- 1 Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada a été créé en 2007 pour effectuer des enq (...)
1Au Québec, le régime de protection des lanceurs d’alerte dans le domaine de l’intégrité publique est relativement jeune ; à titre indicatif au niveau fédéral, le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada1 a été créé en 2007. Cela dit, le 29 mai 2024, le gouvernement du Québec a adopté le projet de loi no 53, Loi édictant la loi sur la protection contre les représailles liées à la divulgation d’actes répréhensibles et modifiant d’autres dispositions législatives (ci-après PL-53 ou LPRDAR). Essentiellement, le PL-53 représente la première réforme majeure des lois qui encadrent le lancement d’alerte au Québec depuis 2017, date de l’entrée en vigueur de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics (ci-après LFDAROP). Ensemble, ces deux législations forment les piliers du régime de protection des lanceurs d’alerte : d’une part, elles formalisent et institutionnalisent un mécanisme de divulgation confidentiel et indépendant, et d’autre part, elles garantissent des protections contre les représailles associées à ces divulgations.
2L’adoption du PL-53 signale une intention de simplifier et de bonifier le régime de protection des lanceurs d’alerte, tout en renforçant les outils et les pouvoirs des institutions qui sont responsables de sa mise en œuvre. Notamment, le Protecteur du citoyen s’est vu confier un élargissement de ses responsabilités ainsi qu’une diversification du spectre de ses interventions pour mener à bien ses nouveaux mandats. À la lumière de cette réforme, il devient utile de s’interroger sur les impacts potentiels des changements législatifs sur la protection des lanceurs d’alerte au Québec.
3L’objectif de ce texte est d’apporter des réflexions praticiennes sur la réforme du régime de protection des lanceurs d’alerte, ainsi que sur la mise en œuvre du cadre législatif concernant l’intégrité publique par le Protecteur du citoyen. À la suite d’un bref retour sur le cheminement institutionnel de l’Ombudsman du Québec dans le domaine de l’intégrité publique, la première section de cet article sera consacrée aux principales modifications législatives amenées par le PL-53, notamment en ce qui concerne les nouveaux pouvoirs prévus et les nouvelles responsabilités en prévention. La deuxième section offrira certaines réflexions praticiennes, tirées des sept dernières années d’expérience d’application de la LFDAROP, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de la réforme, ainsi que l’importance de la sensibilisation pour l’efficacité des mécanismes de divulgation en vigueur. Finalement, l’article proposera certaines conclusions quant à l’avenir de la protection des lanceurs d’alerte et de la mise en œuvre des politiques en intégrité publique au Québec.
4La Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction – (CEIC) ou mieux connue comme la commission Charbonneau – a précipité un élan pour améliorer l’intégrité des services publics au Québec. Publiant son rapport final en 2015, la 8e recommandation de la CEIC a souligné l’importance de revoir la législation encadrant le lancement d’alerte : un régime de protection plus étendu en intégrité publique se révélait comme incontournable pour faciliter les divulgations et bonifier l’accompagnement de ceux qui décidaient de signaler ces actes (CEIC, 2015).
- 2 Ceux-ci sont : 1) Une contravention à une loi ou à un règlement applicable au Québec ; 2) un manque (...)
5Suivant cette recommandation, l’entrée en vigueur en 2017 de la LFDAROP est venue poser les premières balises du régime de protection des lanceurs d’alerte. Brièvement résumée, la LFDAROP a permis : de définir et de catégoriser les actes répréhensibles commis à l’égard des organismes publics2 ; de formaliser des canaux de divulgation internes et externes pour assurer un vecteur sécuritaire et confidentiel pour lancer l’alerte ; et de légiférer quant aux protections contre les représailles.
6Quant aux mécanismes de divulgation, la LFDAROP a institutionnalisé trois canaux de divulgation vers lesquels les lanceurs d’alerte pouvaient se diriger, leur permettant de profiter de protection contre les représailles. En premier lieu, les lanceurs d’alerte pouvaient s’adresser au Protecteur du citoyen en tant qu’institution externe et indépendante pour traiter leur signalement. La LFDAROP instaurait ensuite un réseau de répondants internes au sein des ministères et organismes – les responsables du suivi des divulgations (RSD) – qui exerçaient des pouvoirs circonscrits de vérification et de recommandation pour traiter les divulgations. Finalement, sous certaines conditions d’urgence liées à la santé et à la sécurité – et uniquement après avoir contacté un corps de police au préalable – le lanceur d’alerte pouvait s’adresser au public.
- 3 De concert avec la Commission municipale du Québec (CMQ) qui se penche sur les cas relevant du mond (...)
- 4 Commission d’enquête sur les relations entre les Autochtones et certains services publics au Québec (...)
7En ce qui concerne sa mise en œuvre, la LFDAROP confie au Protecteur du citoyen la responsabilité d’enquêter sur les actes répréhensibles en intégrité publique3. En effet, en tant qu’ombudsman parlementaire, les enquêtes administratives confidentielles et indépendantes constituaient déjà le cœur du fonctionnement de l’institution (Dowd, 2023). Depuis 1969, le Protecteur du citoyen exerce trois mandats classiques d’ombudsman, soit le traitement des plaintes adressées aux ministères et organismes publics, celles provenant des établissements en santé et services sociaux (en second recours), ainsi que celles émanant des services correctionnels. Depuis 2017, le Protecteur du citoyen assure le mandat en intégrité publique grâce à sa Direction d’enquête sur les divulgations en matière d’intégrité publique (DEDIP). À partir de 2021, l’institution assure également le suivi des appels à l’action de la commission Viens4.
8Bien que la LFDAROP représentait une avancée considérable dans le contexte post-commission Charbonneau, le recul des sept dernières années a permis de constater certaines lacunes et inefficacités existantes qui se sont révélées durant son application sur le terrain. Sommairement, les mécanismes de divulgation se sont avérés souvent trop complexes, et les procédures pour lancer l’alerte sont demeurées méconnues et mécomprises. De plus, à cause d’un manque de ressources et de soutien, le traitement des divulgations par les RSD a révélé des disparités et des inconsistances à travers les ministères et organismes. Entre autres, certains manquements ont été constatés dans l’application et l’interprétation de la LFDAROP par les RSD (Protecteur du citoyen, 2019 : 33). Par ailleurs, la protection contre les représailles s’est révélée morcelée dans certaines situations, et la multiplicité des instances pouvant intervenir devenait une source d’incertitude pour les lanceurs d’alerte (Protecteur du citoyen, 2019 : 28).
9Pour une revue exhaustive et détaillée de ces constats, le Protecteur du citoyen a eu l’occasion d’aborder des améliorations possibles au régime de protection au sein de deux rapports publics distincts et de suggérer des modifications durant des consultations parlementaires (Protecteur du citoyen, 2019 et 2023a). En effet, les différents freins au lancement d’alerte constatés au fil des années ont été au cœur des préoccupations soulevées par le Protecteur du citoyen durant les travaux de réforme liés au PL-53. Faute de pouvoir proposer une revue intégrale des changements législatifs dans cet article, la prochaine section se concentrera sur les réformes majeures qui influenceront le rôle du Protecteur du citoyen au sein du régime d’intégrité publique.
- 5 Ainsi que ceux exercés par le ministère de la Famille.
- 6 Avec la CMQ qui traite les divulgations émanant du monde municipal. Le Commissaire à l’éthique et à (...)
10Une modification centrale apportée par le PL-53 consiste en la consolidation du traitement prévu à la LFDAROP des divulgations en matière d’intégrité publique au Protecteur du citoyen – ainsi qu’à la Commission municipale du Québec (CMQ) pour les cas relevant du monde municipal. Essentiellement, la réforme prévoit une abolition des pouvoirs circonscrits qu’exerçaient les RSD5 : les ministères et organismes publics ne disposeront plus de procédure de divulgation interne, et, la fonction de RSD étant abolie, ces derniers ne recevront et ne traiteront plus de divulgations. En conséquence, le Protecteur du citoyen devient la porte d’entrée privilégiée pour les lanceurs d’alerte quant aux divulgations d’actes répréhensibles commis à l’égard des organismes publics au Québec6.
- 7 Excepté le secret liant l’avocat ou le notaire à son client.
11Bien que les ministères et organismes conservent la possibilité d’agir et d’apporter des mesures correctives et disciplinaires à propos de situations problématiques, le Protecteur du citoyen consolide ses responsabilités prévues à la LFDAROP et au PL-53, et augmente les pouvoirs qui restent à sa disposition. Entre autres, ces pouvoirs incluent : des protections de confidentialité (c’est-à-dire protection de l’identité du lanceur d’alerte, obligation signée de confidentialité pouvant mener à l’outrage au tribunal en cas de non-respect) ; des mesures d’immunité (c’est-à-dire levée du secret professionnel7 et du devoir de loyauté pour divulguer de l’information) ; ainsi que l’ensemble des pouvoirs associés aux commissaires enquêteurs (c’est-à-dire citation à comparaître en entrevue, obligation d’accès à l’information aux documents). L’expérience des sept dernières années a démontré que ces pouvoirs représentent souvent le levier crucial permettant de faire la lumière sur les actes répréhensibles d’une part, et d’assurer la confiance des lanceurs d’alerte pour se manifester d’autre part. Grâce à l’utilisation de ces pouvoirs qui demeurent exclusifs au Protecteur du citoyen et à la CMQ, la réponse institutionnelle permet de garantir un cheminement confidentiel et sécurisant aux lanceurs d’alerte.
12Plus encore, cette consolidation entraînera une harmonisation du traitement des divulgations à travers les ministères et organismes. Que ce soit sur le plan de l’analyse de la recevabilité des divulgations, de la conduite des vérifications pour déterminer la présence d’actes répréhensibles, de la tenue d’enquêtes administratives ou encore de la formulation de recommandations et de leur suivi — l’ensemble du cheminement du lanceur d’alerte profitera d’une application uniforme des processus établis par le Protecteur du citoyen. Ces méthodes et procédés assurent que les mesures de confidentialité, d’immunité et de protection contre les représailles prévues à la LFDAROP et à la LPRDAR soient appliquées de manière constante pour l’ensemble des lanceurs d’alerte.
13Le défi principal de la mise en œuvre des politiques en intégrité publique demeure la complexité intrinsèque des cas à l’étude et des nombreuses zones grises d’interprétation juridique — surtout considérant le peu de décisions des tribunaux en la matière. La consolidation du traitement des divulgations auprès du Protecteur du citoyen en tant qu’organisation neutre et indépendante relevant de l’Assemblée nationale, garantit un mécanisme externe dédié aux lanceurs d’alertes qui souhaiteraient profiter des protections offertes par la LFDAROP et la LPRDAR. Le traitement des divulgations par le Protecteur du citoyen permet d’uniformiser une réponse efficace aux actes répréhensibles qui peuvent survenir en y attribuant les ressources, l’expertise et les pouvoirs nécessaires pour garantir que ces cas soient mis en lumière pour prévenir leur récidive et que les solutions soient déployées pour réparer la situation.
- 8 Les représailles sont définies comme : toute mesure préjudiciable exercée contre une personne pour (...)
14En matière de représailles8, le PL-53 apporte plusieurs changements significatifs dans la structure législative et dans les mandats des acteurs qui sont responsables d’intervenir. Dans l’impossibilité de proposer une revue exhaustive de l’ensemble des changements, ce texte aborde trois modifications principales qui auront une incidence directe sur la mise en œuvre du régime de protection.
15Premièrement, le PL-53 élargit l’accessibilité aux protections contre les représailles. Comme l’explique le Protecteur du citoyen dans son mémoire présenté en commission parlementaire :
Actuellement, pour bénéficier de la protection contre les recours en représailles, une personne doit avoir divulgué les renseignements selon les prescriptions prévues à la LFDAROP. Si les renseignements sont communiqués à une personne non autorisée à les recevoir, aucune protection ne sera applicable » (2023a : 13).
16Ainsi, le PL-53 tente de considérer cette faiblesse en élargissant la définition même d’une divulgation afin d’étendre la protection contre les représailles à un plus grand éventail de situations. Par exemple, une communication d’une personne à son employeur au sein d’un organisme public à propos d’actes répréhensibles est dorénavant considérée comme une divulgation en bonne et due forme — octroyant à la personne la protection contre toutes formes de représailles.
17Deuxièmement, le PL-53 centralise le traitement des plaintes en représailles liées à une divulgation au Protecteur du citoyen. Avant la réforme du projet de loi, plusieurs instances pouvaient intervenir lorsqu’un individu pensait être victime de représailles, que ce soit la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail, la Commission municipale du Québec, ou le Protecteur du citoyen. De plus, lorsqu’il s’agissait de relations de travail, les syndicats des employés concernés devenaient parfois un interlocuteur additionnel dans l’équation. L’expérience des dernières années a démontré que cette complexité et cette multiplicité d’acteurs étaient source d’inefficacité et représentait un frein important pour les lanceurs d’alerte (Protecteur du citoyen, 2019). Ainsi, le PL-53 simplifie le recours en désignant le Protecteur du citoyen comme instance unique et centralisée pour recevoir et traiter les cas de représailles liées à une divulgation. L’intention de ce modèle est d’uniformiser l’accès aux protections prévues et aux réparations des cas avérés, et ultimement, d’augmenter la confiance des lanceurs d’alerte envers le régime de protection.
18Troisièmement, afin de mettre en œuvre la centralisation des plaintes, le PL-53 octroie de nouveaux outils au Protecteur du citoyen afin d’améliorer l’accompagnement institutionnel des victimes de représailles. D’une part, le projet de loi donne la responsabilité au Protecteur du citoyen de proposer une médiation dans les cas de représailles, lorsque les deux parties tentent de s’entendre sur une solution expédiente à la situation. Bien que cette option ne soit pas applicable dans tous les cas de figure, cet outil permettra néanmoins d’offrir un accompagnement neutre et extrajudiciaire aux cas de représailles. D’autre part, dans le scénario où la médiation ne fonctionnerait pas, le PL-53 permet au Protecteur du citoyen, avec l’accord de la personne plaignante, de la représenter : « pour l’exercice de tout recours approprié devant un tribunal, y compris un recours devant le Tribunal administratif du travail » (Assemblée nationale, 2024 : 8). Plus encore, la réforme facilite et simplifie les interventions en vérifications et les enquêtes en matière administrative et pénale en matière de représailles. Autant la médiation que la représentation juridique seront des services accessibles et offerts gratuitement aux lanceurs d’alerte. Représentant des défis inédits pour le Protecteur du citoyen, ces changements octroient une plus grande marge de manœuvre pour intervenir auprès des victimes de représailles en proposant un accompagnement adapté aux multiples situations qui peuvent être vécues.
19Figurant à l’avant-plan de sa mise en œuvre, la prévention constitue une orientation centrale du PL-53. Tout d’abord, bien que la Loi retire les compétences de vérification et d’enquête aux RSD, l’architecture de répondants internes créée par la LFDAROP ne disparaît pas pour autant. Au contraire, la Loi prévoit la création d’un nouveau rôle, celui de responsable de la gestion de l’éthique et de l’intégrité (RGEI), qui aura principalement des mandats en prévention. Cette personne aura trois fonctions principales, soit (Assemblée nationale, 2024 : 20) :
1° de coordonner et de mettre en œuvre les mesures visant à prévenir la commission d’actes répréhensibles et l’exercice ou la menace de représailles ;
2° de renseigner les membres du personnel de l’organisme public sur la possibilité d’effectuer une divulgation et la protection contre les représailles […] ;
3° d’agir comme agent de liaison en cas de vérification ou d’enquête […].
20Désigné par la plus haute autorité administrative, le RGEI sera chargé d’organiser et de coordonner des actions de prévention au sein de son organisme public. Ces activités peuvent notamment inclure des activités de formation ou de sensibilisation à propos des actes répréhensibles, de l’existence des mécanismes de divulgation, ou des protections contre les représailles qui s’appliquent. Le RGEI aura également la responsabilité d’informer les lanceurs d’alerte de la possibilité de divulguer au Protecteur du citoyen ainsi que des avantages et protections que cela comporte. Finalement, dans le cas d’une enquête ou d’une vérification de la part du Protecteur du citoyen, le RGEI agira comme personne de référence et de coopération avec les enquêteurs afin d’intervenir efficacement et de faciliter le partage d’informations et de documents.
21Ayant récemment publié sa directive à leur égard, le secrétariat du Conseil du trésor envisage que le RGEI soit un intervenant stratégique au sein de son organisation. En effet, la directive précise que, grâce à son pouvoir de recommandation et de coordination des actions en prévention, le RGEI : veille à augmenter les connaissances du personnel quant aux mécanismes de divulgation ; évalue la robustesse des mesures existantes de prévention et de gestion de risque quant aux actes répréhensibles ; favorise une culture d’éthique et d’intégrité ; et offre un service-conseil en la matière en toute confidentialité (SCT, 2024 : 2). Afin de mener à bien ses mandats, le RGEI doit suivre une séance de formation obligatoire auprès du Secrétariat du Conseil du trésor (SCT), qui lui proposera également un programme de formation continue pour garder ses connaissances à jour.
22Dans la même veine, le PL-53 cimente les responsabilités du Protecteur du citoyen en matière de sensibilisation. Premièrement, la Loi clarifie le mandat de sensibilisation du public à propos du mécanisme de divulgation (Assemblée nationale, 2024 : 15), ainsi que des protections contre les représailles en vigueur (Assemblée nationale, 2024 : 12). Pour ces deux mandats, une sensibilisation efficace inclurait, entre autres, la transmission de connaissances et de meilleures pratiques concernant : la nature des actes répréhensibles et des représailles, le fonctionnement du mécanisme de divulgation et du traitement des divulgations par le Protecteur du citoyen, l’étendue de la protection contre les représailles, ou encore les différentes options offertes aux plaignants et les autres recours en matière d’intégrité publique.
23Deuxièmement, la Loi octroie une plus grande latitude au Protecteur du citoyen pour communiquer les résultats de ses enquêtes et de ses vérifications (Assemblée nationale, 2024 : 17-19). En considérant la préservation de la confidentialité et de l’intérêt public comme principes directeurs, le Protecteur du citoyen pourra partager dans ses rapports davantage d’informations anonymisées sur les cas vécus à des fins de sensibilisation, ce qui inclut : toute information appropriée dans le but de prévenir la commission d’actes répréhensibles, et dans certaines circonstances, le nom de l’organisme public en question afin d’assurer une meilleure transparence de ses interventions. Dans la même veine, le PL-53 prévoit également que le Vice-protectorat en intégrité publique produise un rapport annuel sur ses activités (Assemblée nationale, 2024 : 17-19). Ces outils de communication proactive sont le fer de lance pour augmenter la confiance des lanceurs d’alerte dans le régime de protection, tout en exerçant un effet dissuasif sur de potentiels actes répréhensibles au sein de l’appareil public.
24Agrégés, ces nouveaux pouvoirs de communication, d’éducation et de sensibilisation constituent des axes d’intervention privilégiés en prévention pour le Protecteur du citoyen afin de partager son expertise auprès des citoyens et des organismes publics, d’encourager les meilleures pratiques, et de diffuser des connaissances. Ainsi, la prévention occupe une place centrale dans la mise en œuvre du régime de protection des lanceurs d’alerte. À présent, l’ensemble des acteurs de l’écosystème – les plus hautes autorités administratives, les RGEI, le SCT et le Protecteur du citoyen – disposent de la marge de manœuvre nécessaire pour agir préventivement, en amont des actes répréhensibles commis au sein ou à l’égard des organismes publics.
25Les dernières années ont montré que la complexité des mécanismes de divulgation et des protections contre les représailles constituait une source d’incertitude et de manque de confiance de la part des lanceurs d’alerte. Ces derniers étant déjà confrontés à une situation difficile sur le plan personnel et professionnel, la multiplicité des intervenants et l’inextricabilité des lois qui pouvaient s’appliquer se sont révélés comme des sources d’inefficacité. En effet, une riche littérature existe quant aux possibles freins au lancement d’alerte qui insiste sur l’importance du niveau de connaissance et de compréhension des mécanismes de divulgation, ainsi que leur accessibilité aux membres du personnel comme des conditions sine qua non de succès (Gao et Brink, 2017 ; Kang, 2023).
26Dans son ensemble, l’adoption du PL-53 constitue une simplification du régime de protection des lanceurs d’alerte au Québec, ainsi qu’une augmentation des pouvoirs et des outils à la disposition des institutions qui ont la responsabilité de le mettre en œuvre. La réforme tente d’alléger le fardeau de connaissances législatives et réglementaires nécessaire pour lancer l’alerte et accéder aux protections contre les représailles. Bien que le PL-53 n’ait pas retenu certaines propositions avancées par le Protecteur du citoyen – telle qu’une mesure permettant de suspendre rapidement des représailles alléguées, ou encore l’inclusion d’une révision périodique de la loi (Protecteur du citoyen, 2023a : 9) – la réforme comporte la grande majorité des modifications proposées au fil des années.
27Afin de mettre en œuvre l’ensemble de ces changements, le PL-53 prévoit la création d’un troisième vice-protectorat dans la structure du Protecteur du citoyen. Le nouveau vice-protecteur à l’intégrité publique aura deux directions sous son égide, soit la Direction des enquêtes sur les divulgations en matière d’intégrité publique (DEDIP), ainsi que la Direction de la prévention et de la protection des lanceurs d’alerte (DPPLA). Schématiquement, la DEDIP est chargée d’enquêter sur les actes répréhensibles et d’en assurer le suivi, alors que la DPPLA est responsable de recevoir les divulgations, de proposer la médiation dans les cas de représailles, et de mettre en œuvre les mesures de prévention telles que la formation ou la sensibilisation du public.
28L’expérience des dernières années a souligné qu’il serait trompeur de sous-estimer l’importance des investissements en prévention que préconise le PL-53. En effet, un rapport spécial publié par le Protecteur du citoyen sur la notoriété et la crédibilité des mécanismes de divulgation au sein des organismes publics révèle que le niveau de connaissance et de compréhension des canaux de signalement reste à améliorer. Par exemple, l’enquête par sondage a révélé que parmi les membres du personnel des organismes publics assujettis à la Loi, plus de la moitié (56 %) des répondants ne connaissaient pas la LFDAROP, et 60 % ignoraient l’existence d’un mécanisme de divulgation pour lancer l’alerte au sein de leur institution (Protecteur du citoyen, 2023b : 8). De toute évidence, ce manque de connaissance constitue un frein majeur au lancement d’alerte et, plus généralement, à l’efficacité des politiques publiques en intégrité au Québec.
29Ainsi, l’éducation et la sensibilisation à propos des actes répréhensibles, de la disponibilité des mécanismes de divulgation et des protections contre les représailles sont les éléments fondateurs d’une culture de transparence et d’ouverture à la divulgation d’intérêt public. Ce changement de culture implique également la déconstruction d’idées reçues quant au lancement d’alerte, pour que l’acte de divulguer devienne normalisé et valorisé – et non perçu comme un manque de loyauté (Schehr, 2008). Pour favoriser cette culture d’éthique et d’intégrité, le rôle « d’agent multiplicateur » des RGEI se révèle crucial pour assurer la diffusion des connaissances au sein des ministères et organismes, et pour augmenter la confiance des lanceurs d’alerte à l’égard des canaux de divulgation. La crédibilité et les perceptions des membres du personnel à propos des mécanismes de divulgation – par exemple en matière d’efficacité, d’accessibilité, de sécurité et de fiabilité – demeurent la clé de voûte de leur succès (Gao et Brink, 2017 ; Kang, 2023).
30La mise en œuvre des politiques en intégrité publique réserve souvent une complexité inattendue. Toutefois, l’expérience des dernières années permet d’envisager certains défis qu’il sera important de relever, autant au lendemain de l’entrée en vigueur de la réforme, que dans son application dans le futur.
- 9 Si les RSD reçoivent une divulgation avant le 30 novembre, ces derniers sont habilités à la traiter (...)
31Premièrement, le PL-53 avait prévu des dispositifs de transition dans la foulée de son entrée en vigueur le 30 novembre 2024 – notamment, les RSD étaient habilités, selon la situation, à terminer le traitement des divulgations qu’ils avaient reçu avant cette date9. Toutefois, toute période de changement législatif pourra occasionner de l’incertitude et de la confusion auprès des lanceurs d’alerte. Afin de pallier ces possibilités, il reviendra à l’ensemble des parties prenantes (RSD-RGEI, SCT, Protecteur du citoyen) de guider les lanceurs d’alerte le plus efficacement possible, tout en assurant une diffusion claire et étendue de l’information durant cette transition.
32Deuxièmement, le Protecteur du citoyen aura à relever le défi de construire un nouveau vice-protectorat en intégrité publique. Ces changements requièrent une réorganisation institutionnelle pour endosser les nouveaux pouvoirs octroyés par le législateur. Notamment, il s’agira d’assurer une gestion du changement organisationnel, de former de nouvelles ressources, et de construire progressivement les nouveaux mandats qui lui ont été confiés. Cela dit, en s’appuyant sur l’expérience et l’expertise accumulées de la DEDIP, ainsi que sur la cohérence des différents mandats confiés au Protecteur du citoyen (Dowd, 2023), le Vice-protectorat à l’intégrité publique bénéficiera de bases institutionnelles qui ont fait leurs preuves au fil des années.
33Troisièmement, l’approche en matière de prévention que préconise le PL-53 implique des changements systémiques. Que ce soit l’augmentation des connaissances à propos du régime de protection, ou le changement de culture administrative et des perceptions quant au lancement d’alerte, les retombées des politiques de prévention en intégrité publique doivent être envisagées à long terme. En effet, l’éducation et la sensibilisation sont des outils dont la portée est ciblée à l’échelle systémique et dont l’impact doit souvent être évalué de manière incrémentale. Toutefois, plusieurs expériences à l’international témoignent de l’impact positif et durable des politiques de prévention en intégrité comme en Nouvelle-Galles-du-Sud en Australie, à Hong Kong ou encore à Singapour (Gorta, 2008 ; Quah, 2007 ; Scott et Gong, 2015). Bien que s’étendant sur plusieurs décennies, les mesures de prévention ont favorisé un changement profond de culture d’éthique et d’intégrité administrative au sein des services publics. Autrement dit, leur efficacité a reposé sur une vision de changement à long terme, appuyée par des investissements en prévention soutenus.
34L’intégrité des services publics au Québec restera un travail inachevé. In fine, les pays qui connaissent du succès dans le domaine de l’intégrité publique témoignent la plupart du temps d’un cheminement historique – parfois sinueux – d’institutionnalisation en la matière (Mungiu-Pippidi, 2015). Sur les quinze dernières années, le Québec s’est doté de nouvelles institutions indépendantes qui veillent à l’intégrité publique, que ce soit le Commissaire à la lutte contre la corruption, l’Autorité des marchés publics et les inspecteurs généraux municipaux (c’est-à-dire le Bureau de l’inspecteur général de la ville de Montréal), ou encore le Commissaire à l’éthique et à la déontologie (Lacroix, 2022). Parmi celles-ci, le Protecteur du citoyen est responsable de mener des enquêtes administratives sur les actes répréhensibles en intégrité publique, et d’accompagner les lanceurs d’alerte en offrant un canal de divulgation confidentiel tout en assurant leur protection contre les représailles. Dans cet environnement de collaboration organisationnelle, les lanceurs d’alerte peuvent aisément s’adresser au Protecteur du citoyen, et au besoin, seront redirigés vers les institutions partenaires selon leurs domaines de compétence.
35Ce texte aura proposé un survol des principaux changements apportés par la réforme, tout en amenant certaines réflexions quant à sa mise en œuvre. Il est toutefois important de souligner que ces réflexions représentent le point de vue de praticiens (et non de l’institution du Protecteur du citoyen), et à ce titre, ne prétend pas offrir une analyse exhaustive de l’ensemble des enjeux légaux et institutionnels soulevés par la réforme.
36L’actualité médiatique et sociopolitique est régulièrement parsemée de cas de lancement d’alerte dans l’intérêt public, et ce, quels que soient les domaines d’activités des ministères et organismes au Québec. Comme l’explique Kang (2023 : 382) dans une revue systématique du lancement d’alerte dans le secteur public : « Accordingly, we now have a clear consensus that whistleblowers play a key role in keeping bureaucracies democratic, efficient, and transparent, and thus we need to consider ways to better protect them ». Dans son ensemble, le PL-53 simplifie la protection des lanceurs d’alerte en matière d’intégrité publique et étend son accessibilité. Pour assurer sa mise en application, la réforme amène une augmentation des responsabilités du Protecteur du citoyen, que ce soit dans le traitement des divulgations, la protection contre les représailles, ou la prévention et la sensibilisation de ces enjeux. À la lumière des changements apportés, la réponse institutionnelle au lancement d’alerte au Québec aura les moyens d’être plus adaptée, incisive et accessible.