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Évolution du cadre juridique et institutionnel entourant la protection des lanceurs d’alerte

Lanceur d’alerte ou informateur de police : quand le statut du dénonciateur influence le régime de protections

Patricia Akiobe

Résumés

À partir d’une analyse croisée des sources normatives et jurisprudentielles, du droit souple et des rapports institutionnels, cet article met en lumière les lacunes du régime canadien de protection des lanceurs d’alerte. En s’appuyant sur la logique institutionnelle du privilège de l’informateur en droit criminel, il soutient que le statut du dénonciateur devrait poursuivre la même finalité, à savoir assurer l’efficacité des mécanismes de divulgation, prévenir les représailles et alléger les contraintes probatoires. Le modèle proposé associe des garanties de confidentialité à une présomption légale de lien causal entre la divulgation et le traitement défavorable, afin de rééquilibrer la charge et le poids de la preuve.

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Texte intégral

Introduction

1Panama Papers, Wikileaks, Watergate… autant de cas emblématiques qui mettent en lumière le rôle des lanceurs d’alerte dans la révélation de la corruption et des abus de confiance envers le public. L’origine des premières législations en la matière suscite débat : certains la situent en 1778 avec la loi américaine Warren (Kohn, 2011 : 207 et s.), d’autres, en 1766 avec la loi suédoise sur la liberté de la presse, tandis que la False Claims Act américaine de 1863 est également souvent citée comme une référence fondatrice (Rousseau, 2016 : 580). Quoi qu’il en soit, le concept est ancien, et la législation sur le sujet ne cesse d’évoluer et de s’adapter à son époque.

  • 1 Pour une introduction récente au concept, voir notamment Chateauraynaud (2020).
  • 2 Pour une définition en anglais, voir Bernier (2012) : « The term “whistleblowing” refers to the eth (...)

2De manière générale, le « lanceur d’alerte1 » (ou whistleblowing2 en anglais) est une

[p]ersonne qui, de manière désintéressée, porte à la connaissance du public, d’associations ou des médias des faits dont elle a été témoin ou qu’elle a découvert et qu’elle juge pouvoir constituer une menace pour l’humain, la société, l’économie ou l’environnement (OQLF, 2017b).

3L’Office québécois de la langue française précise que le « lanceur d’alerte agit en tant que citoyen et pour le bien commun » (OQLF, 2017b) et qu’il est à différencier du « dénonciateur », personne qui « travaille pour une entreprise ou un organisme, et qui en dénonce les fautes ou les irrégularités » (OQLF, 2017a). Il est parfois fait référence au terme d’« alerte éthique » en français. Une thèse récente sur le sujet retient une définition académique similaire à celle de l’OQLF :

  • 3 L’auteure développe l’origine et les différents sens et nuances du lanceur d’alerte. Elle utilise u (...)

[l]e fait pour un membre d’une organisation (ancien ou actuel) de révéler l’existence de pratiques illégales, immorales ou illégitimes dont l’employeur a la maîtrise à une personne ou un organisme susceptible de remédier à la situation (Schwartz Miralles, 2019 : 9-10)3.

4Dans le cadre de ce travail, le terme de « lanceur d’alerte » est privilégié, et il regroupe ici tous les termes cités précédemment.

  • 4 [L]es États-Unis ont adopté la Whistleblower Protection Act en 1989, puis l’ont renforcé en 2007. L (...)

5Aujourd’hui, une soixantaine de pays disposent de législations protégeant le lanceur d’alerte4.

6Les lois américaines Sarbanes-Oxley de 2002 et Dodd-Frank de 2010 marquent un réel intérêt envers une plus grande protection des lanceurs d’alerte. Désormais, de nombreux pays se sont dotés de lois pour protéger les lanceurs d’alerte, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, avec des variantes et des styles de protection différents (voir par exemple, Foegle, 2020). La protection des lanceurs d’alerte se justifie de nombreuses façons sur le plan économique et réglementaire puisqu’elle participe à améliorer l’application de la loi par son effet dissuasif (à cet effet, voir Boot, 2019 : 24 et s.).

7Au Canada, la protection des lanceurs d’alerte repose sur des cadres juridiques évolutifs et fragmentés, dont l’application demeure inégale et sujette à des limites (sur ces différents points, voir Simard, Desjardins et Morency, 2011). Le souci du législateur est d’accroître la protection du lanceur d’alerte. Cependant, les différentes approches réglementaires adoptées par les juridictions, au-delà des limites que l’on peut les reconnaître, suffisent-elles à renforcer la confiance des citoyens sur les garanties qu’elles promeuvent ? Les commentaires satiriques au sujet de ces différentes approches dans la littérature nous amènent à répondre à cette question par la négative. Par ailleurs, si ces régimes prévoient certaines garanties, celles-ci demeurent souvent imprécises, mal définies ou insuffisamment explicitées. La reconnaissance du risque réel encouru par le lanceur d’alerte reste trop discrète pour produire un effet dissuasif contre les représailles ou rassurant pour les potentiels dénonciateurs. Partant de ces critiques, nous proposons d’explorer une voie encore peu empruntée : l’adaptation et la transposition du régime de protection de l’informateur de police (lorsqu’il agit comme témoin) dans l’élaboration du régime de protection du lanceur. Pour entreprendre la réflexion et la circonscrire, il a fallu se positionner sur un acte répréhensible en particulier. Le choix s’est porté sur la corruption. Les dénonciations de corruption exposent souvent les lanceurs d’alerte à d’importantes représailles. La complexité des réseaux impliqués, souvent soutenus par des individus disposant de moyens considérables, fait que les risques pour ces dénonciateurs vont au-delà de la perte d’emploi ; ils s’étendent à des menaces juridiques, économiques, et parfois même physiques. Ce contexte de risques élevés plaide pour un cadre de protection plus rigoureux, qui passe par la définition d’un statut particulier au lanceur d’alerte, à l’image de celui accordé aux informateurs de police, où la confidentialité et la sécurité de l’individu sont prioritaires. L’objectif de cette recherche exploratoire n’est donc pas d’approfondir les ressorts conceptuels du lanceur d’alerte, ou les différentes justifications d’un tel mécanisme (Simard, Desjardins et Morency, 2011 : 100), mais d’analyser l’impact de la détermination du statut du lanceur d’alerte sur le régime de protection contre les représailles. Plus précisément, notre démarche consiste à interroger les dispositifs législatifs afin de démontrer que l’absence de définition juridique claire du statut de lanceur d’alerte constitue un facteur aggravant des fragilités observées dans les mécanismes de protection. En parallèle, l’étude du régime applicable aux informateurs de police permettra d’évaluer dans quelle mesure certaines garanties (notamment en matière de confidentialité et de gestion de la preuve) peuvent être adaptées au contexte de la lutte contre la corruption, sans pour autant être transposées mécaniquement.

Cadre conceptuel et méthodologique

  • 5 R. c. Leipert, [1997] 1 RCS 281, par. 21.
  • 6 Comme exemple d’exception procédurale, nous pouvons citer l’article 38 de la Loi sur la preuve au C (...)

8La reconnaissance juridique des informateurs de police en droit criminel canadien repose sur une logique institutionnelle qui permet de comprendre les justifications du statut privilégié qui leur est accordé. Ce statut découle non de principes éthiques ou moraux, mais d’un impératif de fonctionnement : assurer l’efficacité des enquêtes criminelles en garantissant un flux stable d’informations confidentielles. Consacré en common law, le privilège qui leur est reconnu est quasi absolu ; il ne cède qu’en cas d’atteinte directe au droit à une défense pleine et entière, notamment lorsque l’innocence de l’accusé est en jeu5. Par ailleurs, ce privilège ne s’apparente pas à une simple règle d’exclusion en matière de preuve : il constitue une véritable règle de confidentialité, opposable bien au-delà du cadre judiciaire. Contrairement à une exception procédurale6 visant à empêcher qu’une preuve soit présentée devant un juge, ce privilège vise à soustraire certaines informations à la connaissance publique dans leur ensemble, afin de protéger l’intégrité physique et la sécurité des sources confidentielles.

  • 7 R. c. Barros ([2011] 3 RCS 368), par. 1 et par. 30.

9Dans l’arrêt Barros7, la Cour suprême a rejeté l’idée selon laquelle le privilège de l’informateur se limiterait à la salle d’audience, rappelant qu’il s’agit d’un privilège quasi absolu qui l’emporte sur l’obligation générale de divulgation, sous réserve de l’exception étroite de « l’innocence en jeu ». Elle a souligné que restreindre le privilège à la seule sphère du procès revient à ignorer que le véritable danger encouru par l’informateur se situe à l’extérieur du tribunal, et que l’obligation de protection lie la police, la poursuite et les tribunaux. Le cœur même du régime vise à éviter que son identité soit exposée à des tiers susceptibles de représailles. Protéger l’informateur, c’est donc empêcher toute forme de divulgation qui pourrait entraîner un risque pour sa sécurité, peu importe le lieu ou encore le moment de cette divulgation. En cela, le privilège ne relève pas uniquement d’un souci d’équité procédurale, mais d’une considération d’ordre public plus large, enracinée dans la nécessité de maintenir un climat propice à la collaboration volontaire avec les autorités. Ainsi, le statut juridique n’est pas une fin en soi, mais un outil au service d’une finalité institutionnelle, qui est de garantir l’efficacité des poursuites pénales en encourageant les flux d’information confidentielle.

  • 8 Ibid., par. 38.

10Par ailleurs, en partant de la définition jurisprudentielle de l’« indicateur » retenue par la Cour, qui inclut expressément « l’employé dénonciateur »8, cette recherche mobilise la théorie de l’équivalence fonctionnelle afin d’établir, sur un plan conceptuel, la transposition vers le régime des lanceurs d’alerte. Selon cette théorie, différents dispositifs ou institutions peuvent être considérés comme équivalents dès lors qu’ils remplissent une fonction similaire au sein d’un même système (Martin-Bariteau, 2020). Importée des sciences sociales, notamment de la théorie des systèmes de Niklas Luhmann (1995), la théorie de l’équivalence fonctionnelle postule que ce sont les fonctions (et non les formes) qui doivent guider l’analyse juridique. L’essentiel ne réside plus dans l’établissement d’une causalité linéaire ou d’une identité formelle, mais dans la capacité d’un mécanisme à répondre de manière satisfaisante à un problème institutionnel donné.

11Appliquée au champ juridique, l’équivalence fonctionnelle sert ainsi de base commune à la comparaison permettant d’identifier, dans différents contextes ou systèmes normatifs, des solutions juridiquement distinctes, mais structurellement comparables. Dans le cas de l’informateur de police, cette méthode justifie un régime de protection spécifique fondé sur la possibilité de permettre la transmission confidentielle d’informations sensibles au bénéfice de l’intérêt public. La reconnaissance d’un tel statut devient alors la conséquence logique de cette nécessité institutionnelle.

12Ce raisonnement ouvre la voie à une transposition réfléchie de ces mécanismes vers le régime de protection des lanceurs d’alerte, en particulier dans la lutte contre la corruption. En effet, si les lanceurs d’alerte occupent une position fonctionnellement équivalente à celle des informateurs de police – en ce qu’ils signalent des comportements répréhensibles dans l’intérêt public, souvent au risque de leur propre sécurité –, il devient alors cohérent, selon ce principe, de leur accorder des garanties comparables. La méthode d’équivalence fonctionnelle permet ainsi d’appréhender le statut du lanceur d’alerte non comme une création ex nihilo, mais comme l’adaptation d’un régime préexistant à une nouvelle réalité fonctionnelle. En ce sens, l’approche fonctionnelle et sa méthode d’équivalence ne constituent pas seulement une grille de lecture juridique, mais un outil d’interprétation stratégique permettant d’interroger, au-delà des apparences formelles, les fondements et les finalités des institutions juridiques pour envisager des réponses adaptées à des fonctions équivalentes dans des contextes différenciés.

13Afin de mieux mobiliser l’approche théorique, la méthodologie retenue est celle de l’analyse qualitative du corpus normatif et doctrinal encadrant la protection des lanceurs d’alerte et des informateurs de police au Canada. Cette analyse s’appuie sur un corpus composé de textes législatifs fédéraux et provinciaux, des décisions jurisprudentielles clés, ainsi que des travaux doctrinaux récents. Cette analyse est éclairée par la méthode d’interprétation fonctionnelle, et plus particulièrement par la technique de l’équivalence fonctionnelle.

14Concrètement, il s’agit ici d’identifier les mécanismes de protection existants, d’analyser leur finalité, puis de déterminer si des régimes distincts (en l’occurrence, celui de l’informateur de police et celui du lanceur d’alerte) remplissent des fonctions comparables. L’enjeu est d’évaluer si la reconnaissance d’un statut renforcé pour le lanceur d’alerte pourrait se justifier par analogie fonctionnelle avec celui de l’informateur, compte tenu des risques assumés, du rôle joué et de l’intérêt public poursuivi.

15L’opérationnalisation de cette démarche passe par une lecture des textes au moyen d’une grille d’analyse orientée vers les fonctions concrètes qu’ils cherchent à accomplir : protection de la source, dissuasion des représailles, sécurisation de la transmission d’informations, renforcement de la confiance institutionnelle. En articulant cette analyse aux apports doctrinaux sur la protection des sources d’information dans un État de droit, la méthode permet d’interroger la cohérence des dispositifs existants et d’envisager des ajustements fondés sur des logiques de convergence fonctionnelle. Cette méthodologie permettra d’articuler les mécanismes existants avec les besoins spécifiques des lanceurs d’alerte et de proposer un cadre hybride, adapté au contexte de lutte contre la corruption.

16Avant de présenter le régime particulier de l’informateur de police et du témoin ordinaire et son apport dans la protection des lanceurs d’alertes, les dispositions canadiennes seront évoquées, ainsi que l’explication du choix du cadre de réflexion qui est la corruption.

Le régime canadien et québécois de la protection des lanceurs d’alertes

17D’emblée, on peut souligner que le régime canadien est très fragmenté. Le lanceur d’alerte y est protégé de façon différenciée selon les provinces et le secteur d’activité (McEvoy, 2016). Il existe donc une double distinction : entre les niveaux fédéral et provincial, d’une part, et entre les secteurs public et privé, d’autre part (Wolfe, 2014 : 28). Cette fragmentation est l’une des principales faiblesses du régime canadien, d’autant plus que les salariés du privé sont également moins bien protégés. Certains auteurs appellent d’ailleurs à une unification de la protection du secteur privé et public (Vatanchi, 2019).

18Après une mise en contexte décrivant le cadre législatif canadien en matière de protection des lanceurs d’alerte, nous examinerons les dispositifs en vigueur au niveau fédéral ainsi que dans la province de Québec pour le secteur public.

Mise en contexte : Description du paysage législatif et réglementaire canadien

19Les dispositifs existants sont davantage le résultat de constructions ponctuelles que d’une réflexion cohérente orientée par les fonctions que le droit doit accomplir. Cette absence de cadre intégré va à l’encontre de l’approche fonctionnelle, qui postule que les institutions juridiques doivent être évaluées en fonction de leur capacité à résoudre un problème identifié ; en l’occurrence, garantir un environnement sécurisé pour les divulgations d’intérêt public.

  • 9 Dans le secteur financier, les protections des dénonciateurs s’appliquent aux émetteurs de titres, (...)
  • 10 On peut lire à la page 13 : « D’ailleurs, ces obligations de loyauté et de discrétions sont énoncée (...)

Les initiatives provinciales et fédérales ont un point en commun : elles ne s’adressent, exception faite du secteur financier9, qu’au secteur public. Cette raison s’expliquerait du fait que les salariés du privé, contrairement au public, auraient plus facilement le droit à une liberté d’expression. Un fonctionnaire quant à lui, par son devoir de réserve, ne pourrait pas s’exprimer facilement (Coiquaud et Pérès, 2022 : 13)10.

Dans le secteur public, quelques lois au niveau fédéral et provincial existent déjà11. En dehors de ces lois, d’autres fondements sont également mobilisables au niveau provincial12.

  • 11 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, c. 46, (LP (...)
  • 12 Pour le fédéral, voir par exemple : le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 256 ; (...)

20De l’analyse de ces lois, on retient que les définitions de « lanceur d’alerte » ou d’« acte répréhensible » varient d’un texte à l’autre, ce qui contribue à l’insécurité juridique. Cela va à l’encontre du principe d’équivalence fonctionnelle tel que défini ci-dessus. En outre, l’incertitude entourant la portée de la protection dissuade de nombreuses personnes de signaler les abus, de peur de représailles ou de sanctions professionnelles (Simard, Desjardins et Morency, 2011 : 121).

  • 13 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, par.30.

21Pour sa part, la jurisprudence en la matière reste très limitée puisque le nombre de signalements est lui aussi faible. La Cour suprême du Canada est notamment intervenue dans deux affaires. Premièrement, l’affaire Fraser13 de 1985 où la Cour a mis en balance la liberté d’expression du fonctionnaire et son devoir de loyauté. Elle a admis qu’une critique publique de politiques gouvernementales peut justifier des mesures disciplinaires lorsqu’elle mine l’efficacité ou l’apparence d’impartialité de la fonction publique.

  • 14 Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d’ar (...)

22Deuxièmement, dans l’arrêt Merk14 (2005), la Cour retient le sens ordinaire d’« autorité légalement compétente » et juge qu’elle vise non seulement la police (ou tout organisme d’application de la loi), mais aussi des personnes au sein de l’organisation de l’employeur légalement habilitées à exercer un pouvoir sur les employés concernés ou sur l’activité en cause. Elle valide ainsi la logique de la « filière hiérarchique », de sorte qu’un signalement par le haut est protégé. Cette divulgation interne « par le haut » est désormais codifiée dans la plupart des législations relatives à la dénonciation. Autrement dit, la majorité de la jurisprudence s’attache à l’articulation entre la liberté d’expression et l’obligation de loyauté ou de discrétion (Coiquaud et Pérès, 2022 : 16) et le droit du travail.

23Enfin, à l’image des programmes de clémence en droit de la concurrence (Lehaire, 2016), diverses entités fédérales ou provinciales mettent en place des programmes pour encourager le signalement.

  • 15 Certains de ces programmes prévoient des récompenses financières pour les personnes qui signalent d (...)

24Outre la législation, différentes organisations ont mis en place des programmes d’incitation pour encourager les employés à signaler les cas de non-conformité. Contrairement aux lois qui créent des droits et des obligations contraignants, ces programmes d’incitation à la dénonciation des cas de non-conformité relèvent souvent de politiques internes ou de lignes directrices adoptées par les autorités compétentes. Cela dit, ils ne sont pas en contradiction avec le cadre législatif : ils le complètent. Leur objectif est de renforcer l’effectivité de la détection des fautes ou des irrégularités en offrant des incitatifs là où la législation reste silencieuse ou moins engageante15. En ce qui concerne l’encadrement prudentiel, des guides visent à inciter les organisations à mettre en place des mécanismes qui favoriseront le signalement. Nous pouvons citer par exemple les Lignes directrices sur les procédures en matière de dénonciation pour les banques et les banques étrangères autorisées (Agence de la consommation en matière financière du Canada, 2022) ; celles du Secrétariat du Conseil du Trésor à propos de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et du processus de divulgation (SCT Canada, 2015) ou encore des guides provenant d’organismes internationaux comme l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui traite des lanceurs d’alerte et qui publie régulièrement des recommandations sur le sujet (OCDE, s. d.).

La protection des lanceurs d’alertes dans le secteur public, au fédéral et au Québec

  • 16 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, c. 46 (LPF (...)
  • 17 Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics (voir note 11 (...)

25Deux lois méritent une attention particulière puisqu’elles visent précisément la protection des lanceurs d’alerte. La plus ancienne est la loi fédérale de 2007 intitulée Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles16. En s’inspirant en partie du cadre fédéral, le Québec a adopté sa propre loi, mais plus tardivement avec la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics17 en vigueur depuis le 1er mai 2017. Plus de détails sur ces deux lois sont fournis dans les sous-sections qui suivent.

La protection fédérale : Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR)

Contenu

26Entrée en vigueur en avril 2007, cette loi vise à établir un équilibre approprié entre le devoir de loyauté des fonctionnaires envers leur employeur, leur droit à la liberté d’expression, comme le garantit la Charte canadienne des droits et libertés, et l’intérêt du public. Elle donne accès aux personnes employées dans le secteur public fédéral à des régimes de divulgation d’actes répréhensibles et de protection contre les représailles. Elle encadre également la divulgation, faite de bonne foi, d’actes répréhensibles réels ou potentiels dans le secteur public, notamment en cas de contravention à une loi fédérale ou provinciale, d’usage abusif de fonds ou de biens publics, de mauvaise gestion, de risque sérieux pour la vie, la santé, la sécurité ou l’environnement, de violation grave d’un code de conduite établi par la LPFDAR, ou encore d’ordre ou de conseil donnés sciemment en vue de commettre un tel acte.

  • 18 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, c. 46 (LPF (...)

27Afin d’opérationnaliser les meilleures pratiques en matière de divulgation, la LPFDAR prévoit plusieurs instances (niveaux) de divulgation des actes répréhensibles, soit les mécanismes de divulgation interne, externe et publique avec un ordre à respecter18. Les administrateurs généraux doivent, dans leur code de conduite, établir des mécanismes de divulgation internes et doivent désigner un agent supérieur chargé de recevoir tous les renseignements qui, de l’avis d’un fonctionnaire, relèvent d’un acte répréhensible et d’y donner suite d’une façon compatible avec le code de conduite établi par le Secrétariat du Conseil du Trésor (art. 11).

28Cette divulgation interne est la première étape. Si le salarié n’est pas satisfait, il peut la soumettre à l’externe, c’est-à-dire au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (ci-après, CISP). Cet organisme gouvernemental se charge d’appliquer cette loi et reçoit les plaintes et les rapports de représailles du divulgateur et enquête (art. 13). Et, finalement, un fonctionnaire peut faire une divulgation publique s’il n’a pas suffisamment de temps pour faire la divulgation, dans la forme prévue, et s’il a des motifs raisonnables de croire que l’acte ou l’omission visés par la divulgation constituent une infraction grave à une loi fédérale ou provinciale, ou encore un risque imminent, grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité humaines, ou pour l’environnement (art. 16). En ce qui a trait aux représailles, la LPFDAR prévoit un régime de protection (art. 19). Le fonctionnaire qui a des motifs raisonnables de croire qu’il a été victime de représailles peut déposer dans un premier temps une plainte auprès du CISP (art. 19.1). L’article 2 vient définir les « représailles ». On y inclut des actions telles que la sanction disciplinaire ; la rétrogradation du fonctionnaire ; son licenciement et, s’agissant d’un membre de la Gendarmerie royale du Canada, son renvoi ou son congédiement ; toute mesure portant atteinte à son emploi ou à ses conditions de travail ; toute menace à cet égard.

Critiques et pistes d’amélioration

29La loi fédérale est régulièrement critiquée. En effet, le nombre de signalements reste très limité :

Public servants have come forward with disclosures of possible wrongdoing regularly since the PSDPA came into effect in 2007. However, given the size of the federal public sector, including Crown corporations, the number of disclosures remains relatively small. This may partly be due to a fear of reprisal for coming forward. Only an average of 51% public servants indicated that they felt safe to initiate a formal recourse process without fear of reprisal in the 2011 Public Service Employee Survey (PSES) of 42 organizations (OECD, 2016 : 158 et s.).

30Un rapport très critique de la loi fédérale intitulé What’s Wrong with Canada’s Federal Whistleblowing System (Centre for Free Expression at Ryerson, 2017) souligne de nombreux problèmes : le système mis en place serait selon eux inefficace et non adéquat – d’autant plus que la Loi n’aurait pas été réexaminée. Par exemple, le champ d’application de la LPFDAR serait trop restreint, la plupart des plaintes sont rejetées, la protection des lanceurs d’alerte est minime, le dispositif est complexe et coûteux, etc.

31Face à un modèle fragmenté, inadéquat et complexe, certains auteurs tentent de proposer des pistes d’amélioration :

Expand the Scope of the PSDPA to Cover Private Sector Whistleblowing: A single, comprehensive legislation that applies to both public sector and private sector employees makes it easier for governments and employers to promote. A stand-alone legislation would also increase legal certainty and clarity, as it imposes the same rules and procedures to all public and private sector employees, rather than piecemeal or sector-based approaches which often apply only to certain employees and to the disclosure of certain types of wrongdoing.

Streamline Protections and Processes to Improve Clarity and Accessibility: Beyond expanding the scope of the PSDPA, the federal legislature should also aim to streamline protections and processes to improve clarity and accessibility for potential whistleblowers. A first step would be to create a centralized whistleblower protection office to assist any potential corporate or government whistleblower

Mandate Regular Reporting and Review of the Legislative Scheme: initially, effective whistleblower legislation needs to be updated and adjusted over time. To do so, there must be regular reporting to the House of Commons, which is currently in place, along with a regular review of the legislation. The current law requires a review every five years, but only one review has been conducted since the legislation’s enactment in 2007. In June 2017, this first statutory review was conducted by the House of Commons Government Operations Committee (Leonard, 2021 : 37).

32Selon un autre rapport récent intitulé Are whistleblowing laws working? A global study of whistleblower protection litigation (International Bar Association, 2021), le Canada aurait l’un des pires régimes de protection des lanceurs d’alerte au monde. Ce rapport tente de juger les dispositifs d’un point de vue pratique, c’est-à-dire en axant ses remarques sur le nombre d’affaires en lien avec les lanceurs d’alerte. Comme le souligne le rapport :

It is noteworthy that only eight whistleblowers representing six controversies were allowed to bring reprisal claims before the tribunal between 2005 and January 2020, when 358 complaints were submitted to the Integrity Commissioner’s Office in that window. As the Integrity Commissioner must approve whistleblowers’ requests to commence tribunal proceedings, this minimal track record indicates that the commissioner is acting as a barrier to those seeking to enforce their legal rights (International Bar Association, 2021: 37).

33Dans la sous-section qui suit, nous verrons que les difficultés du régime québécois sont sensiblement les mêmes.

La protection québécoise : Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics

Contenu

34Le régime québécois de protection des lanceurs d’alerte, établi par la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics, établit, dans son article 4, une liste exhaustive des actes considérés comme répréhensibles. Ceux-ci incluent notamment : 1) toute contravention à une loi québécoise ou fédérale applicable au Québec, ou à un règlement y afférent ; 2) tout manquement grave aux normes d’éthique et de déontologie ; 3) l’usage abusif des fonds ou des biens d’un organisme public, y compris ceux gérés pour le compte de tiers ; 4) les cas graves de mauvaise gestion au sein des organismes publics, tels que des abus d’autorité ; et 5) toute atteinte grave ou tout risque d’atteinte grave à la santé, à la sécurité ou à l’environnement, par action ou par omission.

35L’article 6 prévoit que toute personne, à tout moment, peut divulguer au Protecteur du citoyen des informations susceptibles de démontrer qu’un acte répréhensible a été commis ou est sur le point de l’être. Les actes dénoncés peuvent notamment être posés par un membre du personnel d’un organisme public ou par des tiers impliqués dans des processus contractuels avec des organismes publics, tels que l’adjudication ou l’exécution de contrats. Cette divulgation peut s’effectuer sous le couvert de l’anonymat, garantissant une première couche de protection pour le dénonciateur.

36Le régime prévoit trois canaux principaux de signalement :

  1. Le Protecteur du citoyen, considéré comme le canal central pour recevoir et traiter les divulgations.

  2. Les mécanismes internes des organismes publics, obligatoires selon l’article 18, qui doivent permettre aux employés de signaler les actes répréhensibles directement au sein de leur organisation.

  3. La divulgation publique, permise uniquement dans des circonstances exceptionnelles et strictement encadrées. L’article 7 précise que cette voie est accessible lorsque l’acte dénoncé constitue un risque grave pour la santé, la sécurité ou l’environnement et que l’urgence de la situation empêche un recours préalable au Protecteur du citoyen. Cependant, avant toute divulgation publique, la personne concernée doit signaler les faits à un corps de police ou au Commissaire à la lutte contre la corruption.

37En ce qui concerne les mesures de protection, l’article 26 interdit explicitement les représailles ou menaces de représailles contre les lanceurs d’alerte. Ces représailles, définies à l’article 31, incluent des sanctions professionnelles telles que la rétrogradation, la suspension, le congédiement ou tout autre acte portant atteinte aux conditions de travail. Dans des cas précis, des représailles peuvent également toucher des personnes liées au lanceur d’alerte, comme des proches, en limitant leurs droits ou en appliquant des sanctions indirectes, telles que la suspension d’un enfant d’un service de garde.

38Malgré les garanties offertes par la Loi, des limites importantes subsistent.

Limites de la protection sous le régime public québécois

  • 19 Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société d’ha (...)

39Dans un mémoire adressé au Conseil des ministres, la ministre responsable de l’Administration gouvernementale et présidente du Conseil du trésor a mis en évidence plusieurs faiblesses structurelles de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics (2017) limitant son efficacité (LeBel, 2024). Parmi les critiques formulées figurent notamment une mécompréhension généralisée des rôles et responsabilités des responsables des divulgations ; des problèmes liés au suivi de divulgations, tels que le manque d’expertise des responsables ou des conflits d’intérêts potentiels ; un faible nombre de signalements dans la majorité des organisations ; une méconnaissance des mécanismes de traitement par le personnel des organismes assujettis (voir par exemple : La Presse canadienne, 2023) ; et une ambiguïté concernant le partage des compétences entre le Protecteur du citoyen et la Commission municipale du Québec19. S’ajoutent à cela des lacunes importantes, comme la difficulté pour le Protecteur du citoyen de garantir la confidentialité des vérifications et enquêtes, l’absence de sanctions précises en cas de compromission de cette confidentialité, et le morcellement des protections contre les représailles, qui dépendaient de la nature des représailles subies et des recours applicables. En outre, comme limites, il est également mentionné la multiplicité des entités impliquées, complexifiant l’accompagnement des victimes de représailles ; l’absence de compensation financière en cas de représailles avérées ; des difficultés à sanctionner efficacement les auteurs de représailles ; et un manque de mesures préventives en matière d’éthique et d’intégrité.

  • 20 Projet de loi n°53 : Loi édictant la Loi sur la protection contre les représailles liées à la divul (...)

40Par rapport à ces enjeux, le projet de loi no 53, intitulé Loi édictant la Loi sur la protection contre les représailles liées à la divulgation d’actes répréhensibles et modifiant d’autres dispositions législatives20, a été adopté par le gouvernement québécois le 29 mai 2024. Cette réforme apporte des modifications substantielles à la loi de 2017, avec pour principal objectif de renforcer la protection des lanceurs d’alerte (Bélair-Cirino, 2019) et d’améliorer les mécanismes de gestion des divulgations. Parmi les mesures introduites, la création d’un « guichet unique » (Lecavalier, 2024) constitue une avancée majeure : toutes les divulgations doivent désormais être dirigées vers le Protecteur du citoyen, ce qui met fin à l’obligation pour les organismes publics d’enquêter directement sur les signalements les concernant, réduisant ainsi les conflits d’intérêts. Par ailleurs, la Loi prévoit désormais une compensation financière pour les lanceurs d’alerte victimes de représailles, remédiant à une lacune majeure du dispositif précédent, où seules des mesures comme la réintégration professionnelle étaient possibles. La réforme élargit également les protections aux personnes qui assistent les lanceurs d’alerte dans leurs démarches, renforce la confidentialité des signalements, et attribue de nouvelles responsabilités au Protecteur du citoyen, notamment la médiation, l’assistance juridique, et la sensibilisation publique sur les mécanismes de divulgation. En matière de prévention, des responsables de l’éthique et de l’intégrité seront désignés au sein des ministères et organismes publics.

41Le nouveau cadre législatif n’autorise toujours pas la dénonciation directe des faits à la presse, et son application demeure restreinte, excluant les fonctionnaires municipaux et les employés du secteur privé (La Presse canadienne, 2016). Certains auteurs (Albert et al., 2023) ont également relevé des faiblesses persistantes : l’absence de prévention des représailles, un régime majoritairement curatif et punitif ; des délais de traitement trop longs pour les recours ; le manque de sanctions précises pour les atteintes à la confidentialité des lanceurs d’alerte ; et l’inadéquation des protections pour des représailles infligées hors du cadre des relations de travail, comme celles visant des citoyens. D’autres critiques pointent des difficultés dans l’application des dispositions pénales, un délai de prescription court, et des lacunes en matière de réparation intégrale des préjudices subis.

42Pour pallier ces lacunes, plusieurs pistes d’amélioration ont été proposées dans la littérature juridique, notamment l’introduction de sanctions administratives pécuniaires, l’abandon du principe « Up the Ladder » (McEvoy, 2016) (obligation de signalement initial à un supérieur hiérarchique), l’uniformisation des mécanismes de protection contre les représailles, et la reconnaissance élargie du statut des lanceurs d’alerte. Ces propositions visent à établir un cadre législatif plus cohérent et à renforcer l’effectivité des mesures de protection. Comme le souligne Moulin, une réflexion approfondie est également nécessaire pour améliorer le traitement des divulgations, la gestion des conflits de compétence, et l’accompagnement des lanceurs d’alerte face à des représailles variées, en veillant à une meilleure articulation entre prévention, protection et réparation.

  • 21 Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection d (...)
  • 22 European Commission (avril 2018) : « the protection granted is partial: it covers only public serva (...)

43Antérieurement à la Directive européenne21, les pays européens souffraient des mêmes problématiques. Le plus grand problème que soulignait la Commission européenne – et qui est par ailleurs la situation actuelle au Canada – est la fragmentation des protections des lanceurs d’alertes22 :

[C]es législations [européennes] sont très disparates, elles sont souvent fragmentaires, soit qu’elles ne couvrent que certaines catégories de personnes (les agents du secteur public ou les salariés du secteur privé), soit qu’elles ne visent la divulgation que de certains types d’informations. La protection qu’elles apportent, enfin, est très inégale. Pour apprécier l’effectivité de cette protection, on ne peut pas, du reste, se fier exclusivement à la lettre des textes, il faut prendre en considération la façon dont ils sont appliqués (Lochak, par. 40).

  • 23 Il s’agit d’un acte qui se produit dans le contexte professionnel en réponse au signalement d’un la (...)

44Face à ce constat, certains auteurs ont plaidé en faveur d’une harmonisation du statut de lanceur d’alerte au niveau international (Lochak, par. 41) au moyen de certains outils : Convention de l’OCDE, de l’OIT, ou encore mobilisation des droits de l’homme (Coulée, 2020). Selon la Commission européenne, les personnes travaillant dans des organisations privées ou publiques sont souvent les premières à être informées des menaces pesant sur l’intérêt public et des violations du droit communautaire. Cependant, la crainte de représailles23 peut décourager le signalement de violations dans un contexte professionnel.

  • 24  L’ouvrage de Lewis présente notamment le régime anglais considéré comme l’un des plus complets par (...)
  • 25 À ne pas confondre avec le Conseil de l’Union européenne.
  • 26 Sur les prémices d’un droit européen des lanceurs d’alerte, voir notamment : Devers (2015) ou Yurtt (...)

45La directive européenne arrive dans un contexte où les protections accordées aux lanceurs d’alerte sont très inégales et moins générales qu’aux États-Unis ou au Royaume-Uni (Lewis et al., 2022 : 12)24. Dans ce domaine, le Conseil de l’Europe25 et la Cour européenne des droits de l’Homme ont participé de manière active à la protection des lanceurs d’alerte en incitant les États à réformer leurs modèles (Huber, 2022 : 28 ; Leclercq, 2017 : 87 et s.). Historiquement donc, la jurisprudence a joué un rôle important afin de combler les lacunes étatiques sur le sujet26. De nombreux scandales ont par la suite mené à une véritable prise de conscience générale du rôle primordial des lanceurs d’alerte et des insuffisances des textes juridiques en la matière. Par ailleurs, une étude de la Commission européenne a estimé que les pertes liées au manque de protection des lanceurs d’alerte, rien que dans les marchés publics, pourraient représenter entre 5,8 et 9,6 milliards d’euros chaque année dans l’Union européenne (European Commission Directorate General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs et Milieu Ltd, 2017 : 21).

  • 27 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of persons (...)
  • 28 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social (...)
  • 29 European Parliament legislative resolution of 16 April 2019 on the proposal for a directive of the (...)

46À la lumière des approches législatives fragmentées en matière de protection des lanceurs d’alerte, la Commission européenne a présenté un ensemble d’initiatives. Le 23 avril 2018, elle publie une proposition de directive sur la protection des personnes dénonçant des infractions au droit de l’Union27, ainsi qu’une communication28 établissant un cadre juridique complet pour protéger les lanceurs d’alerte en vue de défendre l’intérêt public sur le plan européen, avec la mise en place de canaux de signalement facilement accessibles, l’obligation de préserver la confidentialité, l’interdiction de représailles à l’encontre des lanceurs d’alerte, et l’adoption de mesures de protection ciblées. La proposition est adoptée par le Parlement européen en première lecture au moyen d’une résolution le 16 avril 201929.

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  • 31 Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection d (...)
  • 32 L’ancienne députée européenne et rapporteuse du texte présente les différents choix opérés lors des (...)
  • 33 Il est important de noter qu’à la différence du Règlement, qui est applicable dans les États membre (...)
  • 34 Pour accéder aux transpositions de tous les pays membres de l’Union européenne, voir European Commi (...)

47À la suite de l’approbation du Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 7 octobre 2019, la directive sur la dénonciation (Conseil de l’Union européenne, 2019)30, qui a ensuite été publiée au Journal officiel de l’UE le 26 novembre 201931. Finalement, cette directive, fruit d’un consensus politique et juridique32, est entrée en vigueur le 16 décembre 2019 et les États membres étaient tenus de transposer33 ladite directive dans leur législation nationale au plus tard le 17 décembre 2021. Dans les faits, de nombreux pays ont tardivement transposé cette directive34. Ainsi, la directive européenne met en place un cadre général, devant s’adapter à chaque pays de l’Union – et donc avec des enjeux et des difficultés parfois différentes en fonction des pays.

48Depuis, de nombreux travaux visent à adapter et à améliorer l’application de cette directive, comme en France (voir par exemple : Le Touzé, 2022 : 20‑21 ; Dedieu, 2023 ; Lancri, 2023 ; Vignancour, 2023 ; Fortier, 2023), au Portugal (Aires de Abreu et Ponces de Carvalho, 2022), en Suède (Dubar, 2022), aux Pays-Bas (Schermerhorn, 2022), en Pologne (Skupien, 2023) ou encore en l’Italie (Scomparin, 2023). D’autres projets tentent de mesurer l’effectivité et toute la diversité des législations sur les lanceurs d’alerte (Koumpli, 2023). Enfin, d’autres travaux éclairent par exemple l’articulation du dispositif face à la liberté d’expression (Adam, 2023) ou plus largement d’un point de vue comparé (Chacornac, 2020).

Le rôle de l’UPAC et des mécanismes de dénonciation dans la lutte contre la corruption au Québec

  • 35 Loi concernant la lutte contre la corruption, chapitre L-6.1, art. 9, 10 et 10.1.

49L’Unité permanente anticorruption (UPAC), créée en 2011, constitue une autre pierre angulaire dans la lutte contre la corruption et les actes répréhensibles au Québec. Mandatée pour prévenir, détecter et réprimer les infractions affectant l’intégrité des institutions publiques, l’UPAC joue un rôle grâce à des mécanismes de dénonciation qui permettent aux citoyens, fonctionnaires et employés du secteur public de signaler anonymement des comportements illicites. Le Commissaire à la lutte contre la corruption est le dirigeant de l’UPAC et exerce les fonctions de directeur d’un corps de police spécialisé. En vertu de la Loi concernant la lutte contre la corruption, il détient des pouvoirs spécifiques, notamment celui d’autoriser les enquêtes criminelles ou pénales et de coordonner les activités des enquêteurs35. Le Commissaire supervise l’ensemble des opérations de l’UPAC, fixe les orientations stratégiques et garantit l’indépendance des enquêtes.

  • 36 Ibid., art. 2.
  • 37 Loi concernant la lutte contre la corruption, chapitre L-6.1, art. 1.

50Les actes répréhensibles pris en charge par l’UPAC incluent des infractions telles que la corruption, le favoritisme, la collusion, le détournement de fonds publics et d’autres formes de fraude. Ces infractions peuvent survenir dans divers contextes, y compris l’octroi, l’obtention ou l’exécution de contrats dans le secteur public, ainsi que dans l’administration de la justice ou l’attribution de droits ou privilèges publics, tels que des autorisations, des nominations ou des subventions. Selon l’article 2 de la Loi concernant la lutte contre la corruption36, l’utilisation abusive de fonds ou de biens publics, les cas graves de mauvaise gestion contractuelle dans le secteur public, ainsi que le fait d’ordonner ou de conseiller à quelqu’un de commettre l’un de ces actes est également considéré comme des actes répréhensibles. Cette loi prévoit une procédure facilitant la dénonciation des actes répréhensibles sans crainte de représailles auprès du Commissaire (art. 1)37.

51En 2023-2024 (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2024 : 24), l’UPAC a reçu 450 dénonciations, marquant une augmentation notable des signalements provenant des administrations publiques. Cette évolution, attribuée aux campagnes de sensibilisation, témoigne d’une meilleure prise de conscience des enjeux de corruption parmi les acteurs publics. Depuis sa création, l’UPAC a engagé 326 accusations criminelles et pénales et obtenu 283 condamnations, renforçant ainsi son rôle central dans la lutte contre la corruption (Commissaire à la lutte contre la corruption, 2024 : 24).

52Le processus judiciaire débute avec la réception et l’analyse des dénonciations. Le Commissaire évalue les plaintes pour déterminer leur admissibilité et peut les transférer à son commissaire associé aux enquêtes ou aux vérifications. Les enquêtes criminelles ou pénales sont dirigées par un comité d’enquête et nécessitent souvent des autorisations judiciaires. Les enquêteurs s’appuient sur des grilles d’analyse pour évaluer les critères de gravité (préjudice causé) et d’opportunité (temps et disponibilité des preuves). La collaboration avec le Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP) est essentielle pour obtenir les autorisations nécessaires à l’investigation (Lafond St-Arneault, 2021).

  • 38 Ibid., art.31.

53Si les éléments de preuve obtenus sont jugés suffisants et pertinents, le dossier est transmis au DPCP pour évaluation. Une poursuite ne peut être intentée que si les procureurs sont convaincus qu’un tribunal pourrait raisonnablement conclure à la culpabilité des suspects. Si la plainte est jugée hors du mandat du Commissaire, elle pourrait être transférée à une organisation partenaire (Lafond St-Arneault, 2021 : 20) conformément à l’article 31 de la Loi concernant la lutte contre la corruption38.

54Cependant, le processus judiciaire entourant la gestion des dénonciations par le Commissaire à la lutte contre la corruption peut parfois être limité par des obstacles opérationnels, tels que la disponibilité des preuves, le respect des délais ou encore la réticence des dénonciateurs à se manifester par crainte de représailles. En effet, dans de nombreux cas, les éléments de preuve sont difficiles à obtenir sans la coopération active de personnes internes à l’organisation visée. C’est précisément ce déficit de preuve directe qui rend stratégique la contribution des lanceurs d’alerte. En tant qu’acteurs de première ligne, ils sont souvent les seuls à pouvoir fournir des informations substantielles, contextualisées et exploitables, permettant de surmonter les lacunes probatoires. En ce sens, la formalisation d’un statut du lanceur d’alerte serait autant une mesure de protection qu’un levier d’optimisation de la preuve dans les affaires les plus complexes.

Application du régime particulier de l’informateur de police

55Comme indiqué précédemment, la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics encadre strictement les divulgations publiques. Elle exige notamment que les faits présentent un caractère d’intérêt public (tels que des actes de corruption touchant les fonds publics ou les politiques gouvernementales), que le dénonciateur ait des motifs raisonnables de croire à un risque grave, et qu’un signalement ait d’abord été fait à un corps de police ou au Commissaire à la lutte contre la corruption. Dans les cas de corruption systémique, les canaux internes de signalement (comme les comités d’éthique ou les responsables hiérarchiques) peuvent être inefficaces en raison de conflit d’intérêts, d’un manque d’indépendance ou d’une crainte généralisée de représailles. La divulgation publique devient alors une option pour les lanceurs d’alerte lorsque les mécanismes internes ont échoué à traiter efficacement les dénonciations ; ou encore lorsque la gravité ou l’urgence des faits justifient une intervention immédiate pour éviter un préjudice irréversible. La divulgation publique est également envisageable lorsque les informations divulguées peuvent mobiliser l’opinion publique ou pousser les autorités compétentes à agir. Pour illustrer ce point, il est clair que sans les révélations publiques répétées à travers des reportages écrits, radiophoniques ou télévisés mettant en lumière des abus de pouvoir, des systèmes de collusion et des pratiques de corruption enracinés depuis des années dans les administrations de Laval et de Montréal, les témoignages devant la Commission Charbonneau (Charbonneau et Lachance, 2015) n’auraient probablement jamais eu lieu. Ces divulgations ont été rendues possibles principalement grâce au travail des journalistes d’investigation. Ces enquêtes ont exposé au grand jour des abus de pouvoir, des systèmes de collusion et des pratiques de corruption profondément enracinés au sein des administrations. Ce rôle essentiel de mise en lumière revient principalement aux journalistes d’investigation, dont le travail a permis de briser le silence et de susciter une prise de conscience publique (Charbonneau et Lachance, 2015). En outre, si le lanceur d’alerte collabore avec les forces de l’ordre, cela influence non seulement le cadre de protection qui lui est applicable, mais aussi les obligations de divulgation de preuve et la manière dont les juridictions abordent l’intégrité de son témoignage.

56Cette articulation entre divulgation publique, collaboration avec les autorités et rôle médiatique met en évidence la complexité du contexte dans lequel évoluent les lanceurs d’alerte, et appelle une analyse approfondie des obstacles concrets auxquels ils se heurtent lorsqu’ils cherchent à se prévaloir des protections juridiques existantes.

Les contraintes probatoires dans la protection des lanceurs d’alerte

57L’analyse des dispositifs juridiques en matière de protection des lanceurs d’alerte ne peut faire l’impasse sur les règles de preuve, car ces dernières conditionnent directement l’accès à une réparation effective en cas de représailles. Et c’est également par le traitement de la preuve que se révèle l’effectivité (ou les limites) des protections juridiques offertes. Si la loi énonce une interdiction des représailles, encore faut-il que le justiciable soit en mesure de la faire valoir efficacement devant les instances compétentes. Les lanceurs d’alerte portent donc la charge de démontrer non seulement l’existence d’un acte répréhensible, mais aussi le lien direct entre leur divulgation et les représailles subies. Or ce double fardeau est souvent difficile à satisfaire. En ce sens, la question de la preuve ne constitue pas un simple détail technique : elle est au cœur de l’effectivité du droit.

  • 39 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L. c. 2005, c. 46, LP (...)

58En matière de protection des lanceurs d’alerte, le fardeau de preuve est régi par des normes spécifiques définies dans la LPFDAR. Plus précisément, l’article 19 de la LPFDAR interdit les représailles contre les fonctionnaires ayant effectué une divulgation d’actes répréhensibles39. Cette disposition prévoit que les employés publics qui divulguent des actes répréhensibles ou collaborent dans des enquêtes bénéficient d’une protection contre toute forme de représailles, telles que le congédiement, la rétrogradation ou tout autre traitement discriminatoire. De plus, la Loi impose au lanceur d’alerte de faire la preuve de la légitimité de la divulgation en démontrant que, au moment de faire la divulgation ou de coopérer dans une enquête, il avait des motifs raisonnables de croire que les faits signalés constituaient un acte répréhensible.

  • 40 Le Code civil du Québec, notamment l’article 1457, impose une obligation générale de respecter les (...)

59Bien que la LPFDAR ne mentionne pas explicitement un renversement du fardeau de la preuve, elle offre des garanties en permettant au Commissariat à l’intégrité du secteur public de mener des enquêtes indépendantes. Lorsqu’un fonctionnaire allègue des représailles, c’est le Commissariat qui évalue la situation et décide si des mesures doivent être prises. Précisons tout de même que dans les cas de diffamation ou d’atteinte à la réputation, le fardeau de la preuve incombe traditionnellement à la personne prétendant être victime. Ce principe, bien ancré en droit canadien40, impose à la victime de démontrer que les déclarations litigieuses sont non seulement fausses, mais également susceptibles de causer un préjudice grave à sa réputation. Ce cadre juridique, illustré par des arrêts tels que Grant c. Torstar Corp. (2009), met en lumière une dynamique où la charge initiale revient à la victime, mais où le défendeur peut recourir à des défenses basées sur la vérité ou l’intérêt public. Dans cette affaire, la Cour suprême a établi une défense pour les médias en introduisant le concept de « défense de communication responsable concernant des questions d’intérêt public », permettant de protéger certains commentaires, même diffamatoires, s’ils sont publiés dans l’intérêt du public. Par ailleurs, dans l’affaire Denis c. Côté ([2019] 1 RCS 106), la Cour suprême du Canada interprète pour la première fois les nouvelles dispositions de la Loi sur la preuve au Canada (articles 39.1 et 39.2), adoptées en 2017 pour protéger les sources journalistiques. Ces articles instaurent une présomption légale de confidentialité, inversent le fardeau de la preuve (qui repose désormais sur la partie souhaitant la levée de l’anonymat) et limitent strictement les cas où une telle levée est permise. Ce régime met en balance deux intérêts publics fondamentaux : la protection des sources confidentielles, condition essentielle à la liberté de la presse, et la recherche de la vérité judiciaire. La Cour insiste sur le fait que cette protection vise à garantir que des informations sensibles puissent être divulguées dans l’intérêt public sans que les sources craignent des représailles. Ce raisonnement est directement transposable aux lanceurs d’alerte. Comme les journalistes d’enquête, ils sont des vecteurs d’information d’intérêt public, souvent exposés à des risques sérieux. Pourtant, contrairement aux sources journalistiques, ils ne bénéficient d’aucune présomption légale ou d’un régime de protection aussi solide. Cependant, la liberté de la presse doit s’équilibrer avec d’autres intérêts publics, comme le droit à un procès équitable. L’arrêt R. c. National Post ([2010] 1 RCS 477) illustre cette tension, lorsque la Cour a reconnu que la protection des sources journalistiques n’est pas absolue. Elle peut être levée lorsque l’intérêt public dans la divulgation des informations l’emporte sur l’intérêt à protéger l’identité de la source. Ce cadre juridique souligne l’importance de maintenir un équilibre délicat entre la transparence institutionnelle et la confidentialité.

60Généralement, les lois sur la protection des lanceurs d’alerte peuvent alléger la charge de la preuve en exigeant que l’employeur démontre que les mesures prises contre un employé ne sont pas liées à son signalement. Cette approche répond aux difficultés auxquelles un employé peut être confronté pour prouver que les représailles subies résultent de la divulgation, notamment lorsque les formes de représailles sont subtiles et difficiles à établir. Par exemple, en Afrique du Sud, la Protected Disclosures Act prévoit qu’un licenciement en violation de l’article 3 de la Loi est automatiquement considéré comme un licenciement injustifié. Aux États-Unis, un système de répartition de la charge de la preuve est appliqué. Ainsi, un employé fédéral présumé lanceur d’alerte doit démontrer qu’il a divulgué des actes correspondant à une catégorie spécifique d’inconduite définie par la Loi et que le signalement a été effectué auprès d’une entité appropriée, en tenant compte de la nature de la divulgation et des limitations quant aux personnes ou organismes pouvant recevoir le rapport. Il doit également prouver que le signalement a été réalisé en dehors de ses fonctions habituelles ou par des canaux non conventionnels, qu’il a transmis le rapport à une personne autre que le fautif, et qu’il avait une croyance raisonnable en l’existence d’une faute, bien que l’exactitude du signalement ne soit pas exigée. Cette croyance doit toutefois être jugée raisonnable par un observateur impartial. Enfin, l’employé doit établir qu’il a subi une mesure liée à son emploi, une omission d’agir ou une menace liée à une telle mesure. Si l’employé parvient à établir tous ces éléments, la charge de la preuve revient à l’employeur, qui doit alors démontrer, par des preuves claires et convaincantes, que la même action aurait été prise en l’absence du signalement.

  • 41 Haydon v. Can. (2005), 337 N.R. 201 (FCA).

61Au-delà du fardeau de la preuve, un autre défi tient au poids substantiel de la preuve exigée des dénonciateurs, ce qui peut décourager des signalements futurs. Dans l’arrêt Haydon41, la Cour d’appel fédérale valide une suspension à l’issue d’une prise de parole médiatique, en appliquant le cadre Fraser (loyauté et intérêt public) et un examen de la preuve (directe ou inférée) de l’impact. Un exemple particulièrement révélateur de cet autre obstacle est fourni par la décision Agnaou c. Service des poursuites pénales du Canada (2018 TPFD 2). Dans cette affaire, instruite entre autres sous l’égide de la LPFDAR, le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles a rejeté la requête du plaignant visant la divulgation de documents internes qu’il estimait essentiels pour établir le lien entre sa divulgation et les représailles alléguées. Le Tribunal a considéré que la demande était trop vague, reposait sur des suppositions et ne satisfaisait pas aux exigences de précision imposées par les règles de procédure. Il a également rappelé que la question de savoir si un acte répréhensible avait effectivement été commis ne relevait pas de sa compétence : seul importait de déterminer si une divulgation protégée avait eu lieu et si des mesures de représailles pouvaient lui être rattachées.

62Ainsi, en l’absence de présomption légale de lien entre la divulgation et les représailles, il revient au lanceur d’alerte de démontrer cette connexion de manière probante, ce qui est particulièrement ardu dans des contextes institutionnels où les éléments de preuve sont détenus par l’organisation visée. Cette approche a été confirmée par la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Murray v. UBS Securities, LLC (2024), où la Cour a statué à l’unanimité que les lanceurs d’alerte n’ont pas à prouver l’intention de représailles de l’employeur pour bénéficier de la protection offerte par la Loi.

  • 42 Loi sur les normes du travail, RLRQ c N-1.1.

63Enfin, une autre difficulté rencontrée est l’interprétation et l’application de l’article 122(7) de la Loi sur les normes du travail (LNT)42. Bien qu’elle ne soit pas spécialement conçue pour encadrer la divulgation d’actes répréhensibles, la LNT, par cet article, interdit aux employeurs de congédier ou de pénaliser les employés ayant dénoncé des actes répréhensibles. Cependant, son application révèle des complexités, en particulier concernant les définitions de « lanceur d’alerte » et « d’enquête ». Dans l’affaire Lacroix et Ville de Chambly (2019), le Tribunal a étendu l’interprétation de l’article 122(7) en considérant que la collaboration de monsieur Lacroix avec la Commission Charbonneau constituait un acte protégé, bien qu’il n’ait pas déposé la plainte. Cette décision a élargi la définition de « lanceur d’alerte » pour inclure les personnes contribuant à des enquêtes, même si elles ne sont pas la source initiale des informations. Cette approche s’oppose à celle de la Ville de Chambly, qui soutenait que monsieur Lacroix a agi en tant que simple témoin et ne devait donc pas bénéficier de la protection offerte par l’article 122(7). Le Tribunal a rejeté cette interprétation restrictive, reconnaissant que le rôle actif de Lacroix dans une enquête justifiait une protection, tout en insistant sur une approche téléologique pour respecter l’objectif de la loi à l’effet d’encourager la dénonciation des actes répréhensibles. Selon lui, exclure cette collaboration du champ d’application de l’article 122(7) compromettrait l’objectif de la disposition, qui est de favoriser l’exposition des méfaits. Ainsi, un employé qui ne dénonce pas un acte répréhensible, mais collabore à une enquête et qui est congédié sur cette base peut bénéficier de la protection de l’art. 122(7).

64Bien que la LNT offre une protection importante, elle comporte des limites. Dans Rochon c. Télé-Université (2019), le Tribunal a reconnu que le signalement initial de madame Rochon à son employeur concernant des documents sensibles sur l’intranet était protégé. Cependant, son choix d’envoyer un courriel à tous les employés a été jugé imprudent et en dehors du champ de protection. Cette affaire met en lumière l’équilibre délicat que les lanceurs d’alerte doivent maintenir, c’est-à-dire agir de bonne foi et utiliser des canaux appropriés tout en évitant des actions pouvant être perçues comme excessives.

65Le cadre juridique applicable aux informateurs de police, qui repose sur des garanties d’anonymat et une protection renforcée, offre des avenues possibles sur la manière d’alléger les exigences de preuve pour encourager les signalements.

Le régime de protection des informateurs de police

66Alors que les lanceurs d’alerte bénéficient d’un cadre légal structuré visant à protéger leur identité et à prévenir les représailles, les informateurs de police relèvent d’un régime distinct basé principalement sur le privilège de l’anonymat. Ce privilège repose sur une promesse explicite ou implicite de confidentialité, comme souligné dans R. c. Named Person B ([2013] 1 SCR 405), et ne peut être levé que dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsque la divulgation est nécessaire pour assurer une défense pleine et entière (R. c. Vancouver Sun, [2004] 2 RCS 332). Ces garanties visent à encourager la collaboration tout en protégeant les informateurs contre de potentielles représailles. Cependant, la Cour a également précisé les limites de ce privilège. Par exemple, dans l’affaire impliquant un courriel anonyme accusant des supérieurs policiers de fautes professionnelles, la Cour d’appel a jugé que le privilège ne s’appliquait pas en l’absence d’une promesse explicite ou implicite de confidentialité. Cet arrêt illustre la nécessité d’un cadre clair définissant les conditions dans lesquelles la protection s’applique.

67La portée du privilège a été clarifiée dans R. c. Leipert ([1997] 1 RCS 281), où la Cour suprême a jugé que ce privilège protège non seulement l’identité de l’informateur, mais aussi toute information susceptible de l’identifier. Selon cet arrêt, le privilège est « quasi absolu », et sa levée ne peut être envisagée que dans des circonstances très limitées, lorsque l’innocence de l’accusé est directement en jeu.

  • 43 R. c. Barros ([2011] 3 RCS 368), par.1 et par. 31
  • 44 La Cour précise également que, ce privilège, bien qu’opposable à l’État (voir note de bas de page 8(...)

68Pour être couvert par le privilège, l’informateur doit avoir explicitement ou implicitement compris que ses informations seraient traitées de manière confidentielle. Cette condition de confidentialité est au cœur de l’arrêt R. c. Barros43, qui précise que la protection ne s’applique que si la confidentialité est raisonnablement attendue par l’informateur. Si l’informateur n’a pas reçu une assurance de confidentialité ou s’il agit en tant qu’agent actif de la police, cette protection peut être remise en question44. En effet, la Cour a souligné dans R. c. Davies ([1982] OJ No. 146) que le privilège ne s’étend pas aux informateurs qui participent activement à des opérations pour la police, les assimilant plutôt à des agents de l’État, ce qui les prive du droit à l’anonymat absolu. Ce principe a été confirmé dans des décisions subséquentes, dont R. c. Named Person B ([2013] 1 SCR 405), où la Cour a statué que le privilège de l’informateur exige une conduite de la police à partir de laquelle une promesse de confidentialité et de protection peut être déduite, soit explicitement, soit implicitement.

69La seule exception à ce privilège concerne les situations où l’innocence de l’accusé est en jeu, une notion formulée dans R. c. McClure ([2001] 1 RCS 445) et précisée dans R. c. Brown ([2002] 2 RCS 185). Pour que cette exception soit appliquée, un test en deux étapes est requis : tout d’abord, le juge doit s’assurer qu’il existe des preuves montrant que les informations sont cruciales pour prouver l’innocence de l’accusé, et ensuite, déterminer si ces informations sont véritablement essentielles et ne peuvent être obtenues autrement. La jurisprudence impose ainsi un seuil élevé pour protéger la confidentialité, en assurant que cette exception ne soit utilisée que dans des cas exceptionnels, renforçant ainsi la stabilité du privilège.

70En dehors du cadre pénal, le privilège d’informateur s’étend également au droit civil et administratif, où il est, selon la jurisprudence, absolu et ne souffre d’aucune exception. Cet aspect a été illustré dans l’arrêt Bisaillon c. Keable ([1983] 2 RCS 60), dans lequel la Cour a statué que le privilège s’applique de manière absolue dans les affaires civiles pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles, même lorsque cela pourrait compromettre des intérêts concurrents de justice.

71La procédure judiciaire pour revendiquer le privilège de l’informateur est également rigoureusement encadrée. Lorsqu’une demande de privilège est soulevée, les audiences doivent se dérouler à huis clos, avec des parties exclues (ex parte), afin de préserver l’anonymat de l’informateur et de garantir une évaluation impartiale de la nécessité du privilège. Cette procédure est soulignée dans l’arrêt R. c. Basi ([2009] 3 RCS 389), où la Cour a rappelé l’importance de tenir ces audiences dans des conditions garantissant une protection optimale de l’informateur.

72R. c. Vancouver Sun ([2004] 2 RCS 332) est un autre arrêt clé qui a renforcé la protection des informateurs. Dans cette affaire, la Cour suprême a établi que les principes de transparence et de publicité des débats judiciaires doivent être pondérés lorsque des informateurs sont impliqués, et ce, afin de préserver leur anonymat. La décision a précisé que les audiences impliquant des informations protégées par le privilège de l’informateur peuvent être fermées au public et à la presse lorsque cela est nécessaire pour protéger l’identité de l’informateur. Ainsi, la Cour a confirmé que le droit du public à l’information peut être restreint pour garantir la sécurité et la confidentialité des informateurs, sans compromettre l’équité de la procédure judiciaire.

Vers une approche de protection hybride pour les lanceurs d’alerte, inspirée du régime des informateurs de police

73L’analyse des principes entourant le privilège de l’informateur en droit canadien révèle des enseignements clés pour renforcer le régime de protection des lanceurs d’alerte. Ce privilège, solidement ancré dans la jurisprudence, comme dans R. c. Leipert ([1997] 1 RCS 281), R. c. Basi ([2009] 3 RCS 389) et R. c. Named Person B ([2013] 1 SCR 405), garantit une confidentialité quasi absolue pour encourager la divulgation d’informations critiques tout en protégeant les informateurs contre d’éventuelles représailles. L’adoption d’un cadre hybride permettrait de fusionner ces mécanismes éprouvés avec les dispositions actuelles de protection des lanceurs d’alerte, tout en tenant compte des particularités liées aux divulgations publiques.

74Le principe selon lequel le privilège d’informateur repose sur une promesse explicite ou implicite de confidentialité pourrait être adapté au contexte des lanceurs d’alerte. Une garantie explicite de protection de l’identité, similaire à celle fournie dans les programmes comme « Échec au crime », renforcerait la confiance des lanceurs d’alerte dans les dispositifs existants. Ainsi, toute divulgation effectuée dans ce cadre bénéficierait d’une confidentialité équivalente à celle des informateurs de police, excepté dans les cas d’intérêt public majeurs nécessitant une levée de cette protection.

75Par ailleurs, le régime hybride pourrait inverser la charge de la preuve en cas de représailles alléguées. L’entité ou l’employeur visé par la dénonciation serait tenu de démontrer que les actions entreprises contre le lanceur d’alerte ne sont pas liées à sa divulgation, suivant une logique similaire à celle du renversement du fardeau de la preuve (burden-shifting) appliqué dans le cadre des protections pour les informateurs. Dans R. c. Basi, la Cour a établi que, lorsqu’un accusé cherche à lever le privilège de l’informateur, le fardeau de la preuve repose initialement sur l’accusé, qui doit démontrer que les informations protégées sont nécessaires pour sa défense. Cela ne signifie pas que l’accusé doit prouver à ce stade que sa défense échouera sans ces informations, mais plutôt qu’il doit démontrer que les informations ont une pertinence directe et tangible pour l’issue de son procès.

76À l’image des conditions établies pour activer le privilège d’informateur, le régime hybride devrait préciser les critères permettant de bénéficier de la protection. Ces critères pourraient inclure :

  • Une divulgation effectuée de bonne foi, basée sur des motifs raisonnables de croire à un acte répréhensible ;

  • Une information transmise à une autorité désignée, évitant les divulgations directes à des parties impliquées dans l’inconduite ;

  • Une absence de divulgation publique préalable, sauf en cas d’urgence justifiée (voir Loi concernant la lutte contre la corruption, art. 7).

77Le régime hybride prévoirait des ordonnances de protection préventive, semblables aux mesures utilisées dans les enquêtes criminelles, pour protéger les lanceurs d’alerte contre les représailles. En cas de représailles avérées, des mécanismes d’indemnisation seraient mis en place.

78Sur le plan procédural, le régime hybride introduirait des règles claires pour les divulgations publiques, s’inspirant de l’article 7 de la Loi concernant la lutte contre la corruption. Ces divulgations seraient permises uniquement en cas de risque grave et immédiat pour la santé, la sécurité ou l’environnement. Avant toute divulgation publique, le lanceur d’alerte devrait communiquer les faits à une autorité compétente, comme le Commissaire à la lutte contre la corruption, afin d’assurer un traitement confidentiel et diligent.

79En intégrant les garanties robustes du privilège d’informateur dans le cadre des divulgations publiques, ce régime hybride offrirait une réponse adaptée aux besoins des lanceurs d’alerte. En s’appuyant sur la jurisprudence canadienne, notamment R. c. Leipert, R. c. Named Person B et R. c. Vancouver Sun ainsi que sur les dispositions législatives comme la LPFDAR et la Loi concernant la lutte contre la corruption, ce modèle vise à concilier les impératifs de confidentialité, de justice et de transparence. Une telle approche permettrait de mieux protéger les individus qui jouent un rôle crucial dans la révélation d’actes répréhensibles, tout en renforçant la confiance dans les institutions publiques.

Conclusion

80Contrairement aux informateurs de police qui bénéficient d’un statut juridique consolidé fondé sur la confidentialité et l’efficacité des enquêtes, les lanceurs d’alerte restent soumis à des régimes fragmentés, souvent imprécis, et inégalement appliqués. L’absence d’un statut légal unifié, combinée à un fardeau de preuves disproportionné et à des règles restrictives en matière de divulgation publique, nuit à la confiance dans les mécanismes de dénonciation et limite leur efficacité. À cet égard, le privilège de l’informateur de police offre un modèle institutionnel, non pas à reproduire à l’identique, mais à adapter selon les logiques propres à la lutte contre la corruption. Cet article plaide donc pour un régime hybride, combinant la reconnaissance d’un statut juridique clair pour les lanceurs d’alerte, une présomption de lien entre divulgation et traitement défavorable, ainsi que des garanties de confidentialité renforcées. Il s’agit de déplacer le centre de gravité de la protection, en instaurant un régime fondé sur la fonctionnalité et l’opérabilité des mécanismes de signalement.

81Enfin, cette recherche, fondée principalement sur l’analyse de textes juridiques et de décisions judiciaires, gagnerait à être complétée par des enquêtes empiriques. Interroger les acteurs (lanceurs d’alerte, juges, enquêteurs, etc.) permettrait de mieux saisir les décalages entre droit formel et réalités de terrain, et d’ajuster les propositions en fonction des contraintes pratiques.

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Notes

1 Pour une introduction récente au concept, voir notamment Chateauraynaud (2020).

2 Pour une définition en anglais, voir Bernier (2012) : « The term “whistleblowing” refers to the ethical act or action of reporting a violation or a dysfunction detected within an organization, for the purpose of avoiding wrongdoing or serious abuse ». L’auteur développe également l’évolution du concept.

3 L’auteure développe l’origine et les différents sens et nuances du lanceur d’alerte. Elle utilise une traduction française d’un article fondateur sur le sujet, celui de Near et Miceli (1985). En anglais, la définition d’origine est la suivante : « [t]he disclosure by organization members (former or current) of illegal, immoral, or illegitimate practices under the control of their employers, to persons or organizations that may be able to effect action ».

4 [L]es États-Unis ont adopté la Whistleblower Protection Act en 1989, puis l’ont renforcé en 2007. Le Royaume-Uni a adopté la Public Interest Disclosure Act (PIDA) en 1998, qui a été modifiée à plusieurs reprises par la suite. Parmi les pays non européens, on peut citer, de façon non exhaustive, l’exemple de l’Afrique du Sud (Protected Disclosure Act, 2000), du Japon (Whistleblower Protection Law, 2004), du Canada (Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et du processus de divulgation ou Public servants disclosure Act, 2005), d’Israël (Protection of Workers Disclosure of Offenses and Harm to Integrity or to Proper Administration Law, 2008), de la Corée du Sud (Protection of Public Interest Whistleblower Act, 2011) ou encore de l’Inde (Whistle-Blowers Protection Act, 2014), dans Lochak (2016 : par. 37 et s.).

5 R. c. Leipert, [1997] 1 RCS 281, par. 21.

6 Comme exemple d’exception procédurale, nous pouvons citer l’article 38 de la Loi sur la preuve au Canada, qui permet la protection des renseignements confidentiels. Nous pouvons également citer le paragraphe 24(2) de la Charte canadienne des droits et libertés qui précise qu’un élément de preuve obtenu de manière illégale peut être exclu.

7 R. c. Barros ([2011] 3 RCS 368), par. 1 et par. 30.

8 Ibid., par. 38.

9 Dans le secteur financier, les protections des dénonciateurs s’appliquent aux émetteurs de titres, qu’il s’agisse de sociétés publiques ou privées. Ces protections comprennent l’interdiction des représailles contre les employés qui dénoncent des offres publiques d’achat, des délits d’initiés, des déclarations inexactes et d’autres pratiques illégales. Voir notamment, la Loi sur les banques, LC 1991, c 46, art. 979.1 et s. : « L’employé d’une banque ou d’une banque étrangère autorisée qui a des motifs raisonnables de croire que la banque, la banque étrangère autorisée ou toute personne a commis un acte répréhensible, ou a l’intention d’en commettre un, peut notifier des détails sur la question à la banque ou à la banque étrangère autorisée ou au commissaire, au surintendant, à une agence ou à un organisme gouvernemental qui réglemente ou supervise des institutions financières ou à un organisme chargé du contrôle d’application de loi ». La Loi sur l’encadrement du secteur financier, RLRQ c E-6.1, art. 17.0.1. et s. : « Toute personne qui souhaite faire une dénonciation communique à l’Autorité tout renseignement qui, selon cette personne, peut démontrer qu’un manquement à une loi visée à l’article 7 a été commis ou est sur le point de l’être ou qu’il lui a été demandé de commettre un tel manquement ». Le Règlement 52-110 sur le comité d’audit de l’Autorité des marchés financiers, RLRQ c V-1.1, r 28, art. 2.3(7)(b) : « Le comité d’audit doit établir des procédures: [...] concernant l’envoi confidentiel, sous le couvert de l’anonymat, par les salariés de l’émetteur de préoccupations touchant des points discutables en matière de comptabilité ou d’audit ».

10 On peut lire à la page 13 : « D’ailleurs, ces obligations de loyauté et de discrétions sont énoncées par voies législative17 et réglementaire. Elles sont guidées par le “devoir de réserve” du fonctionnaire qui le rend plus vulnérable au non-respect de ses obligations lors d’une dénonciation, ceci justifiant une protection idoine. Quant au secteur privé, en excluant le domaine financier, l’obligation de loyauté, bien que modulable en fonction de la nature du poste occupé, laisserait “davantage de place à la liberté d’expression” et les décideurs seraient plus enclin à laisser le salarié exprimer son désaccord […] Si ces arguments apportent un début d’explications, ils ne sont pas pleinement satisfaisants ».

11 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, c. 46, (LPFDAR) : https://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lc-2005-c-46/derniere/lc-2005-c-46.html. Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics, RLRQ, c. N-1.1. Public Interest Disclosure Act, SBC 2018, c 22. Public Interest Disclosure (Whistleblower Protection) Act, CCSM c P217. Public Interest Disclosure Act, RSNB 2012. Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, SNS 2010, c 42. Public Interest Disclosure Act, SS 2011, c P-38.1. Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, SY 2014, c 19. Public Interest Disclosure and Whistleblower Protection Act, SNL 2014, c P-37.2. Public Service of Ontario Act, 2006, SO 2006, c 35, Sch A. Public Interest Disclosure and Whistleblower Protection Act, RSPEI 1988, c P-31.01. Loi sur la fonction publique, CLNun, c P-180. Loi sur la santé publique, LNun 2016, c 13. Public Interest Disclosure (Whistleblower Protection) Act, SA 2012, c P-39.5.

12 Pour le fédéral, voir par exemple : le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 256 ; la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11, art. 2 ; la Loi sur la concurrence, L.R.C. (1985), ch. C-34, art. 66 (1) et 66 (2) ; la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P-21, art. 22.2 et 22.3 ; la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, LC 2000, c 5, art. 27 ; la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, c 33, art. 95(4) ; le Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, s. 425.1. Cependant, l’article 425.1 serait peu efficace. À ce sujet, lire Brunelle et Samson (2005 : par. 22‑23) : « Devant le Comité permanent de la justice et des droits de la personne, le projet de loi a fait l’objet d’une procédure accélérée : le Comité n’a pas entendu de témoins ni proposé d’amendements. Cela explique peut-être en partie pourquoi l’article 425.1 crée une infraction dont les éléments constitutifs demeurent mal définis. Les principales difficultés soulevées par l’article 425.1 du Code criminel concernent l’état d’esprit du dénonciateur, l’identité de celui à qui l’information peut être divulguée et la nature des actes dont la dénonciation est encouragée et protégée ». Pour la province du Québec, les lois sont les suivantes : la Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C-12, art. 3 ; la Loi sur les normes du travail, RLRQ c N-1.1, art. 122(7) et 122(11) ; le Code civil du Québec, RLRQ, c. C-1991, art. 1472 ; la Loi sur l’Autorité des marchés publics, RLRQ c A-33.2.1 aux articles 61 à 66 ; la Politique ministérielle sur le traitement des signalements à caractère environnemental, Gouvernement du Québec, 2024.

13 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, par.30.

14 Merk c. Association internationale des travailleurs en ponts, en fer structural, ornemental et d’armature, section locale 771 (2005), 30090, [2005] 3 RCS 425, par. 25 et 36 (Cour suprême du Canada).

15 Certains de ces programmes prévoient des récompenses financières pour les personnes qui signalent des cas de mauvaise conduite : Whistleblower Program (OSC Policy 15-601), Ontario Securities Commission’s, 28 octobre 2015 : https://www.osc.ca/sites/default/files/pdfs/irps/20160714_15-601_policy-whistleblower-program.pdf ; P Overview - Report offshore tax cheating, Agence du Revenu Canada, 14 janvier 2014 : https://www.canada.ca/en/revenue-agency/programs/about-canada-revenue-agency-cra/compliance/offshore-tax-informant-program.html ; Programme de rémunération des dénonciateurs d’opérations visées par la règle générale anti-évitement ou constituant un trompe-l’œil, Revenu Québec : https://www.revenuquebec.ca/fr/une-mission-des-actions/assurer-la-conformite-fiscale/denonciation/programme-de-remuneration-des-denonciateurs-doperations-visees-par-la-regle-generale-anti-evitement-ou-constituant-un-trompe-loeil/. Certains, en revanche, n’offrent pas d’incitations financières : Programme de dénonciation de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada pour les employés des banques sous réglementation fédérale, Agence de la consommation en matière financière du Canada, 30 juin 2022 : https://www.canada.ca/fr/agence-consommation-matiere-financiere/organisation/contactez-nous/programme-denonciation.html ; Programme de dénonciation (lanceurs d’alerte), Autorité des marchés financiers : https://lautorite.qc.ca/grand-public/assistance-et-plainte/programme-de-denonciation-lanceurs-dalerte.

16 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, c. 46 (LPFDAR) : https://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lc-2005-c-46/derniere/lc-2005-c-46.html.

17 Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics (voir note 11).

18 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, c. 46 (LPFDAR) art.10 et suivants, https://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lc-2005-c-46/derniere/lc-2005-c-46.html.

19 Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société d’habitation du Québec, LQ 2018, c 8. L’une des critiques de la loi de 2017 est le fait que les organismes municipaux ne soient pas inclus dans la Loi. Cela a été corrigé avec une loi de 2018. Néanmoins, le traitement des divulgations a été transféré à la Commission municipale du Québec.

20 Projet de loi n°53 : Loi édictant la Loi sur la protection contre les représailles liées à la divulgation d’actes répréhensibles et modifiant d’autres dispositions législatives, 2024, c. 21.

21 Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, Journal officiel de l’Union européenne, L 305/17, 26 novembre 2019.

22 European Commission (avril 2018) : « the protection granted is partial: it covers only public servants or only specific sectors (e.g. financial services) or only specific types of wrongdoings (e.g. corruption). Recent scandals uncovered by whistleblowers illustrate how insufficient protection in one country not only negatively impacts the functioning of EU policies there, but can also spill over into other countries and into the EU as a whole. At EU level, there is only a very limited number of sectors where measures have been put in place to protect whistleblowers (mostly only in the areas of financial services) ».

23 Il s’agit d’un acte qui se produit dans le contexte professionnel en réponse au signalement d’un lanceur d’alerte et qui peut causer un préjudice au lanceur d’alerte.

24  L’ouvrage de Lewis présente notamment le régime anglais considéré comme l’un des plus complets par la doctrine.

25 À ne pas confondre avec le Conseil de l’Union européenne.

26 Sur les prémices d’un droit européen des lanceurs d’alerte, voir notamment : Devers (2015) ou Yurttagül (2021) ; sur un arrêt récent, voir notamment : Bufflier (2023) ; Schahmaneche (2023) ; Biancheri (2023) ; en droit français : voir Balian (2023).

27 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of persons reporting on breaches of Union Law, COM (2018) 218 final, European Commission, 23 avril 2018.

28 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen : Renforcer la protection des lanceurs d’alerte au niveau de l’UE, COM (2018) 214 final, Commission européenne, 23 avril 2018.

29 European Parliament legislative resolution of 16 April 2019 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the protection of persons reporting on breaches of Union law (COM (2018)0218 – C8-0159/2018 – 2018/0106(COD)), European Parliament, 16 avril 2019.

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31 Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, Journal officiel de l’Union européenne, L 305/17, 26 novembre 2019.

32 L’ancienne députée européenne et rapporteuse du texte présente les différents choix opérés lors des négociations avec la Commission et le Conseil (Rozière, 2023 : 119‑128).

33 Il est important de noter qu’à la différence du Règlement, qui est applicable dans les États membres directement après son entrée en vigueur, la directive n’est pas directement applicable dans les États membres. Elle doit d’abord être transposée dans le droit national avant de devenir applicable dans chaque État membre. Dans le cadre de la directive européenne sur les lanceurs d’alerte, le législateur a fait le choix d’une harmonisation minimale (voir les considérants de la Directive), c’est-à-dire qu’il reconnaît que les systèmes juridiques de certains États membres disposent déjà de normes supérieures. Dans ce cas, les États membres ont le droit de fixer des normes plus élevées que celles définies dans la directive.

34 Pour accéder aux transpositions de tous les pays membres de l’Union européenne, voir European Commission (2019) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/NIM/?uri=celex%3A32019L1937.

Commission européenne, « Infractions », https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=EN&typeOfSearch=true&active_only=0&noncom=0&r_dossier=&decision_date_from=&decision_date_to=&title=32019L1937&submit=Search.

Pour accéder aux transpositions de tous les pays membres de l’Union européenne, voir  European Commission, « National transposition measures communicated by the Member States concerning: Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union », https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/NIM/?uri=celex%3A32019L1937.

35 Loi concernant la lutte contre la corruption, chapitre L-6.1, art. 9, 10 et 10.1.

36 Ibid., art. 2.

37 Loi concernant la lutte contre la corruption, chapitre L-6.1, art. 1.

38 Ibid., art.31.

39 Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L. c. 2005, c. 46, LPFDAR : https://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lc-2005-c-46/derniere/lc-2005-c-46.html.

40 Le Code civil du Québec, notamment l’article 1457, impose une obligation générale de respecter les droits d’autrui. Toute atteinte à la réputation (diffamation) engage la responsabilité civile si les éléments de faute, de préjudice et de lien de causalité sont prouvés (https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/document/lc/ccq-1991).

41 Haydon v. Can. (2005), 337 N.R. 201 (FCA).

42 Loi sur les normes du travail, RLRQ c N-1.1.

43 R. c. Barros ([2011] 3 RCS 368), par.1 et par. 31

44 La Cour précise également que, ce privilège, bien qu’opposable à l’État (voir note de bas de page 8), ne se transforme pas en interdiction générale visant toute recherche licite par des parties privées, et la protection tombe lorsque la « source » devient témoin matériel ou agit comme « agent provocateur ». R. c. Barros ([2011] 3 RCS 368), par.1 et par. 33.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Patricia Akiobe, « Lanceur d’alerte ou informateur de police : quand le statut du dénonciateur influence le régime de protections »Éthique publique [En ligne], vol. 27, n° 1-2 | 2025, mis en ligne le 29 novembre 2025, consulté le 13 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/9542 ; DOI : https://doi.org/10.4000/1597s

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Auteur

Patricia Akiobe

Patricia Akiobe est docteure en droit bancaire et professeure en criminologie à l’École de travail social et de criminologie de l’Université Laval. Ses recherches portent principalement sur les enjeux contemporains liés à la lutte contre la criminalité économique et financière. Elle possède également une solide expérience en régulation des marchés financiers, acquise au sein de régulateurs nationaux et internationaux. Elle a notamment été membre de la Financial Crime Task Force de l’Association internationale des contrôleurs d’assurance (AICA) et siège actuellement au comité juridique de Transparency International Canada.

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