1Port-au-Prince est une capitale fondée sur un site exceptionnel, entre mer et colline : la baie de la Gonâve et les contreforts de la chaîne de la Selle, entourée de deux plaines agricoles fertiles, celle de Cul-de-sac et celle de Léogâne. Malgré ces conditions géographiques favorables, la ville souffre d’un environnement dégradé : peu d’espaces verts, urbanisation des flancs des mornes, littoral pollué et occupé par des quartiers insalubres, mauvaise qualité du bâti, généralisation de l’habitat précaire. La capitale haïtienne comme le reste des grandes cités du pays est exposée à des risques naturels sévères. Ainsi Gonaïves la troisième ville a été très durement touchée ces dernières années par les tempêtes et les ouragans, comme Jeanne en 2004, Fay, Gustav, Hanna et Ike en 2008 (Lucien, 2010). Plus récemment, les cités du Sud, Les Cayes, Jérémie, pour ne citer que les plus importantes, ont été dévastées par le cyclone Matthew. Les îles des Caraïbes sont exposées aux passages de cyclones et leur histoire témoigne de ces événements (Desarthe, 2014), l’année 2017 a encore connu son lot d’évènements tragiques résultant notamment du passage de l’ouragan Irma. S’ils ont moins touché l’agglomération de Port-au-Prince, des épisodes plus récents comme les inondations de 2016 soulignent une fois encore l’exposition très forte de la capitale haïtienne aux risques hydro-climatiques.
2Malgré cette fragilité liée à sa localisation et aux problèmes socio-économiques déjà observés (D’Ercole, 2003), Haïti se singularise encore par une forte vulnérabilité, entraînant des pertes en vies humaines plus importantes ainsi que des dégâts matériels plus marqués que chez ses voisins (Buléon et al., 2018). Ainsi, lors du passage du terrible ouragan Matthew (Marcelin et al., 2016), le sud d’Haïti a été dévasté entraînant des centaines de morts, tandis que Cuba et la Floride ont été moins éprouvés. Ces traumatismes récents très largement diffusés par les médias et les réseaux sociaux s’ajoutent à ceux du séisme de 2010 pour sa capitale (Théodat, 2010).
3Sans vouloir nier la grande exposition d’Haïti aux aléas naturels, nous souhaitons réinterroger cette image, en particulier celle de Port-au-Prince, à l’aune de la faiblesse des politiques urbaines du pays et du manque de planification en matière d’urbanisme et d’aménagement dans l’accompagnement de la croissance de la métropole. Pour répondre à ce questionnement, nous revenons sur les grandes phases de l’aménagement urbain dans la capitale haïtienne au cours du XXe siècle marquée par les constructions de prestige et des opérations ponctuelles. Nous montrerons ensuite les formes de la croissance urbaine, notamment dans la temporalité post-séisme. La partie suivante aborde plus en détail les mécanismes de fabrique d’une urbanisation vulnérable. Nous achevons enfin cette démonstration en revenant sur la planification post-séisme toujours déficitaire malgré la multiplicité des acteurs partis prenants et la pléthore d’opérations sectorielles menées depuis 2010. En définitive, ce papier interroge le problème de la défaillance d’une gouvernance urbaine peu encline à investir le champ d’une planification urbaine intégrée.
- 1 Il s’agit du Programme « Port au Prince entre vulnérabilité et croissance urbaine, construction d’u (...)
4Cet article s’appuie sur le travail d’une équipe pluridisciplinaire, composée de chercheurs issus des sciences sociales et de l’environnement, qui a travaillé de 2015 à 2017 au sein d’un programme financé par l’Union européenne1. Une approche transversale et globale considérant la croissance urbaine de la ville tant du point de vue d’un processus classique que par la prise en compte de l’influence du séisme de 2010 a guidé ce projet. L’objectif a porté sur la mise au jour des formes et des mécanismes principaux de cette croissance, par l’étude de secteurs choisis dans deux ensembles différents de l’agglomération : nous avons ainsi travaillé la question de l’étalement aux franges de l’agglomération en la couplant à celle de la densification de certains quartiers précaires situés à l’intérieur de la trame urbaine (figure 2). Comme dans la majorité des pays du Sud, la croissance de Port-au-Prince en effet est demeurée horizontale avec une densification interne et un étalement très important en périphérie.
Figure 1. Carte générale d’Haïti
Figure 2. L’agglomération de Port-au-Prince et les secteurs d’étude
5Port-au-Prince a été créé par l’administration coloniale en 1749 pour remplacer le Cap-Français (actuel Cap-Haïtien). Jusqu’au début du XXe siècle, la ville conserve une taille modeste dans un territoire national multipolaire (Anglade, 1982 : 7). Néanmoins, elle exerce une grande attractivité sur les populations rurales et des villes des autres départements, qui va aller en se renforçant. L’occupation américaine de 1915 favorise par ailleurs une logique centralisatrice (Lucien, 2013 : 88) par des privilèges budgétaires et fiscaux accordés à la capitale et à son port. À partir de cette période, le réseau urbain haïtien va évoluer vers une structure macrocéphale, Port-au-Prince regroupant la majeure partie de la population urbaine du pays, ainsi que les équipements supérieurs : universités, banques ou hôpitaux. G.-E. Lucien (2014) rapporte que dès 1948 près de la moitié des résidents port-au-princiens sont des allochtones. Dans les années 1930, les priorités vont à la modernisation de la ville, en particulier à la voirie, l’eau courante est aussi développée et plusieurs fontaines publiques construites. La capitale haïtienne est aussi dotée de plusieurs services de santé et d’éducation, exerçant un attrait renforcé sur des notables en quête de confort. Le paysannat pauvre, exclu de ce modernisme (Barthélémy, 1991), choisit l’immigration internationale vers les plantations de la République dominicaine ou de Cuba. En 1949, la capitale connaît de grandes opérations de rénovation et de constructions de prestige pour commémorer son bicentenaire et accueillir l’Exposition internationale. Le centre historique est en partie réaménagé avec la construction d’une grande tour métallique, une réorganisation en damier le long de larges avenues, et l’élargissement d’un front de mer par des travaux de remblaiement.
6À la suite de ces opérations d’embellissement, le président Paul Eugène Magloire s’est intéressé aux problèmes de logements des classes ouvrières en créant des cités éponymes et accessibles par des contrats de location-vente (Lucien, 2014). Ces frais, trop élevés, interdisent de facto aux plus défavorisés l’accès aux nouvelles cités, ils vont ainsi continuer à occuper les poches de grande pauvreté proches des nantis ou les quartiers dits populaires termes qui recouvrent déjà, selon R. Noël (2012 : 12), de véritables bidonvilles. La longue dictature des Duvalier poursuit la production immobilière publique dont les célèbres cités Simone ou Jean-Claude. Elles ont pour but d’accueillir des migrants ruraux proches du pouvoir, tout en répondant à la demande croissante de logements populaires issue du développement d’usines manufacturières de sous-traitance. Ces mesures sectorielles sont pourtant loin de satisfaire un exode rural marqué à partir des années 1960 par le double jeu de l’attractivité de la capitale et du tarissement des débouchés internationaux. Les décennies suivantes voient les fermetures des usines de sous-traitance privées et publiques, l’application de politiques d’ajustements structurels obligeant à un désengagement étatique voire un embargo international (Gibbons, 1999) rendant la population exsangue. La capitale haïtienne devient alors un lieu refuge pour un exode rural qui s’intensifie tout en demeurant majoritairement issu du département de l’Ouest.
7La croissance et l’expansion spatiale qui accompagne Port-au-Prince tout au long du XXe siècle sont illustrées par un taux de croissance annuel de la capitale de 4,8 % entre 1950 et 2012 ; les recensements soulignent, à l’échelle du pays, une captation de l’urbanisation de plus en plus poussée (Calmont et Mérat, 2015). À partir des années 1970, Port-au-Prince concentre déjà plus de la moitié de la population urbaine du pays et c’est justement dans cette période que le taux de croissance est le plus fort (plus de 6 % dans les années 1960 et 1970). C’est encore elle qui attire l’essentiel des migrations intérieures au cours des décennies 1990 et 2000 (Noël, 2012), même si d’autres grands pôles urbains (Gonaïves, Cap-Haïtien) connaissent également à partir de cette époque une croissance soutenue.
8La vigueur du croît urbain de Port-au-Prince est pourtant aujourd’hui sans commune mesure avec certaines métropoles africaines comme Abidjan (Côte d’Ivoire) dans les années 1980 et plus récemment Ouagadougou au Burkina Faso ou Kigali au Rwanda avec des taux dépassant 7 % entre 2000 et 2010 (UN Habitat, 2016). Toutefois, c’est le rythme et la rapidité de son étalement qui surprennent. Au tournant du nouveau millénaire, la capitale haïtienne s’étale dans toutes les directions, sans politique d’aménagement global, et ses habitants sont en majorité pauvres ou paupérisés (ouvriers et militaires licenciés, retraités sans moyen). D’une superficie d’environ 700 ha en 1915, l’agglomération de Port-au-Prince dépasse en 2015 les 40 000 ha. À la veille du séisme, son tissu urbain devenu tentaculaire franchit tous les obstacles maritimes ou terrestres. La tâche urbaine s’introduit dans les vallées encaissées des cours d’eau et couvre les versants du Morne l’Hôpital. Vers le Nord, elle avance dans la plaine du Cul-de-Sac de façon discontinue le long des voies de communication jusqu’à Cabaret et dans la direction opposée jusqu’à Léogâne (cf. figure 3).
Figure 3. L’évolution de la tâche urbaine de Port-au-Prince entre 1980 et 2016
Source : Tamru B. et B. Piard (2017)
- 2 La ZMPAP est une terminologie créée par l’IHSI (Institut haïtien des Statistiques et de l’Informati (...)
9Le processus de croissance revêt une dimension nouvelle depuis une dizaine d’années en raison de l’accélération de l’étalement urbain constaté dans l’agglomération et alors même que le rythme de la progression démographique de l’agglomération, lui, s’infléchit, du moins dans la partie communément appelée « zone métropolitaine » (ZMPAP)2. Il s’agit donc certes d’un étalement par poursuite de la croissance urbaine, mais aussi alimenté par un mécanisme de redistribution des populations à l’intérieur de l’agglomération. Ce mouvement vers les périphéries et les délaissés est en partie mû par différents processus sources de risques : les catastrophes hydro-climatiques (cyclones de 2004 et de 2008) et, bien sûr, le séisme de 2010. Ses effets dévastateurs, 230 000 victimes, plus de 100 000 logements détruits et plus de 200 000 logements endommagés, ont produit des dégâts considérables le long de la côte depuis Léogâne (Haïti PDNA 2010 : 80). Il entraîne un grand mouvement à l’intérieur de l’agglomération, avec l’évacuation de la ville basse (centre-ville) : de nombreux habitants vont alors s’installer où ils peuvent : dans des délaissés, les camps d’urgence, et la zone déclarée d’utilité publique de Corail-Canaan loin au nord. Ce sont également d’autres types de risques, de nature politique, qui contribuent également à ce mouvement de départ du cœur urbain vers la périphérie. Une forme d’« insécurité » est souvent associée à la ville-centre, favorisant notamment lors de périodes de tension politique, un mouvement de migration vers des secteurs situés aux marges de l’agglomération. L’étalement de l’urbanisation, amplement porté par l’installation dans les périphéries, est donc en partie fonction de la question des risques, naturels et politiques.
10L’étalement demeure essentiellement porté par la construction de logements comme résidences principales. La pénurie de logements à Port-au-Prince est chronique. Avant le séisme le PNUD estimait déjà les demandes de logements dans l’agglomération à environ 200 000/an. Cette demande a considérablement augmenté depuis, notamment en raison de l’augmentation de la demande « d’urbanisation d’urgence ». L’explosion des camps au lendemain du séisme a été interprétée comme un nouveau signe de cette situation d’urgence, mais leur présence s’est pérennisée, les destructions n’étant que partiellement compensées par les reconstructions. Comme dans d’autres contextes géographiques, les camps de déplacés sont à l’origine de nouveaux quartiers. L’urbanisation sur l’actuelle commune de Tabarre démarre avec la pérennisation d’importants camps d’accueil installés au nord de l’aéroport, avant même le séisme de 2010. Ce processus de morphogenèse urbaine à partir des camps est allé en se renforçant depuis (Robert et D’Ercole, 2014).
11Ce que nous avons désigné par « nouvelles périphéries » correspond aux quartiers apparus au cours de la période d’accélération de l’étalement, soit depuis l’an 2000. La cartographie présentée ci-dessous (cf. figure 4), élaborée au cours du programme, révèle l’étendue du processus d’étalement de l’agglomération notamment dans deux des secteurs soumis à cette forte dynamique d’étalement contemporaine des dix dernières années : la Plaine de Cul-de-sac et les mornes. Elle se concentre volontairement sur ces deux zones, notamment la commune de Croix-des-Bouquets qui connaît la plus forte hausse de population depuis 2000 (24 % selon Calmont, 2015, op. cit.).
Figure 4. L’occupation du sol en 2014 dans les secteurs Plaine et Montagne
Source : PRCU 2017, Konshina et Milian
- 3 La vallée de la Rivière Bois-de-Chêne a été en partie soustraite à l’urbanisation par les arrêtés d (...)
12Concernant la densification des quartiers précaires intra-urbains, c’est la ravine Bois de Chêne (cf. figure 2) qui a été choisie comme site d’étude. Bois-de-Chêne est un cours d’eau traversant la ville des hauteurs de Pétion-Ville jusqu’au littoral (Martissant). Cette vallée, encaissée, constitue une des zones d’approvisionnement en eau de Port-au-Prince. Les ravines traditionnellement utilisées pour l’agriculture ou comme décharges dans les quartiers défavorisés et en tant qu’espaces verts de loisirs dans les zones résidentielles étaient restées à l’écart de l’urbanisation. Leurs fortes pentes, le risque de crues dangereuses, constituaient autant de raisons justifiant la méfiance des citadins à leur égard. Ces ravines sont théoriquement considérées comme non constructibles du point de vue réglementaire3. Mais des périodes d’instabilités politiques, ou de phénomènes catastrophiques cyclones ou séisme, ont conduit à des appropriations « informelles » ou à des occupations temporaires. Les récits de vie de « primo » occupants du secteur de Bourdon décrivent ainsi les acquisitions effectuées auprès d’intermédiaires vendant pour le compte d’anciens dignitaires du régime déchu des Duvalier. Après le séisme de 2010, les pentes du secteur de Canapé Vert ont été occupées comme logements temporaires par les sinistrés.
- 4 Elaboré par le programme d’appui à la reconstruction du logement et des quartiers coordonné par ONU (...)
13Nous avons ainsi enquêté les résidents de ces deux ensembles, en deux campagnes menées en 2015 et 2016. L’enquête s’est appuyée sur un long questionnaire abordant des aspects liés à l’installation, au foyer, au mode de vie ou encore aux services. Dans les « nouvelles périphéries », l’échantillonnage s’est appuyé sur la notion de « quartier », qui n’a pas de connotation officielle, mais correspond à un maillage assez fin4. Le dispositif a été déployé sur trois secteurs (Plaine de Cul-de-sac, Canaan et Fermathe) choisis pour la diversité des processus d’étalement. Le secteur de la Ravine Bois-de-Chêne a également été enquêté dans les mêmes conditions. Le linéaire de la ravine est bâti de façon discontinue rendant tout système d’échantillonnage global assez aléatoire, nous avons donc décidé d’interroger l’ensemble des résidents de part et d’autre du cours d’eau, sur une profondeur de 20 mètres. La campagne de l’été 2015 a été perturbée par la période pré-électorale, certains secteurs de la ravine (embouchure) étant très agités. Au total 4 230 questionnaires ont été réalisés sur les deux années.
14Les constructions de logements sont pour la plupart des opérations réalisées par promotion individuelle. Pour autant elles ne sont pas conduites de manière isolée, et rarement achevées d’un bloc, car tributaires de la capacité financière des bâtisseurs. Il existe également dans la grande périphérie, comme à l’intérieur de la trame urbaine, des opérations groupées réalisées sur l’initiative des autorités ou dans le cadre d’actions de coopération et d’opérations menées par des ONG œuvrant dans la construction des logements. La proportion des nouveaux habitants dans ces quartiers est très forte : en moyenne 27 % des foyers enquêtés dans la ravine Bois de Chêne et 35 % de ceux qui l’ont été dans les « nouvelles périphéries », sont arrivés après 2010, la proportion pouvant monter bien plus haut dans des secteurs comme Corail-Canaan, quasiment inhabités avant le séisme.
15Dans ces processus de croissance de l’urbanisation, deux caractéristiques principales semblent agir dans le sens d’un renforcement des vulnérabilités par effet d’exposition : les sites supports de cet étalement et la qualité du tissu urbain produit. L’installation dans des sites dangereux est un phénomène abondamment rencontré dans nos deux secteurs d’étude. Il s’explique d’une part par la forte pression d’urbanisation qui touche tout ou partie de ces secteurs, du fait de leur localisation avantageuse, notamment la proximité à un axe majeur permettant de relier les cœurs urbains de Port-au-Prince ou Pétion-Ville, c’est-à-dire les zones d’emploi et de services. L’installation se fait ainsi au détriment de la sécurité. Par ailleurs une part significative du nouveau bâti relève de l’habitat précaire, bien qu’elle varie suivant les secteurs. Sur cet aspect les dynamiques d’étalement et de densification reprennent le schéma de différenciation et de ségrégation socio-spatiale marqué de fortes tensions foncières. Les plus démunis n’ont souvent pas d’autres choix que de s’installer dans les terrains les moins recherchés, très éloignés du centre, situés sur de fortes pentes ou proches des fonds de talwegs.
16La combinaison des deux processus produit des situations compliquées, source d’une vulnérabilité accrue, car les bâtis et les populations peuvent être facilement endommagés. Dans le quartier du Lambi à Gressier par exemple, les populations doivent composer avec un substrat très instable. La commune de Gressier est située sur le littoral de la baie. La route nationale 2, axe de circulation très important vers le sud du Pays, traverse la plaine côtière. Ce secteur est une zone agricole et au nord de la route, les terrains sont toujours exploités pour la plupart. Au sud de la route en revanche la pression de l’urbanisation monte depuis le milieu des années 2000 et s’est accentuée depuis le séisme. Elle gagne des secteurs comme celui du Lambi, une zone dangereuse, car sensible aux éboulements et glissements de terrain, d’autant que les constructions s’entassent sur des parcelles très réduites, en terrasse, sans maîtrise de génie civil. Ce sont essentiellement des déplacés qui sont venus s’y installer, souvent précaires. Les plus pauvres sont relégués sur les terrasses les plus étroites et les plus instables (Photographie 1, cliché de gauche). En contrebas des pentes, certaines maisons plus fortunées, mais construites sur des cônes de déjection ont été ensevelies en l’espace de quelques saisons des pluies (Photographie 1, cliché de droite). Depuis 2012 des accidents graves se produisent sur cette zone chaque année. Elle est officiellement considérée comme inconstructible, mais sa localisation explique son attractivité.
Photographie 1. L’urbanisation sur les pentes des mornes dans le secteur du Lambi à Gressier
Clichés : J. Milian 2016
17Dans la ravine Bois-de-Chêne, la dangerosité des installations est également très élevée. Dès que la vallée s’élargit sur le bas des contreforts du Morne l’Hôpital, la rivière devient plus rectiligne (secteur de Bourdon) et coule dans des matériaux assez mobiles. C’est aussi dans ces secteurs plus dégagés de la vallée que l’on observe le plus d’occupation humaine, l’habitat s’étendant actuellement jusqu’aux berges. Ces secteurs habités ne sont pas occupés de façon homogène, la discontinuité du bâti dépend autant de la nature des sols, de la déforestation des pentes et de leur déclivité. Certaines pentes montrent clairement des stigmates de glissements de terrain récents. Trop dangereuses elles sont réutilisées comme parcelles d’agriculture urbaine.
18Nos enquêtes dans la ravine montrent que 73 % des bâtis sont en durs dont la moitié avec des toitures en tôles. Ces informations dévoilent une volonté de pérenniser l’habitat de la part des habitants dont 59 % sont propriétaires de leur logement, faisant ainsi fi de la réglementation considérant ce lieu comme inconstructible. Cette durcification s’est opérée selon des procédés rudimentaires et ne respectant aucune norme antisismique malgré une catastrophe encore récente. Au contraire, les traumatismes connus par la société urbaine sont autant de moments ayant facilité les installations successives dans la Ravine. L’utilisation de matériaux pérennes permet de légitimer les installations dans un secteur devenu attractif de par sa proximité au centre-ville et ses prix demeurés accessibles. Cette logique conduit à des constructions en parpaing sur des pentes fortes et des sols très meubles comme le montre la photographie 2.
Photographie 2. Le mitage sur les pentes de la ravine Bois de Chêne
Cliché : Bezunesh Tamru, 2013
19Le caractère itératif de ces processus autorise d’une certaine façon à pouvoir parler d’« urbanisation vulnérable » pour préciser les dynamiques à l’œuvre. Celle-ci s’incarne dans différents aspects (accès aux services de base, sécurité des biens et des personnes), mais c’est d’abord en référence à l’exposition directe à des aléas physiques que l’on peut penser, compte tenu des particularités géographiques de la localisation de Port-au-Prince. Avec une autopromotion largement dominante, portée par des effets d’opportunité, des logiques de parentèle ou du moins d’organisation affinitaire, il est très difficile d’attendre la production d’un tissu urbain cohérent, normé, régulé, suivant des standards souvent inadaptés ou en tous cas éloignés de la réalité des évolutions en cours. La production de vulnérabilités spécifiques par l’urbanisation illustre en fait les difficultés des politiques et de la gouvernance urbaine de Port-au-Prince.
20Toutefois les degrés de vulnérabilité varient. Ils renvoient à la nature des processus d’urbanisation, qui diffèrent suivant les secteurs concernés. L’ancrage local des populations de la ravine Bois de Chêne est fort et l’enquête de terrain a montré chez les résidents une connaissance du risque et une appropriation des aléas, avec des tentatives de réponses des populations formulées dans des techniques d’autoprotection. Les populations financent et réalisent elles-mêmes des ouvrages de protection contre les risques de crue et de ravinement.
21La photographie 3 montre un îlot du quartier « informel » occupant un des versants de la ravine Bois de Chêne dans le secteur du Bourdon. Cet agencement traduit une véritable composition urbaine organisée autour d’un étagement et d’une imbrication complexe des constructions. Le fond de la ravine constitue la voie de circulation principale entre les îlots, abritant quelques commerces et des espaces collectifs. Les occupants, installés là depuis parfois plusieurs décennies, ont acquis une connaissance empirique des problèmes liés à leur lieu de vie. Près de la source Ceresier (photographie 3) on peut ainsi relever les aménagements des propriétaires face aux risques d’écoulement torrentiel et d’érosion (gabionnage, murs aveugles sur le premier niveau et renforcement des constructions). À l’inverse, dans les quartiers précaires des « nouvelles périphéries », cette culture du risque n’existe pas.
Photographie 3. Dans la ravine Bois de Chêne
Clichés : Johan Milian, 2016
22Au lendemain du séisme de janvier 2010 s’est posée la question de la reconstruction de la ville. Les promesses de l’aide internationale ont été nombreuses et les projets pléthoriques (Lombart et al, 2014 : 103). Les propositions ont toutefois pâti d’une vision à court terme et même d’une certaine cacophonie (Peck, 2013). R. Noël (2013 : 24) souligne ainsi la multiplication des acteurs parties prenantes dans la reconstruction après le séisme. De fait, nombreux sont les auteurs qui s’accordent sur la forte vulnérabilité de Port-au-Prince avant l’événement de 2010, une fragilité aggravée selon eux par un déficit de politiques d’aménagements urbains (R. Noël, 2012 : 12) et de nombreux projets souvent restés à l’état d’ébauche (MPCE, 2010 : 10).
23La question du défaut de maîtrise de la croissance urbaine de Port-au-Prince par les autorités haïtiennes est ancienne. Les travaux sur l’histoire urbanistique de la capitale et les étapes de cette croissance documentent et expliquent dans une certaine mesure ce problème apparu dès la phase de forte expansion que connaît la ville à partir de l’occupation américaine dans les années 1930 et qui va s’aggravant à partir des années 1950 (Godard, 1994 ; Lucien, 2014). Dès cette période s’opère une extension par agrégation, avec de multiples carences et complications dans l’organisation de la trame urbaine et le fonctionnement d’une agglomération de plus en plus peuplée.
24La planification existe pourtant en Haïti depuis les années 1950, mais sans un véritable souci spatial d’ensemble. La loi du 19 mai 1963 exige de la part de toute commune de plus de 2 000 habitants l’élaboration d’un projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension (Viala, 2013 : 83), la réalisation du projet étant de la compétence de la Direction générale des Travaux publics (DGTP). La création de la Direction d’Aménagement du Territoire et de la Protection de l’Environnement dans les années 1970, et la loi de 1982 régionalisent les actions d’aménagements (Ernts 1999 : 2). La constitution de 1987 en soulignant la nécessité d’une décentralisation, institue le département comme échelle pertinente de la planification.
25Des tentatives de planification urbaine ont ainsi existé. Plusieurs schémas directeurs de la ville de Port-au-Prince et de sa région ont été produits depuis les années 1970 (voir tableau 1) ; mais ils sont demeurés à l’état d’ébauche (MPCE, 2010, op.cit : 10) par manque de données fiables, de concertations, de maîtrise foncière et d’une faible prise en compte du contexte général d’insertion spatiale de la capitale haïtienne.
Tableau 1. Les différents plans d’aménagement conçus pour l’agglomération de Port-au-Prince
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1974-1976
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Plan de développement de Port-au-Prince et sa région métropolitaine (PNUD/PATCO)
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1988
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Plan directeur d’urbanisme de Port-au-Prince (PNUD/ONU-HABITAT)
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1999
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Esquisse pour l’aménagement du Front de Mer
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2000
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Concept général pour le développement de Port-au-Prince
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1999-2003
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Plan programme de développement de Port-au-Prince
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2010
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Planification stratégique de la région métropolitaine de Port-au-Prince.
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Source : Ministère haïtien de la Planification et de la Coopération externe, 2010
26Après le séisme, le ministère de la Planification et de la Coopération externe (MPCE) qui occupe une position centrale dans la planification économique et territoriale haïtienne lance en urgence un nouveau schéma. Six ans plus tard, le même constat demeure pourtant : les schémas directeurs de la capitale et de sa zone métropolitaine comme ceux du Cap-Haïtien, Saint-Marc, Cayes, Axe des Palmes, ou encore Jacmel sont toujours à l’état d’esquisses (PNUD, 2015)5. Les difficultés tiennent à la faiblesse de l’action publique et à la multiplicité des acteurs. L’aménagement urbain en effet relève de la compétence croisée de multiples entités. Au MPCE déjà cité, s’ajoutent le Ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT), le Ministère des Travaux publics, Transports et Communications (MTPT) et des structures transversales dépendant de la Primature comme le Comité interministériel d’Aménagement du Territoire (CIAT) ou l’Unité Construction de logements et bâtiments publics (UCLBP). Depuis 2006, les administrations des départements, communes et sections communales sont aussi des parties prenantes actives. D’autant plus que c’est à ces échelles locales qu’opèrent de nombreuses ONG, elles-mêmes productrices de normes souvent prônées par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux.
27Le millefeuille administratif a entraîné un éparpillement des moyens, loin d’une gestion cohérente d’une agglomération de trois millions d’habitants (Lombart op. cit. : 4 ; IHSI, 2015). Si la mise en place d’un plan d’aménagement d’ensemble continue à faire défaut à Port-au-Prince, les opérations sectorielles ont en revanche connu un boom spectaculaire dans la période post-séisme. Cela a conduit à un émiettement des actions de reconstruction dans une ville sans visions directrices.
28Au lendemain de la catastrophe, le gouvernement haïtien élabore un Plan d’Action pour le Relèvement et le Développement national d’Haïti (PARDN). Ce document, traduit plus prosaïquement en anglais comme Post Disaster needs assessment (PDNA) présente une vision à long terme de refondation de la Nation haïtienne en transformant la catastrophe du 12 janvier 2010 en une opportunité pour qu’Haïti devienne un pays émergent d’ici 2030. Cette refondation doit s’appuyer sur un développement conduit « avec plus d’équité, de modernité et de satisfaction des besoins de la population sous l’égide d’un État responsable et renforcé ». Le plan prévoit trois phases : une période d’opérations d’urgence, une période d’implantation avec des projets déclencheurs en particulier privés et enfin une période de concrétisation de la refondation et de la reconstruction menant à moyen terme vers une économie émergente. La mise en place de la très controversée Commission intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti, la CIRH, répondait ainsi à une ambition de développement portée à l’échelle du pays entier, en veillant à la mise en conformité des opérations de reconstruction avec le PARDN, ce qui fut loin d’être le cas. La mission de la CIRH a pris fin le 21 octobre 2011. Une nouvelle entité est créée pour la remplacer, le Cadre de Coordination de l’aide externe au Développement (CAED) sous la tutelle du MPCE.
29Alors que les autorités étatiques et les mégastructures intergouvernementales peinent à coordonner les grands thèmes et projets de reconstruction, les opérations ont déjà largement démarré dans les « quartiers ». Ces « quartiers » n’ont aucune existence administrative, mais ils demeurent l’échelle préférée des ONG. Ces dernières s’appuient sur les responsables des sections communales ou choisissent leurs interlocuteurs parmi les habitants pour délimiter leurs périmètres d’actions. Si elles ont créé une sorte d’horizontalité entre elles sous forme de clusters encouragés par les Nations-Unies, les relations verticales avec les autorités publiques sont souvent négligées ou demeurent de pure forme. Entre les différents échelons des pouvoirs publics, sans moyens et sans outil pour coordonner l’action territoriale, et la multiplicité d’opérations de reconstructions à court terme et sans réelles concertations, de nombreux habitants ont choisi l’autoconstruction de leurs logements détruits et une réoccupation des zones sensibles comme le montre l’exemple des ravines. La majorité des citadins, ayant privilégié une mobilité résidentielle en périphérie, a ainsi suivi les opportunités créées par les infrastructures accompagnant les lotissements et camps construits par les ONG. Cet ensemble traduit ainsi la permanence d’une urbanisation vulnérable dans la zone métropolitaine de Port-au-Prince.
30La notion de « zone métropolitaine » doit être pensée à la mesure de sa taille et du phénomène de transition urbaine qui marque la société haïtienne. Calmon et Méral soulignaient en 2015 « qu’il était surprenant qu’une communauté d’agglomération n’existe pas pour cet ensemble de trois millions d’habitants ». La réponse tient essentiellement à la faiblesse des institutions publiques décentralisées et au manque de formation et de moyens des collectivités locales, auxquels s’ajoutent ponctuellement des problèmes de conflits internes. Elle est aussi le fruit d’une volonté politique méfiante vis-à-vis de la « région-capitale » et du poids qu’elle occupe. Il n’y a pas en effet de tradition d’intercommunalité dans le pays. Quelques tentatives ont été faites dans le cadre de la coopération internationale, comme l’expérience initiée par le Canada le long du littoral sud de la baie de la Gonâve, intégrant Gressier, Léogane, Grand Goave et Petit Goave. Cette initiative trouve sa logique dans la poussée de périurbanisation littorale en cours et dans l’idée de structurer autour de Léogane une véritable ville moyenne non seulement en termes démographiques, mais aussi et surtout de services et moyens. Elle plaide pour intégrer ce continuum et son ensemble à la « zone métropolitaine », celle-ci devant être pensée comme une région en termes de fonctionnalités, de réseaux et de relations, et pas seulement à travers le prisme de la tâche urbaine traduisant principalement le défaut de maîtrise du processus de production du logement individuel.
- 6 http://www.undp.org/content/undp/fr/home/librarypage/hdr/2016-human-development-report.html
- 7 http://www.lenouvelliste.com/article/177322/24-milliards-de-dollars-en-2017-haiti-de-plus-en-plus-d (...)
31La ville du risque existe-t-elle, ou est-elle une construction sociale ? C’est à l’aune de cette redoutable interrogation que nous avons examiné les évolutions récentes de Port-au-Prince. Un fait s’impose, cette ville comme ses consœurs caribéennes est exposée aux risques cycloniques comme sismiques, mais affiche une vulnérabilité bien plus importante. Cet article souligne ainsi l’ancienneté du manque d’accompagnement aménagiste global comme une des clés de compréhension de cette fragilité caractérisant la capitale haïtienne ; pourtant la catastrophe de 2010 n’a pas plus changé la donne conduisant à la multiplication d’actions sectorielles. Deux raisons majeures nous semblent expliquer cette apparente léthargie de la gouvernance urbaine face aux dynamiques spatiales de la métropole haïtienne. Le manque de moyens traduit le motif le plus évident, Haïti, pays le plus pauvre du continent américain, éprouvé par d’innombrables crises politiques, sociales, environnementales et sanitaires, se trouve en plus considéré comme un état failli, malgré la faiblesse d’un tel concept (Verlan, 2014 : 4). La survenue du séisme de 2010 et la situation de quasi-effondrement des institutions publiques ont encore plus diminué la capacité étatique à prendre les commandes de l’après-catastrophe. La majorité des projets d’envergure, comme la « Planification stratégique de la région métropolitaine de Port-au-Prince » qui doit s’appuyer sur le Plan d’Action pour le Relèvement et le Développement national d’Haïti (PARDNH), ne sont que des productions souvent hâtives de bureaux d’études internationaux (Étienne, 2018 : 152). Haïti est classé 163e sur 188 pays pour son indice de développement humain (IDH) selon le Rapport du Développement humain dans le Monde de 20166. Les finances étatiques dépendent lourdement de l’extérieur et le quotidien Le Nouvelliste7 cite un rapport de la Banque Mondiale qui souligne l’importance des transferts de la diaspora haïtienne dans le produit intérieur brut (PIB) d’Haïti de 31 %. Dans de telles conditions de contraintes budgétaires, le gouvernement central comme les collectivités territoriales qui constituent l’arrondissement de Port-au-Prince ont donc beaucoup de mal à concevoir et surtout à appliquer un schéma d’urbanisme ambitieux. Une certaine « sous-traitance » de ces actions aux ONG serait donc un modèle plus économique et plus viable à court terme. Mais comme nous l’avons souligné, sans grandes lignes directrices de contrôle, ces opérations perdent de leur cohérence en dehors des échelles locales.
32Une seconde raison réside dans le déni de citadinité dont souffre une majorité d’habitants de la capitale haïtienne et des communes limitrophes. Si nous considérons l’accès à l’électricité et à l’eau courante, nos enquêtes ont montré que dans les quartiers pauvres et périphériques de la commune de la Croix-des-Bouquets, 63 % des ménages n’ont pas accès à une connexion offerte par la DINEPA (Direction Nationale de l’Eau Potable et de l’Assainissement), dans ces mêmes quartiers l’accès à l’électricité n’est disponible qu’au travers des associations de quartiers voire par des prises clandestines pour plus de 40 % des foyers. La même tendance a été observée dans les quartiers longeant la Ravine Bois-de-Chêne. Ces exemples illustrent bien la précarité de ces quartiers, mais aussi l’absence de volonté publique afin de les intégrer aux réseaux techniques urbains. Les élites contemporaines produisent souvent un discours nostalgique, voire mythifié de la splendeur passée de la capitale. Pourtant R. Noël (op. cit. 2012 : 12) note que le terme de quartiers populaires recouvre en fait et depuis longtemps de véritables bidonvilles à Port-au-Prince. Ces interrogations sur la citadinité nous conduisent à de nouvelles hypothèses sur une ville qui semble demeurer le noyau d’un territoire du « dedans » déniant ainsi leur citadinité à ceux toujours plus nombreux, venus du « dehors ».
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