1Les vérificateurs généraux jouent un rôle crucial dans la gouvernance publique au Canada en veillant à la responsabilité financière des institutions gouvernementales. Leur mandat repose sur l’obligation de rendre des comptes, un principe fondamental dans une démocratie, qui garantit une gestion transparente et responsable des fonds publics. À travers leurs rapports indépendants, ces acteurs essentiels mettent en lumière des irrégularités, des inefficacités, ou des pratiques inappropriées, contribuant ainsi à renforcer la confiance du public envers les institutions. Toutefois, leur rôle dépasse le simple cadre technique. En dévoilant des informations sensibles, ils s’exposent à des pressions politiques, parfois intenses, qui compromettent leur capacité à agir en toute indépendance.
2Ce contexte met en lumière une dynamique complexe. En effet, et bien que les vérificateurs généraux ne soient traditionnellement pas perçus comme des lanceurs d’alerte, leurs divulgations peuvent être interprétées comme telles, notamment lorsqu’elles remettent en cause le statu quo. Si certains chercheurs affirment que leurs actions sont protégées par leur mandat officiel, d’autres soulignent les défis qu’ils rencontrent face aux pressions institutionnelles et politiques, qui limitent parfois la portée de leurs interventions. Les stratégies discursives utilisées pour les délégitimer, souvent orchestrées par des figures politiques, ajoutent une autre couche de complexité à cette analyse.
3L’objectif de cette étude est d’examiner la façon dont les stratégies discursives de délégitimation sont mises en œuvre par des acteurs politiques, cela visant à influencer la perception publique du rôle des vérificateurs généraux. L’analyse se concentre sur les critiques et les affirmations énoncées par le premier ministre ontarien Doug Ford à l’encontre de la vérificatrice générale de l’Ontario de la période étudiée, Bonnie Lysyk. Cette analyse permet de mieux comprendre les tensions entre transparence institutionnelle et pressions politiques, ainsi que leurs implications sur la gouvernance publique. Afin d’évaluer si les critiques formulées à l’encontre de la vérificatrice générale de l’Ontario s’inscrivent dans une logique de délégitimation ou relèvent d’un dépassement réel du mandat, une analyse complémentaire de rapports produits par d’autres vérificateurs généraux provinciaux a également été menée.
4L’article est structuré comme suit : après une revue de la littérature sur le rôle des vérificateurs généraux et les stratégies discursives de légitimation et de délégitimation, la méthodologie utilisée pour analyser les discours de Doug Ford à l’encontre de Bonnie Lysyk est présentée. Les résultats de cette analyse sont ensuite discutés, illustrant les implications des pratiques discursives sur la gouvernance publique et la confiance envers les institutions. Enfin, une conclusion synthétise les principaux constats, en mettant en lumière les dynamiques discursives qui influencent la perception et le rôle des vérificateurs généraux face aux pressions politiques.
5Les vérificateurs généraux au Canada jouent un rôle clé dans la gouvernance publique en veillant à la responsabilité financière des institutions gouvernementales. Leur mandat repose sur l’obligation de rendre des comptes en assurant une gestion transparente et responsable des fonds publics. Ils sont responsables de l’examen indépendant des opérations financières des administrations publiques et d’en rendre compte aux législatures ou aux conseils concernés. Ce rôle est crucial pour assurer la transparence, l’efficacité et la légalité dans l’utilisation des fonds publics, tout en renforçant la responsabilité des gouvernements envers les citoyens. On retrouve la fonction de vérificateur autant au niveau fédéral que provincial et, au niveau municipal, dans les villes de 100 000 habitants et plus (Association des vérificateurs généraux municipaux du Québec, 2024). La fonction revêt une importance particulière dans le contexte provincial, où ils jouent un rôle déterminant pour assurer la gestion responsable des fonds publics à l’échelle des provinces canadiennes.
6Les vérificateurs généraux, quel que soit leur niveau de juridiction, agissent sous l’autorité de lois précises qui définissent leur champ d’action. Ainsi, au niveau provincial, chaque province dispose de sa propre législation encadrant les pouvoirs du vérificateur général. Par exemple, la Loi sur le vérificateur général de l’Ontario (Ontario, 1990 : chap. A.35) et la Loi sur le vérificateur général du Québec (Légis Québec, 2024 : chap. v-5.01) établissent les bases légales pour les audits des ministères et organismes provinciaux, ainsi que pour les entités qui reçoivent un financement public, comme les universités et les hôpitaux. Les vérificateurs généraux provinciaux disposent d’une autonomie légale importante leur permettant de déterminer librement les priorités, le moment et la manière de conduire leurs travaux. Cette indépendance est consacrée par des dispositions comme l’article 46 de la Loi sur le vérificateur général du Québec, qui prévoit que « le vérificateur général effectue, au moment, à la fréquence et de la manière qu’il détermine, les vérifications et enquêtes nécessaires à l’exercice de ses fonctions » (Légis Québec, 2024 : chap. v-5.01, art. 46). Bien que des mandats puissent être suggérés par le gouvernement en place, cette instance n’intervient ni dans la conduite des travaux ni dans le contenu des rapports produits. De plus, les vérificateurs généraux ne se limitent pas aux audits financiers, car leur mandat englobe explicitement la possibilité de mener des audits de performance, qui évaluent la gestion, l’efficience et l’économie des programmes publics. À ce titre, les lois encadrant leur rôle et leur travail leur confèrent une grande latitude. Ce fondement juridique établit l’autorité des vérificateurs généraux à intervenir sur une variété d’enjeux, même en l’absence d’une demande parlementaire. Pourtant, comme l’analyse le montrera, cette légitimité légale peut être publiquement remise en question lorsque les constats touchent des décisions politiques sensibles, ouvrant la voie à des stratégies de délégitimation.
7Les vérificateurs généraux provinciaux produisent ainsi plusieurs types de rapports pour rendre compte de leurs travaux, qui sont déposés à l’Assemblée législative provinciale. En plus des rapports annuels, ils peuvent produire des rapports spéciaux, dans le cadre d’audits de performance, lorsqu’une situation critique ou un problème majeur de gestion publique est identifié et nécessite une attention immédiate. Ces rapports spéciaux permettent d’alerter les autorités législatives ou les conseils municipaux, ainsi que le public, sur des problèmes graves, tels que des cas de fraude, de corruption, ou de mauvaise gestion de programmes publics.
8Leurs rapports sont accessibles au public et font souvent l’objet d’une couverture médiatique importante, surtout lorsqu’ils révèlent des inefficacités, des irrégularités financières ou des cas de corruption. Ils sont également analysés par des comités parlementaires, qui étudient les recommandations formulées par les vérificateurs et font pression sur les gouvernements pour qu’ils mettent en œuvre les réformes nécessaires.
9Il est essentiel de rappeler que le mandat législatif des vérificateurs généraux ne consiste pas à juger du bien-fondé des politiques publiques, mais bien à évaluer la manière dont elles sont mises en œuvre. Comme le précise le Bureau du vérificateur général du Canada, les audits de performance « ne mettent pas en question le bien-fondé des politiques du gouvernement. Ils examinent plutôt les méthodes de gestion, les contrôles et les mécanismes de rapport du gouvernement en se fondant sur les politiques régissant l’administration publique et les pratiques exemplaires » (Bureau du vérificateur général du Canada, s. d.). Ce principe, commun à l’ensemble des provinces canadiennes, est également inscrit dans les lois constitutives des bureaux provinciaux et municipaux, qui délimitent clairement le champ d’action des vérificateurs afin de préserver leur impartialité et leur crédibilité dans l’espace public.
10Les lanceurs d’alerte subissent souvent des répercussions négatives, telles que des dommages à leur carrière, des relations tendues au sein de l’organisation, et même des répercussions psychologiques et sociales à long terme. Ces lanceurs d’alerte sont souvent perçus comme des traîtres ou des personnes déloyales, et subissent des représailles comme des exclusions professionnelles ou des pressions socio-économiques (Jubb, 2000). Or il existe une distinction importante qui concerne les auditeurs quand il est question de lancement d’alerte. En effet, Jubb (2000) affirme que, bien qu’ils puissent faire face à des dilemmes éthiques en lien avec la divulgation d’information, les divulgations que les auditeurs effectuent dans le cadre de leurs fonctions ne sont généralement pas considérées comme des actes de dissidence ou de rupture de loyauté envers l’organisation. Ainsi, ils ne subiraient pas les mêmes contrecoups que les lanceurs d’alerte traditionnels, puisque leurs divulgations sont perçues comme faisant partie intégrante de leur rôle professionnel et non comme des actes de désobéissance, une observation partagée par d’autres chercheurs (Morin, 2014 ; Sutherland, 1980).
11Ce constat n’est cependant pas partagé par tous. Radcliffe (2008), par exemple, met en lumière une autre dimension du rôle des vérificateurs généraux en insistant sur l’idée de « secret public ». Selon lui, bien que les vérificateurs ne soient pas des lanceurs d’alerte au sens strict, ils évoluent dans un environnement où certains problèmes, bien qu’aperçus, ne peuvent être pleinement exposés en raison de pressions politiques ou d’attentes sociétales. Ce phénomène, qu’il décrit comme une forme de gestion du secret public, crée une situation dans laquelle les vérificateurs généraux sont contraints de moduler leurs rapports afin de préserver l’ordre établi, limitant ainsi la portée de leurs divulgations. Morin (2016) va dans le même sens en suggérant que les vérificateurs généraux peuvent involontairement contribuer à ce qu’elle appelle l’hypocrisie institutionnelle, soit un écart entre la transparence apparente du processus de reddition de comptes démocratique et la réalité faite de secrets partiels et de silences tacites. Bien que les vérificateurs généraux jouent un rôle de surveillance, ils sont souvent soumis à des pressions institutionnelles et politiques qui limitent leur capacité à dévoiler la totalité des informations sensibles, renforçant ainsi l’illusion d’une transparence totale et d’une responsabilité démocratique effective.
12Il est donc légitime de se demander quelles sont les conséquences lorsque le vérificateur général dévoile des informations qui bouleversent le statu quo et provoquent des réactions hostiles de la part des gouvernements concernés. Morin (2012) explore cette question en soulignant que, bien que les vérificateurs législatifs jouissent d’une réputation d’intégrité et de compétence, ils ne sont pas à l’abri de représailles lorsque leurs interventions dérangent. Dans certains cas, leurs révélations peuvent entraîner des tensions politiques ou des tentatives d’intimidation, comme dans l’exemple de l’ex-vérificateur général de la ville de Montréal, Jacques Bergeron, qui a fait l’objet d’une surveillance illégale après avoir dévoilé des irrégularités dans la gestion municipale (Radio-Canada, 2011).
13Le contexte sociopolitique dans lequel les vérificateurs généraux opèrent influence également de manière significative leurs pratiques en matière d’établissement de rapports. Les pressions politiques peuvent parfois compromettre l’indépendance des auditeurs, et il leur est alors difficile de signaler des irrégularités financières sans s’exposer à des représailles (Kamal, 2023). Au Canada, les relations entre les vérificateurs généraux et les entités gouvernementales sont souvent examinées de près, et la présence d’une société civile et de médias forts peut faire contrepoids aux pressions politiques potentielles. L’examen public peut renforcer la responsabilité des vérificateurs généraux, en les encourageant à faire état de constatations qui pourraient autrement être étouffées. Le rôle de la société civile dans la promotion de la transparence et de l’obligation de rendre compte est essentiel, car il peut renforcer la confiance du public dans les institutions gouvernementales et le processus d’audit. En outre, les implications des irrégularités financières vont au-delà des questions de conformité ; elles peuvent ébranler de manière importante la confiance du public dans les institutions gouvernementales. Lorsque les irrégularités financières ne sont pas traitées de manière adéquate, elles peuvent conduire à une érosion plus large de la confiance dans la gouvernance du secteur public. Cette érosion de la confiance peut avoir des conséquences considérables, notamment une réduction de l’engagement du public et un cynisme accru à l’égard des initiatives gouvernementales. Les vérificateurs généraux ne peuvent donc se contenter de signaler les irrégularités, mais doivent également émettre des recommandations qui peuvent s’attaquer aux causes profondes de la mauvaise gestion au sein du secteur public (Lokanan, 2018).
14Dans ce contexte, la réception des rapports des vérificateurs généraux ne dépend pas uniquement de la rigueur des constats, mais aussi de l’interprétation et de l’appropriation que les acteurs politiques en font. Face à des conclusions qui peuvent exposer des faiblesses ou des abus, le discours politique prend alors une tournure stratégique où peuvent s’alterner légitimation et délégitimation. D’un côté, lorsqu’un rapport conforte les positions ou les politiques existantes, il est légitimé et présenté comme une preuve de transparence et de bonne gouvernance. De l’autre, lorsque les constats s’avèrent inconfortables, voire compromettants, les autorités peuvent chercher à discréditer ou délégitimer le travail des vérificateurs, en ciblant leur objectivité ou leur indépendance.
15Ainsi, bien que les vérificateurs généraux ne correspondent pas strictement à la définition de lanceurs d’alerte, leurs fonctions de divulgation, pourtant encadrées par leurs mandats officiels, les exposent souvent à des contrecoups similaires. Ils évoluent dans un équilibre délicat, soumis à des pressions politiques et institutionnelles qui limitent leur capacité à révéler certains faits, tout en les plaçant au cœur des dynamiques de pouvoir et de transparence. Cette tension est d’autant plus frappante que leurs interventions reposent sur une base légale claire. Leur mandat ne se limite pas à certifier les états financiers, mais inclut expressément l’audit de la performance et de la gestion des programmes publics. Ainsi, lorsque des vérificateurs généraux formulent des constats touchant la pertinence ou l’efficacité de certaines actions gouvernementales, ils ne sortent pas de leur champ d’action, mais l’exercent plutôt pleinement. La dissonance entre cette légitimité institutionnelle et les remises en question politiques de leur rôle constitue un terreau fertile pour les tentatives de délégitimation.
16Le discours politique joue un rôle central dans le processus de légitimation des réformes et des décisions politiques, en particulier dans le secteur public. À travers diverses stratégies linguistiques, les acteurs politiques cherchent à obtenir l’adhésion du public, justifiant leurs actions et orientant les perceptions. En effet, les politiciens déploient des procédés discursifs, tels que l’autorisation, la moralisation et la rationalisation pour renforcer l’acceptabilité de leurs initiatives (Liguori et Steccolini, 2018 ; Reyes, 2011). Ces mécanismes permettent de créer un cadre narratif dans lequel les réformes sont présentées non seulement comme nécessaires, mais également comme bénéfiques pour la société dans son ensemble. Inversement, ces mêmes procédés peuvent être mobilisés pour éroder la légitimité d’acteurs pourtant investis d’un mandat légal, comme les vérificateurs généraux, en redéfinissant leur rôle de manière restrictive. La remise en cause de leur autorité ne repose alors pas sur le droit, mais sur une reconstruction discursive de leur mission.
17Dans une logique de légitimation, les acteurs politiques mobilisent des stratégies discursives précises pour orienter la perception des décisions administratives et des politiques publiques. Van Leeuwen et Wodak (1999) montrent, à travers le cas du contrôle de l’immigration en Autriche, comment l’autorisation, la moralisation et la rationalisation peuvent être combinées pour justifier des décisions controversées. Liguori et Steccolini (2018) soulignent que ces stratégies ne sont pas utilisées isolément. En effet, elles coexistent souvent avec des procédés de délégitimation visant à affaiblir la crédibilité d’opposants ou d’institutions perçues comme contraignantes. Van Leeuwen et Wodak (1999) notent d’ailleurs que la délégitimation peut dissuader la critique en réduisant la légitimité de certains groupes. En associant légitimation et délégitimation, les acteurs politiques parviennent à présenter leurs décisions comme rationnelles et nécessaires, tout en rendant les objections moins recevables dans l’espace public. Ces stratégies discursives se révèlent ainsi être des outils puissants de cadrage et de contrôle du débat politique.
18Dans cette optique, Gastil (1992) explore le concept de « discours antidémocratique », mettant en lumière la façon dont les stratégies linguistiques peuvent également jouer un rôle dans la délégitimation, particulièrement en réduisant la participation ou en restreignant l’expression de voix dissidentes. En analysant les pratiques discursives dans un contexte politique, il montre comment des choix lexicaux, l’utilisation de termes chargés ou de pronoms spécifiques peuvent créer des divisions ou marginaliser certains groupes, rendant ainsi certains discours et certaines voix moins légitimes aux yeux du public. Or Gastil (1992) ne s’intéresse pas spécifiquement aux acteurs occupant des positions de confiance, comme les vérificateurs généraux, mais explore plutôt les stratégies discursives générales que les acteurs politiques utilisent pour influencer le discours public et restreindre la participation démocratique.
19Cette perspective de contrôle discursif met en lumière la façon dont les dynamiques de légitimation et de délégitimation participent à renforcer ou à fragiliser la légitimité d’institutions publiques, sous l’influence de pressions économiques et politiques exercées par divers acteurs (Bexell et al., 2022). La délégitimation s’opère souvent par des discours qui associent ces institutions à des échecs ou remettent en question leur autorité et leur impartialité, redéfinissant ainsi leur image publique, tantôt valorisée, tantôt discréditée. Ces mécanismes, bien documentés à l’échelle internationale, s’appliquent aussi à des contextes politiques locaux, notamment à l’égard d’acteurs de confiance comme les vérificateurs généraux. Richardson et Garner (2022) soulignent d’ailleurs que les lanceurs d’alerte sont souvent exposés à des représailles, telles que l’ostracisme ou la perte de crédibilité, ce qui fait écho aux pressions auxquelles peuvent être confrontés les vérificateurs lorsqu’ils remettent en cause le statu quo.
20Bexell et ses collègues (2022) proposent ainsi un modèle conceptuel qui met en lumière les dynamiques complexes de légitimation et de délégitimation dans la gouvernance mondiale, en intégrant des éléments tels que l’agent, la justification, la pratique, l’objet et l’audience, le tout ancré dans des structures sociales, politiques et institutionnelles. Les pratiques de (dé)légitimation identifiées se divisent en trois catégories : discursives, institutionnelles et comportementales. Les pratiques discursives incluent les affirmations et messages pour défendre ou contester la légitimité, souvent véhiculés par des réseaux sociaux, rapports ou déclarations publiques. Les pratiques institutionnelles impliquent des réformes ou ajustements organisationnels pour renforcer la légitimité perçue, tandis que les pratiques comportementales, comme les protestations ou retraits, visent à contester directement une institution.
21Ces dynamiques de légitimation trouvent également un écho sur les plans national et provincial, où des institutions – tels les vérificateurs généraux – sont confrontées à des pressions similaires. Les pratiques discursives permettent notamment aux acteurs politiques de modeler la perception des institutions par des déclarations officielles ou des rapports publics, souvent amplifiés en période de tensions politiques (Bäckstrand et Söderbaum, 2022). Van Dijk (2015) précise d’ailleurs que ces discours reproduisent les structures de pouvoir à travers des stratégies comme le cadrage thématique, les présupposés implicites, les métaphores et la gestion des attentes normatives.
22Le cadrage thématique consiste à sélectionner et à hiérarchiser certains enjeux pour orienter l’attention publique tout en minimisant d’autres aspects critiques. Les présupposés implicites, en revanche, permettent de communiquer des idées indirectement, comme insinuer un manque d’impartialité ou de compétence des vérificateurs généraux sans en fournir de preuve explicite. Les métaphores, quant à elles, rendent des concepts abstraits plus accessibles tout en suscitant des émotions fortes ; par exemple, qualifier un rapport de « biaisé » ou de « politique » peut discréditer son contenu sans débat de fond. Enfin, la gestion des attentes normatives établit des critères implicites pour juger les actions des vérificateurs, comme critiquer le moment ou la méthode de publication d’un rapport.
23Ces stratégies discursives sont souvent combinées pour maximiser leur impact, influençant la perception publique et les relations de pouvoir. Cependant, comme le souligne van Dijk (2015), peu d’études explorent comment ces tactiques sont déployées pour réagir aux interventions critiques. Une telle analyse permettrait de mieux comprendre comment la légitimité de l’institution que représente le vérificateur général est fragilisée par ces discours.
- 1 À l’origine, la Greenbelt a été créée en 2005 pour protéger les terres agricoles de haute qualité, (...)
24Cet article repose sur une analyse de cas centrée sur les interactions entre la vérificatrice générale de l’Ontario, Bonnie Lysyk, et le premier ministre ontarien, Doug Ford, visant les critiques du premier ministre Ford à l’encontre du travail de Madame Lysyk. L’étude s’appuie sur des articles de journaux publiés entre le 28 juin 2018, date de l’investiture de Doug Ford en tant que premier ministre de l’Ontario, et le 3 septembre 2023, date de fin du mandat de 10 ans de Bonnie Lysyk à titre de vérificatrice générale de l’Ontario. Ces articles proviennent d’archives électroniques de journaux nationaux et régionaux, libres d’accès, identifiés à l’aide des mots-clés « Bonnie Lysyk Doug Ford covid-19 », « Bonnie Lysyk Doug Ford greenbelt », « Bonnie Lysyk Doug Ford critic » et « Doug Ford auditor general ». Deux thématiques ont été privilégiées dans la recherche des articles, soit les réactions du gouvernement ontarien à la suite de la publication des rapports spéciaux de la vérificatrice générale Lysyk portant sur la gestion de la pandémie de COVID-19 par ce dernier et l’affaire du Greenbelt land swap1. Ces deux rapports sont ceux qui ont généré la couverture médiatique la plus soutenue et longue, permettant ainsi de relever plusieurs articles pertinents pour les fins de l’analyse. Ces deux controverses ont été retenues, car elles constituent des moments de forte visibilité médiatique où la vérificatrice générale de l’Ontario a été directement confrontée à des tentatives de délégitimation politique. Elles offrent un terrain particulièrement fertile pour observer les tensions entre les institutions de surveillance et le pouvoir exécutif. La gestion de la pandémie de COVID-19 soulève des enjeux liés à la transparence, à la rapidité d’action et à la protection des populations vulnérables, tandis que l’affaire du Greenbelt land swap met en cause des questions d’intégrité, de favoritisme et d’aménagement du territoire. Dans les deux cas, le contenu des rapports de la vérificatrice générale remet en question la gestion gouvernementale, ce qui a déclenché une réponse politique marquée, permettant d’examiner concrètement comment se construit un discours de délégitimation.
25Seuls les articles rapportant des faits vérifiables, excluant les opinions et les analyses éditoriales, ont été retenus afin de limiter l’influence du cadrage médiatique dans l’analyse. Sur les 28 articles recensés initialement, seuls les premiers articles rapportant des faits similaires ont été conservés, afin d’éviter les doublons et de privilégier les prises de position originales de Doug Ford telles que relayées par les journalistes. Par ailleurs, l’analyse a été recentrée sur la vérificatrice générale de l’Ontario, dont les interventions ont généré une couverture médiatique plus abondante et une réaction politique directe, permettant d’observer plus finement les mécanismes de délégitimation. Ainsi, 14 articles pertinents, détaillés au tableau 1, ont été retenus pour l’analyse.
Tableau 1 : Liste des articles analysés
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Date
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Auteur/Autrice
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Titre
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Média
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1
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25 novembre 2020
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Natasha MacDonald-Dupuis
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L’Ontario gère la pandémie de façon « incohérente et désorganisée », selon la VG
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Radio-Canada
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12
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26 novembre 2020
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Trevor Dunn
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Who calls the shots in Ontario’s COVID-19response? Premier insists top doctor is 'riding shotgun'
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CBC News
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2
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14 janvier 2021
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Jeff Buckstein
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Has Doug Ford learned from the COVID-19 criticism of Ontario’s Auditor General?
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Canadian Accountant
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7
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19 janvier 2021
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Jeff Buckstein
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From Lysyk to Ford: An accountant’s constructive criticism on COVID-19
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Canadian Accountant
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3
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1er décembre 2022
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Abby O’Brien
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'She needs to stay in her lane':Ford takes aim at auditor general after casino sting operation
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CTV News
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8
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1er décembre 2022
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Liam Casey
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Premier Doug Ford tells Ontario auditor general to 'stay in her lane' after casino sting operation
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CBC News
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4
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13 juillet 2023
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Aidan Chamandy
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Is auditor general’s Greenbelt probe outside 'her scope,' as Ford says?
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NewMarketToday
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5
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19 juillet 2023
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Robert Benzie
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Doug Ford criticizes auditor general over Greenbelt investigation: ‘It’s not even within her scope’
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Toronto Star
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9
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9 août 2023
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Charlie Pinkerton
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Lysyk’s Greenbelt audit brings her tenure full-circle
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Niagara-on-the-Lake Local
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14
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9 août 2023
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Fatima Syed
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Ontario housing minister’s chief of staff chose Greenbelt landparcels to benefit developers: auditor general
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The Narwhal
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10
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11 août 2023
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Rachel Morgan
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Ontario Auditor General unwraps Doug Ford’s multi-billion dollar Greenbelt gift to developers
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The Pointer
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13
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13 août 2023
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Colin Ellis
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Accounting for the Greenbelt giveaway: Auditor General report proves Doug Ford gave Ontarians no value for their money
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Canadian Accountant
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6
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14 août 2023
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Ryan Patrick Jones
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How developers influenced the Ford government to open up their Greenbelt land for housing
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CBC News
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11
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19 décembre 2023
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Emma McIntosh
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The year of the Greenbelt: how Doug Ford’s bid to build housing on protected land backfired
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The Narwhal
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26L’étude s’est concentrée sur les discours de délégitimation employés par Doug Ford. Ces discours ont été examinés à l’aide des concepts de van Dijk (2015), en particulier les stratégies discursives, telles que le cadrage thématique, les présupposés implicites, l’utilisation de métaphores et la gestion des attentes normatives. Cette méthodologie a permis de classer et d’interpréter les critiques adressées à Bonnie Lysyk en fonction de leur nature et de leur effet sur la perception publique de son rôle et de son impartialité.
27Le cas de l’Ontario s’inscrit dans un contexte politique marqué par une centralisation accrue du pouvoir exécutif et une réduction des mécanismes de consultation et de transparence. Depuis l’arrivée au pouvoir du gouvernement progressiste-conservateur en 2018, plusieurs réformes ont été mises en œuvre rapidement, souvent en marge des processus habituels de consultation publique. Par exemple, la suppression de postes de chiens de garde provinciaux, tels que le commissaire à l’environnement, a été critiquée comme une atteinte à la transparence gouvernementale (Nicolle, 2019). De plus, la décision du gouvernement de ne pas divulguer les lettres de mandat ministérielles de 2018, confirmée par la Cour suprême du Canada, a soulevé des inquiétudes quant à l’accès à l’information et à la responsabilité gouvernementale (Nadeau, 2024). Ce climat a accentué les tensions avec les institutions de surveillance indépendantes, tel le Bureau de la vérificatrice générale, particulièrement lorsque leurs rapports ont mis en lumière des enjeux sensibles liés à la gestion publique. Comprendre cette dynamique est essentiel pour situer la portée des discours de délégitimation observés dans ce cas précis.
28En complément de l’analyse de discours, une recension documentaire ciblée a été menée afin d’examiner des rapports récents de vérificateurs généraux provinciaux portant sur la pandémie de COVID-19. L’objectif de cette démarche était de mieux cerner les limites du mandat des vérificateurs généraux en pratique, notamment lorsqu’ils interviennent dans des domaines sensibles comme la santé publique. Sur les 36 rapports recensés sur les sites des vérificateurs généraux provinciaux canadiens ayant trait à la pandémie, seuls 7 traitaient à la fois de la pandémie et d’enjeux directement liés à la santé. Les autres portaient principalement sur la gestion administrative ou les dépenses publiques, ce qui relève plus classiquement des compétences associées à la profession comptable. L’analyse s’est donc centrée sur ces sept rapports pertinents, qui offrent un cadre de comparaison utile pour évaluer l’intervention de la vérificatrice générale de l’Ontario, en l’absence d’équivalent direct à un dossier comme celui du Greenbelt land swap. Ces rapports ont été analysés à l’aide d’un tableau comparatif selon plusieurs dimensions : objectif du mandat, recours à des experts externes, lien avec la santé, origine du mandat (auto-initié ou demandé), normes appliquées et acceptation des critères par les entités auditées. Dans tous les cas étudiés, les vérificateurs généraux ont consulté une diversité d’experts, notamment des médecins hygiénistes, des infirmières de santé publique, des gestionnaires hospitaliers, des directeurs de soins prolongés, ainsi que des représentants ministériels et régionaux. Ce recours à l’expertise spécialisée, également observé dans l’audit du Greenbelt land swap (auprès d’acteurs institutionnels, environnementaux, municipaux et communautaires), renforce la légitimité professionnelle des démarches entreprises. Cette analyse permet de replacer l’intervention de la vérificatrice générale de l’Ontario dans un ensemble de pratiques provinciales similaires et de nuancer la critique politique selon laquelle elle serait sortie de son rôle, en montrant au contraire que son intervention s’inscrit dans les usages habituels et permis par la loi.
29Avant d’analyser les stratégies discursives de délégitimation, il est essentiel de situer empiriquement les mandats exercés par la vérificatrice générale de l’Ontario dans un contexte plus large. À cette fin, une analyse documentaire a été menée sur plusieurs rapports d’audit de performance publiés entre 2020 et 2023 par les vérificateurs généraux provinciaux canadiens. Cette analyse vise à comparer la nature, les objectifs, la méthodologie et les conditions de réalisation des audits de performance menés dans le cadre de la pandémie de COVID-19.
30Les résultats, présentés dans le Tableau 2, montrent une convergence claire entre les pratiques ontariennes et celles observées ailleurs au Canada. Dans chacune des provinces étudiées, les vérificateurs généraux ont mené des audits de performance touchant à des domaines sensibles, comme la santé publique, le logement d’urgence ou la gestion de programmes sociaux, sans requête formelle du pouvoir exécutif ou législatif, à l’exception d’un rapport préparé à la demande du gouvernement néo-brunswickois. Ces mandats ont été déclenchés sur la base du jugement professionnel du vérificateur général, comme le permet leur mandat légal.
31En outre, les rapports analysés témoignent d’une rigueur méthodologique comparable. Les vérificateurs y appliquent des normes reconnues, telles les normes canadiennes de missions de certification (NCMC 3001), et précisent les critères d’audit utilisés. Dans plusieurs cas – notamment en Ontario et en Alberta – les bureaux ont consulté des spécialistes indépendants, voire constitué des comités d’experts pour soutenir l’évaluation de la qualité des interventions publiques. En Ontario, la vérificatrice générale s’est notamment adjoint les services d’un expert reconnu, le Dr David Walker, qui avait présidé les panels d’experts sur le SRAS (en 2004) et la légionellose (en 2005). De telles collaborations sont également documentées dans les rapports de l’Alberta, qui ont intégré des analyses cliniques ou logistiques pour évaluer la réponse en soins de longue durée, ou en Colombie-Britannique, où l’expertise externe a soutenu l’analyse des acquisitions immobilières de la BC Housing.
Tableau 2 : Analyse comparative des audits de performance provinciaux
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Vérificateur général
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Période du rapport
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Titre du rapport
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Type d’experts ayant participé au mandat
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Mandat demandé par le gouvernement?
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Normes de rapport appliquées
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1
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Alberta
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Février 2023
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COVID-19 in Continuing Care Facilities
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Personnel infirmier, préposés aux bénéficiaires, gestionnaires de soins prolongés, représentants ministériels, personnel de direction des établissements
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Non
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NCMC 3001
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2
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Colombie-Britannique
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Février 2023
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B.C.’s COVID-19 Response: Monitoring Vaccination Coverage
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Médecins hygiénistes, infirmières de santé publique, responsables de la logistique vaccinale, cadres du ministère de la Santé
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Non
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NCMC 3001
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3
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Nouveau-Brunswick
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Décembre 2023
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COVID-19 Pandemic Response – Department of Health
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Cliniciens hospitaliers, directeurs de programmes de santé, gestionnaires de régies régionales, agents de liaison ministériels
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Oui
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NCMC 3001
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4
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Ontario
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Novembre 2020
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COVID-19 Preparedness and Management Special Report on Laboratory Testing, Case Management and Contact Tracing
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Cadres supérieurs du ministère de la Santé, gestionnaires hospitaliers, responsables en prévention et contrôle des infections
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Non
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NCMC 3001
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5
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Ontario
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Avril 2021
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COVID-19 Preparedness and Management Special Report on Pandemic Readiness and Response in Long-Term Care
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Chefs de département, personnel infirmier, gestionnaires des urgences hospitalières, coordonnateurs de crise sanitaire
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Non
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Non spécifié (chapitres précédents sont tous selon NCMC 3001)
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6
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Ontario
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Décembre 2021
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Value-for-Money Audit: COVID-19 Personal Protective Equipment Supply
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Directeurs cliniques, responsables des unités COVID, infirmières en chef, gestionnaires de services de santé
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Non
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NCMC 3001
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7
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Québec
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Mai 2022
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Gestion des équipements de protection individuelle pendant la pandémie
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Intervenants communautaires, administrateurs régionaux en santé, responsables des soins à domicile, représentants syndicaux du secteur de la santé
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Non
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NCMC 3001
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32Ainsi, tant du point de vue du contenu, des méthodes, que de la mobilisation d’expertise, les rapports de la vérificatrice générale de l’Ontario sont en tout point comparables à ceux d’autres provinces canadiennes. Loin de constituer un cas exceptionnel ou litigieux, l’audit de performance mené sur la gestion de la pandémie ou du Greenbelt land swap s’inscrit dans une pratique normale, conforme aux usages de la profession et au mandat législatif. Ce constat est fondamental pour comprendre que les critiques politiques qui visent à disqualifier ce type de vérification relèvent moins d’un désaccord sur le droit que d’une stratégie discursive visant à redéfinir la légitimité même de l’intervention du vérificateur général dans l’espace public.
33L’analyse des discours de Doug Ford révèle une utilisation stratégique de cadrages thématiques pour minimiser les critiques formulées par la vérificatrice générale. En particulier, Ford s’emploie à restreindre le rôle de la vérificatrice générale et à détourner l’attention des questions soulevées dans ses rapports. Ce recours à des cadrages thématiques vise à réorienter la discussion vers des questions de procédure et de juridiction, plutôt que de traiter directement le fond des problèmes identifiés par la vérificatrice générale.
- 2 Citation originale : « the auditor general has to stay in her lane and focus on where there’s waste (...)
- 3 Citation originale : « she’s asked to look for value for money » (article 7).
34Dans ses déclarations, Ford insiste sur la notion de « valeur pour l’argent » comme étant le seul domaine de compétence de la vérificatrice générale. Il affirme que « la vérificatrice générale doit se limiter à son rôle et se concentrer sur les cas de gaspillage d’argent2 » Annie Lecompte2025-10-29T15:06:00ALSarian, Corinne2025-10-28T15:36:00CS(article 5), ou encore qu’« on lui demande de rechercher la rentabilité3 » (article 7). Ce cadrage restreint le mandat de la vérificatrice générale à des vérifications financières et exclut toute légitimité à ses interventions dans des domaines politiques, sanitaires ou environnementaux. Ford assimile ainsi la vérificatrice générale à un technicien comptable, et dévalorise ses conclusions, notamment celles concernant le projet du Greenbelt land swap, en suggérant qu’elles relèvent d’une compétence hors de son champ d’action (articles 8, 9 et 12).
- 4 Citation originale : « building more homes is one of the most pressing and urgent challenges facing (...)
35De plus, Ford introduit un cadrage visant à rediriger l’attention vers la nécessité impérieuse de résoudre des problèmes sociaux urgents, notamment la crise du logement. En insistant sur le fait que « construire davantage de logements est l’un des défis les plus pressants et urgents auxquels notre province est confrontée4 » (article 11), il cadre les critiques de la vérificatrice générale sur le Greenbelt land swap comme secondaires par rapport à l’objectif social de la construction de logements. Cette stratégie vise à faire passer les préoccupations environnementales ou éthiques liées à la gestion du Greenbelt land swap comme des obstacles secondaires à une priorité sociale et économique, celle de fournir des logements aux Ontariens. Ces efforts de cadrage s’accompagnent d’un discours visant à présenter l’intervention de la vérificatrice générale comme sortant de son mandat. Or, une analyse des pratiques comparables dans d’autres provinces remet en question cette interprétation.
36Enfin, lorsque Ford admet que des erreurs procédurales ont été commises, mais que ces erreurs sont dues à une « urgence » (article 14), il recentre le débat sur des aspects procéduraux, minimisant l’importance des motivations sous-jacentes ou des effets à long terme de ses décisions. Cela lui permet de limiter l’ampleur des critiques en les réduisant à des erreurs de gestion, sans discuter des impacts systémiques ou des motivations derrière les décisions prises par son gouvernement.
37Dans les déclarations analysées, Doug Ford utilise une série de présupposés implicites qui visent à réduire la crédibilité de la vérificatrice générale et à contourner les critiques soulevées dans ses rapports. Ces présupposés sont stratégiquement employés pour orienter la perception du public sur la légitimité des conclusions de la vérificatrice générale, tout en évitant de s’engager de manière détaillée avec les preuves ou les analyses fournies par cette dernière.
38Dans un premier temps, Ford met en avant un présupposé qui discrédite la vérificatrice générale sur la base de son mandat. Par exemple, lorsqu’il déclare que « le rôle d’une comptable n’est pas de donner des conseils sur la santé publique » (articles 1 et 3), il sous-entend que la vérificatrice générale manque de légitimité pour commenter la gestion de la pandémie, bien que cette affirmation ne soit pas fondée sur des éléments précis.
- 5 Citation originale : « It seems like a pattern for this auditor general » (article 5).
39Ford recourt aussi à un présupposé concernant un prétendu comportement récurrent de la vérificatrice générale. En déclarant « cela semble être une habitude pour cette vérificatrice générale5 » (article 5), Ford insinue que la vérificatrice générale dépasse régulièrement les limites de son rôle, sans fournir de preuves détaillées pour soutenir cette accusation.
- 6 Citation originale : « We have nothing to hide » (articles 7 et 8).
- 7 Citation originale : « fishing expeditions » (article 7).
40Dans un autre registre, en affirmant « nous n’avons rien à cacher6 » (articles 7 et 8), Ford présuppose que les critiques de la vérificatrice générale sont motivées par une recherche de dissimulation, et cherche à apaiser ces préoccupations en affirmant la transparence de son gouvernement. Ce présupposé vise à neutraliser les accusations de corruption ou de favoritisme, sans répondre précisément aux faits soulevés dans les rapports de la vérificatrice générale. L’utilisation de l’expression « expéditions de pêche7 » (article 7) renforce cette idée en suggérant que la vérificatrice générale mène des enquêtes sans fondement, ce qui est une tentative de discréditer la méthodologie de l’audit et de la présenter comme une démarche illégitime.
- 8 Citation originale :« To say that [Chief Medical Officer of Health] Dr. Williams wasn’t leading thi (...)
41De plus, Ford met en doute la rigueur des conclusions de la vérificatrice générale en contestant son constat principal selon lequel les promoteurs ont bénéficié d’un traitement préférentiel (article 13). Il fait de même lorsqu’il discute du rapport de la vérificatrice générale concernant la gestion de la pandémie de COVID-19, lorsqu’il mentionne à propos d’un élément dudit rapport que « Dire que [le médecin hygiéniste en chef] Dr Williams ne dirigeait pas cette réponse (à la pandémie de COVID-19), ce n’est tout simplement pas vrai. C’est en fait faux8. » (article 2) En remettant en question la validité de cette conclusion sans fournir de contre-arguments substantiels, Ford cherche à minimiser l’impact de cette critique et à renforcer l’idée que l’analyse de la vérificatrice générale est malhonnête ou exagérée.
- 9 Citation originale : « the ends justify the means » (article 10).
42Enfin, Ford manipule également les perceptions des enjeux en insistant sur le fait que les critiques liées à la gestion de la Greenbelt sont secondaires par rapport à l’urgence de la crise du logement. Lorsqu’il déclare que « la fin justifie les moyens9 » (article 10), il présuppose que les erreurs procédurales dans la gestion de la Greenbelt sont moins importantes que l’objectif global de répondre à la crise du logement, ce qui permet de détourner la discussion des préoccupations soulevées par la vérificatrice générale sur les impacts environnementaux ou financiers.
43Les métaphores utilisées par Doug Ford dans ses déclarations visent à redéfinir et à minimiser la portée du travail de la vérificatrice générale tout en influençant la perception publique des critiques qu’elle a formulées.
44Dans un premier temps, Ford recourt à la métaphore de la « comptable » (article 1) pour réduire la vérificatrice générale à une technicienne ou à une figure bureaucratique, évoquant ainsi une image restreinte de son rôle. Cette métaphore insinue que la vérificatrice générale n’a pas la légitimité ou l’expertise pour commenter des domaines complexes comme la santé publique.
45De plus, le terme « gaspillé » (article 1), utilisé pour décrire les heures consacrées à répondre aux questions de la vérificatrice générale, constitue une métaphore forte pour dramatiser l’impact de l’enquête. Elle suggère que les ressources étaient mal utilisées, renforçant l’idée que l’enquête était une perte de temps.
- 10 Citation originale : « hand grenade » (article 3).
46Ford utilise également la métaphore de la « grenade à main10 » (article 3) pour décrire les actions de la vérificatrice générale. Cette image violente présente les critiques de la vérificatrice générale comme une attaque destructrice et injustifiée. Ce cadrage dramatise les actions de la vérificatrice générale, renforçant l’idée qu’elle agit de manière excessive et nuisible. En comparant ses actions à une « grenade », Ford cherche à susciter une réaction émotionnelle contre la vérificatrice générale, la présentant comme une force perturbatrice.
- 11 Citation originale : « deputize yourself » (articles 5 et 7).
- 12 Citation originale : « think you’re the secret service » (articles 5 et 7).
- 13 Citation originale : « sting operations that failed » (article 5).
47Les expressions « devenir son propre adjoint11 » et « se prendre pour les services secrets12 » (articles 5 et 7) sont également des métaphores qui visent à ridiculiser les actions de la vérificatrice générale en les comparant à des comportements excessifs et inappropriés. Ces images caricaturales renforcent l’idée que la vérificatrice générale outrepasse son rôle, et la comparent à un acteur impliqué dans des opérations secrètes ou des missions de surveillance, ce qui semble irréaliste et hors de propos. L’ajout de l’expression « opérations secrètes qui ont échoué13 » (article 5) introduit une autre dimension de dévalorisation, suggérant que les initiatives de la vérificatrice générale sont non seulement excessives, mais également inefficaces.
48Dans les déclarations de Doug Ford, on observe plusieurs stratégies de gestion des attentes normatives qui cherchent à limiter le rôle de la vérificatrice générale en restreignant son mandat et en redéfinissant les attentes du public quant à ses responsabilités.
49Ainsi, lorsqu’il affirme que « le rôle d’une comptable n’est pas de donner des conseils sur la santé publique » (articles 1 et 4), Ford cherche à établir une norme explicite concernant le rôle de la vérificatrice générale, en insistant sur le fait qu’elle doit se concentrer sur les audits financiers. Cette affirmation impose l’idée que la vérificatrice générale n’a pas la légitimité pour intervenir dans des domaines autres que l’analyse des finances publiques, comme les questions de santé publique. En redéfinissant ainsi ce rôle, Ford critique non seulement l’enquête actuelle, mais aussi toute action future qui s’écarterait de cette norme perçue.
- 14 Citation originale : « The auditor general is to go through the financial statements of all ministr (...)
50Ford réitère cette idée en déclarant : « La vérificatrice générale doit examiner les états financiers de tous les ministères et rechercher la rentabilité14 » (article 3). Ici, il définit de manière normative ce que la vérificatrice générale est censée faire, en excluant explicitement des responsabilités telles que la gestion sanitaire.
- 15 Citation originale : « has to stay in her line and focus on where there’s a waste of money » (artic (...)
51Dans une déclaration supplémentaire, Ford précise que la vérificatrice générale « doit rester dans son domaine de compétence et se concentrer sur les cas de gaspillage d’argent »15 (article 5). Cela réaffirme l’idée selon laquelle la vérificatrice générale doit se limiter à des audits financiers, en excluant tout rôle d’investigation au-delà de cette fonction. En le formulant ainsi, Ford fait appel à une norme implicite qui réduit le rôle de la vérificatrice générale à une simple fonction d’audit et de contrôle des finances publiques.
- 16 Citation originale : « the integrity commissioner’s investigation is completely legit, but Lysyk’s (...)
52De plus, lorsqu’il compare l’enquête de la vérificatrice générale à celle de l’intégrité, Ford établit un contraste implicite entre les rôles de ces deux instances. Il affirme que « l’enquête du commissaire à l’intégrité est tout à fait légitime, mais celle de Lysyk ne relève même pas de son domaine de compétence16 » (article 7). En opposant l’enquête de la vérificatrice générale à celle d’un autre acteur institutionnel, Ford suggère que certaines enquêtes, comme celles menées par la vérificatrice générale, sont inappropriées, car elles sortent des attentes normatives liées à son rôle. Ce discours vise à rendre l’enquête de la vérificatrice générale moins légitime en la présentant comme un dépassement des limites de sa compétence.
- 17 Citation originale : « It’s not even within her scope » (articles 7 et 9).
- 18 Citation originale : « stay in her lane » (article 6).
53En répétant, à propos de la vérificatrice générale, que « cela ne relève même pas de son champ de compétence17 » (articles 7 et 9) et qu’elle doit « rester dans son domaine de compétence18 » (articles 6), Ford renforce cette gestion des attentes normatives en soulignant que les actions de la vérificatrice générale ne correspondent pas à ce que le public pourrait légitimement attendre de sa part. Ce discours vise à remettre en question la légitimité de l’enquête de la vérificatrice générale en redéfinissant les attentes institutionnelles quant à son rôle.
54Ces constats mettent en évidence une tension centrale entre, d’une part, le mandat légal confié aux vérificateurs généraux, qui consiste à évaluer l’application des politiques publiques dans un souci de reddition de comptes et, d’autre part, les critiques politiques visant à restreindre la portée de ce mandat. Cette opposition est au cœur des stratégies discursives observées, où l’autorité de la vérificatrice générale est remise en question non pas sur la base du droit, mais par une redéfinition discursive de sa mission. En confrontant ainsi les attentes normatives attachées à cette fonction avec les usages stratégiques du discours politique, l’analyse contribue à éclairer les enjeux éthiques et démocratiques liés à la délégitimation d’acteurs chargés de veiller à la transparence gouvernementale.
55Les résultats de l’analyse des stratégies discursives de Doug Ford montrent une gestion habile des attentes et des perceptions publiques par différentes tactiques, soit le cadrage thématique, les présupposés implicites, les métaphores et la gestion des attentes normatives. À travers ces stratégies, Ford cherche à définir le rôle de la vérificatrice générale d’une manière très restrictive, en limitant son champ d’action à des audits financiers et en rejetant la légitimité de ses critiques sur des questions de santé publique ou d’environnement. Il recourt également à des présupposés implicites qui mettent en doute la pertinence de ses conclusions, tout en ridiculisant ses actions par des métaphores dévalorisantes, comme celle de la vérificatrice générale étant une simple « comptable » ou d’un audit comme une « perte de temps ». Enfin, en manipulant les attentes normatives, Ford impose une norme selon laquelle la vérificatrice générale doit se concentrer exclusivement sur les aspects financiers de sa mission, ce qui marginalise ses autres interventions perçues comme non légitimes. Ces stratégies, cumulées, dressent un tableau dans lequel la vérificatrice générale est non seulement dénigrée dans son rôle, mais aussi systématiquement mise à l’écart de l’arène politique et décisionnelle. Pourtant, les interventions de la vérificatrice générale de l’Ontario ne dérogent en rien aux pratiques observées ailleurs au Canada. Comme l’analyse comparative l’a montré, d’autres vérificateurs généraux provinciaux ont mené des audits de performance dans des domaines similaires, notamment liés à la santé publique ou à la gestion d’urgence, souvent sans demande formelle du pouvoir politique. Ces audits ont également mobilisé des experts externes et suivi des normes reconnues. Cela renforce l’idée que la mise en cause du rôle de la vérificatrice générale repose sur une construction politique plutôt que sur une violation du mandat légal.
56Or, il importe de souligner que les tentatives de délégitimation ne signifient pas nécessairement un échec de la vérificatrice générale dans l’exercice de sa mission. Dans le cas du Greenbelt land swap, par exemple, la vérificatrice générale avait formulé 15 recommandations, dont 14 furent acceptées immédiatement et la dernière finalement entérinée en septembre 2023. Cette dynamique illustre que, malgré un discours initialement défensif, le gouvernement a fini par reconnaître la pertinence des constats et par légitimer, dans les faits, le rôle du bureau de la vérificatrice générale. La même logique invite à reconsidérer le rapport COVID : au-delà du rejet discursif et des stratégies de disqualification, l’acceptation ultérieure de plusieurs recommandations constitue une forme implicite de reconnaissance institutionnelle qui nuance la lecture d’une marginalisation totale.
57Dans l’analyse des stratégies discursives de Doug Ford aux critiques formulées par la vérificatrice générale, il apparaît clairement qu’une dichotomie se dégage, articulée autour d’un cadre « eux contre nous ». D’un côté, Ford et son gouvernement se présentent comme les défenseurs d’un projet légitime, dans une posture de gestionnaires responsables face à des défis complexes, comme la crise du logement. De l’autre, la vérificatrice générale est mise en position d’opposante, dont les actions sont souvent réduites à un rôle strictement technique, voire dévalorisé par des accusations d’intrusion dans des domaines qui ne relèveraient pas de son mandat. Cette opposition est renforcée par des déclarations de Ford qui cherchent à opposer les actions du gouvernement aux critiques de la vérificatrice générale, en la présentant comme une institution mal orientée, qui, par son mandat, n’aurait pas la légitimité de remettre en question la gestion des affaires publiques. Cette dichotomie a été relevée à maintes reprises dans des études de cas de lanceurs d’alerte, qui ont observé des dynamiques similaires de marginalisation et de lutte de pouvoir entre les dénonciateurs et les institutions qu’ils critiquent. Par exemple, les travaux de Near et Miceli (1986) montrent que les lanceurs d’alerte sont souvent perçus comme des ennemis au sein de l’organisation, ce qui crée un climat de tensions où l’individu devient l’autre face à l’entité qu’il cherche à dénoncer. De même, Hosmer (1987) explore comment cette dynamique se manifeste dans les organisations, où l’éthique et la loyauté sont mises à l’épreuve, souvent au détriment des individus qui dénoncent les pratiques douteuses. Enfin, l’analyse de Pienta (1990) met en évidence que dans les systèmes organisationnels, le conflit entre l’intérêt collectif et individuel est un phénomène récurrent, où les dénonciateurs sont fréquemment poussés dans des positions d’opposition. Ainsi, tout comme les lanceurs d’alerte dans la littérature, la vérificatrice générale se trouve souvent dans une position d’opposante face aux autorités politiques, où son rôle de surveillance et de dénonciation des irrégularités est perçu comme une menace à l’ordre établi, ce qui renforce la dynamique « eux contre nous ». Cette analogie entre la vérificatrice générale et les lanceurs d’alerte permet de mieux comprendre les tensions entre le pouvoir politique et les institutions de contrôle, ainsi que les stratégies discursives utilisées pour marginaliser les voix critiques au sein des gouvernements.
58Les résultats montrent comment cette dichotomie fonctionne en plusieurs étapes. Premièrement, Ford redéfinit le rôle de la vérificatrice générale, la cantonnant à un simple audit financier, excluant toute intervention dans des domaines comme la santé publique ou la gestion des crises. Par cette restriction, il place la vérificatrice générale dans une position subordonnée, à distance des décisions politiques ou stratégiques que le gouvernement pourrait prendre. Il en découle un « eux contre nous » dans lequel Ford et son gouvernement seraient les décideurs légitimes, responsables et réactifs aux besoins urgents des citoyens, tandis que la vérificatrice générale serait confinée à un rôle technique qui ne saurait interférer avec les priorités du gouvernement. Cette construction de la dichotomie repose sur l’idée que la vérificatrice générale, par son mandat, n’a pas la compétence nécessaire pour intervenir sur des questions politiques ou stratégiques complexes. En affirmant que son rôle est limité à l’analyse des finances publiques, Ford cherche à déqualifier ses critiques comme étant non pertinentes ou exagérées, en détournant l’attention de la substance même de ses conclusions. Toutefois, l’issue des rapports révèle une réalité différente. Dans le cas de la gestion de la COVID-19, la vaste majorité des recommandations de la vérificatrice générale a été acceptée par le gouvernement et les ministères concernés, certaines ont été reconnues sans pour autant être entérinées immédiatement, et d’autres ont été discutées de façon critique, souvent en invoquant le contexte exceptionnel de la pandémie. De même, dans le dossier du Greenbelt land swap, la vérificatrice générale a formulé 15 recommandations, dont 14 ont été acceptées dès la publication et la dernière a finalement été entérinée quelques mois plus tard. Ces exemples montrent que, malgré un discours initialement défensif et délégitimateur, les constats de la vérificatrice générale sont largement intégrés par les instances responsables, ce qui constitue en soi une forme de légitimation de son rôle. Ce décalage entre une réception généralement favorable des recommandations et un discours politique visant à en minimiser la portée illustre toute la force de la dichotomie construite par Ford, où la vérificatrice générale est symboliquement marginalisée même lorsque ses conclusions sont adoptées.
59Cette dichotomie met donc en évidence la manière dont les vérificateurs généraux peuvent être perçus comme des lanceurs d’alerte. En dépit des tentatives de disqualification de leurs actions par des discours politiques, leurs critiques soulèvent des préoccupations légitimes et exposent des dysfonctionnements potentiellement graves. Cela suggère que, même lorsque leur légitimité est remise en question, leur rôle dans la mise en lumière de problèmes d’intérêt public les place dans une position comparable à celle des lanceurs d’alerte. Un lanceur d’alerte est traditionnellement perçu comme un individu ou une institution qui révèlent des pratiques douteuses ou des manquements dans des systèmes fermés ou protégés, souvent au péril de leur propre réputation ou sécurité. Dans ce contexte, la vérificatrice générale joue effectivement ce rôle, en exposant des irrégularités et des défaillances dans la gestion gouvernementale, notamment dans des domaines comme l’aménagement du territoire ou la gestion des fonds publics. Cependant, en étant systématiquement réduite à une fonction technique et critiquée pour ses dépassements perçus du mandat, la vérificatrice générale se retrouve dans une situation où ses alertes ne sont pas entendues de la même manière que celles d’autres institutions. Ford, en critiquant la vérificatrice générale et en définissant les contours de son rôle, semble chercher à minimiser son pouvoir d’action et à réorienter l’attention publique vers un gouvernement qui se positionne comme le seul acteur légitime en matière de prise de décisions stratégiques. Le cas ontarien se distingue donc non par la nature de l’intervention de la vérificatrice générale, mais par la réaction politique qu’il a suscitée. Cette divergence entre la pratique normale de l’audit et la représentation publique qui en est faite ouvre une brèche interprétative que les acteurs politiques peuvent exploiter à des fins de délégitimation.
60Ainsi, cette dichotomie « eux contre nous » soulève la question de savoir dans quelle mesure la vérificatrice générale, ou tout autre vérificateur général, peut vraiment être considéré comme un lanceur d’alerte dans le cadre d’un gouvernement qui choisit délibérément de restreindre son champ d’action et de délégitimer ses conclusions. La question devient plus complexe lorsque l’on considère que les lanceurs d’alerte, pour exercer pleinement leur rôle, doivent être en mesure de transmettre des informations essentielles sans être confinés dans un rôle marginalisé ou dévalorisé. En réduisant la vérificatrice générale à une fonction d’audit sans pouvoir d’intervention sur les grandes décisions politiques, Ford, en l’occurrence, fragilise l’idée même que les vérificateurs généraux puissent être des lanceurs d’alerte véritablement efficaces. L’analyse des pratiques provinciales vient confirmer que la vérificatrice générale n’a pas exercé un rôle marginal ou militant, mais bien une fonction institutionnelle conforme à celle de ses homologues. Cette observation permet de dissocier clairement la fonction de contrôle exercée du récit de transgression qui lui est attribué. L’enjeu ne réside pas uniquement dans la capacité des vérificateurs à dévoiler les dérives, mais aussi dans la manière dont ces alertes sont reçues et interprétées dans un contexte politique où la légitimité des critiques est souvent mise en question. Or cette opposition ne tient que si l’on ignore les fondements juridiques du rôle des vérificateurs généraux. Leur droit d’examiner les aspects de gestion, d’efficience et d’imputabilité des politiques publiques leur confère une légitimité qui va au-delà de la simple technique comptable. Réduire leur action à des « audits financiers » revient non seulement à appauvrir leur fonction, mais aussi à nier leur mission démocratique inscrite dans la loi. De plus, si les stratégies discursives de Ford visent à circonscrire le rôle de la vérificatrice générale et à affaiblir sa légitimité dans l’espace public, les suites données aux recommandations révèlent un paradoxe. D’un côté, le discours politique construit un récit de délégitimation ; de l’autre, les décisions gouvernementales, en acceptant la quasi-totalité des recommandations formulées, réintroduisent une forme de légitimation pragmatique et reconnaissent la valeur du travail d’audit. Ce décalage entre discours et pratique montre que la vérificatrice générale, malgré les attaques publiques, conserve une capacité réelle d’influence sur la gouvernance, ce qui complexifie l’analogie avec les lanceurs d’alerte dont les interventions demeurent souvent ignorées ou sanctionnées. Cette tension, entre un mandat légal pleinement reconnu et une reconnaissance politique conditionnelle, alimente les dynamiques analysées dans cet article, où les stratégies de délégitimation reposent non pas sur une illégalité des actions du vérificateur, mais sur une redéfinition politique de ce qu’il est légitime de surveiller.
61Cette tension entre ce que permet formellement le mandat légal et la façon dont ce mandat est redéfini dans l’espace public soulève des enjeux éthiques importants. Alors que les vérificateurs généraux sont autorisés à évaluer la mise en œuvre des politiques publiques, les critiques qu’ils reçoivent lorsqu’ils s’attaquent à des sujets politiquement sensibles contribuent à rétrécir symboliquement leur champ d’action. Cette reconfiguration, non pas juridique mais discursive, met en lumière la fragilité institutionnelle à laquelle ces acteurs sont exposés, même lorsqu’ils agissent dans les limites de leur mission. En ce sens, la présente étude contribue au débat social et éthique sur la légitimité des institutions de contrôle dans une démocratie : elle invite à réfléchir non seulement aux conditions de leur autorité, mais aussi aux mécanismes par lesquels cette autorité peut être publiquement érodée.