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Dossier

Les défis présents et à venir des plans de prévention des risques naturels polynésiens

Present and Future Challenges of French Polynesia Natural Risks Prevention Plans
Lucile Stahl

Résumés

Depuis 2001, la Polynésie française est compétente pour adopter des plans de prévention des risques naturels en application des règles locales. En 2018, seulement deux plans ont été adoptés alors que la Polynésie française compte 76 îles habitées (sur un total de 118 îles) particulièrement exposées aux risques littoraux tels que les cyclones, la submersion marine et l’érosion. Ces risques augmentent sous l’influence du changement climatique : élévation du niveau de la mer, intensification d’événements extrêmes, etc. Dans ce contexte, le dispositif « plans de prévention des risques naturels » de Polynésie française est défié. L’article vise à identifier les capacités et verrous de cet outil juridique et à proposer des perspectives destinées à développer l’attention du droit à l’égard des risques littoraux en Polynésie française.

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Notes de l’auteur

Cet article a été rédigé dans le cadre du programme STORISK - Small islands addressing climate change: towards storylines of risk and adaptation (2016-2020), soutenu par l’Agence Nationale de la Recherche (ANR-15-CE03-0003) et coordonné par le Pr. V. Duvat (UMR LIENS 7266, Univ. La Rochelle, CNRS).

Texte intégral

Introduction

  • 1 Délibération n° 2001-10 APF du 1er février 2001 complétant le livre Ier de la première partie du co (...)
  • 2 Code de l’aménagement de la Polynésie française, article D.181-1.

1Depuis 20011, le droit polynésien prévoit que des plans de prévention des risques naturels prévisibles dits « PPRN » peuvent être adoptés pour « délimiter des zones plus particulièrement exposées aux risques naturels prévisibles, tels que les inondations, les mouvements de terrain, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes, les cyclones, les raz de marée ou tsunamis. Ils prévoient également les mesures de prévention à mettre en œuvre par les particuliers, les collectivités locales et leurs établissements publics afin de délimiter les risques »2.

  • 3 Code de l’aménagement de la Polynésie française, article D.181-2.
  • 4 Ibid., article D. 181-3.

2À cette fin, les plans ont pour vocation d’identifier des zones dans lesquelles la construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle sont interdites ou réglementées en fonction de la nature et de l’intensité du risque3 et de prescrire des mesures de prévention et de protection contre lesdits risques4. Le classement de terrains par de tels plans permet de déterminer, en fonction de la nature et de l’intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines.

  • 5 CE, 6 avril 2016, n° 386000.
  • 6 TA Polynésie française, 11 avr. 2017, req. n° 1600418.

3De façon générale, les objectifs ainsi poursuivis par les PPRN polynésiens sont les mêmes que ceux poursuivis par les plans métropolitains et des départements d’outre-mer. Ainsi l’évoque d’ailleurs le tribunal administratif de Polynésie française dans son jugement du 11 avril 2017 rendu à propos du PPRN de Punaauia aux termes duquel les juges citent la jurisprudence du Conseil d’État du 6 avril 20165 : « Les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l’intérieur desquelles s’appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu’ils définissent »6.

4En dehors de cette parenté entre les PPRN issus du Code de l’environnement national et les PPRN polynésiens, ces derniers sont régis par leurs propres règles comprises dans le Code de l’aménagement de la Polynésie française.

  • 7 Ainsi est dénommée la Polynésie française dans la loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004 portant statu (...)
  • 8 CE avis, sect. Intérieur, 15 févr. 2000, n° 364268, cité dans l’avis n° 324 (2015), 16 juil. 2015, (...)

5Le Pays d’outre-mer7 - ci-après dénommé Pays - est en effet compétent dans les matières qui ne sont pas expressément attribuées à une autre autorité. Dans le domaine des risques naturels, les mesures de prévention qui ont pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, de façon directe ou indirecte, en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques encourus et de prévoir les interdictions ou les prescriptions qui s’imposent aux collectivités publiques et aux personnes privées ressortissant à la compétence des autorités de la Polynésie française8.

  • 9 Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, précit., art. 14 6°. Concernant la compétence sécurité civile, (...)

6L’État reste néanmoins compétent pour la gestion de l’urgence et des situations de crise en matière de risques naturels : préparation des mesures de sauvegarde, élaboration et mise en œuvre des plans opérationnels et des moyens de secours nécessaires pour faire face aux risques majeurs et aux catastrophes, coordination et réquisition des moyens concourant à la sécurité civile9. Matériellement, l’État met notamment en place des plans ORSEC et des plans communaux de sauvegarde, il pourvoit à la construction d’abris refuges et organise la détection, l’alerte et la gestion de la crise.

7Au cœur de la prise en charge de la prévention des risques naturels figure donc la Polynésie française, le droit faisant du Pays un gestionnaire de premier plan dans cette sphère. Dès lors, la question se pose de savoir si la Polynésie française assume convenablement cette tâche.

8De multiples outils interviennent potentiellement dans la gestion des risques : droit de l’urbanisme, droit de l’environnement, droit de la construction, droit de la domanialité publique, etc. (Cans, 2014). Il faut penser en particulier au droit de la conservation de la biodiversité et des écosystèmes qui joue un rôle pour atténuer les effets des risques naturels en favorisant par exemple la protection d’infrastructures naturelles telles que les récifs coralliens agissant comme atténuateurs de la houle cyclonique.

9Toutefois, ce sont ici les plans de prévention des risques naturels polynésiens qui retiennent toute notre attention en tant qu’instruments fondamentaux en la matière ayant pour objectif de réduire l’exposition des personnes et des biens aux risques et de diminuer leur vulnérabilité.

10Or il apparaît d’emblée que le chemin est semé d’embûches, les PPRN polynésiens rencontrant, en dehors même de leurs propres capacités à prévenir les risques naturels, de multiples résistances et obstacles qui ne favorisent pas leur mise en place (1.). Par ailleurs, confrontés au changement climatique et aux risques littoraux omniprésents en Polynésie française du fait de l’insularité du Pays qui compte cent dix-huit îles tropicales réparties sur un territoire aussi vaste que l’Europe, les PPRN apparaissent peu outillés pour anticiper l’avenir (2.). En dépit de ces constats dessinant un bilan très mitigé de l’apport des PPRN à la prévention des risques naturels en Polynésie française, force est de constater que la connaissance des risques naturels, élément aujourd’hui crucial de la prévention, offre de nouvelles perspectives juridiques pour la Polynésie française (3.).

1. Les plans de prévention des risques naturels polynésiens : une mise en place contrariée

  • 10 Définitivement approuvée en 2010 (arrêté n° 392 CM, 25 mars 2010, JOPF 8 févr. 2011, n° 4 NS, p. 62 (...)
  • 11 Arrêté n° 559 CM, 5 avr. 2018, approuvant le plan de prévention des risques naturels de la commune (...)
  • 12 Arrêté n° 2878 MAE, 14 mai 2010, portant modif. de l’arrêté n° 2733 MAE, 7 mai 2010, soumettant à e (...)

11En 2005 et 2006, pas moins de 48 PPRN ont été prescrits par arrêtés pris en conseil des ministres sur tout le territoire de la Polynésie française. Dix années plus tard, seuls les PPRN de Punaauia10 et de Rurutu11 ont été approuvés. Un autre PPRN a été soumis à enquête publique en 2010 pour la commune de Pirae12, mais il n’a finalement pas été adopté. Le très faible aboutissement des procédures de création des PPRN prescrits interroge et ce d’autant plus que les Polynésiens sont exposés à de multiples risques naturels.

12Trois causes majeures à cette inertie, non sans lien les unes avec les autres, semblent pouvoir être mises en évidence, à savoir l’existence d’un contexte foncier source de crispations (1.1.), l’absence de dispositif financier pérenne assorti au PPRN (1.2.) et enfin une certaine défiance des élus locaux à l’égard des PPRN portés par le Pays (1.3.).

1.1. Un contexte foncier source de crispations

  • 13 Entretiens avec :
    - S. Pons et D. Tardy, Service de l’urbanisme de la Polynésie française, Papeete, (...)

13Sur le terrain13, la première raison décelée tiendrait à une ferme opposition de la population à la mise en œuvre de restrictions d’urbanisation dans un contexte foncier explosif.

  • 14 Rapport d’information Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 (...)
  • 15 Rapport T. Mohamed Soilihi, précité.
  • 16 « 65 mois en moyenne en première instance, soit plus de 5 ans, le plus ancien recours datant de 197 (...)

14En effet, les projets de PPRN sont, de façon générale, mal reçus par la population et leurs élus qui les perçoivent comme des outils de spoliation foncière, surtout dans la mesure où ils visent parfois à rendre des parcelles inconstructibles. Cette perception - qui n’est au demeurant pas propre aux PPRN polynésiens (Mulot et al., 2010) - n’est pas étrangère au contexte foncier dans lequel évoluent la plupart des Polynésiens14. En effet, la situation foncière de la Polynésie française, héritage de la confrontation entre des « normes traditionnelles pré-européennes » (Bambridge, 2002 et 2009) et le Code civil se caractérise aujourd’hui par de nombreuses indivisions sur les terrains familiaux qui « réunissent parfois des centaines d’indivisaires à la faveur de successions non liquidées depuis quatre à cinq générations et alimentent l’abondant contentieux des “affaires de terre” »15. Ces indivisions génèrent des incertitudes sur la propriété et nourrissent de fortes tensions familiales. Elles se résolvent, quand cela est possible, par de longues et coûteuses procédures judiciaires16.

15Dans ce contexte, la privation ou la restriction des possibilités de construire se surajoute aux difficultés déjà liées aux « affaires de terre » et aux problématiques de partage endurées par de nombreux co-indivisaires. En ce sens, quand les questions de prévention des risques naturels pénètrent le calcul du partage des terres, la situation se complexifie inexorablement : une parcelle grevée d’une servitude pour risque naturel n’aura en effet plus la même valeur qu’une parcelle située en dehors d’un zonage PPRN...

16S’ajoute à cette extrême sensibilité de la population polynésienne à l’égard des « affaires de terre », un problème de ressource foncière dans les territoires insulaires contraints, situation exacerbée dans les atolls. Par exemple, à Rangiroa, atoll le plus peuplé de Polynésie française, la population s’est établie sur les étroites bandes de terre séparant le lagon de l’océan et en particulier sur les îlots Avatoro et Tiputa, le premier mesurant 12,5 kilomètres de long sur 500 mètres de large, tandis que le second mesure 4 kilomètres de long sur 300 mètres de large.

17Dans ce contexte géographiquement contraint, les mesures ayant pour effet de réduire la disponibilité des terres constructibles rencontrent une opposition sociale et politique ferme et ce d’autant plus que la population s’accroît. Il en va de même dans les îles hautes les plus urbanisées (Tahiti et Moorea) sur lesquelles la population se concentre sur le littoral et autour des grandes agglomérations.

  • 17 Créé par l’article 23 de la loi n° 2015-177, 16 févr. 2015, relative à la modernisation et à la sim (...)

18En tout état de cause, quand bien même la question foncière serait résolue -en ce sens la mise en place du Tribunal foncier17 nourrit de nombreux espoirs concernant notamment la résorption du retard pris dans le traitement des dossiers- d’autres points d’achoppement pourraient émerger.

19De façon plus générale, la question se pose de trouver un équilibre entre les libertés individuelles - dont la propriété privée - et l’intérêt général - dont la sécurité publique - comme il en est dans tous les domaines relatifs aux risques, écologiques et sanitaires : « Où se situe […] le point d’équilibre entre le principe d’un État [ou d’une Collectivité] nécessairement investi dans la sécurité et le maintien de zones irréductibles de libertés individuelles ? » (Noiville, 2015). En d’autres termes, dans notre cas de figure, la question pourrait se poser ainsi : dans quelle mesure est-il légitime de restreindre le droit de propriété compte tenu de l’exposition à des risques naturels ?

  • 18 En la matière, comme pour toute mesure de police administrative, la mesure restreignant l’exercice (...)
  • 19 Supra, 3.

20Il n’y a évidemment pas de réponse simple à ces questions qui impliquent de distinguer juridiquement entre le risque « acceptable » et le « risque inacceptable », seul ce dernier devant être contenu, au besoin en restreignant l’exercice du droit de propriété18. Or cette distinction dépend d’abord de positionnements collectifs par essence variables compte tenu de la relativité attachée à la culture du risque. Elle dépend également de la saisine des juridictions constitutionnelles ou administratives, le juge pouvant être amené à énoncer que les risques naturels obligent les autorités à adopter des mesures de protection19.

1.2. L’absence de dispositif financier pérenne assorti aux plans de prévention des risques naturels

21En Polynésie française, la problématique des risques naturels est traitée uniquement à travers les PPRN - et les mesures de sécurité civile mises en place par l’État. En dehors de ce dispositif, le droit est fort dépourvu, tout particulièrement en matière financière.

  • 20 CE, 29 déc. 2004, Société d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine, n° 257804 ; CAA Marseille, 29 (...)

22En effet, le droit polynésien n’assortit les PPRN d’aucun dispositif financier stable : si la servitude imposée par un PPRN n’est pas indemnisé - comme c’est d’ailleurs le cas en métropole et dans les DOM20 - il n’est pas non plus prévu de dispositif d’acquisition amiable ou d’expropriation de biens en cas d’exposition à des risques naturels majeurs qui pourraient être activés quand un risque naturel majeur menace gravement la vie humaine dès lors que les mesures de prévention sont plus coûteuses, ni aucun mécanisme d’acquisition amiable de biens sinistrés par des risques naturels ou encore de mesures de relogement.

  • 21 C. env., art. L. 561-3.
  • 22 C. env. art. L. 561-3 II.
  • 23 V. en ce sens le référé du 2 mars 2017, de la Cour des comptes : https://www.ccomptes.fr/fr/documen (...)
  • 24 À l’origine, seuls les propriétaires de biens assurés pouvaient recevoir une aide au titre du fonds

23Sur ces points, le droit national prévoit que de telles actions sont financées par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs21 dit « Fonds Barnier » lequel est alimenté par un prélèvement sur les primes additionnelles versées par les assurés au titre de la garantie catastrophe naturelle avec un taux de prélèvement fixé à 12 %22. Ce fonds n’est pas applicable en Polynésie française et l’extension de son champ d’application à la Polynésie française n’est pas non plus à l’ordre du jour. La récente critique du fonctionnement du Fonds par la Cour des comptes23 concernant l’élargissement de son champ d’intervention et la distension du lien entre contribution et bénéfice individuel24 n’intervient pas en faveur de cette extension. Néanmoins, la mise en place d’un mécanisme similaire pourrait être explorée.

  • 25 Délibération n° 92-94 AT, 1er juin 1992, portant création du compte d’aide aux victimes des calamit (...)
  • 26 cf. Délibération n° 2016-123 APF, 1er déc. 2016, précitée.
  • 27 Code des assurances, art. L. 125-1 et s.
  • 28 En ce sens CE, Avis n° 333820, 12 mars 2010, JORF 18 mars, p. 5181.
  • 29 Loi du Pays n° 2017-5, 8 juin 2017, portant modification du livre 1er du code des assurances, JOPF (...)
  • 30 Émanation locale de la Fédération française des assurances.
  • 31 Entretien avec X. Ducerf, Président du COSODA, Délégué régional Allianz Assurances, Papeete, juin 2 (...)

24Dans le même ordre d’idées, le droit polynésien ne prévoit aucun dispositif pérenne de financement de l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles. Il existe certes un Fonds de secours pour l’Outre-mer qui permet l’indemnisation des biens non assurés des particuliers, des agriculteurs et des entreprises, mais les indemnisations restent faibles et sans aucune commune mesure avec des indemnisations qui pourraient être versées si un système d’indemnisation financé par les assurés était mis en place (Hourdeau-Bodin, 2015). En droit local, il existait un Compte d’aide aux victimes des calamités naturelles, mais celui-ci a été supprimé par l’Assemblée de la Polynésie française fin 201625. Il était alimenté par des emprunts, des dons et legs, des impôts ou parts d’impôts affectés, des dotations du budget du territoire et des subventions de l’État. Les dépenses liées aux calamités naturelles figurent désormais dans le budget général du Pays26, mais leur financement n’est pas assuré par un dispositif propre, comme il en est en droit national avec la « garantie catastrophe naturelle » issue de l’article L. 125-1 du Code des assurances27. La Polynésie française, compétente pour réglementer les activités d’assurance28 n’a pas saisi l’occasion de la réforme du code local des assurances pour prévoir un tel dispositif29. En revanche, les assureurs, fédérés au sein d’un Comité des entreprises d’assurances (COSODA)30 de Polynésie française, se sont attelés de leur côté à réfléchir à une uniformisation des garanties événements naturelles proposées suite aux pluies torrentielles qui se sont abattues sur Tahiti début 201731 et ont généré des indemnisations importantes. Les travaux du COSODA visent ainsi à s’accorder sur une définition commune de la consistance des garanties « événement naturel ». À noter que les assureurs proposent d’ores et déjà des garanties « Tempête Ouragan Cyclone » (TOC) dont la définition, commune, ne pose pas de difficultés majeures.

  • 32 À cet égard, des réflexions ont été produites par le Bureau de recherche géologique et minière (BRG (...)
  • 33 Sur ce point, C. Noiville, op. cit., pp. 194 et 195.

25Au bilan, en l’état actuel du droit polynésien, seule la planification préventive des risques est envisagée. Si la volonté d’assurer ainsi la sécurité des biens et des personnes est louable, en revanche, l’absence de tout dispositif financier pérenne fragilise l’édifice et crée un déséquilibre entre d’un côté, la recherche de la sécurité et de l’autre, les sujétions pesant sur les individus. À cet égard, enrichir le droit relatif aux risques naturels d’un dispositif financier - qui reste à explorer en droit local32 - pourrait favoriser une meilleure acceptation des sujétions issues des PPRN. Autrement dit, la politique de prévention des risques naturels pourrait être mieux acceptée si elle était, au moins en partie, indemnisable33.

1.3. La défiance des élus locaux à l’égard des plans de prévention des risques naturels

  • 34 Ainsi en résulte-t-il des entretiens (outre ceux susmentionnés, supra note 13) avec B. Quinquis, co (...)

26Autre point d’achoppement, les projets de PPRN sont parfois craints par les élus locaux redoutant de voir leur territoire devenir inapte à l’urbanisation par le fait du zonage34.

  • 35 C. env., art. L. 562-1.
  • 36 V. en ce sens la condamnation de l’ancien maire de La Faute-sur-Mer à deux ans de prison avec sursi (...)

27Une telle perception n’est pas isolée en matière de planification de la prévention des risques naturels. En ce sens, les PPRN de métropole et des DROM élaborés et mis en application par l’État35 sont parfois aussi très mal reçus par les élus locaux et la population ce dont témoigne sans doute l’abondant contentieux concernant le zonage ou le règlement des PPRN, mais également des positions risquées prises par certains élus locaux en dépit de la connaissance des aléas naturels36.

  • 37 La Polynésie française est compétente en matière d’urbanisme réglementaire et opérationnel, mais un (...)

28En Polynésie française, on aurait pu penser que la décentralisation de la compétence au profit du Pays - qui est également compétent en matière d’urbanisme37 et d’aménagement du territoire - aurait permis de dépasser ces réticences, au moins en partie, et de rendre plus aisée l’insertion des PPRN dans le paysage juridique local. Mais tel n’est pas le cas.

  • 38 JOPF 16 juin 2016, n° spécial, p. 2412.
  • 39 TA Papeete, 11 avr. 2017, n° 1600418.

29À cet égard, le précédent judiciaire du PPRN de Punaauia, premier plan adopté, pourrait même avoir pour effet de cristalliser la défiance dont cet outil fait déjà l’objet. En effet, dans la Commune de Punaauia, des pétitionnaires publics ou privés porteurs d’importants projets de constructions sur des terrains partiellement classés en zone rouge inconstructible d’aléa fort de mouvement de terrain ont déposé de nombreuses demandes de révision du PPRN. Suite à des visites sur place de techniciens du Bureau de Recherche géologique et Minière (BRGM) et une analyse des études techniques existantes, des modifications de classements de terrains ont été retenues dans quatorze secteurs de la Commune. La révision, approuvée par l’arrêté n° 643CM du 20 mai 201638, créait des zones « rouge clair » dans lesquelles il devenait possible de construire si le porteur de projet procédait à une « gestion globale de l’aménagement » soumise à des prescriptions particulières. Aussi, plusieurs parcelles précédemment classées en zone rouge en raison d’un aléa fort d’exposition aux risques se voyaient-elles reclasser en zone « rouge clair ». Le tribunal administratif de Polynésie française a néanmoins annulé cette révision dans la mesure où elle avait pour objet de permettre, par des aménagements destinés à réduire le risque, de rendre constructibles, à la demande des porteurs de projets, des terrains qui ne le sont pas en raison du risque d’aléa fort auquel ils sont partiellement exposés. Selon le tribunal administratif, « la création de la zone rouge clair ne repose pas sur une évolution de la connaissance de la nature et de l’intensité du risque ayant conduit à retenir le classement initial [et] les classements dans cette zone correspondent à des terrains exposés à des intensités de risque variables, dont un risque fort, constituant un “bassin de risque” à sécuriser avant que les projets de construction ne puissent être autorisés ». Et le tribunal administratif de conclure à l’annulation : « Cette révision, qui fait prévaloir la réalisation de projets de constructions sur la réalité de l’exposition au risque des terrains d’assiette à leur état naturel, méconnaît les dispositions des articles D. 181-1 et D. 181-2 du code de l’aménagement de la Polynésie française »39.

30Cette décision - pour justifier qu’elle soit du point de vue de l’exposition aux risques - nourrit la méfiance des acteurs locaux à l’égard des PPRN en ce que les plans figeraient presque définitivement l’occupation de l’espace et contraindraient tout projet de développement futur indépendamment d’éventuelles solutions géotechniques.

  • 40 Entretiens susvisés.
  • 41 Code de l’aménagement, art. D.182-4.
  • 42 Ibid., art. D. 182-3 §1.
  • 43 Ibid., art. D. 182-3 §2. À noter que le sursis à statuer doit être motivé et qu’il ne peut excéder (...)

31Ces postures de défiance semblent paralyser l’adoption de nouveaux PPRN, les conseils municipaux s’opposant souvent à leur adoption40 et le Pays ne passant pas outre. Pourtant, sur le plan strictement procédural, les conseils municipaux donnent, avant et après l’enquête publique, un avis simple lors de la procédure d’élaboration des PPRN menée par les services du Pays41, avis qui ne lie pas juridiquement le Pays. Dans les faits, le Pays n’impose pas les PPRN aux communes qui y sont opposées. A fortiori, il n’active pas non plus les moyens juridiques à sa disposition dans le Code de l’aménagement pour d’une part anticiper l’application des PPRN en cours d’élaboration quand l’urgence le justifierait42 et d’autre part surseoir à statuer43 sur une demande d’autorisation de travaux immobiliers dans le cas où une construction, la création ou le développement d’un lotissement, l’exploitation d’une carrière, un travail d’exhaussement ou d’affouillement du sol, ou l’exécution de tout autre ouvrage ou de tous travaux immobiliers seraient incompatibles avec les dispositions du projet de PPRN.

  • 44 Cointat, C. et B. Frimat (2008). Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l’illu (...)

32Il faut sans doute voir, dans cette défiance des élus locaux à l’égard des PPRN, la manifestation d’éléments extérieurs à la seule question de la sécurité des populations tels que les ressources très faibles des communes. En effet, les recettes de fonctionnement des communes de Polynésie française proviennent essentiellement des dotations de l’État, même si elles perçoivent par ailleurs les centimes additionnels sur la contribution sur les licences, la taxe sur les propriétés bâties et les patentes, une redevance pour l’enlèvement des ordures ménagères et éventuellement une taxe sur l’électricité et une taxe de séjour. Quant aux ressources d’investissement des communes, elles comprennent des dotations et des subventions de l’État (dotation globale d’équipement, Fonds d’Investissement pour le développement économique et social), des versements du Fonds intercommunal de péréquation et des subventions du Pays. Il en résulte que les communes sont très fortement dépendante des transferts, les dotations de l’État et du Pays assurant la majeure partie de leurs ressources (Cointat et Frimat, 2008)44, ce qui alimente un constant jeu de négociation politique et de tensions entre les communes et le Pays, mais aussi prive les premières de toute capacité financière leur permettant de se projeter dans l’avenir et, partant, de l’anticiper.

2. Les plans de prévention des risques naturels polynésiens au défi des risques littoraux : un dispositif peu prospectif

33À l’aune des risques naturels littoraux - pour l’essentiel la submersion marine et l’érosion côtière - et de l’anticipation du changement climatique qui défie le droit partout dans le monde (Laronde-Clérac et al., 2015), la question se pose de savoir si le droit des PPRN polynésiens est en capacité de prendre en considération ces enjeux cruciaux du xxie siècle tels qu’ils se présentent aujourd’hui et tels qu’ils s’exprimeront demain. La question de l’anticipation de ces risques est d’autant plus impérieuse que la Polynésie française évolue dans un contexte insulaire polynésien ajoutant au défi (Nurse et al., 2014).

34D’emblée il faut admettre que toute politique de prévention implique nécessairement d’anticiper les risques auxquels la population pourrait être exposée afin de l’y soustraire. Toutefois, cette anticipation prend des atours différents selon qu’elle se fonde sur la seule extrapolation de la situation passée et connue que l’on projette sur l’avenir ou sur l’incorporation de risques à venir qui ne se sont pas encore - ou peu - exprimés et dont on ne connaît précisément ni l’intensité, ni la date de survenance.

35En Polynésie française, l’anticipation souffre d’une double carence. D’abord, les risques ne sont pas tous pris en considération à la hauteur des dangers qu’ils représentent. En ce sens, la submersion marine et le recul du trait de côte ne suscitent pas une attention égale du droit (2.1.). Ensuite, les changements futurs du contexte climatique dans lequel les risques s’expriment sont occultés, le droit polynésien attaché aux risques naturels n’anticipant pas les effets du changement climatique sur les risques littoraux (2.2.).

2.1. Le traitement inégal de la submersion marine et de l’érosion côtière dans les plans de prévention des risques naturels

36Les risques pris en considération par les PPRN polynésiens sont énumérés à l’article D. 181-1 du Code de l’aménagement : « Les plans de prévention des risques naturels prévisibles dits P.P.R. sont destinés à délimiter des zones plus particulièrement exposées aux risques naturels prévisibles, tels que les inondations, les mouvements de terrain, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes, les cyclones, les raz de marée ou tsunamis ».

37De façon générale, la liste des risques naturels ainsi fixée n’est pas exhaustive, la locution « tels que » introduisant une énumération d’exemples. En ce sens, le Code de l’aménagement n’a pas entendu restreindre le champ des risques naturels aux seuls éléments listés à l’article D. 181-1 du Code de l’aménagement. Au surplus, l’énumération laisse supposer que les risques naturels sont appréhendés en fonction de leur origine (météo marine, sismique, mouvement de terrain, etc.) plutôt qu’en fonction de leurs manifestations physiques (submersion marine, érosion, etc.). Une telle approche est tout à fait intéressante dans la mesure où ces risques - que nous pourrions qualifier de « primaires » - engendrent toute une série de risques « secondaires » dont les interactions pourront mieux être appréhendées si l’on bâtit un PPRN en considération de l’origine du risque plutôt qu’un PPRN spécifique à chacun des risques « secondaires ». Cela est d’autant plus vrai sur une petite île ou un atoll sur lequel un risque naturel génère nécessairement la manifestation d’autres risques tout aussi importants, les uns ayant des effets immédiats sur les autres. Par exemple, un cyclone peut être à l’origine d’une marée de tempête et de houles suscitant des phénomènes de submersion ou d’érosion marines, mais il sera également à l’origine de précipitations torrentielles provoquant inondations, éboulis ou glissements de terrain et de forts vents entraînant arrachages d’arbres et projections de matériaux. Une approche par l’origine du risque permet ainsi de prendre en considération un large spectre de risques « secondaires » qui se cumulent.

38Concernant plus particulièrement les risques littoraux, il apparaît qu’ils ne font pas l’objet d’une mention spécifique dans le droit des PPR polynésiens. Compte tenu de l’approche par l’origine du risque, cela est cohérent et n’empêche pas qu’ils soient pris en considération dans les PPRN comme l’effet des risques dits « primaires ». En effet, la submersion marine ou l’érosion côtière sont des phénomènes pouvant être la manifestation de risques naturels d’origine météo marine tels que les tempêtes ou les cyclones ou d’origine sismique et de mouvement de terrain pour les tsunamis, risques énumérés dans le Code de l’aménagement. Cela étant dit, l’absence d’identification spécifique des risques littoraux par le droit, outre le fait qu’elle soit en totale dissonance avec les recherches scientifiques qui s’y attachent tout particulièrement (Chaumillon et al., 2017), présente l’inconvénient d’autoriser un traitement inégal entre les risques littoraux.

  • 45 Sur la difficile émergence des PPRN, infra 1.
  • 46 Arrêté n° 392 CM, 25 mars 2010, précité.
  • 47 Arrêté n° 559 CM, 5 avr. 2018, précité.
  • 48 Entretien avec S. Pons et D. Tardy, Service de l’urbanisme de la Polynésie française, Papeete, juin (...)

39Qu’en est-il dans la pratique ? Avant tout, il convient de rappeler qu’il n’existe à ce jour que deux PPRN approuvés en Polynésie française : celui de la Commune de Punaauia et celui de la Commune de Rurutu. Il résulte de cette faible utilisation de l’outil45 qu’il est difficile de tirer des enseignements généraux de ces seuls plans. Néanmoins, les rapports de présentation et les notes méthodologiques des PPRN de Punaauia46 et de Rurutu47 présentent une démarche globale d’appréhension des risques en Polynésie française que le Pays entend utiliser pour l’ensemble de ces PPRN48 quand bien même des ajustements à la marge peuvent être prévus.

40Sur cette base, il est possible d’observer que le Pays adopte des plans de gestion des risques naturels multi-aléas. Ainsi les deux PPRN prennent en considération, dans le même document, les aléas mouvements de terrains, inondations et submersion marine du fait des cyclones ou des tsunamis, le tout à l’échelle communale.

41Concernant les risques littoraux, une différence de traitement est toutefois opérée entre la submersion marine et l’érosion côtière. La submersion marine est traitée, dans le rapport de présentation du PPRN de Punaauia, au titre à la fois de l’aléa cyclonique comme phénomène de déferlement de la houle et de surcote marine (marée de tempête) et de l’aléa tsunami. La submersion marine liée au tsunami étant très proche de la surcote marine liée au cyclone, la carte d’aléa « tsunami » du PPRN de Punaauia délimite les mêmes zones vulnérables pour l’aléa houle cyclonique et l’aléa tsunami.

42À Rurutu, la surcote marine induite par la houle cyclonique est inférieure à celle engendrée par les plus importants tsunamis connus. Pour cette raison et en considérant le phénomène le plus défavorable, il n’est pas proposé de cartographie de l’aléa surcote marine liée à la houle cyclonique. Cependant, le risque de phénomène cyclonique a été considéré en parallèle du risque de tsunami pour la cartographie finale de l’aléa submersion marine.

43La submersion marine en tant que phénomène générant une inondation temporaire de la zone côtière par l’océan dans des conditions météorologiques extrêmes est donc prise en compte par les PPRN de la Commune de Punaauia et de Rurutu qui prévoient ainsi diverses mesures d’interdiction et de prescriptions en fonction du zonage et du projet considéré (urbanisation future, existante).

  • 49 En revanche, l’érosion liée à l’écoulement des eaux douces fait l’objet de dispositions spécifiques (...)

44Quant à l’érosion côtière, elle n’est pas traitée par les PPRN de Punaauia et de Rurutu comme constitutive d’un risque naturel à prendre en considération, ni en tant que tel49, ni en tant que phénomène lié à la submersion marine ou à un autre risque (cyclone notamment). Dans la note méthodologique adossée au PPRN de Punaauia, il est simplement mentionné que pour les îles sans lagon ni récif frangeant (Marquises, Rurutu, une partie de Tahiti Iti, Rapa et Makatea), l’érosion est possible pour la zone d’impact direct de la houle. En revanche, pour les autres types d’îles (récifs immergés, îles hautes, atolls, etc.), l’érosion n’est pas évoquée. Dans tous les cas, cette identification ne génère aucune mesure d’interdiction ou de prescription particulière malgré les effets de l’érosion sur le trait de côte (Vieux et al., 2008).

45L’érosion marine étant très liée au phénomène de submersion marine, les mesures prévues pour protéger les populations contre l’une seront également utiles contre l’autre. Pour autant, il convient de s’adresser spécifiquement à la question de l’érosion marine dans la mesure où celle-ci peut s’avérer plus définitive qu’une submersion marine temporaire et exiger des précautions adaptées. Qui plus est, le risque « érosion », s’il peut correspondre au risque « submersion marine », peut aussi s’en distinguer et impliquer l’identification d’un zonage spécifique. De même, une submersion peut aussi engendrer un apport sédimentaire et ne pas générer d’érosion.

46Au bilan, on observe un traitement différencié de la submersion marine et de l’érosion du trait de côte : si les deux risques ont théoriquement vocation à être pris en considération dans des PPRN multi-aléas de Polynésie française, la pratique et la doctrine administrative polynésiennes n’envisagent aujourd’hui que la submersion marine temporaire. De ce point de vue, le dispositif apparaît inachevé dans la mesure où il ne permet pas de faire face à l’érosion à laquelle la population est pourtant fortement exposée et le sera toujours plus sous l’effet à la fois de la submersion marine - quand elle est porteuse d’érosion - et du changement climatique.

2.2. L’absence d’anticipation des effets du changement climatique sur les risques littoraux

47Véritable défi pour l’Humanité, le changement climatique met à l’épreuve l’adaptation des territoires aux modifications environnementales progressives et aux événements extrêmes qu’il suscite : élévation du niveau des océans, augmentation de la température des océans et de l’air, intensification des cyclones, variation des courants marins, etc. Ces phénomènes contribuent en particulier à l’aggravation des risques littoraux (submersion marine et érosion) auxquels les îles tropicales sont tout particulièrement exposées à la fois du fait de leur situation actuelle, mais également dans le futur sous l’influence du changement climatique.

48La Polynésie française, pluri-insulaire, n’échappe pas à ce défi quand bien même les impacts du changement climatique sont et continueront à être variables d’une région insulaire à une autre et d’une île à une autre en fonction de divers facteurs : altitude, nature du substrat côtier, aménagements côtiers, urbanisation, etc. (Duvat, 2015 ; Magnan, 2009).

  • 50 Sur l’intérêt grandissant pour ce risque, cf. Chaumillon, E. et al., 2017 : 151–184.

49En tout état de cause, les populations des îles et atolls sont d’ores et déjà exposées aux risques naturels littoraux et le seront tout autant - voire plus - à l’avenir sous l’effet du changement climatique (Jouzel et Michelot, 2012 ; ONERC, 2012). Ces risques concernent divers phénomènes naturels tels que les inondations maritimes à l’intérieur des terres - submersion marine50 -, le recul du trait de côte dû au phénomène d’érosion, etc. Leur évolution dans le temps revêt un caractère crucial sur les territoires littoraux compte tenu de l’accroissement démographique attendu et de l’impact prévisible du changement climatique sur la géomorphologie des côtes.

  • 51 Le premier plan a été adopté en 2011 pour une période de quatre ans.
  • 52 La Stratégie initiale a été adoptée en 2012 pour les années 2012 à 2015. Elle a ensuite été révisée (...)

50C’est pourquoi, au niveau national, diverses recommandations d’adaptation au changement climatique ont été émises. Parmi celles-ci, le groupe de travail « risques naturels » contribuant à l’élaboration du Plan national d’adaptation au changement climatique51 recommande « pour les risques littoraux, de prendre en compte dès à présent l’impact du changement climatique sur les aléas pour l’élaboration des documents d’urbanisme et des PPRN littoraux, et donc de fixer au préalable des hypothèses cohérentes » (recommandation n° 46). D’autre part, la France s’est dotée d’une Stratégie nationale pour la gestion du trait de côte52 qui a pour ambition de développer une méthodologie des projets territoriaux intégrant, le cas échéant, des solutions de recul stratégique.

51Ces grandes orientations ont trouvé diverses traductions dans les PPRN métropolitains et dans les DROM, mais elles n’ont pour l’heure pas été transcrites en droit polynésien. En effet, en l’état actuel du code de l’aménagement et des deux seuls PPRN approuvés, les risques littoraux pris en considération concernent les phénomènes littoraux actuels et en particulier la submersion marine. En revanche, l’adaptation à l’évolution du trait de côte du fait du changement climatique (élévation du niveau des eaux, aggravation de l’érosion, submersion marine définitive, etc.) n’est pas aujourd’hui envisagée. En ce sens, les PPRN de Punaauia et de Rurutu se fondent sur un aléa de référence actuel sans prévoir d’aléa de référence futur, ni de surcote liée à l’élévation du niveau de la mer.

  • 53 cf. infra I.

52Une telle ambition ne semble pas être à l’ordre du jour, ce qui peut s’expliquer en partie par les grandes difficultés déjà rencontrées par le Pays pour emporter l’adhésion de la population aux projets de PPRN53. Mais cela est sans doute aussi lié à un manque de maturité du droit de la prévention des risques naturels.

53Pour la métropole et les DROM, il aura ainsi fallu attendre la tempête Xynthia de février 2010 pour que les PPRN nationaux distinguent deux aléas de submersion marine : un aléa de référence et un aléa à un horizon futur anticipant l’élévation du niveau de la mer. La circulaire « post Xynthia » du 27 juillet 2011 prévoit en effet qu’une réglementation progressive est adoptée entre les deux aléas et conditionnée par le caractère urbanisé ou non de la zone considérée :

« - Zone non urbanisée : inconstructible sur la base de l’aléa 2100, au moins en cas d’aléa fort, de manière à encourager l’implantation des nouveaux enjeux hors des zones soumises à un risque potentiel futur. Ce cas particulier concerne en particulier les zones en cuvette, non inondables actuellement, mais qui, par effet de “remplissage”, pourraient être exposées à des hauteurs d’eau et/ou des vitesses de courant importantes,

  • 54 Circ. 27 juil. 2011, relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de (...)

- Zone déjà urbanisée : son caractère inconstructible sera décidé sur la base de l’aléa de référence. Aucune zone déjà urbanisée ne sera rendue inconstructible sur la base de l’aléa 2100. Cependant, dans ces zones, le périmètre et la nature des mesures de réduction de vulnérabilité à prescrire (hauteur de plancher, espace refuge...) seront définis à partir de l’aléa 2100. Il est en effet moins coûteux de construire une maison adaptée à l’aléa potentiel futur que d’adapter une construction existante a posteriori »54.

54Ce mécanisme permet désormais d’anticiper l’évolution du trait de côte sur la base d’un aléa de submersion marine futur en tenant compte de l’urbanisation existante. Il présente l’intérêt de préparer les populations à faire face à un risque futur sans pour autant annihiler toute possibilité de développement et pourrait inspirer les PPRN Polynésiens.

  • 55 Guide méthodologique Plans de prévention des risques littoraux, 2014 : 142.

55De même, pour l’érosion, le Guide méthodologique des PPR littoraux55 recommande « d’identifier une zone d’aléa recul du trait de côte spécifique à l’impact du changement climatique (au-delà de la zone de recul du trait de côte à 100 ans), en particulier dans les zones à forts enjeux ou très sensibles aux phénomènes d’érosion. Dans la zone supplémentaire ainsi définie, l’implantation de certains types d’enjeux, dont le coût de déplacement serait particulièrement élevé, peut être interdite : établissements sensibles de type hôpital, école, opérations d’aménagement importantes de type ZAC… ».

  • 56 Observatoire de la Côté Aquitaine, Trois ans après les tempêtes exceptionnelles de l’hiver 2013-201 (...)

56Cela dit, de telles projections impliquent de disposer de modèles d’évolution du trait de côte précis. Or de nombreuses incertitudes pèsent sur ces modèles qui évoluent au gré des connaissances scientifiques, des résultats de l’impact d’une tempête ou d’un cyclone, mais encore des aménagements côtiers. Ainsi, sur la côte Aquitaine de métropole, tandis que l’Observatoire de la côte Aquitaine cartographiait l’évolution du trait de côte aux horizons 2020 et 2040 en tenant compte d’un taux d’érosion du trait de côte de 1 à 3 mètres par an sur la côte sableuse, un rapport de 2016 actualisé suite aux tempêtes de 2013 et 2014 concluait à une hausse globale de ces valeurs et faisait état de reculs moyens de 2,5 mètres par an en Gironde et de 1,7 mètre par an dans les Landes56. Pour faire face à ces difficultés, un outil national de connaissance du trait de côte actuel est désormais proposé : il s’agit d’une cartographie de l’évolution du trait de côte s’appuyant sur l’indicateur national de l’érosion côtière produite par le Centre d’études et d’expertises sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) pour le compte du Ministère chargé de l’environnement (CEREMA-MEDDE, 2016).

57Pour l’heure, cette cartographie ne concerne que la France métropolitaine, mais la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (2017-2019) prévoit de la finaliser, de la diffuser dans les DROM et « d’étudier, avec les collectivités concernées, son éventuelle réalisation pour les collectivités d’outre-mer ». La Polynésie française se trouvant dans ce dernier cas, une coopération entre l’État et le Pays pourrait ainsi être envisagée sur ce fondement.

  • 57 Évaluation du plan national d’adaptation au changement climatique, Rapport n° 010178-01 établi par (...)

58Cette coopération permettrait de préciser les scénarios climatiques propres à la Polynésie française et de poursuivre un travail scientifique approfondi en ce domaine, travail dont les lacunes étaient soulignées en 2012 lors de la rédaction du rapport annuel de l’ONERC dédié à l’Outre-mer (ONERC, 2012) et dans le rapport de 2015 portant sur l’évaluation du Plan national d’adaptation au changement climatique57. Selon ce dernier document, il apparaît que les seules simulations disponibles outre-mer concernent le modèle régional Aladin-Climat qui ne permet pas encore de donner la fourchette d’incertitude des projections.

59Si l’anticipation du changement climatique en Polynésie française nécessite encore un accroissement des connaissances scientifiques, elle peut toutefois d’ores et déjà être prise en considération par les PPRN dont la révision pourrait être entreprise au fur et à mesure de l’émergence de nouvelles connaissances scientifiques. En ce sens, les PPRN ne sauraient être considérés comme des outils figés quoiqu’un équilibre doive être recherché entre leur flexibilité et la sécurité juridique des propriétaires de terrains grevés des servitudes liées aux risques naturels.

  • 58 Précitée.
  • 59 « Les plans d’aménagement non conformes au schéma d’aménagement général doivent faire l’objet d’une (...)

60En tout état de cause, le changement climatique doit être pris en considération en Polynésie française dans le futur Schéma d’Aménagement général de la Polynésie française. Ce document, en cours d’élaboration, est prévu par l’article 49-1 de la loi organique n° 2004-192, du 27 février 2004, portant statut d’autonomie de la Polynésie française58 et son contenu est notamment précisé par l’article LP 111-3 du Code de l’aménagement polynésien en ces termes : « Le schéma d’aménagement général (SAGE) est élaboré dans le cadre de démarches participatives et d’approches prospectives à 20 ans, notamment en termes de développement démographique et économique. Il prend en compte les problématiques du réchauffement climatique ainsi que la place de la Polynésie française au sein de l’environnement régional ». Quoique ce schéma ne s’impose pas aux PPRN - mais seulement aux plans d’aménagement dans un rapport de conformité59 ce qui est au demeurant étonnant pour un document à caractère programmatique pour lequel la tendance est plutôt à imposer un rapport de compatibilité (Stahl, 2018) -il pourrait amorcer une prise en considération du changement climatique dans les PPRN.

3. Les conséquences de la connaissance des risques naturels : de nouvelles perspectives juridiques ?

  • 60 TA de Polynésie française, 2 déc. 2008, n° 0800300 ; TA de Polynésie française, 28 avr. 2009, n° 08 (...)

61En dépit des défaillances et des obstacles rencontrés par les PPRN polynésiens, le droit - et en particulier le contentieux - reste attentif à ce que la sécurité des personnes soit garantie dès lors qu’un risque est formellement identifié et connu des décideurs. En ce sens, les documents d’études des aléas naturels polynésiens produits par le BRGM dans les années 2006 et 2007 dans le cadre de l’élaboration des PPRN et communiqués aux autorités polynésiennes concourent à la connaissance du risque ainsi que le tribunal administratif de Polynésie française l’a jugé à plusieurs reprises60.

62Cette connaissance du risque a des effets juridiques directs sur la responsabilité pour manquement à l’obligation de délimiter les zones à risques (3.1.) et la délivrance des autorisations d’urbanisme (3.2.). Par ailleurs, en dehors du contentieux, elle génère l’incorporation de certains aléas dans la construction des Plans généraux d’aménagement (PGA) (3.3.).

3.1. Une responsabilité pour manquement à l’obligation de délimiter des zones à risques

63Il est tout à fait vraisemblable qu’au gré d’un contentieux ou d’une catastrophe, les autorités polynésiennes se trouvent contraintes de finaliser les PPRN, sauf à risquer l’engagement de leur responsabilité administrative pour carence.

  • 61 CE, 22 févr. 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transpo (...)
  • 62 CE, 27 juil. 1979, M. Blanc, n° 06875 ; CE, 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère, n° 96272 ; CAA Marsei (...)
  • 63 CAA Lyon, 16 févr. 2010, M. Bernard A., n° 07LY01007.
  • 64 CE, 16 juin 2010, M. Jean A., n° 312331.

64En effet, dans le contentieux des risques naturels, les manquements à l’obligation d’identifier des zones à risques des PPRN issus du Code de l’environnement national sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’État d’une part, lorsque ces zones n’ont pas été délimitées61 et d’autre part, lorsqu’un « retard anormal » dans la délimitation de ces zones est constaté62. Le juge administratif apprécie la faute en fonction de la connaissance que l’administration pouvait avoir de l’existence des risques naturels. Ainsi l’administration ne commet pas de faute de nature à engager sa responsabilité en s’étant abstenue de délimiter des zones à risques lorsqu’il est établi qu’elle ne pouvait connaître l’existence de ces risques63 ou que les études effectuées montraient que la réalisation de ces documents n’était pas utile64.

  • 65 Les PPRN sont approuvés par arrêté en Conseil de ministres (Code de l’aménagement, art. D.182-4).
  • 66 Les permis de construire sont accordés par arrêté ministériel.
  • 67 Sauf si la Commune devenait compétente. cf. Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, précit., art 43.

65Ces jurisprudences sont parfaitement transposables à la Polynésie française si ce n’est que dans ce cas de figure la même autorité - le Pays - est responsable à la fois de la délimitation des zones exposées aux risques naturels65 et de la délivrance des permis de construire66. Contrairement au cas métropolitain, il en résulte que la responsabilité du Pays ne sera pas partagée avec l’État ou avec les communes que le litige concerne l’urbanisme67 ou la planification de la prévention des risques naturels.

  • 68 Par ex. CE, 14 mai 1986, n° 45296 45297 45298 45299.
  • 69 À propos de la responsabilité de l’État concernant des activités de contrôle technique des navires (...)
  • 70 Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, art. 14 6.

66Il est à noter que les communes polynésiennes restent tenues par l’obligation prévue par l’article L. 2212-2 5° du Code général des collectivités territoriales de « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, telles que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels »68. Quant à l’État, sa responsabilité pourrait être engagée en cas de faute liée à la préparation des mesures de sauvegarde, l’élaboration et la mise en œuvre des plans opérationnels et des moyens de secours nécessaires pour faire face aux risques majeurs et aux catastrophes ainsi que pour la coordination et réquisition des moyens concourant à la sécurité civile69, domaines dans lesquels il est compétent70. À ces titres, les communes et l’État pourraient voir leur responsabilité engagée en cas de dommages issus de risques naturels et être condamnés à réparer, au moins en partie, les préjudices qui en découleraient.

67Pour en revenir à une éventuelle responsabilité de la Polynésie française pour carence dans l’exercice de sa compétence en matière d’approbation de PPRN, elle pourrait être reconnue après qu’un risque dont elle avait la connaissance aurait provoqué un dommage. En effet, le Code de l’aménagement prévoit expressément que les PPRN « délimitent » des zones exposées aux risques et « prévoient » les mesures de prévention à mettre en œuvre par les particuliers, les collectivités locales et leurs établissements publics. L’exercice de la compétence est ainsi lié à la connaissance d’un risque. En ce sens, les juridictions pourraient être amenées à apprécier l’étendue de la connaissance du risque et les mesures adoptées pour y faire face.

68Quant aux victimes, elles pourraient chercher à voir leurs dommages indemnisés et sans doute aussi, de manière symbolique, à « faire réécrire l’histoire », la trajectoire du drame subis, en identifiant ceux qui étaient en charge « de détecter le risque, de le gérer, d’assurer son suivi et faire établir leurs fautes » (Noiville, 2015 : 198) et qui l’ont mal pris en charge ou sont responsables d’une information défaillante. La Polynésie française aura ainsi sans doute, un jour ou l’autre, à connaître de cette judiciarisation du risque.  

3.2. La délivrance des autorisations d’urbanisme assujettie à la connaissance du risque naturel

  • 71 CE, 25 oct. 1985, req. n° 39288 ; CAA Marseille, 13 juin 2003, n° 01MA02926.

69Dans le domaine de la délivrance des autorisations d’urbanisme, le juge administratif examine de façon classique l’état des connaissances que pouvait avoir l’administration sur des risques encourus au moment de la délivrance de l’autorisation afin de déterminer si cette autorisation devait être refusée ou assortie des prescriptions nécessaires71.

70Dès lors que la Polynésie française dispose de cette connaissance, elle est ainsi tenue d’adapter sa décision à cet état de fait et à d’éventuelles études complémentaires. Ainsi le prévoit l’article A. 125-20 du Code de l’aménagement selon lequel « la construction sur des terrains exposés à un risque naturel (inondation, érosion, affaissement, éboulement...) peut n’être autorisée que sous réserve de la fourniture de documents justificatifs des dispositions envisagées tels que : étude géologique de sol, étude de structures particulières, etc., l’autorisation étant elle-même subordonnée à des conditions spéciales ». En outre, l’article A.114-22 du même code précise, en reprenant presque mot pour mot l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme national, que « le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions, leurs caractéristiques, ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique […] ».

71Dans ce contexte, la Polynésie française peut être amenée à refuser de délivrer des autorisations d’urbanisme ou à les assortir de « prescriptions spéciales » si elle constatait que l’exposition à un risque naturel portait atteinte à la sécurité de la population.

  • 72 Extraits de divers arrêtés ministériels accordant un permis de construire.

72Dans les faits, lorsqu’une demande de permis de construire porte sur une zone exposée aux risques de submersion marine, mais que le Pays estime que le refus du permis serait disproportionné, il assortit le permis de la mention suivante : « Dans le cadre de la prévention des risques naturels, je vous informe que votre projet est implanté dans une zone à risque de submersion marine liée à la houle cyclonique. Pour une construction neuve, il est recommandé de construire sur pilotis et de porter le niveau de la sous-face du plancher de la construction à une hauteur d’au moins 1,50 mètre au-dessus du terrain naturel avant travaux »72. Matériellement, cette mention a la valeur d’une recommandation et ne saurait être assimilée à une « prescription spéciale » au sens des articles susvisés. En effet, une recommandation est un acte généralement non obligatoire qui constitue une simple incitation, tandis que la prescription spéciale a un effet juridique obligatoire et conditionnera ainsi la légalité des travaux. Dans ce contexte, un juge pourrait être amené à apprécier la régularité d’un permis de construire assorti d’une simple recommandation - et non d’une prescription - dans une zone à risque de submersion marine.

  • 73 CAA Nancy, 26 juin 2003, Min. de l’aménagement du territoire et de l’environnement, n° 98NC01306 ; (...)

73En tout état de cause, si le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales peuvent être fondés sur la connaissance matérielle du risque, en revanche, ils ne peuvent pas l’être sur le seul zonage d’un projet de PPRN. En tant que tel, celui-ci n’est en effet pas opposable ainsi que l’a décidé le tribunal administratif de Polynésie française le 16 mai 2017 (n° 1600446) : « Considérant que la décision attaquée est fondée sur le fait que le terrain est “réputé inconstructible” en raison de sa situation dans la zone d’aléa fort de risque d’inondation du projet de plan de prévention des risques naturels en cours d’élaboration ; qu’elle confère ainsi à tort une valeur réglementaire à un projet qui en est dépourvu, ce qui l’entache d’erreur de droit ». Ce faisant le tribunal administratif transpose une jurisprudence classique en droit national : si l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme doit tenir compte des études préalables révélant l’existence de risques naturels, elle ne peut fonder son refus sur le seul zonage d’un PPR tant que le projet n’a pas été approuvé73.

74Quoi qu’il en soit, la connaissance du risque par le Pays implique prudence dans la délivrance des autorisations d’urbanisme et appréciation de l’exposition au risque.

3.3. L’effet de la connaissance du risque naturel sur les Plans généraux d’aménagement

75Face à l’échec actuel de l’adoption des PPRN polynésiens, une évolution de la planification en matière d’urbanisme est apparue. Conscientes de leur responsabilité en matière de prévention des risques naturels - et en particulier ceux liés à la submersion marine dans les îles basses et atolls - les autorités polynésiennes prévoient en effet au sein même de leurs documents d’urbanisme des dispositions inspirées de celles qui pourraient en réalité figurer dans les PPRN.

  • 74 Arrêté n° 976 CM, 12 juil. 2007 rendant exécutoire le plan général d’aménagement de la commune de F (...)
  • 75 Arrêté n° 3358 MLA, 26 avr. 2017, soumettant à enquête publique le projet de plan général d’aménage (...)

76Par exemple, le Plan général d’aménagement de la commune de Fakarava, sorte d’équivalent des Plans locaux d’urbanisme métropolitains, instaure-t-il une zone inconstructible sur les parcelles littorales : « Situées entre la route de ceinture et le lagon (domaine public routier et domaine public maritime), ces parcelles sont exposées aux fortes houles et inondables. Elles sont toutes inconstructibles au regard de la réglementation existante, car elles sont trop petites et elles ne peuvent faire l’objet d’aménagement sans occuper le domaine public maritime. L’objectif de leur classement est de protéger le littoral, tout en favorisant un usage public par les populations locales ou les visiteurs en y évitant les constructions. Ces zones sont soumises à un droit de préemption en faveur de la commune »74. Dans le même ordre d’idées, le projet de PGA de la Commune de Rangiroa qui a été soumis à enquête publique courant 201775 prévoit, en bordure littorale, des zones de recul de l’urbanisation côté océan, côté lagon et côté hoa (chenaux), zones fixées par rapport à la limite des premières végétations afin de tenir compte notamment de l’exposition aux risques de submersion marine.

77Cette prise en considération des risques naturels mérite d’être soulignée dans la mesure où le Code de l’aménagement polynésien n’assigne pas de mission particulière aux plans généraux d’aménagement en matière de prévention des risques naturels. Ces succédanés de PPRN permettent, a minima, de juridiciser des mesures de prévention des risques naturels. Elles demeurent néanmoins imparfaites dans la mesure où elles ne concernent que l’urbanisation future sans prévoir aucune mesure de prévention pour les biens et personnes d’ores et déjà exposés aux risques.

  • 76 En matière de risques naturels, la loi du pays n° 2014-26 LP/APF, 25 août 2014 (JOPF 2 sept., p. 10 (...)
  • 77 Précitée.
  • 78 Code de l’aménagement, art. D. 133-1 et s.. À noter qu’il n’existe à ce jour qu’un seul PGEM sur la (...)

78En tout état de cause, se dessine ainsi une tendance ouvrant la voie à une intégration des dispositions concernant les risques naturels dans des documents plus généraux. Si cette possibilité est compromise en droit national dans la mesure où les PPRN relèvent de la compétence étatique tandis que les plans d’urbanisme relèvement du bloc communal, telle n’est pas la situation en Polynésie française, le Pays étant aujourd’hui compétent dans les deux domaines. Des plans intégrés en matière d’urbanisme et de risques naturels auraient ainsi la vertu de présenter une vision stratégique de l’aménagement du territoire polynésien, vertu qui pourrait être renforcée par leur élaboration à l’échelle d’une île ou d’un ensemble d’îles. Une telle approche permettrait de s’affranchir du cadre de pensée issu du droit national qui sépare la gestion des risques naturels de celle de l’urbanisation - dans la mesure du respect des textes nationaux qui s’imposent à la Polynésie française comme la Charte constitutionnelle de l’environnement76 ou la loi organique n° 2004-192 du 27 février 200477. Dans cette perspective de créativité juridique, il serait également opportun de prendre en considération les enjeux environnementaux dans un document unique en intégrant les plans de gestion de l’espace maritime (PGEM) qui s’attachent à fixer les conditions d’utilisation, d’aménagement, de sauvegarde et de mise en valeur d’un lagon ou d’une façade maritime78. La problématique du changement climatique pourrait y trouver une place tout à fait légitime.

79Mais encore faudrait-il pour cela que le droit polynésien soit revisité ce qui nécessite à la fois des moyens humains suffisants pour mener cette réflexion et du courage politique.

Conclusion

80En raison de la très faible expansion des Plans de prévention des risques naturels polynésiens - deux adoptés à ce jour -, du caractère étriqué du droit prévu en la matière, notamment en l’absence de tout dispositif assurantiel indemnitaire et de toute réflexion prospective, le droit de la prévention des risques naturels apparaît assez largement défaillant en Polynésie française. Pour contrecarrer cette fragilité et répondre ainsi en partie à sa mission en matière de sécurité des populations, la Polynésie française construit certains de ses plans d’urbanisme en tenant compte du risque naturel connu ce qui ouvre des perspectives de plans intégrateurs plus vastes. Par ailleurs, l’évolution de la prise en considération des risques naturels pourrait passer par le contentieux. En effet, il ne faut pas occulter l’importance du « rôle d’entraîneur » (Noiville, 2015 : 184) que pourrait jouer le juge en la matière, quand l’autorité publique manifeste une inertie, subie ou volontaire. Le développement du contentieux de la responsabilité en matière de risques naturels, en particulier quand le risque est connu, apparaît à cet égard comme un outil décisif dans le domaine de la prévention.

  • 79 Groupe des dirigeants polynésiens. Ce dernier regroupe les dirigeants de la Polynésie française, de (...)
  • 80 La Polynésie face aux menaces climatiques

81Quant à l’anticipation des effets du changement climatique et de ses conséquences sur les risques naturels, elle se situe aujourd’hui en réalité hors du champ juridique polynésien. Cela pourrait néanmoins évoluer dans la mesure où la problématique du changement climatique est aujourd’hui investie par le politique et devrait l’être prochainement dans le Schéma d’Aménagement général. Il suffit pour s’en convaincre de prendre connaissance de la déclaration du « Polynesian Leaders Group » 79 formulée au sein du « Polynesia against Climate Threats - PACT » 80 lors de la 21e Conférence des Parties (COP21) de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique aux termes de laquelle les dirigeants affirmaient notamment leur volonté de préserver les capacités de résilience de leurs territoires face au changement climatique et de rester fidèles à leur identité polynésienne.

  • 81 Procaccia, C. (2015), Changement climatique : les incidences sur les îles du Pacifique, Rapport de (...)
  • 82 CESC, Avis sur la question du changement climatique et des enjeux de la Conférence Paris Climat 201 (...)

82Pour la COP 22, les mêmes dirigeants ont adopté la déclaration sur l’océan « Te Mana O Hiva », patronyme du Pacifique dans les langues polynésiennes. Dans cet acte commun, les dirigeants polynésiens ont notamment appelé tous les États parties à la Convention-cadre à « reconnaître le changement climatique comme un enjeu majeur de sécurité lié à l’environnement et intégrer dans les stratégies de défense les missions d’assistance d’urgence aux populations victimes des dérèglements climatiques et de protection permanente de leurs ressources vitales ». Par ailleurs, la Polynésie française s’est dotée d’un Plan Climat Énergie en 2015 et la même année, un rapport parlementaire portait sur les incidences du changement climatique sur les îles du Pacifique (Procaccia, 2015)81 tandis que le Conseil économique et social de Polynésie française donnait son avis sur la question du changement climatique et des enjeux de la Conférence Paris Climat 2015 (COP21) (CESC, 2015)82.

  • 83 CESC, L’avenir de la Polynésie française face à une gouvernance durable de son patrimoine marin, Ra (...)

83Reste donc à enrichir le droit local de ces positionnements politiques concernant le changement climatique et l’insularité. Par ailleurs, dans la mesure où le droit de la prévention des risques naturels n’est pas le seul outil à activer dans une perspective d’adaptation au changement climatique, cet enrichissement du droit local pourrait advenir par la mise en place d’une planification intégrant la gestion des risques naturels, l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement et en particulier celle du littoral qui n’est aujourd’hui pas traitée efficacement par le droit (absence de loi « littoral »83, non respect du droit du domaine public maritime - Cazalet, 2008a ; Cazalet, 2008b, Feral, 2008 ; Aubanel et al., 2015 ; Aubanel, 2016 ; etc.). De la sorte, le droit pourrait offrir des réponses appropriées aux contextes géomorphologique et écologique spécifiques des îles tropicales jusqu’à parvenir à une vision stratégique et prospective de la gestion des risques littoraux (Drobenko, 2015). En tout état de cause, les perspectives d’amélioration sont bien réelles pour les arts juridique et politique.

  • 84 Chamoiseau, P. et Glissant, E., « Dean est passé, il faut renaître. Aprézan ! », Le Monde, 26 et 27 (...)

84Cela étant dit, il « ne faut pas attendre du droit des conséquences qu’il ne peut pas avoir ou lui infliger un programme qu’il ne peut pas réaliser » (Gutwirth, 2010). Les raisons les plus déterminantes de l’échec actuel de la prévention des risques naturels en Polynésie française sont ainsi probablement à rechercher en marge du droit, dans l’aspiration de la société polynésienne encore peu traversée par une volonté de faire face aux risques naturels ou d’anticiper le changement climatique à travers le droit et a fortiori via le contentieux. Faudra-t-il alors attendre des moments chaotiques et des effondrements (Servigne et al., 2015), parfois « lieux de renaissance »84 pour une réelle prise de conscience des nécessités du changement ? 

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Notes

1 Délibération n° 2001-10 APF du 1er février 2001 complétant le livre Ier de la première partie du code de l’aménagement en matière de plans de prévention des risques naturels prévisibles, JOPF 15 févr. 2001, p. 395.

2 Code de l’aménagement de la Polynésie française, article D.181-1.

3 Code de l’aménagement de la Polynésie française, article D.181-2.

4 Ibid., article D. 181-3.

5 CE, 6 avril 2016, n° 386000.

6 TA Polynésie française, 11 avr. 2017, req. n° 1600418.

7 Ainsi est dénommée la Polynésie française dans la loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française (JORF 2 mars 2004 p. 4183)

8 CE avis, sect. Intérieur, 15 févr. 2000, n° 364268, cité dans l’avis n° 324 (2015), 16 juil. 2015, du Haut Conseil de la Polynésie française, relatif au projet de loi du pays portant modification du Titre 8 du Livre I de la 1re partie du code de l’aménagement, p. 3.

9 Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, précit., art. 14 6°. Concernant la compétence sécurité civile, la loi du pays n° 2012-1, 20 janv. 2012, relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence de l’État en matière de sécurité civile (JONC 26 janv. 2012, p. 570) en offre une définition précise. À noter que la sécurité civile a été transférée à la Nouvelle-Calédonie en 2014 contrairement à la Polynésie française où elle demeure de la responsabilité de l’État.

10 Définitivement approuvée en 2010 (arrêté n° 392 CM, 25 mars 2010, JOPF 8 févr. 2011, n° 4 NS, p. 62.), la révision du PPR de Punaauia en 2016 (arrêté n° 643CM, 20 mai 2016, JOPF 16 juin 2016, n° spéc., p. 2412) a fait l’objet d’une annulation contentieuse (TA Papeete, 11 avr. 2017, n° 1600418) si bien que la version applicable aujourd’hui reste celle de 2010.

11 Arrêté n° 559 CM, 5 avr. 2018, approuvant le plan de prévention des risques naturels de la commune de Rurutu, JOPF 26 avr., p. 1352.

12 Arrêté n° 2878 MAE, 14 mai 2010, portant modif. de l’arrêté n° 2733 MAE, 7 mai 2010, soumettant à enquête publique le plan de prévention des risques naturels prévisibles de la commune de Pirae, JOPF 27 mai 2010, p. 2359.

13 Entretiens avec :
- S. Pons et D. Tardy, Service de l’urbanisme de la Polynésie française, Papeete, juin 2017 ;
- A. Timiona, Secrétaire général des services, Rangiroa, juin 2017 ;
- R. Estall, 4e adjoint en charge des travaux, de l’environnement, de l’urbanisme et de l’administratif de la Commune de Rangiroa, Rangiroa, juin 2017 ;
- F. Tetua, 1er adjoint de la Commune de Rangiroa, Rangiroa, juin 2017.

14 Rapport d’information Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires, MM. T. Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, M. Darnaud et R. Laufoaulu, au nom de la Délégation sénatoriale à l’outre-mer n° 721 (2015-2016), 23 juin 2016 ; cf. également les entretiens menés par l’auteure à Rangiroa et Papeete en juin 2017 auprès de la population et des administrations communales et territoriales.

15 Rapport T. Mohamed Soilihi, précité.

16 « 65 mois en moyenne en première instance, soit plus de 5 ans, le plus ancien recours datant de 1979 », Rapport T. Mohamed Solilihi, précité, p. 148

17 Créé par l’article 23 de la loi n° 2015-177, 16 févr. 2015, relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JORF 17 févr., p. 2961), le Tribunal foncier est aujourd’hui opérationnel. Sa mise en place a été précédée d’une réforme du code de procédure civile polynésien, domaine relevant de la compétence de la Polynésie française, pour prévoir notamment les modalités de saisine de la juridiction : Délibération n° 2017-100 APF, 12 oct. 2017, portant modification de la délib. n° 2001-200 APF, 4 déc. 2001 mod., portant code de procédure civile de la Polynésie française (JOPF 20 oct., p. 15225).

18 En la matière, comme pour toute mesure de police administrative, la mesure restreignant l’exercice d’une liberté publique doit être proportionnée à l’objectif poursuivi (CE, 19 mai 1933, Benjamin, GAJA, 2013, 280).

19 Supra, 3.

20 CE, 29 déc. 2004, Société d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine, n° 257804 ; CAA Marseille, 29 mars 2011, Époux M., n° 09MA04511.

21 C. env., art. L. 561-3.

22 C. env. art. L. 561-3 II.

23 V. en ce sens le référé du 2 mars 2017, de la Cour des comptes : https://www.ccomptes.fr/fr/documents/34323.

24 À l’origine, seuls les propriétaires de biens assurés pouvaient recevoir une aide au titre du fonds.

25 Délibération n° 92-94 AT, 1er juin 1992, portant création du compte d’aide aux victimes des calamités (JOPF 11 juin, p. 1108) abrogée par la délibération n° 2016-123 APF, 1er déc. 2016, approuvant les budgets des comptes spéciaux pour l’exercice 2017 (JOPF 9 déc., p. 5483).

26 cf. Délibération n° 2016-123 APF, 1er déc. 2016, précitée.

27 Code des assurances, art. L. 125-1 et s.

28 En ce sens CE, Avis n° 333820, 12 mars 2010, JORF 18 mars, p. 5181.

29 Loi du Pays n° 2017-5, 8 juin 2017, portant modification du livre 1er du code des assurances, JOPF 8 juin, p. 2834.

30 Émanation locale de la Fédération française des assurances.

31 Entretien avec X. Ducerf, Président du COSODA, Délégué régional Allianz Assurances, Papeete, juin 2017.

32 À cet égard, des réflexions ont été produites par le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) dans le cadre du programme ARAI 2 au titre de l’action 1 : « Expertise dans le domaine réglementaire » (BRGM), Synthèse du programme ARAI 2, Polynésie française (2008-2010), 722 p.

33 Sur ce point, C. Noiville, op. cit., pp. 194 et 195.

34 Ainsi en résulte-t-il des entretiens (outre ceux susmentionnés, supra note 13) avec B. Quinquis, conseiller technique à la recherche auprès du ministre chargé de la recherche, ancien délégué interministériel aux changements climatiques, Papeete, juin 2017 et A. Aubanel, consultante en environnement, Papeete, juin 2017.

35 C. env., art. L. 562-1.

36 V. en ce sens la condamnation de l’ancien maire de La Faute-sur-Mer à deux ans de prison avec sursis pour homicides involontaires et mise en danger de la vie d’autrui à la suite du passage de la tempête Xynthia, qui avait fait 29 morts dans sa commune, dans la nuit du 27 au 28 février 2010 (CA Poitiers, 4 avr. 2016, n° 16/00199).

37 La Polynésie française est compétente en matière d’urbanisme réglementaire et opérationnel, mais une loi du pays peut choisir, sous réserve du transfert des moyens nécessaires à l’exercice de ces compétences, de permettre aux communes d’intervenir en la matière (Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, précitée, art 43). En ce sens, dans les communes dotées d’un document d’urbanisme opposable aux tiers, le gouvernement de la Polynésie française peut donner, par arrêté pris sur la demande ou après accord du conseil municipal, compétence au maire, agissant au nom de la commune, soit pour l’instruction et la délivrance des autorisations individuelles d’occupation du sol et des certificats d’urbanisme, soit pour la seule délivrance de ces autorisations et certificats, dans les conditions prévues par la réglementation applicable en Polynésie française (ibid., art. 50).

38 JOPF 16 juin 2016, n° spécial, p. 2412.

39 TA Papeete, 11 avr. 2017, n° 1600418.

40 Entretiens susvisés.

41 Code de l’aménagement, art. D.182-4.

42 Ibid., art. D. 182-3 §1.

43 Ibid., art. D. 182-3 §2. À noter que le sursis à statuer doit être motivé et qu’il ne peut excéder deux ans. Il peut être renouvelable une fois pour une période d’un an. À l’issue de ce délai, une décision accordant ou refusant la demande doit, sur simple réquisition de l’intéressé par lettre recommandée, être prise par l’autorité chargée de la délivrance de l’autorisation dans les formes et délais requis en la matière.

44 Cointat, C. et B. Frimat (2008). Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l’illusion à la réalité, Rapport d’information n° 130 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois.

45 Sur la difficile émergence des PPRN, infra 1.

46 Arrêté n° 392 CM, 25 mars 2010, précité.

47 Arrêté n° 559 CM, 5 avr. 2018, précité.

48 Entretien avec S. Pons et D. Tardy, Service de l’urbanisme de la Polynésie française, Papeete, juin 2017.

49 En revanche, l’érosion liée à l’écoulement des eaux douces fait l’objet de dispositions spécifiques des PPRN de Punaauia et Rurutu.

50 Sur l’intérêt grandissant pour ce risque, cf. Chaumillon, E. et al., 2017 : 151–184.

51 Le premier plan a été adopté en 2011 pour une période de quatre ans.

52 La Stratégie initiale a été adoptée en 2012 pour les années 2012 à 2015. Elle a ensuite été révisée et couvre aujourd’hui les années 2017 à 2019.

53 cf. infra I.

54 Circ. 27 juil. 2011, relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux, NOR : DEVP1119962C.

55 Guide méthodologique Plans de prévention des risques littoraux, 2014 : 142.

56 Observatoire de la Côté Aquitaine, Trois ans après les tempêtes exceptionnelles de l’hiver 2013-2014, l’Observatoire de la côte Aquitaine publie une nouvelle connaissance de l’érosion sur le littoral de l’ex-Aquitaine, Communiqués de presse, 5 déc. 2016.

57 Évaluation du plan national d’adaptation au changement climatique, Rapport n° 010178-01 établi par G. Caude (coordonnateur), P. Lavarde et M. Viora, avec la contribution de M. Guesperea, GEGDD, 11/2015.

58 Précitée.

59 « Les plans d’aménagement non conformes au schéma d’aménagement général doivent faire l’objet d’une révision engagée dans les deux ans suivant l’approbation dudit schéma » (Code de l’aménagement, art. LP. 113-5).

60 TA de Polynésie française, 2 déc. 2008, n° 0800300 ; TA de Polynésie française, 28 avr. 2009, n° 0800165 ; TA de Polynésie française, 28 avr. 2009, n° 0800073 ; TA de Polynésie française, 3 nov. 2009, n° 0900204 ; TA de Polynésie française, 8 mars 2016, n° 1500448.

61 CE, 22 févr. 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports, n° 82298 ; CAA Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n° 91BX00268.

62 CE, 27 juil. 1979, M. Blanc, n° 06875 ; CE, 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère, n° 96272 ; CAA Marseille, 7 févr. 2008, M. et Mme Pierre X., n° 05MA01729 ; a contrario, CAA Lyon, 16 févr. 2010, M. Bernard A., n° 07LY01007 : absence de retard anormal dans la délimitation des zones à risques.

63 CAA Lyon, 16 févr. 2010, M. Bernard A., n° 07LY01007.

64 CE, 16 juin 2010, M. Jean A., n° 312331.

65 Les PPRN sont approuvés par arrêté en Conseil de ministres (Code de l’aménagement, art. D.182-4).

66 Les permis de construire sont accordés par arrêté ministériel.

67 Sauf si la Commune devenait compétente. cf. Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, précit., art 43.

68 Par ex. CE, 14 mai 1986, n° 45296 45297 45298 45299.

69 À propos de la responsabilité de l’État concernant des activités de contrôle technique des navires et de secours en mer : CE, 13 mars 1998, Améon, n° 89370.

70 Loi org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, art. 14 6.

71 CE, 25 oct. 1985, req. n° 39288 ; CAA Marseille, 13 juin 2003, n° 01MA02926.

72 Extraits de divers arrêtés ministériels accordant un permis de construire.

73 CAA Nancy, 26 juin 2003, Min. de l’aménagement du territoire et de l’environnement, n° 98NC01306 ; CAA Marseille, 20 sept. 2007, Mme X, n° 04MA02402 ; CAA Bordeaux, 15 nov. 2010, Cne de Saintes, n° 10BX00787.

74 Arrêté n° 976 CM, 12 juil. 2007 rendant exécutoire le plan général d’aménagement de la commune de Fakarava, JOPF 12 oct., p. 771.

75 Arrêté n° 3358 MLA, 26 avr. 2017, soumettant à enquête publique le projet de plan général d’aménagement de la commune de Rangiroa, à l’exclusion de l’île de Makatea, JOPF 5 mai, p. 5361.

76 En matière de risques naturels, la loi du pays n° 2014-26 LP/APF, 25 août 2014 (JOPF 2 sept., p. 10576) qui prévoyait la possibilité d’actualiser les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) par simple arrêté pris en conseil des ministres a été sanctionnée par le Conseil d’État dans un arrêt du 13 février 2015 (req. n° 384447) au motif que l’actualisation des PPRN était une décision susceptible d’avoir une incidence directe et significative sur l’environnement et qu’en conséquence la participation du public devait être prévue en application de l’article 7 de la Charte constitutionnelle de l’environnement (« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement »). Le Conseil d’État a considéré que « l’Assemblée de la Polynésie française a méconnu l’étendue de sa compétence au regard des exigences de l’article 7 de la Charte de l’environnement ».

77 Précitée.

78 Code de l’aménagement, art. D. 133-1 et s.. À noter qu’il n’existe à ce jour qu’un seul PGEM sur la Commune de Moorea. Pour une analyse, cf. Hélin, J.-C., 2006, 69-82

79 Groupe des dirigeants polynésiens. Ce dernier regroupe les dirigeants de la Polynésie française, de Niue, des îles Cook, de Samoa, de Tonga, de Tokelau et de Tuvalu.

80 La Polynésie face aux menaces climatiques

81 Procaccia, C. (2015), Changement climatique : les incidences sur les îles du Pacifique, Rapport de groupe interparlementaire d’amitié France-Vanuatu-Iles du Pacifique n° 128, Actes du colloque du 9 juin 2015, Sénat, 17 juil.

82 CESC, Avis sur la question du changement climatique et des enjeux de la Conférence Paris Climat 2015 (COP21), n° 28/2015, août 2015.

83 CESC, L’avenir de la Polynésie française face à une gouvernance durable de son patrimoine marin, Rapport n° 152/CESC, 2015, p. 11.

84 Chamoiseau, P. et Glissant, E., « Dean est passé, il faut renaître. Aprézan ! », Le Monde, 26 et 27 août, 2007, p. 14.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Lucile Stahl, « Les défis présents et à venir des plans de prévention des risques naturels polynésiens », Études caribéennes [En ligne], 41 | Décembre 2018, mis en ligne le 04 décembre 2018, consulté le 11 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/13106 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.13106

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Auteur

Lucile Stahl

Chercheur associé à l’Université de La Rochelle, Docteur en droit, Avocat, stahl.lucile@gmail.com

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