autres mécanismes de surveillance et de contrôle sont succinctement décrits. On les présente comme contribuant « à assurer l’autoréglementation et la responsabilisation collectives en vue d’atteindre les normes de professionnalisme les plus élevées au sein de notre personnel ». Toutefois, on n’indique pas aux militaires témoins d’un acte répréhensible où s’adresser parmi tous ces mécanismes présentés. Or l’approche basée sur les valeurs doit, pour pouvoir susciter l’adhésion d’un groupe, être harmonisée avec l’approche fondée sur la conformité pour que chacun sache, notamment au cas d’écart, quoi faire de manière claire, cohérente et concrète (CISD, 2019 : 11).

18Ensuite, il y a une difficulté additionnelle pour le lanceur d’alerte militaire. Alors qu’un fonctionnaire peut consulter son syndicat, lequel peut l’informer, l’accompagner, voire le représenter dans le processus (IPFPC, 2012 : 17-18), le militaire n’a pas accès à une telle ressource. Non seulement les militaires n’ont pas d’association professionnelle, mais il leur est même interdit de se concerter afin d’en créer une (ORFC, art. 19.10). Pouvoir compter sur un groupe indépendant de collègues de la profession comprenant le contexte amoindrirait le sentiment d’isolement du militaire, lui permettant de prendre du recul par rapport à la situation afin de mieux l’évaluer et d’être appuyé si, après réflexion, il lance l’alerte. D’ailleurs, une comparaison entre le Canada et l’Irlande montre d’ailleurs que la présence (ou l’absence) d’une telle association a un impact sur la protection des militaires (Madden, 2013 : 143-148).

19Enfin, « la profession des armes […] est également caractérisée par la présence de groupes dont l’expertise n’est pas spécifique aux militaires, mais qui sont organisés par des professions civiles » (L’esprit combatif, 2024 : 39). Parmi eux se trouvent les militaires qui sont médecins, avocats, infirmiers, ingénieurs ou travailleurs sociaux, pour ne nommer que ceux-là. Devant un acte répréhensible, ils pourraient, en principe, en référer à leur ordre professionnel respectif. Surtout si cet acte est commis par un collègue appartenant à la même profession. La doctrine des FAC reconnaît que la situation peut être source de tensions pour ces « doubles professionnels militaires » (L’esprit combatif, 2024 : 39), soumis à des obligations qui peuvent être contradictoires. Par ailleurs, rien n’est proposé si le conflit persiste et que la personne est placée devant le dilemme d’avoir à choisir entre les obligations dues à son ordre professionnel et l’obéissance aux impératifs opérationnels fixés par la chaîne de commandement. Dilemme d’autant plus cornélien si le supérieur, membre de la même profession, utilise sa position pour limiter l’indépendance professionnelle de son subordonné, par exemple un ingénieur (Code de déontologie des ingénieurs, art. 4.02.03 b) ; Couture c. Ingénieurs forestiers (Ordre professionnel des), 2005 : par. 101-106 ; Ingénieurs (Ordre professionnel des) c Bélanger, 2008). Par ailleurs, ces professions sont en général régies par le droit provincial alors que les FAC sont régies par le droit fédéral. Or, les débats de juridiction entre ces niveaux ajoutent à la complexité pour le « double professionnel militaire » quant à savoir s’il se trouve réellement dans un conflit de règles et, le cas échéant, laquelle il doit donner se conformer en priorité (Breton, 2005 : par. 19-25). La documentation gagnerait à être plus précise pour guider le militaire.

L’infrastructure actuelle de protection des lanceurs d’alertes militaires

Le régime applicable aux militaires en matière d’actes répréhensibles

20Aux fins de la LPFDAR, les FAC sont exclues de la définition de secteur public (art. 2). Lors de l’adoption de cette loi, certains parlementaires ont expliqué que l’exclusion repose sur une question de sécurité, de contexte particulier, de fonctionnement différent et de mentalité (Chambre des communes, 21 oct. 2004, 3 oct. 2005 ; Sénat, 25, 27 oct. 2005). Pour d’autres, en raison notamment de cette mentalité, l’exclusion encouragerait au contraire le silence, plutôt que la divulgation. Pour ces parlementaires, les lanceurs d’alertes militaires sont précisément parmi ceux qui ont le plus besoin de protection, le secret entourant leurs opérations créant un environnement propice à des actes répréhensibles sans subir de conséquences. Certains ont plaidé alors pour une surveillance parlementaire.

21Compte tenu de ce contexte, la Loi dispose que les FAC doivent établir un mécanisme de divulgation des actes répréhensibles et de protection des divulgateurs jugé, par le Conseil du Trésor, similaire à celui du secteur public (LPFDAR : art. 52). Le Processus de divulgation des Forces armées canadiennes (PDFAC) est analogue, mais distinct de celui applicable aux fonctionnaires du MDN (DOAD 7024-0 ; DOAD 7024-1). Il est à noter que ceux-ci ne peuvent pas, sauf exception, faire une divulgation au sujet d’un acte répréhensible commis au sein des FAC ou les concernant (DOAD 7024-1, art 4.6). En principe, donc, seuls des militaires peuvent divulguer les actes répréhensibles commis par des militaires.

Définitions fondamentales

22Le PDFAC s’appuie sur la réglementation définissant les circonstances dans lesquelles un militaire divulgue un acte répréhensible (ORFC, art. 19.15[1]). On parle ici de renseignements qui démontrent que l’un des actes suivants a été commis ou est sur le point de l’être :

  1. la contravention d’une loi fédérale ou provinciale ou d’un règlement pris sous leur régime ;

  2. l’usage abusif des fonds ou des biens publics ;

  3. les cas graves de mauvaise gestion ;

  4. le fait de causer – par action ou omission – un risque grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité humaines ou pour l’environnement, à l’exception du risque inhérent à l’exercice des attributions d’une personne ;

  5. le fait de sciemment ordonner ou conseiller à une personne de commettre l’un des actes répréhensibles visés aux alinéas a) à d).

23Contre une personne qui, de bonne foi, a fait une divulgation ou a collaboré à une enquête menée sur un tel signalement ou sur une telle divulgation, aucun militaire ne doit prendre les mesures suivantes ou en ordonner l’exercice (ORFC, art. 19.15[2]) :

  1. une mesure disciplinaire ;

  2. une mesure corrective à l’égard de sa carrière ou toute autre mesure administrative ;

  3. sa rétrogradation ;

  4. sa libération ou une recommandation de sa libération ou de son licenciement ;

  5. toute mesure portant atteinte à son service, à son emploi ou à ses conditions de travail ;

  6. toute menace à cet égard.

24Comparativement à une récente réforme législative québécoise en matière de protection des lanceurs d’alertes, celle du paragraphe 19.15(2) ne s’étend pas à une personne qui a exercé un droit que lui confère le régime ni à celle qui a conseillé à une autre de faire une divulgation ou d’exercer un droit, l’a encouragée ou l’a renseignée sur ces possibilités (LPRDAR : art. 3). La protection ne s’étend pas non plus aux personnes qui ont des liens, notamment personnels ou familiaux, avec un lanceur d’alerte ou une personne qui exerce un droit que confère le régime. Il n’y a pas d’interdiction de menacer une personne de représailles pour qu’elle s’abstienne de faire une divulgation, de collaborer à une vérification ou à une enquête ou d’exercer un droit que confère le régime. Sur ce point, un auteur suggère qu’en matière disciplinaire, il soit arrivé qu’un supérieur suggère à un individu qu’exercer ses droits l’exposerait à des conséquences défavorables (Fowler, 2024).

25Autre limite qui temporise la protection, la note B de l’article 19.15 explique que « l’exercice normal des responsabilités et de l’autorité associée à l’attribution des tâches, à l’orientation, à l’évaluation du rendement, à la discipline, à la supervision et aux autres fonctions de leadership ne constitue pas des représailles ». En comparaison, le régime québécois établit une présomption simple en faveur du lanceur d’alerte qu’une sanction imposée contre elle l’est à cause de la divulgation. C’est à l’auteur de la sanction de la justifier (LPRDAR : art. 15).

26La documentation guidant les militaires reprend essentiellement les définitions de l’article 19.15 des ORFC, sauf exception. Dans des lignes directrices publiées en 2014 et destinées notamment aux superviseurs et membres des FAC, une catégorie supplémentaire d’actes répréhensibles s’ajoute, soit « une contravention grave au Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique ou du Code de valeurs et d’éthique du MDN et des FC » (Défense nationale, 2014, Lignes directrices : 12). Sur le site Internet et dans un manuel expliquant le processus, cette catégorie est plutôt « un manquement grave au Code de discipline militaire » (Défense nationale, 2024, Site Internet ; Défense nationale, 2024, Manuel des procédures : 2). Le formulaire de divulgation d’actes répréhensibles accessible en ligne est au même effet.

27Ce changement est particulier puisque le Code de discipline militaire, qui fait partie de la Loi sur la défense nationale, tomberait dans la catégorie d’actes répréhensibles se définissant comme « toute contravention d’une loi fédérale ou provinciale ou d’un règlement pris en application d’une telle loi ». Or cette catégorie ne fixe pas un niveau de gravité à partir duquel il faudrait divulguer la contravention. Ainsi, le lanceur d’alerte potentiel pourrait juger qu’un manquement au Code de discipline militaire qui n’est « pas grave » n’a pas à être dénoncé.

Processus de plainte de représailles

28Un militaire qui pense avoir été victime de représailles a le droit de soumettre sa plainte à l’agent supérieur de la divulgation interne (ASDI) dans les 60 jours du moment où il a eu connaissance ou devrait avoir eu connaissance des représailles (Manuel des procédures, 2024 : 8). L’ASDI peut surseoir à ce délai selon les circonstances. L’ASDI est assisté par la Direction - Enquêtes et examens spéciaux responsable de mener les enquêtes et de présenter les conclusions dans un rapport. Les enquêteurs sont notamment d’anciens agents de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de la police militaire (Chambre des communes, 2017 : 2). Le Bureau de la divulgation interne (BDI) agit comme point de contact principal pour les signalements (Défense nationale, 2024 : Diagramme).

29Le plaignant sera informé de la décision d’enquêter ou non dans les 15 jours de la réception de la plainte (Manuel des procédures, 2024 : 9 par. 26). En cas d’enquête, il y aura d’abord une évaluation de l’admissibilité. Ensuite, le mandat d’enquête est élaboré pour approbation par l’ASDI (Manuel des procédures, 2024 : par. 27). L’enquête est menée dans un délai de 12 mois (Manuel des procédures, 2024 : par. 28).

30Si l’enquête conclut qu’il existe des motifs raisonnables de penser qu’un militaire a subi des représailles, l’ASDI transmet le rapport au Chef d’état-major de la défense et peut recommander des mesures – inspirées de celles que le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs peut ordonner – pour réduire les conséquences des représailles (Manuel des procédures, 2024 : par. 29 et 31).

31Sur son site Internet, le MDN rapporte un cas de représailles contre un militaire en 2016 (Défense nationale, 2023). Le lanceur d’alerte avait déposé une plainte de harcèlement contre son superviseur immédiat. Ce dernier, alléguant que la plainte était déposée de mauvaise foi, a menacé le militaire de prendre des mesures disciplinaires contre lui et/ou de le libérer des FAC. Il l’a accusé d’être de mauvaise foi en public. Il lui a octroyé une faible note de rendement. Le supérieur a de plus fait en sorte que le lanceur d’alerte soit affecté dans une base éloignée de ses proches. Il a donné des directives pour que la chaîne de commandement empêche le divulgateur d’exercer ses droits par les recours autorisés des FAC. Le rapport d’enquête a recommandé au commandant de la base/l’escadre que des mesures correctives soient prises pour réduire l’impact des représailles chez la victime, d’examiner la conduite des auteurs et de s’assurer que tous sur la base/l’escadre soient conscients du comportement qui est attendu de leur part dans l’esprit du Code de valeurs et d’éthique du MDN et des FAC (Défense nationale, 2023). On a jugé qu’aucune autre mesure n’était nécessaire.

Quelques pistes de réforme

Surveiller l’évolution du régime général

32Depuis quelques années, la LPFDAR fait l’objet d’un réexamen, certains parlent de critiques (Simard, Mayer et Aubin, 2024 : 153, 158-160). En 2017, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes (OGGO) a fait des recommandations, notamment en matière de protection des lanceurs d’alertes contre les représailles (OGGO, 2017 : 101-106). Par ailleurs, le Comité, privilégiant l’approche juridique graduelle, n’a pas recommandé d’étendre la LPFDAR aux militaires. Il a néanmoins encouragé les personnes du prochain examen de la Loi à explorer ce thème (OGGO, 2017 : 5).

33En 2022, le projet de loi C-290 visant à modifier la LPFDAR est déposé. Il se fonde essentiellement sur le rapport de 2017 (Sénat, 2024 : 6905 et 6907). Il étendrait à d’autres catégories de personnes la protection contre les représailles, notamment celle qui refuse d’accomplir un acte répréhensible, a été témoin d’une divulgation, a collaboré avec un fonctionnaire relativement à une divulgation ou est liée à un fonctionnaire se trouvant dans l’une de ces situations (PL C-290, 2022 : art. 3[3]). Le projet de loi propose aussi d’étendre à un an le délai pour déposer une plainte de représailles (PL C-290, 2022 : art. 10) et que la preuve de ces représailles soit établie, en l’absence d’une preuve contraire, dès le dépôt de la demande du Commissaire à l’intégrité du secteur public (CISP) au Tribunal (PL C-290, 2022 : art. 21). On vise à améliorer le soutien aux victimes de représailles. Cependant, la prorogation émise le 6 janvier 2025 a mis fin à la session du Parlement et à tous les travaux parlementaires y compris le projet de loi qui en est était à l’étape de la deuxième lecture devant le Sénat. Au moment d’écrire ces lignes, il n’y a aucune indication quant à savoir si et quand un projet de loi analogue serait représenté au Parlement.

34En parallèle, le gouvernement a constitué en novembre 2022 un groupe de travail externe sur l’examen de la LPFDAR ayant pour mandat d’explorer « les possibilités d’améliorer le processus de divulgation fédéral et de renforcer les protections et les soutiens » pour les fonctionnaires lanceurs d’alerte (Canada, 2023 : Mandat). Le groupe de travail a tenu des consultations « avec les parties prenantes internes et externes, y compris toutes les personnes intéressées par des améliorations de la LPFDAR » (Canada, 2024 : Consultations). Selon le mandat, le rapport du groupe de travail à l’attention du gouvernement était attendu pour la fin de 2024.

Étendre l’application de la LPFDAR aux militaires

35D’ici à ce qu’un autre projet de loi en cette matière soit éventuellement présenté, certaines pistes de réforme devraient être envisagées quant à la protection des militaires lanceurs d’alerte. Tout d’abord, ils devraient bénéficier de la même protection de la LPFDAR que les autres personnes faisant partie du secteur public. Les raisons invoquées en 2005 pour créer un régime particulier (sécurité, contexte, fonctionnement différent, mentalité) doivent être réévaluées à la lumière du changement de culture en train de s’opérer dans les FAC. Il est impératif de réduire la crainte inhérente qu’a tout militaire de divulguer en plaçant le système ultimement sous surveillance externe et indépendante. Dans son rapport, Louise Arbour explique que certains l’ont mise en garde contre le fait de s’appuyer en la matière sur un acteur interne, subordonné au CEMD et au sous-ministre du MDN (Arbour, 2022 : 323). De plus, devant un risque grandissant dans les régimes démocratiques de politisation des forces militaires par le pouvoir exécutif, il importe d’avoir des systèmes de contrepoids qui impliquent une surveillance d’un acteur parlementaire.

36Pour tenir compte du contexte militaire, la Loi pourrait comporter des modulations tenant compte des processus des FAC. La Loi prévoit d’ailleurs des modulations à l’égard des membres de la GRC (LPFDAR : 19.5(5)). Parmi ces processus il y a la justice militaire (cours martiales et audiences sommaires), les griefs militaires, le système de résolution du harcèlement ou celui de la déontologie de la police militaire. La Loi pourrait disposer qu’un cas traité par l’un ou l’autre de ces processus ne pourrait être traité par le CISP qu’à certaines conditions. Par exemple, ce dernier est d’avis qu’aucun de ces processus, compte tenu des circonstances de l’affaire, ne permette de protéger le lanceur d’alerte ou de sanctionner les représailles en temps utiles et de manière efficace.

37D’ailleurs, pour que le CISP ait l’expertise nécessaire pour tenir compte du contexte militaire, la Loi pourrait prévoir la nomination d’un vice-commissaire, sur recommandation du commissaire. Nommé pour une certaine période, il pourrait être principalement responsable de l’exercice des fonctions du commissaire prévues par la LPFDAR à l’égard des membres des FAC et des fonctionnaires du MDN. Le profil recherché pour la personne titulaire pourrait, par exemple, exiger une expérience passée au sein des FAC mais sans qu’elle soit récente, pour augmenter la distance professionnelle.

Renforcer la protection contre les représailles et les menaces de représailles

38De manière générale, les catégories auxquelles le projet de loi C-290 proposait d’étendre la protection vont dans le sens d’un renforcement du régime applicable aux militaires. Notamment, parmi les personnes liées au lanceur d’alerte militaire, se trouvent les membres de sa famille et ses camarades militaires. On devrait aller plus loin et ajouter la personne qui conseille à un militaire de faire une divulgation ou d’exercer un droit que confère la Loi, celle qu’il l’y encourage ou la renseigne sur ces possibilités. Il faudrait aussi supprimer la règle voulant que seul un militaire peut lancer l’alerte à l’égard d’un militaire.

39La protection devrait s’étendre à tout militaire subissant des menaces de représailles pour qu’il s’abstienne de faire une divulgation, de collaborer à une vérification ou à une enquête ou d’exercer un droit que confère le régime. D’ailleurs, dès lors qu’un militaire se trouve dans l’une ou l’autre des situations et est visé par une mesure l’affectant, qu’elle soit disciplinaire, corrective, administrative ou autre (ORFC : 19.15(2)), la Loi devrait établir présomption simple en sa faveur que la mesure lui a été imposée ou que la mesure a été prise contre lui à cause de cette divulgation, de cette collaboration ou de cet exercice d’un droit. Pour renforcer la dénonciation de tels comportements pour tout militaire et rehausser la dissuasion au sein des troupes, un manquement militaire spécifique devrait être ajouté au chapitre 120 des ORFC ainsi qu’une infraction militaire au Code de discipline militaire.

Conclusion

40La protection des lanceurs d’alerte militaires est capitale afin de s’assurer que les FAC demeurent professionnelles, respectueuses de la primauté du droit et agissent conformément aux valeurs et principes éthiques attendus par le public canadien. Les militaires évoluent dans un environnement éthique unique où ils côtoient des fonctionnaires civils et où plusieurs sont assujettis à deux systèmes de normes professionnelles. Qui plus est, des examens externes ont mis en exergue qu’encore aujourd’hui, une propension à garder le silence reste tenace. Par conséquent, les militaires doivent impérativement pouvoir compter sur un régime de protection efficient, indépendant, impartial et cohérent en toutes circonstances, au pays comme à l’étranger.

41L’enjeu est de taille. Il ne s’agit pas seulement d’éviter l’abus de fonds publics dans une perspective de bonne gouvernance, mais aussi de prévenir des violations au droit international humanitaire en contexte opérationnel. Sachant qu’il serait rapidement dénoncé, enquêté et sanctionné, un militaire tenté de faire fi des principes éthiques, des valeurs et des règles des FAC pourrait aussitôt se raviser. Il s’agit aussi de protéger nos militaires qui, face à un acte répréhensible non sanctionné, allant à l’encontre des principes éthiques et des valeurs des FAC auxquels ils adhèrent, pourraient vivre durement cette dissonance, au point où cela puisse affecter leur santé mentale. Surtout s’ils perçoivent que lancer l’alerte n’en vaut pas la peine.

42Jusqu’à maintenant, l’option du législateur canadien a été de prévoir un régime particulier pour les militaires, analogue mais distinct de celui applicable à l’ensemble des fonctionnaires. Ce dernier fait d’ailleurs l’objet de critiques et est en cours de réforme. D’ailleurs, à la faveur de cette modification du régime général, il serait souhaitable d’élargir la réflexion afin de proposer des mesures plus concrètes pour bonifier le régime de protection des lanceurs d’alertes militaires.

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Bibliographie

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Semrau R.A. (Capitaine), R. c., 2010 CM 4010 (CanLII).

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Annexe

Définitions des acronymes

Agent supérieur de la divulgation interne ASDI

Centre pour l’intégrité dans le secteur de la défense CISD

Chef d’état-major de la Défense CEMD

Comité permanent des opérations gouvernementales OGGO

et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes

Commissaire à l’intégrité du secteur public CISP

Directives et ordonnances administratives de la défense DOAD

Droit international humanitaire DIH

Forces armées canadiennes FAC

Loi sur la défense nationale, LRC (1985), c N-5 LDN

Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles LPFDAR

LC 2005, ch. 46

Ministère de la Défense nationale MDN

Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes ORFC

Organisation du traité de l’Atlantique Nord OTAN

Processus de divulgation des Forces armées canadiennes PDFAC

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pascal Lévesque, « La protection des lanceurs d’alerte au sein des Forces armées canadiennes : un état de situation »Éthique publique [En ligne], vol. 27, n° 1-2 | 2025, mis en ligne le 29 novembre 2025, consulté le 13 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/9405 ; DOI : https://doi.org/10.4000/1597p

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Auteur

Pascal Lévesque

Avocat depuis 1994, Me Lévesque a pratiqué le droit criminel, le droit militaire et plus récemment, le droit de l’intégrité publique. Me Lévesque a été plus de quinze ans avocat militaire (1999-2015), années durant lesquelles il a été conseiller juridique d’unité, avocat plaideur en défense, conseiller en développement de politiques et enseignant en droit des conflits armés au Collège militaire royal du Canada. Après sa carrière militaire, il a été procureur aux poursuites criminelles et pénales, ombudsman et conseiller juridique universitaire. Il œuvre actuellement en déontologie parlementaire.

Me Lévesque est diplômé en droit (LL. B.) et en relations internationales (M.A) de l’Université Laval, en droit (LL. M.) de l’Université d’Ottawa, docteur en droit de l’Université Queen’s (Ph. D) et détient un diplôme d’études supérieures en enseignement postsecondaire de l’Université de Montréal.

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