Navigation – Plan du site
Vulnérabilités et atouts de la Caraïbe contemporaine

Les défis d’une mise en politique du développement durable dans la Caraïbe

The Challenges of Sustainable Development Policies in the Caribbean
Justin Daniel

Résumés

Au tournant des années 1980, dans un contexte de triomphe du néolibéralisme et de démonétisation des modèles classiques de développement, un nouveau référentiel s’est progressivement imposé dans la Caraïbe. Il renvoie à la notion de développement durable. Le périmètre de cette dernière s’est étendu à des problématiques connexes telles que l’érosion et la préservation de la biodiversité et plus récemment les changements globaux. De sorte que la mise en politique du développement durable, qui s’apparente désormais à un ensemble d’enjeux en interaction et évolutifs, s’avère de plus en plus complexe, en raison de la très grande fragmentation de l’action publique et des difficultés d’appropriation de cet ensemble d’enjeux par les acteurs et les populations.

Haut de page

Notes de l’auteur

Ce travail a bénéficié du soutien des « Investissements d’avenir » de l’Agence nationale de la recherche française (Ceba, réf. ANR-10-LABX-25-01)

Texte intégral

Introduction

1Depuis le milieu du siècle dernier, les économies de la Caraïbe sont en quête d’un développement adapté. D’où le recours, dans un premier temps, à une variante du modèle de l’industrialisation sur invitation d’Arthur Lewis. Expérimenté à travers l’opération Bootsrap initiée dans les années 1950 à Porto Rico par le leader charismatique, Luis Munoz Marín soucieux de tirer avantage de l’appartenance de l’île à l’ensemble étatsunien, ce modèle se retrouve à l’échelle de la région. Il se fonde sur la priorité donnée à l’industrialisation dans le double objectif d’absorber le surplus de main d’œuvre et de favoriser des exportations compétitives (CEPALC-AFD, 2012), grâce à l’appel aux capitaux extérieurs, au rôle conféré à l’État dans le développement des infrastructures et en matière d’incitations fiscales, ainsi qu’à la promotion de mécanismes commerciaux régionaux destinés à compenser la faible taille des économies. Ces stratégies ont néanmoins rencontré rapidement leurs limites : d’une part, même si l’industrie lourde axée sur le pétrole s’est bien implantée à Trinité-et-Tobago et si l’industrie légère s’est développée à la Jamaïque, des économies d’échelle insuffisantes et des coûts élevés ont pénalisé les plus petits pays. Si bien que certains d’entre eux ont continué à dépendre de l’agriculture comme principal moteur de la croissance jusqu’aux années 1980 (idem. 8) ; d’autre part, les entreprises établies dans ces territoires n’avaient qu’une faible influence sur leur économie et les retombées restaient limitées. Il s’agissait, pour l’essentiel, de filiales intégrées verticalement à des groupes dont le siège se trouvait à l’étranger. Enfin, en dépit d’une accélération de la croissance, le chômage et le sous-emploi sont demeurés à des niveaux élevés dans l’ensemble de la région.

2Ces résultats décevants ont conduit à privilégier dans les années 1970 une stratégie centrée sur l’État, défendue par Lloyd Best et popularisée par George Beckford. Ces derniers attribuent le sous-développement des économies de la Caraïbe à la perpétuation du système de la plantation et plaident pour un nouveau paradigme, plus adapté au contexte régional. Une approche axée sur un interventionnisme assumé et, dans certains cas, le renforcement des services publics, voire des nationalisations afin de préserver les emplois existants.

3L’accélération du processus de mondialisation dans les années 1980, dans un climat dominé par le triomphe du libre-échange et des stratégies économiques centrées sur le marché, ainsi que, corrélativement, l’érosion des préférences commerciales pour l’exportation de produits agricoles pousse de nombreux pays de la région à se tourner vers la promotion des services. Le tourisme, et par la suite, des services financiers offshores sont alors considérés comme les moteurs de la croissance et du développement (CEPALC-AFD, 2012 : 9). Parallèlement à ces réformes structurelles, dont certaines ont été imposées par le Fonds Monétaire International et la Banque mondiale dans le contexte de crise des années 1980-90, le régionalisme, considéré de longue date comme une condition du développement, est réactivé : il se veut désormais ouvert et est appréhendé comme un tremplin pour l’amélioration de la compétitivité des exportations au niveau international.

4Ainsi, depuis environ vingt-cinq ans le tourisme – et les services associés – tendent à constituer la principale activité économique de la majeure partie des territoires de la Caraïbe. S’y ajoutent les centres financiers offshores qui proposent des conditions fiscales attrayantes (Aruba, les îles Caïmans…), même si ce second levier est susceptible d’être contrebalancé, voire est remis en cause en raison de l’évolution de la législation internationale sur les paradis fiscaux (Hampton et Christenen, 2011). Dans certains pays, l’activité minière contribue de manière significative à l’économie comme c’est le cas à Cuba et à la Jamaïque, alors que Trinidad profite de ses ressources pétrolières. Globalement, l’agriculture qui constitue le secteur le plus important de la croissance tend à stagner. D’autres territoires, victimes de l’essoufflement d’un modèle de développement largement fondé sur des dispositifs de défiscalisation – désormais fortement encadrés (les Antilles et la Guyane françaises) ou démantelés (Porto Rico) – connaissent des difficultés récurrentes. Il en va ainsi de Porto Rico qui s’enfonce depuis plusieurs années dans une récession aux effets dévastateurs couplée à un endettement considérable, dont les racines sont bien plus profondes que la crise économique remontant à 2008, celle-ci agissant à la fois comme un révélateur et un amplificateur de déséquilibres structurels (Pantojas García, 2013).

5Il est clair que la plupart des secteurs d’activités susmentionnés ont une influence décisive sur l’environnement ou en sont directement tributaires. En outre, dans bien des cas, la biodiversité est présentée comme un atout ou une richesse à valoriser, dans le cadre d’un développement se voulant durable. Plus que jamais, elle est placée au cœur de la tension entre préservation et exploitation. C’est dire que la problématique du développement durable, à travers notamment le pilier de l’environnement, se pose avec une acuité particulière dans la Caraïbe (Barker et al., 1995 ; Barker et al., 2003). D’autant qu’il s’agit de petits territoires ou États, particulièrement vulnérables et exposés aux risques inhérents aux changements globaux. Qu’il s’agisse des pays situés sur le versant caraïbe de l’Amérique centrale ou des petits États et territoires non indépendants de la mer des Caraïbes, cet enjeu est donc crucial pour l’espace géographique considéré.

6En un mot, il s’agit de s’approprier le paradigme du développement durable, en s’appuyant notamment sur la richesse unanimement admise de la biodiversité tout en anticipant les contraintes liées aux changements globaux, en particulier le dérèglement climatique. Ainsi, un nouveau référentiel, fruit du travail réalisé par des coalitions d’acteurs agissant à différentes échelles – locale, nationale, régionale et internationale – tend à émerger. Il agrège, dans une vision du monde qui se veut cohérente et en phase avec les enjeux qui assaillent la région, de nouvelles représentations de l’avenir. Il s’inscrit plus largement dans une démarche de construction d’une vision globale alternative, prenant au sérieux la double crise économique et écologique. La construction de ce référentiel semble aller de pair avec un nouveau cycle de politiques publiques, celui de la « gouvernance durable » inaugurant l’avènement de la « société de l’efficacité globale » (Muller, 2015b : 100). Cette démarche se heurte néanmoins à une double difficulté : d’une part, elle doit désormais prendre en compte la multiplicité des échelles d’action qui interfèrent dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique du développement durable dans ses différentes déclinaisons ; d’autre part, elle opère dans le cadre d’un processus complexe d’imposition/acceptation du changement et de délicate appropriation des dispositifs de l’action publique.

7Cette contribution aborde la problématique du développement durable dans la Caraïbe en privilégiant la dimension environnementale, à partir de quelques questions transversales adressées à des territoires confrontés à des interrogations et des contraintes similaires. Elle est structurée autour de trois séries de considérations : d’abord, elle interroge le processus de construction d’un nouveau référentiel d’action publique en matière de développement durable dans la Caraïbe ; ensuite, elle met l’accent sur la très grande fragmentation de l’action publique prenant en charge cet enjeu ; enfin, elle rappelle les défis liés à l’appropriation du référentiel et des dispositifs d’action publique.

1. La promotion d’un nouveau référentiel d’action publique 

8Le référentiel doit être entendu ici à la fois au sens « d’un processus cognitif permettant de comprendre le réel en limitant sa complexité et d’un processus prescriptif permettant d’agir sur le réel », c’est-à-dire « d’un ensemble de prescriptions qui donnent du sens à un programme politique en définissant des critères de choix et des modes de désignation des objectifs » (Muller, 2015a : 42).

1.1. De nouvelles configurations d’acteurs

9La construction d’un nouveau référentiel est invariablement le fruit du travail de coalitions d’acteurs qui se forment à la faveur d’un contexte lui-même évolutif. En la circonstance, plusieurs facteurs concourent à l’émergence de nouvelles configurations d’acteurs.

10En premier lieu, des réseaux de politique publique (policy networks), fortement imprégnés des débats se déroulant dans des arènes internationales, nationales et régionales autour de l’enjeu du développement durable, jouent un rôle non négligeable dans la construction de ce nouveau référentiel. Ces arènes où se forgent ces nouvelles matrices cognitives sont nombreuses : il en est ainsi des forums internationaux et régionaux latino-américains et caribéens sur l’environnement durable. Il convient d’y ajouter la Commission économique pour l’Amérique et les Caraïbes (CEPALC) ainsi que la Fondation UE-ALC (Union européenne Amérique latine-Caraïbes) qui ont récemment formé un partenariat stratégique afin de renforcer les relations entre l’UE et la Communauté des États latino-américains et caribéens, la Banque mondiale qui a multiplié des diagnostics assortis de recommandations sur la question du développement dans la région, sans oublier la Banque caribéenne du développement… Sans doute, le degré d’implication des États et territoires de la région, au demeurant diversement concernés en fonction de leur statut respectif, dans ces différentes arènes, est-il variable. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’autant de lieux où se déploient des discours convergents qui transcendent les éventuels clivages entre organisations rivales, et tendent à faire du développement durable, sorte de cadre de référence commun, un enjeu majeur pour le devenir de l’espace caraïbe.

11Il est vrai que la mise en place de ces réseaux a coïncidé avec un changement générationnel et professionnel au sein des acteurs publics, modifiant la composition des coalitions en charge des politiques de développement. Ainsi dans la Caraïbe anglophone, à la première génération de chefs flamboyants et envoûtants qui ont exercé le pouvoir dans le prolongement de l’indépendance acquise à partir de 1962 (Alexander Bustamante, Norman Manley, Grantley Adams, Eric Williams) a succédé un deuxième groupe de dirigeants non dénués, eux aussi, de séduction et dont les discours et l’action étaient néanmoins structurés par des clivages qui ont incontestablement perdu de leur centralité. Quant aux dirigeants actuels ils sont, depuis une vingtaine d’années, le plus souvent acculés à une gestion privilégiant la dimension comptable et financière et sommés de réévaluer des modèles de développement étatiste largement démonétisé (Martin, 1994 : 266). Au-delà de ce constat singulier, force est d’admettre que les élites politiques dans la Caraïbe sont, de manière générale, fortement asservies au crédo néolibéral qui s’est imposé au cours des années 1980-90 et tendent à s’approprier ces nouvelles normes en matière de développement, compte tenu de l’affaiblissement de la capacité contributive des États.

  • 1 « La situation et les besoins particuliers des pays en développement, en particulier des pays les m (...)
  • 2 « Les petits États insulaires en développement, de même que les îles sur lesquelles vivent de petit (...)

12Cette évolution est, en deuxième lieu, allée de pair avec la relance des dynamiques régionales dans un contexte d’affaiblissement de la valeur stratégique de l’espace caraïbe dû à la fin de la guerre froide. En effet, parallèlement aux réformes structurelles des économies, dont certaines ont été imposées par le FMI et la Banque mondiale à la suite de la crise des années 1980-90, le régionalisme, considéré de longue date comme une condition du développement, est réactivé. Il consacre, outre les tentatives de relance d’organisations anciennes telles que la CARICOM, l’avènement de nouvelles structures comme l’Association des États de la Caraïbe (AEC) qui érigent le développement durable en principe normatif des politiques publiques. Dans tous les cas, un discours nouveau, puissamment relayé dans les différents forums régionaux, sature les espaces publics. Désormais omniprésent dans les prises de position officielles, il entre en résonnance avec le principe n° 6 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement1 ainsi que l’Agenda 21 qui reconnaît la situation particulière des petits États insulaires en développement (PEID)2. En même temps, il s’accompagne de nouvelles représentations de la région caraïbe. Celle-ci est appréhendée du double point de vue, d’un côté, de la richesse de son environnement et de sa biodiversité, lesquels ne sont plus perçus sous l’angle exclusif de contraintes, mais comme des sources potentielles d’innovations technologiques et de vecteurs de changement économique ; et, de l’autre, de la vulnérabilité d’une région nécessitant des actions vigoureuses et adaptées aux nouveaux défis, en particulier ceux liés aux changements globaux, qui se surajoutent à l’enjeu classique du développement économique et social. De la sorte, les conférences des Nations Unies qui se sont succédé depuis 1992 contribuent à forger une image nouvelle des PEID, dont en particulier ceux appartenant à l’aire caraïbe : ils constituent des cas emblématiques au regard de leurs vulnérabilités uniques et particulières, condamnés à condenser en un raccourci les objectifs des trois piliers du développement durable.

13Significatif est à cet égard le récent rapport de la CEPALC – The European Union and Latin America and the Caribbean vis-à-vis the 2030 Agenda for Sustainable Development. The environmental big push – qui réalise la synthèse entre ces différentes représentations. S’inscrivant dans la logique du paradigme ODD (objectifs du développement durable) qui entend définir un cadre d’action pour les prochaines années, il considère que la crise environnementale offre des opportunités pour la mise en œuvre de politiques industrielles et technologiques axées sur la durabilité. Le renforcement des capacités et des politiques centrées sur l’environnement ouvre la voie à une transformation économique majeure en Amérique latine et dans la Caraïbe. À condition pour les pays concernés de gérer les tensions et les contradictions socioéconomiques et politiques inhérentes aux arbitrages nécessaires (ECLAC, 2016 : 19).

14La mise en place des réseaux de politique publique, accompagnée de l’évolution du registre discursif des acteurs, concourt à la production d’une matrice cognitive servant de support à un discours décliné à différentes échelles : locale, à travers les organisations et les associations qui œuvrent pour la protection des ressources naturelles et une gestion raisonnée de la biodiversité, nationale par les décideurs publics qui l’ont endossé, régionale à travers les organisations d’intégration qui en font une priorité et la condition d’un modèle de développement repensé, et internationale dans la mesure où cette rhétorique est largement reprise dans de multiples forums au niveau mondial. D’où l’invocation incessante du développement durable dans tous les milieux, se combinant, en outre, avec une reformulation du contenu assignée à la notion.

1.2. Vers une reformulation du développement durable 

15Le rapport Brundtland publié en 1987 a défini le développement durable (sustainable development) comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». Il s’agit de l’une des nombreuses définitions devenues une référence du développement durable. Elle repose sur l’idée que la satisfaction des besoins humains doit se faire dans le respect des équilibres et systèmes de vie de la planète, tout en s’efforçant de concilier conflits perçus ou réels entre développement et préservation de la nature et en prenant au sérieux les tensions entre le présent et le futur.

16Aux trois piliers initiaux – l’économie, le social et l’environnement – tels qu’ils ont été identifiés par le rapport Brundtland, l’UNESCO a proposé d’ajouter en 2002 la diversité culturelle, véritable pendant sur le plan humain de la diversité biologique, et condition d’une existence intellectuelle, morale et spirituelle pleinement accomplie. Au-delà des inévitables interrogations sur l’articulation entre ces différents piliers donnés comme interdépendants et en synergie, mais source en même temps de potentielles tensions, il est très vite apparu que la notion de développement durable est englobante à l’extrême. Ce qui explique probablement son succès et l’impression, parfois difficile à dissiper, d’un certain flou, voire d’un concept fourre-tout.

17Le succès est d’autant plus important que la problématique du développement durable est incontestablement en consonance avec celles relatives à l’érosion de la biodiversité ou à la crise écologique. Certes, la disparition d’espèces et l’évolution de la nature ont retenu l’attention des scientifiques depuis longtemps. Mais la construction de l’érosion de la biodiversité comme problème politique et scientifique s’opère à partir des années 1980 par phases successives, pour être finalement prise en charge par un nombre croissant d’institutions à toutes les échelles (Mauz et Granjou, 2010 ; Compagnon, 2017). Un peu partout, la problématique de l’érosion de la biodiversité infuse dans le champ des politiques de protection de la nature et réalise la jonction avec des préoccupations plus anciennes en matière de développement durable.

18C’est particulièrement le cas dans les territoires de la Caraïbe érigés au rang de hotspot de la biodiversité qui renferme, grâce à une combinaison unique du climat et de la géographie, l’un des plus grands centres d’endémisme du monde et des écosystèmes parmi les plus riches. Ici richesse biologique et richesse culturelle – et potentiellement économique – semblent se renforcer mutuellement, au point de permettre d’envisager le développement durable sous un angle nouveau. Un nouveau récit à propos de la Caraïbe émerge progressivement. Pour s’en tenir au seul exemple des territoires français de la région englobés dans le groupe européen des régions ultrapériphériques, de nouvelles catégories discursives participent à la construction d’un récit à propos de leur rapport à l’Union européenne. Des schèmes classificatoires tentent de convertir l’idée de handicap qui leur est historiquement associée, en atouts à valoriser ou, à tout le moins, d’établir un équilibre entre compensation des handicaps permanents et promotion desdits atouts. En témoignent les trois Communications de la Commission européenne qui vont dans le même sens : celle du 17 octobre 2008 intitulé « Les Régions ultrapériphériques : un atout pour l’Europe », s’appuie très clairement sur une stratégie visant à exploiter au mieux le « potentiel de compétitivité et de développement durable » des RUP ; celle du 20 juin 2012, « les régions ultrapériphériques de l’UE : vers un partenariat » ; pour une croissance intelligente, durable et inclusive, insiste sur les atouts dont disposent ces territoires, tout comme la dernière en date du 24 octobre 2017, intitulée « Un partenariat stratégique renouvelé et renforcé avec les régions ultrapériphériques de l’Union européenne ». Dans les trois cas, la biodiversité ainsi que la diversité socioéconomique et culturelle sont mises en miroir et en exergue.

19Il reste que la richesse en matière de biodiversité est considérée, en même temps, comme l’une des plus menacées au monde, à la fois par l’activité humaine et les changements globaux, les deux processus étant par ailleurs liés. En particulier, le dérèglement climatique apparaît comme un obstacle supplémentaire à la réalisation des objectifs du développement durable, qu’il s’agisse de la composante économique et sociale ou de la dimension environnementale. En effet, de multiples secteurs d’activités sont susceptibles d’être affectés, tels que l’agriculture, les forêts, la pêche, le tourisme, la construction (singulièrement dans les zones côtières), l’énergie, les assurances…etc. En outre, les populations les plus pauvres sont les plus exposées, dans la mesure où elles vivent dans des zones marginalisées et ne disposent pas de moyens nécessaires pour s’adapter à une évolution jugée inéluctable. Ce qui pourrait entraver les politiques de lutte contre la pauvreté qui constituent l’une des priorités du développement durable.

20La combinaison de ces différents paramètres – une biodiversité riche, mais menacée ainsi qu’une vulnérabilité accrue et une exposition aux risques majeurs, dont certains sont directement liés aux changements globaux – a incontestablement contribué à modifier le périmètre de la notion de développement durable. Celle-ci est l’objet d’une reformulation : la question environnementale, constitutive du troisième pilier est désormais appréhendée à travers le prisme de l’enjeu du réchauffement climatique (Caribbean Development Bank, 2008). Tout se passe comme si la référence au climat, omniprésente dans les discours et associée à la rhétorique de l’urgence environnementale, constitue une sorte de matrice de laquelle procèdent tous les positionnements et toutes les décisions : à la manière de ce qui a pu être observé ailleurs, mais sans doute sur un mode amplifié (Aykut et Dahan, 2014 : 275), les questions, environnementales, économiques et sociales, et plus largement de développement tendent à être absorbées par subsomption par celle du climat.

21Au total, porté par de nouvelles configurations d’acteurs au tournant des années 1980, dans un contexte de triomphe du néolibéralisme et de démonétisation des modèles de développement expérimentés depuis le milieu du siècle dernier, un nouveau référentiel s’est progressivement imposé dans la Caraïbe autour de la notion de développement durable. Le périmètre de cette dernière s’est étendu à des problématiques connexes telles que l’érosion et la préservation de la biodiversité et plus récemment les changements globaux. De sorte que le développement durable se présente aujourd’hui sous la forme d’un ensemble complexe d’enjeux en interaction dont la mise en politique s’avère délicate, en raison de la très grande fragmentation de l’action publique et des difficultés d’appropriation de cet enjeu par les acteurs et les populations.

2. Une action publique doublement fragmentée

22S’il est vrai qu’un nouveau discours valorisant les atouts des territoires de la Caraïbe a progressivement émergé, il reste à le traduire en actes. Il s’agit là d’un vrai défi : comment concilier préservation et valorisation du patrimoine naturel dans un contexte d’attentes très fortes exprimées par la population et de menaces liées aux changements globaux ? Le programme de développement durable à l’horizon 2030 (ECLALC, 2016) rappelle, dans le cadre d’une approche plutôt classique, la nécessité de poursuivre simultanément plusieurs objectifs, en particulier la croissance économique et le développement social et environnemental, en mobilisant les ressources de l’innovation. Il souligne l’urgence de mettre au point un nouveau modèle de développement. Cela passe par l’instillation progressive d’un changement structurel centré sur l’égalité et la durabilité environnementale ; un changement porté par des coalitions d’acteurs et sous-tendu par des pactes de gouvernance aux échelles mondiale, régionale et nationale.

23Pareille ambition ne va pas de soi. Aux contraintes institutionnelles et à la faiblesse des capacités techniques, financières et humaines des PEID de la région caraïbe (Daniel, 2014), s’ajoutent les difficultés liées à une double fragmentation de l’action publique.

2.1. Une multiplicité de scènes d’action publique

24Une première fragmentation est perceptible à l’entrecroisement des scènes régionale et internationale où se joue, au moins partiellement, la question du développement durable. Sans entrer dans les détails, il convient de rappeler ici que les systèmes politiques sont très variés d’un territoire à l’autre dans la Caraïbe. Dans une très large mesure, ils reflètent les affiliations coloniales antérieures ou actuelles, ou encore les trajectoires empruntées en matière de décolonisation. L’impératif régionaliste qui sous-tend la démarche de développement et d’approfondissement de l’intégration régionale, notamment à travers l’AEC, se heurte inévitablement aux contradictions et paradoxes découlant de la translation des intérêts des pays concernés selon leur implication dans les différents sous-ensembles régionaux. On ne peut que relever, de ce point de vue, la multiplicité des organismes d’appartenance et des statuts des différents territoires ou États de la région : CARICOM, OECS, AEC, CARIFORUM (Forum Caraïbe), ACP (Afrique, Caraïbe Pacifique), PTOM (Pays et territoire d’outre-mer, CFA (Collectivités françaises d’Amérique), RUP (région ultrapériphérique). Un peu comme en Amérique du Sud, le paysage ne cesse de se densifier et complexifier à la faveur d’initiatives multiformes, de regroupements et d’accords hémisphériques… Il en résulte une concurrence entre ces différents niveaux d’identification et d’allégeance, et entre les membres des différentes organisations régionales ; concurrence attisée parfois par les divergences d’intérêts ou d’appréciation des enjeux du moment (Daniel, 2005). D’où le degré d’implication variable des États et territoires dans les différents forums, eux-mêmes plus ou moins réceptifs à l’enjeu du développement durable et à sa dimension environnementale.

25Autrement dit, le cadre international et régional de mise en œuvre des politiques de développement durable dans la Caraïbe s’avère complexe, évolutif et tributaire des dynamiques existant aux niveaux international et régional, notamment celles relatives aux alliances et à leur capacité d’influence. On peut d’ailleurs déceler des mouvements divergents, comme celui en direction de la zone de libre-échange des Amériques ou de la création d’un marché unique de la Caraïbe, accompagné d’un retrait de l’Europe, d’un côté, et, de l’autre, des initiatives en faveur du développement durable menées par l’OECS. Cette dernière milite actuellement pour harmoniser les politiques environnementales et les approches des différents États membres parallèlement à l’action de la CARICOM et de l’AEC qui poursuivent, à une échelle plus large, l’objectif d’intégration et d’harmonisation au sein de la région.

26Ainsi, la Martinique et la Guadeloupe, qui ont adhéré à la CEPALC en 2012, à l’AEC (avril 2014) en qualité de membres associés en leur nom propre et à l’OECS (novembre 2014), alors que les négociations se poursuivent avec la CARICOM, ont un statut pour le moins ambivalent. Si intéressant que soit le déploiement, avec l’accord et le concours de l’État français, d’une « diplomatie territoriale » visant à renforcer leur intégration au sein de leur environnement régional, force est d’admettre que subsiste au moins un obstacle : elles appartiennent simultanément aux « Nords » (ensemble franco-européen) et aux « Suds » (espace caraïbe), et sont en décalage avec leurs partenaires de la Caraïbe ayant le statut de TOM (territoires d’outre-mer) ou relevant du groupe ACP. En effet, leur modèle de développement se fonde, dans une large mesure, sur l’idée d’un rattrapage, notamment en termes d’équipements collectifs, avec l’Hexagone et l’Europe.

27Quant aux Antilles néerlandophones – Aruba, Curaçao et Sint-Maarten – qui appartiennent, en qualité de membres associés, à l’AEC et à la CEPALC, elles ne font pas partie pour le moment de l’OECS et de la CARICOM. Au regard de l’Union européenne, elles se trouvent d’ailleurs confrontées à des problèmes similaires à ceux que rencontrent les territoires britanniques d’outre-mer (TBOM) : leur statut de PTOM les prive de l’accès à certaines sources de financement. Membres associés du CARICOM, les TBOM manifestent assurément une sensibilité particulière à l’enjeu du développement durable et la volonté d’élaborer des stratégies en matière de conservation et des plans d’action mieux adaptés à leurs capacités institutionnelles d’intervention (Benzaken et Renard, 2011). Toutefois, leur statut communautaire demeuré longtemps problématique – il ne contribue guère à clarifier les mécanismes en vigueur à travers les accords multilatéraux sur l’environnement (AME) ainsi que les politiques régionales de l’Union européenne – est désormais remis en cause par le Brexit. Dans la plupart des cas, les TOM sont exclus des mécanismes de financement des AME accordés aux États souverains. Au niveau de l’Union européenne, une attention faible et disproportionnée leur est accordée par rapport à la valeur de leur biodiversité. De manière générale, la relation des TOM aux États membres, essentiellement fondée sur l’aide au développement, n’a guère évolué depuis plusieurs décennies (Sutton, 2012). D’autant que les TOM n’ont pas pu participer, n’étant pas souverains, aux négociations relatives aux accords de partenariat économique et qu’ils sont rarement consultés lors des discussions internationales susceptibles d’avoir une incidence sur leur politique de développement durable (UKOTA, 2013).

2.2. Un agenda politique fragmenté

28En second lieu, l’agenda politique du développement durable est fragmenté par une architecture politico-institutionnelle rendue complexe en raison de la multiplicité des acteurs. Certes, en dépit de leurs faibles capacités institutionnelles, la plupart des gouvernements de la région ont multiplié les efforts pour intégrer les préoccupations environnementales dans leurs différentes politiques publiques et dans les programmes d’action de portée plus vaste, comme les plans nationaux de développement économique, les plans sectoriels et les stratégies de réduction de la pauvreté. Toutefois, dans les PEID de la région, la gouvernance du développement durable est organisée par secteur (par exemple, l’énergie, l’agriculture ou la santé), ce qui affaiblit la dimension transversale des politiques nouvelles et conduit, par exemple, à séparer les questions économiques des considérations environnementales (CEPALC, 2010). En outre, les sources fournissant les indicateurs de la politique de développement durable sont nombreuses et dispersées, réparties entre les différentes administrations ou disponibles à travers les plans nationaux d’action environnementale, ou encore contenues dans les différents engagements constitutionnels et légaux en faveur du développement durable. La mobilisation et la mise en cohérence de ces différentes sources d’information ainsi que l’appropriation des données et procédures peuvent donc s’avérer délicates.

29Significatif est, à cet égard, le constat établi à propos de la gestion de la mangrove à Trinidad. Encadrée par la convention internationale de Ramsar sur les zones humides et près d’une dizaine de lois et de dispositifs nationaux, cette gestion est assurée par la Forestry Division (Ministry of Agriculture, Land and Marine Resources), dont l’action est répartie entre les divisions suivantes : la Wildlife Section, la Community Forestry section, la National Parks section, l’Institute of Marine Affairs, l’Environmental Management Authority, la Pointe-à-Pierre Wild Fowl Trust. De là découle une dilution des responsabilités entre la Forestry Division, en charge de la gestion des zones humides, mais ne disposant pas nécessairement des compétences pour y faire face, et la Fisheries Division. Autrement dit, la localisation des mangroves entre terre et mer et l’existence de plusieurs acteurs susceptibles d’être potentiellement concernés par leur gestion constituent une source majeure d’indécision.

30En dehors des PEID, le problème se pose également dans les territoires non indépendants de la région. C’est le cas en particulier des territoires français de la Caraïbe, confrontés à l’instar des TBOM, à un problème d’articulation entre le niveau européen/central et le niveau local : de l’Union européenne aux communes, en passant par la région et le département pour la Guadeloupe, une collectivité unique en Guyane et Martinique, sans oublier les établissements publics de coopération intercommunale, la chaîne est longue. On observe, par ailleurs, une nette tendance à la fragmentation de l’action publique, qui consacre le triomphe d’un modèle de politiques publiques renvoyant davantage à l’idée de « gouvernance », au demeurant parfaitement intériorisée par les acteurs politiques, qu’à celle de gouvernement local, naguère revendiquée par certains mouvements politiques locaux. Ce modèle se caractérise par la formation d’une administration multicouche et multiniveau, et une propension à la coproduction de politiques publiques, notamment de développement, avec une participation accrue d’acteurs ne jouissant pas nécessairement d’une légitimité élective. De leur côté, les citoyens s’en remettent à une démocratie fonctionnant essentiellement par délégation. Cela soulève, par là même, le problème de l’appropriation des dispositifs de politique de développement par les acteurs et les populations locales.

3. Les défis de l’appropriation

31Le succès des politiques de développement durable dépend de l’appropriation par les populations locales, au-delà des décideurs, des dispositifs mis en œuvre. Cette appropriation est généralement le fruit d’une alchimie complexe où interviennent à la fois l’action des décideurs et les mobilisations du mouvement associatif et des ONG : soit dans le cadre d’un processus de coproduction ou de cogestion, soit en vue de préserver ou valoriser tel ou tel site. Elle dépend également de la capacité de ces différents acteurs à donner sens à leurs interventions, en l’inscrivant dans un récit « national » au sein duquel la composante historico-coloniale occupe souvent une place importante, au point parfois de réactiver des clivages anciens et d’exacerber des tensions difficilement compatibles avec le processus d’appropriation.

3.1. Appropriation et production de sens

32Deux exemples repérés dans la région caraïbe confirment l’hypothèse d’un lien entre la capacité des acteurs à produire du sens et l’appropriation de l’enjeu de développement durable par les populations. À commencer par la lutte menée à Porto Rico dans la petite commune d’Adjuntas à partir des années 1980, afin de préserver une forêt menacée par une exploitation minière, ayant débouché sur l’expérience de cogestion de Casa Pueblo. Cette lutte apparaît comme un exemple remarquable de la capacité de petites communautés rurales, relativement dépourvues de moyens, à faire « bouger les lignes », tout en apportant une contribution essentielle au développement durable (Massol-Gonzáles et al., 2006 ; 2008). Elle s’inscrit, à cet égard, dans une expérience collective plus large, portée par une vision du développement économique qui combine un usage durable des ressources et une approche nourrie de valeurs et de pratiques culturelles fortement enracinées.

33De même, l’expérience, déjà mentionnée, de la gestion de la mangrove à Trinidad révèle clairement que l’efficacité des outils de développement durable dépend moins de leur existence en soi que de la perception qu’en ont les acteurs qui les élaborent et les utilisent, mais aussi les usagers des zones concernées. De même, les représentations que les uns et les autres ont desdites zones sont tout aussi importantes, indépendamment de la nature des textes qui les régissent. Autrement dit, il existe des formes emblématiques parmi les différents statuts de protection des espaces naturels, la notion de « réserve » ayant, par exemple, une dimension symbolique forte. Le récit historique qui a présidé à l’établissement d’un statut de protection pour une zone donnée joue également un rôle non négligeable. Par exemple, les années 1990 ont vu des associations écologistes, en particulier le Pointe-à-Pierre Wild Fowl Trust, mener une grande bataille en faveur de la protection de la zone humide de Nariva. Connue aujourd’hui sous le nom de « the Nariva battle », cette lutte a sans aucun doute contribué à faire de ce site une zone sensible aux yeux de la population et des autorités compétentes.

34De la sorte, la traduction des instruments internationaux sur le plan local ne se fait pas uniquement par le biais de la production de lois et mesures régulant l’utilisation de ces zones en fonction d’impératifs globaux de développement durable, mais aussi à travers la production nationale de sens, liée au contexte sociohistorique dans lequel les décisions sont arrêtées.

35À l’inverse, il arrive, comme cela a pu être observé ailleurs à propos de la lecture environnementale du changement climatique (Aykut et Dahan, 2014) qu’un véritable hiatus se crée entre l’enjeu du développement durable construit comme un problème circonscrit et gouvernable et des pratiques orientées dans un sens opposé. Ici, les perceptions différenciées, parfois associées à des conflits d’usages et des visions opposées, ainsi que la réactivation de clivages historiques sont autant de facteurs qui peuvent peser sur les modalités de l’appropriation.

3.2. Perceptions différenciées, conflits d’usages et réactivation de clivages anciens

36Certes les discours officiels insistent de plus en plus, l’impact prévisible du changement climatique aidant, sur le lien entre vulnérabilité sociale, capacité d’adaptation et résilience. L’accent est ainsi mis sur les trois composantes principales – spatiale et physique, socio-économique, politique/juridique – de la vulnérabilité. Force est d’admettre, cependant, que la capacité des individus et des communautés à s’adapter au changement climatique est avant tout déterminée par l’accès, très inégalement réparti dans les sociétés de la Caraïbe, aux ressources et au pouvoir politique. À cet égard, on notera que dans la région, nombre de personnes vivant dans les zones côtières ou d’habitat informel peuvent être considérées comme spatialement et physiquement vulnérables. Une situation fréquemment aggravée par l’impossibilité d’accéder aux ressources et aux structures décisionnelles. Il en résulte une faible capacité à peser sur les choix collectifs et sur les initiatives susceptibles de renforcer la résilience et l’adaptation, qu’il s’agisse d’investissement dans les infrastructures, dans le domaine de l’éducation et de la formation, de l’aide en cas de catastrophe naturelle ou de la planification de la réduction des risques. Et ce, en dépit de l’ambition affichée dans le plan stratégique 2015-2019 de la CARICOM. Ce dernier reconnaît l’urgence du défi posé par le changement climatique et d’y répondre efficacement, souligne la nécessité d’accorder la priorité à la résilience environnementale construite autour de l’adaptation et de l’atténuation des effets du changement climatique, de renforcer la gestion de l’environnement et des ressources naturelles (CARICOM, 2014). Autrement dit, il existe une disjonction très nette entre un discours très prégnant sur le développement durable sous-tendant une nouvelle vision du monde et une réalité qui échappe très largement à son emprise. D’autant que ladite réalité se trouve au cœur de multiples conflits d’usages exacerbés par le contexte socio-historique.

37C’est notamment le cas dans le domaine du foncier. Assurément, les nouvelles orientations économiques, fortement marquées par les préceptes du néolibéralisme, contribuent à créer une forte pression sur ce dernier, du fait des demandes concurrentes des acteurs socioéconomiques, et à intensifier parfois des conflits d’usage : le logement, les infrastructures et les équipements, l’agriculture et l’industrie, en particulier les activités extractives (mines, carrières) et les services (le tourisme) sont autant d’activités qu’il faut prendre en considération dans les choix collectifs. Sans oublier la question irrésolue des conditions d’attribution des terres durant la période coloniale et les revendications persistantes qui en découlent aujourd’hui, comme c’est le cas aux Antilles françaises où de nombreux occupants sans titres, généralement issus des couches les plus démunies de la population, végètent ou peinent à se conformer aux textes et normes en vigueur…

38En outre, dans le contexte de mise en politique du développement durable et des risques environnementaux, mais aussi de valorisation du patrimoine naturel et humain des Antilles, désormais présentés comme des atouts pour la France et l’Europe, les conflits socio-écologiques tendent à s’exacerber. Ils sont le lieu où s’articulent un discours environnemental, une idéologie anticoloniale et une revendication identitaire qui reproduit et met en scène l’affrontement classique entre les Békés, descendants des colons, et les « autres Martiniquais » (Ferdinand, 2016 ; 2015). La pollution généralisée des écosystèmes par la chlordécone (insecticide utilisé jusqu’en 1993 pour le traitement du charançon du bananier, présentant une importante rémanence dans l’environnement et recélant de graves risques sanitaires), l’adaptation du littoral au changement climatique et la question récurrente des 50 pas géométriques (une bande côtière de 81,20 m mesurée depuis le rivage de la mer et intégrée au domaine public de l’État se trouvant au cœur de conflits d’usages), ou encore les atteintes portées à l’environnement, notamment la mangrove, par l’implantation d’activités socioéconomiques, confèrent automatiquement une dimension historique et socioraciale aux luttes qui se nouent autour de ces enjeux.

Conclusion

39Ces conflits sont invariablement associés à une réflexion sur le sens du rapport à la terre d’une population anciennement colonisée et confrontée à une minorité de propriétaires dont les ancêtres étaient esclavagistes, ce qui constitue une source de tensions sociales liées aux inégalités inhérentes à la stratification « socioraciale ». C’est le cas pour les 50 pas géométriques. Les usages et la perception de cette bande littorale ne sont pas les mêmes, selon les groupes considérés : d’un côté, elle a accueilli au fil du temps les esclaves libérés, pêcheurs ou artisans, dans l’impossibilité d’acquérir une parcelle de terrain et qui se sont symboliquement appropriés cette zone sans titres de vente, comme en témoignent les quartiers pauvres et mal équipés de Fort-de-France, tels que Texaco et Volga-Plage, nés dans l’urgence avec l’exode rural dans les années 1960 ; de l’autre, hors milieu urbain, un certain nombre de Békés se sont installés en bordure de mer et font valoir des titres de vente, privatisant par là même l’accès à la mer (Ferdinand, 2015) ; enfin, d’autres occupants, ayant régulièrement accédé à la propriété, se trouvent confrontés à l’obligation légale de réserver un espace libre d’accès de trois mètres entre la mer et les habitations sur une bande côtière qui tend à disparaître du fait de l’érosion côtière.

40C’est dire que la question du développement durable ne peut prendre tout son sens que rapportée au contexte sociohistorique qui influe sur les perceptions et l’agir des acteurs.

Haut de page

Bibliographie

Aykut S.C et A. Dahan (2014). Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, Paris, Presses de Sciences Po.

Banque Mondiale (2014). Turn Down the Heat; Confronting New Climate Normal, World Bank [http://documents.worldbank.org/curated/en/317301468242098870/Main-report] CDB, URL : <https://www.preventionweb.net/publications/view/9225>

Barker, D. and Duncan F. M. McGregor (1995). Environment and development in the Caribbean: geographical perspectives, Jamaica, The Press, University of the West Indies, 1995.

Barker, D. & Duncan F. M. McGregor (2003). Resources, Planning and Environmental Management in a Changing Caribbean, Jamaica, The Press, University of the West Indies.

Benzaken, D. et Y. Renard (2011). Perspectives d’action pour la biodiversité dans l’outre-mer européen : Bilan de la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique, Gland, Suisse, UICN.

Caribbean Development Bank (2008). Responding to climate change in the Caribbean and its borrowing member countries, Caribank URL : <http://www.caribank.org/uploads/2012/03/CCPosition_Paper_Rev.pdf>

CARICOM, (2014). Strategic Plan For the Caribbean Community 2015-2019: Repositioning Caricom, vol. 2 – The Strategic Plan, CARICOM Secretariat, Turkeyen, Guyana.

CEPALC (2010). Caribbean Regional Report for the Five-year Review of the Mauritius Strategy for Further Implementation of the Barbados Programme of Action for the Sustainable Development of Small Island Developing States (MSI+5) (LC/CAR/L.258), Port of Spain, ECLAC subregional headquarters for the Caribbean.

CEPALC, AFD, (2012). Modèles de développement dans les Caraïbes, Nations Unies, Collection Documents de projet.

Compagnon, D. et E. Rodary (2017). « Introduction générale », dans D. Compagnon et al. (dir.), Les politiques de biodiversité, Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) « Académique » : 7-16.

Daniel, J. (2005). « Signification et portée de l’impératif régionaliste dans la Caraïbe », dans C. Lerat (Ed.), Le monde caraïbe : défis et dynamiques, 2, Géopolitique, intégration régionale, enjeux économiques, Pessac, Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 117-136.

Daniel, J. (2014). La gouvernance du développement durable dans l’espace caraïbe. Rapport de recherche, programme « Environnement et développement durable dans l’espace caraïbe », PO-FEDER 2007-2013, URL : <http://www2.univ-ag.fr/CRPLC/spip.php?article310>.

ECLAC. (2016). The European Union and Latin America and the Caribbean vis-à-vis the 2030 Agenda for Sustainable Development The environmental big push, URL : <https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40670/1/S1601015_en.pdf>

Ferdinand, M. (2015). « De l’usage du chlordécone en Martinique et en Guadeloupe : l’égalité en question », Revue française des affaires sociales (1-2): 163-183.

Ferdinand, M. (2016). Conflits écologiques et médiation dans la Caraïbe : Étude comparative des conflits ayant trait à la protection de l’environnement en Martinique et à Porto Rico, Thèse pour le doctorat de philosophie, Université Paris Diderot.

Hampton, Mark P. and J. Chritensen (2012). « Looking for plan B: what next for island hosts of offshore finance? » in P Clegg & D. Killingray (Eds), The non-independent territories of the Caribbean and Pacific: Continuity or change? London : Institute of Commonwealth Studies: 125-141.

Martin, D-C. (1994), « Culture politique et développement dans les Caraïbes du Commonwealth (Jamaïque, Barbade, Trinidad et Tobago », dans J. Daniel (dir.), Les îles caraïbes. Modèles politiques et stratégies de développement, Paris, Karthala : 2501-271.

Massol-González A. et al. (2008). The Evolution of Casa Pueblo, Puerto Rico. From Mining Opposition to Community Revolution, Gatekeeper 137b, International Institute for Environment and Development, 2008.

Massol-González et al. (2006). “Bosque del Pueblo, Puerto Rico. How a fight to stop a mine ended up changing forest policy from the bottom up”, Policy that works for forests and people no. 12. International Institute for Environment and Development, London.

Mauz I. et C. Granjou (2010). “La construction de la biodiversité comme problème politique et scientifique, premiers résultats d’une enquête en cours”, Sciences Eaux & Territoires 2010/3 (Numéro 3) : 10-13.

Muller, P. (2015a). Les politiques publiques, Paris, PUF, Que sais-je ? n° 2534.

Muller, P. (2015 b). La société de l’efficacité globale, Paris, Presses universitaires de France.

Pantojas García, E. (2013). “La gran depresión de los 2000”, 80grados, 13 diciembre, <http://www.80grados.net/author/emilio-pantojas-garcia/Pantojas>.

Sutton, P. (2012). “The European Union and its overseas countries and territories: the search for a new partnership”, in Clegg, P., Killingray, D. (dir.), The non-independent territories of the Caribbean and Pacific: continuity or change? London, Institute of Commonwealth Studies, 106-125.

UKOTA, (2013). HC 846 Sustainability in the Overseas Territories, 14 January 2013, URL: <http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmenvaud/writev/332/m02.htm>.

Haut de page

Notes

1 « La situation et les besoins particuliers des pays en développement, en particulier des pays les moins avancés et des pays les plus vulnérables sur le plan de l’environnement, doivent se voir accorder une priorité spéciale. Les actions internationales entreprises en matière d’environnement et de développement devraient également prendre en considération les intérêts et les besoins de tous les pays. » (Principe n° 6 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement).

2 « Les petits États insulaires en développement, de même que les îles sur lesquelles vivent de petites collectivités, constituent un cas particulier du point de vue tant de l’environnement que du développement, car ils sont écologiquement fragiles et vulnérables. Leur faible étendue, leurs ressources limitées, leur dispersion géographique et leur éloignement des marchés sont autant de handicaps économiques et empêchent les économies d’échelle. Pour les petits États insulaires en développement, l’océan et l’environnement côtier revêtent une importance stratégique et constituent une précieuse ressource pour le développement » (Agenda 21, 1993, chap. 17, para. 123).

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Justin Daniel, « Les défis d’une mise en politique du développement durable dans la Caraïbe », Études caribéennes [En ligne], 42 | Avril 2019, mis en ligne le 10 mai 2019, consulté le 26 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/14401 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.14401

Haut de page

Auteur

Justin Daniel

Laboratoire Caribéen de Sciences Sociales (LC2S), UMR 8053 CNRS-Université des Antilles, justin.daniel@univ-antilles.fr

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Les contenus d’Études caribéennes sont mis à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale 4.0 International.

Haut de page
  • Logo Revue soutenue par l’Institut des Sciences Humaines et Sociales du CNRS
  • Logo ERIHPLUS (European Reference Index for the Humanities and Social Sciences)
  • Logo DOAJ (Directory of Open Access Journals)
  • Logo Université des Antilles
  • OpenEdition Journals