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Hors-dossier

La coexistence de formes de production agricole au prisme des politiques publiques : le cas de la Guadeloupe

La coexistencia de las formas de producción agrícola al prisma de las políticas públicas: el caso de Guadalupe
The Coexistence of Agricultural Production Forms through the Prism of the Public Policies: Case of Guadeloupe (FWI)
Eduardo Chia et Michel Dulcire

Résumés

La coexistence est depuis toujours une réalité dans les campagnes françaises. Cependant il n’est devenu que récemment un objet pour les chercheurs. Nous nous intéressons dans cet article aux relations qui se tissent entre les deux principales formes de production agricole en Guadeloupe, agriculture familiale ou paysanne et agriculture d’exportation, dans le processus d’élaboration des CTE. Nous revenons ici sur les différentes fonctions de la CDOA, au moment de la mise en place des CTE de la LOA de 1999 en Guadeloupe, ainsi que sur ses modes de gestion des coexistences entre différents modèles agricoles qui devaient être appuyés dans ce cadre. L’administration y est restée le pilote de son processus, et n’a pas laissé se construire d’interactions entre l’agriculture officiellement prônée et des agricultures locales, paysannes. Elle n’a ainsi pas permis leur coexistence, que pourtant cette LOA semblait, voire voulait, autoriser, et n’a fait que consolider les rapports de force dominants.

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Texte intégral

Introduction

1La coexistence est depuis toujours une réalité dans les campagnes françaises. Cependant elle n’est devenue que récemment un objet pour les chercheurs. En Guadeloupe la présence ou la « coexistence » (nous reviendrons plus tard sur cette notion) sur les mêmes territoires de petites voire très petites exploitations agricoles, dites familiales, et de grandes exploitations agricoles, familiales ou non, n’est pas un phénomène récent (Mardivirin, 2004). Ce sont elles qui, dans toute leur diversité, ont façonné tout au long de l’histoire les territoires et les paysages ruraux et urbains de la Guadeloupe.

2La fonction agricole de la Guadeloupe coloniale a été dès le début d’approvisionner la métropole en produits exotiques, et a ainsi façonné des modèles de production encore actuellement prônés par une grande partie des acteurs du développement rural, des modèles basés sur l’agro-exportation. Plantations cannières et bananières ont marqué ces espaces îliens (emplois, paysage, filières, valeur ajoutée) et les politiques agricoles centrales se sont inscrites sans réticence dans ce modèle agro exportateur dont elles sont à l’origine, leur facilitant des aides à la production (État et Union européenne), et ce sans rapport avec leur poids spatial et économique.

  • 1 Nous utilisons le terme modèle dans le sens « ordinaire » ou commun, tel qu’il est utilisé par les (...)

3Les résultats que nous présentons ici proviennent d’un projet qui voulait analyser en quoi la prise en compte de la multifonctionnalité, suite à la Loi d’Orientation agricole (LOA) de 1999 avec ses Contrats territoriaux d’exploitation (CTE), a pu contribuer à la remise en cause des modèles1 de développement dans les Départements d’Outre-mer (DOM) insulaires, des modèles encore fortement basés sur la promotion d’une agriculture pour l’exportation, canne à sucre et banane (Chia et Dulcire, 2005 ; Dulcire et Chia, 2005 ; Dulcire et Chia, 2012 ; Piraux et al., 2006). Ainsi en France cette LOA reconnaissait explicitement la multifonctionnalité : la collectivité finance les fonctions de l’agriculture qui lui sont utiles, et qui ne sont pas prises en compte par le marché. Les CTE, son instrument principal avait alors comme objectif d’orienter les systèmes d’exploitation vers une agriculture plus respectueuse des hommes et de l’environnement. Ils devaient en conséquence être élaborés dans un cadre collectif, avec l’ensemble des acteurs locaux, et suivant une logique de projet global s’inscrivant dans une dynamique territoriale. Par ailleurs les contrats sont en agriculture une nouvelle pratique d’intervention de l’État, qui ne fait que suivre le mouvement général de considérer ces contrats comme de « nouveaux » instruments de politique publique, et comme alternative originale aux instruments « classiques » (subventions, prêts, dotations…). Il nous est apparu que cette situation de l’agriculture de la Guadeloupe était une bonne opportunité pour nous interroger sur les mécanismes de la coexistence (Purseigle, 2012), au sens d’exister simultanément dans un même espace. Racaud (2016), en se référant à la diversification des logiques d’acteurs dans un même territoire, proposait d’enrichir l’analyse « par la notion de coexistence ». On constate, par ailleurs, que cette notion est aussi de plus en plus mobilisée par les décideurs publics et les responsables syndicaux pour se référer à la présence de formes différentes de pratiques agricoles, mais aussi pour parler de modèles agricoles différents. Les chercheurs portent ou s’intéressent de plus en plus à la notion de coexistence ou à des situations de coexistence (Cortes et al., 2016). Galliano et al. (2017) écrivaient « l’analyse de la diversité des formes d’agriculture, des conditions de leur coexistence et de leurs contributions à la transition agroécologique constitue un champ de recherche stimulant pour les sciences sociales, en particulier l’économie institutionnelle, la sociologie, les sciences politiques ou l’histoire ». À l’INRA, le département Sciences pour Action et le Développement (SAD) affiche en 2016 dans son schéma stratégique la coexistence comme une priorité : « D’actualité dans le champ professionnel et politique, la coexistence des modèles agricoles et alimentaires est peu instruite par la recherche. Nous cherchons donc à problématiser et produire des connaissances sur les questions de différenciation, hybridation, complémentarités ou concurrences entre des modèles de référence, ainsi que sur les propriétés que confère la coexistence ». Dans la coexistence, on trouve aussi bien des stratégies conflictuelles que de coopération sans oublier les stratégies d’alliance. À certains moments des acteurs vont développer des stratégies de coopétition (Elmoukhliss et al. 2017 ; Battista et al., 2007), c’est-à-dire des stratégies de coopération dans le temps ou dans l’espace et des stratégies de compétition à d’autres moments ou dans des autres espaces.

4C’est donc à cette montée en puissance des questions sur la coexistence de formes de production différentes, au manque de connaissances sur les stratégies (et non seulement conflictuelles) développées par les acteurs publics et privés, et à la construction d’un cadre théorique encore balbutiant que nous souhaitons contribuer en questionnant nos données relatives à la mise en place des CTE en Guadeloupe.

5Notre principale hypothèse est que l’élaboration des CTE a traduit des rapports anciens de coexistence (stratégies de coopération, de conflictualité, de dépendance…) entre différentes formes de production ; c’est-à-dire que la façon dont les CTE ont été élaborés a été fortement dépendante des représentations que les acteurs se font de l’agriculture du passé, du présent et du futur, mais aussi du métier d’agriculteur ainsi que de leurs systèmes de relations, et donc aussi des dispositifs et processus d’élaboration du métier (et des représentations) et de négociation. Ceci a surdéterminé les différentes façons dont les institutions et les producteurs guadeloupéens ont traduit localement une loi en grande partie exogène. En effet, le passé agricole – et donc socioculturel – conditionne le modèle de développement productiviste soutenu par la collectivité, et donc détermine les principes de construction des mesures agri-environnementales. Ainsi on peut considérer le CTE comme un instrument de gestion, voire un médiateur, de la coexistence. Une deuxième hypothèse concerne le dispositif, la Commission départementale d’orientation agricole (CDOA), où ces contrats ont été « fabriqués ». C’est dans ce dispositif qu’allaient se définir les termes de la coexistence entre différents modèles et/ou visions de l’agriculture. C’est en effet dans cette arène que les représentants ou défenseurs des différents modèles se sont affrontés. C’est là aussi qu’il était possible de créer un sens commun aux deux principales formes agricoles en présence et c’est aussi dans ce processus de fabrication des CTE qu’il était possible d’observer la façon dont certains acteurs allaient verrouiller ou au contraire déverrouiller des formes alternatives de production agricole.

6La multifonctionnalité, axe même de la LOA de 1999, a été alors comprise et déclinée comme triple défi par les défenseurs et porteurs du modèle dominant en Guadeloupe : produire plus, mieux transformer et mieux mettre sur le marché. Cependant certains acteurs, certes minoritaires comme défenseurs du modèle alternatif, avaient une vision plus radicale : ainsi si l’outil CTE était jugé pertinent, la multifonctionnalité restait encore un concept « exotique », « extérieur à la Guadeloupe » voire « chasse gardée de l’État ». Et l’absence de mise en œuvre préalable en Guadeloupe des mesures agri-environnementales (MAE), qui avaient précédé cette LOA, mais aussi la durée du contrat plus longue que celle des actions habituelles d’appui, en accroissaient encore sa perception d’exogénéité. En effet les acteurs des zones plus « marginales » déclinent cette reconnaissance du caractère multifonctionnel de l’agriculture au bénéfice de leur propre stratégie pour la légitimation de la pluriactivité. Cette traduction locale permet aussi à leurs yeux de valider les initiatives de diversification peu « orthodoxes » : entretien du patrimoine culturel bâti ou non, redynamisation de cultures historiques résiduelles (café, vanille, cacao…) ou encore agrotourisme (Dulcire et Chia, 2012). D’une part l’opposition entre vision sectorielle et vision territoriale, non compatibles en l’état actuel, mais aussi la coexistence au sein de mêmes groupes de la volonté de produire plus et de l’appréhension des risques environnementaux liés à l’intensification, brouillent les futurs. Elles gênent l’émergence d’une vision globale prospective. L’opposition entre deux représentations distinctes de l’agriculture, des agriculteurs, des mécanismes d’appui et d’accompagnement à mettre en place, ainsi que la relation que l’agriculture entretient ou devrait entretenir avec la société, sont à résoudre collectivement, qu’elles soient conflit larvé ou en grande partie seule apparence. C’est dans ce contexte que la coexistence entre différents types d’exploitation agricole en Guadeloupe s’est développée et est gérée. C’est aussi dans ce contexte que les acteurs adoptent, détournent voire inventent les différents mécanismes et dispositifs qui vont être mobilisés dans la gestion des tensions et conflits.

7Ces résultats nous ont conduits, dix ans après, à réinterroger, remobiliser nos résultats qui pourraient, à première vue, apparaître comme caducs, et ce pour éclairer la question de la coexistence en agriculture qui n’avait été que posée à ce moment (Dulcire et Chia, 2005). C’est en ce sens que nous avons choisi d’interroger surtout un « lieu », la CDOA (tableau 1), lieu où se fabriquent des accords entre différents participants, où naissent… mais aussi sont enterrées des initiatives… Bref un lieu où se gère la coexistence de l’agriculture, des hommes et des territoires.

Tableau 1. Composition de la CDOA en Guadeloupe

Tableau 1. Composition de la CDOA en Guadeloupe

Source : adapté de Chia et Dulcire, 2005

8Cette composition a justement été élargie par la LOA de 1999, et peut alors la faire considérer comme « fabrique » de consensus, de sens commun, entre différents acteurs ruraux, c’est à dire comme dispositif de gouvernance de l’agriculture. L’analyse de la mise en place des CTE au début des années 2000 en Guadeloupe et à La Réunion (Piraux et al., 2006) nous semble être une bonne opportunité pour interroger cette « nouvelle » CDOA comme dispositif de médiation entre acteurs quant aux différents modèles agricoles coexistant, mais aussi de gouvernance de l’agriculture. Cette CDOA devait créer une « atmosphère agricole » (en référence à l’atmosphère des districts industriels de Marshall) qui permettrait aux agriculteurs, appuyés par les organismes de développement et les services de l’État, y compris la recherche, de bénéficier des externalités positives de l’action collective et de développer ainsi une dynamique d’innovation et sa vertueuse spirale.

9Précisons que la situation de l’agriculture en Guadeloupe peut être caractérisée de duale (Rasse et al., 2018). Deux grands modèles de production se partagent le territoire, les faveurs de l’État, les services d’accompagnement des organisations professionnelles et les hommes et femmes qui y habitent : ils coexistent. Au cours des années 1970-80, le modèle cannier omniprésent s’essouffle : fermeture d’usines, mais aussi redistribution des « champs d’usine » aux agriculteurs sous forme de Groupements fonciers agricoles (GFA). Plusieurs de nos interlocuteurs datent de cette époque « l’apparition » des « vrais » agriculteurs en Guadeloupe. Après les années 1990, les deux évènements marquants sont la mise en place d’une agriculture professionnelle et l’augmentation de la diversification (vivriers, élevage, polyculture-élevage). Dans cette agriculture naissante, les filières s’organisent, mais le travail « d’action collective » y reste difficile. Pour l’ensemble de nos interlocuteurs, elle est « peu professionnalisée » : le sens et les conclusions pour l’action diffèrent néanmoins d’un interlocuteur à l’autre (Dulcire et Chia, 2005). Si dans les deux modèles nous pouvons observer des processus d’innovation et des innovations tant discrètes que disruptives, inversées, ordinaires, radicales, frugales, par retrait, techniques, organisationnelles, sociales ou encore institutionnelles, nous devons reconnaître que dans l’agriculture « paysanne » le système d’innovation (acteurs, rapport de forces, alliances, traductions…) est différent de celui de l’agriculture dite « moderne » ou productiviste. Ce système « paysan », ancré localement, n’est pas institutionnalisé, mais mobilise plus collectivement les agriculteurs et leur famille, ainsi que leurs savoir-faire, leurs cultures et leurs traditions. Par exemple, dans le cas des innovations sur la commercialisation, l’agriculture « paysanne » mobilise plus les réseaux, en particulier locaux, et l’innovation y est ainsi par nature émancipatrice (Dulcire et al., 2018).

10Nous présenterons brièvement la méthodologie, principalement compréhensive, que nous avons utilisée. Puis nous rendrons compte du contexte et de la problématique de la mise en place des CTE en Guadeloupe, et en particulier les deux grandes « agricultures » qui allaient être convoquées pour « définir, fabriquer » les CTE, les mettre en place et les évaluer. Enfin nous exposerons et commenterons les résultats en portant un regard particulier sur : i) la fabrique de sens : est-ce que la CDOA a permis de fabriquer du sens entre les acteurs du monde agricole ? ii) le verrouillage/déverrouillage : est-ce que la CDOA a verrouillé certaines voies, et/ou a-t-elle permis d’en déverrouiller certaines ? Nous verrons en conclusion que la LOA était porteuse d’une gestion « pacifique » de la coexistence entre les différents types d’agriculteurs, mais que la logique de « domination » du modèle dominant s’est imposée.

1. L’observation participante comme stratégie méthodologique

11Nos différents travaux sur la mise en place en Guadeloupe et à la Réunion de la LOA 1999 ont de fait porté sur les modes de mise en place des CTE, ce principal instrument pour traduire pratiquement cette « multifonctionnalité » de l’agriculture que cette LOA reconnaissait officiellement donc pratiquement. Nous avions fait l’hypothèse que le degré d’appropriation régional des mesures ou des mécanismes de politique agricole dépend de la proximité et de la compatibilité des représentations des acteurs et des modèles sous-jacents des politiques proposées. En ce sens nous avons analysé les représentations que les différents acteurs, institutionnels et individuels, se font des fonctions de l’agriculture, des processus de négociation, de la conception de ses références technico-économiques, et ce dans le contexte de la mise en place de ces CTE comme outils de cette LOA.

12Nous avons alors mobilisé trois modes de collecte de l’information. Des entretiens compréhensifs auprès des principaux acteurs impliqués dans la situation : agriculteurs (individuels et représentants d’OP), représentants de l’État, techniciens des organisations professionnelles (Chambre d’agriculture, Centre de Gestion, ADASEA…), représentants des associations (consommateurs, défense de l’environnement…), enseignants du lycée agricole, chercheurs. Ces entretiens nous ont permis non seulement de caractériser les différentes représentations que les acteurs ont de l’agriculture et du développement rural, mais aussi de comprendre les raisons des contournements et détournements des CTE. Par ailleurs, nous avons participé en tant qu’observateurs aux réunions de la CDOA ainsi qu’aux travaux des commissions. Enfin nous avons lu et analysé la presse agricole et les comptes rendus des réunions de la CDOA. Une restitution et discussion finales des résultats de notre travail ont été réalisées ultérieurement avec les différents acteurs impliqués. Un tel moment de « bilan et perspectives » collectif est important : il permet non seulement de les remercier pour le temps consacré à répondre et participer à nos questions, mais aussi de valider ou infirmer les résultats dans une telle arène collective ouverte et interactive pour « produire des hypothèses transitoires » (David 2001). Enfin ce moment est aussi une occasion pour que les acteurs discutent entre eux afin d’identifier leurs points d’accord et de désaccord, un moment nécessaire dans la production d’un langage commun (Akrich et al., 2006).

13La LOA avec son nouvel instrument, le CTE, arrive en Guadeloupe et elle vise à orienter les systèmes de production non plus vers la seule production quantitative, mais vers des voies plus respectueuses de l’environnement, en (re)définissant les relations avec la société. Rappelons que dans la période précédente (1990-2000) l’agriculture a dû faire face à différentes crises de confiance (ESB, pollution, etc.), et que parallèlement chercheurs et citoyens ont commencé à reconnaître les limites du modèle productiviste. Mais une des particularités notables de cette LOA est de prôner une démarche collective : faire élaborer par différents acteurs locaux, agricoles et non agricoles, des contrats (systèmes de production, pratiques…) qui répondent à un projet collectif, ancré localement (histoire, culture…), et qui prennent aussi en compte la protection de l’environnement. Un projet donc multifonctionnel et partagé…

14Les acteurs de l’agriculture guadeloupéenne (agriculteurs, techniciens, représentants de l’État…) défendent deux visions distinctes de l’agriculture. On parle, en 2002, d’une agriculture à deux vitesses, de deux modèles agricoles (Chia et Dulcire, 2005) qui coexistaient, dont le tableau 2 résume les principales caractéristiques.

Tableau 2. Les deux modèles agricoles

Agriculture spécialisée exportatrice

Agriculture « diversifiée » tournée vers le marché intérieur

Professionnelle, moderne, entrepreneuriale

Paysanne, informelle, sociale

Composée d’exploitations à fort niveau de capitalisation pratiquant la production de banane et canne à sucre principalement, mais deux modèles distincts à différents niveaux. Une partie non négligeable est dans des situations financières fragiles et leur transmission est compromise. Elles ont du mal à s’adapter aux changements de l’environnement : produits de qualité, exigences sociales et environnementales, changement du mode de rémunération…    

   

  

Composée d’exploitations diversifiées, où on peut trouver canne à sucre et banane, avec un niveau de capital peu élevé, produisant principalement pour le marché intérieur ou pour l’exportation sur des « niches ». Leur situation financière est relativement saine et elles sont flexibles vis-à-vis des changements de l’environnement.

La double activité est une pratique courante.

Atouts : Encadrement, aides de l’État

 

Atouts : Diversification, double activité, affirmation identitaire, flexibilité,

Contraintes : Mono activité, environnement, exportation, dépendance.

Contraintes : Localisation, peu d’aides, débouchés restreints et instables

Source : adapté de Dulcire et Chia, 2005

15L’accompagnement du développement agricole, de par la coexistence ou la cohabitation de ces deux grandes formes d’agriculture au niveau du territoire, n’est donc pas un simple « long fleuve tranquille » (Blanc, 2007). L’agriculture « diversifiée » réclame une meilleure répartition et adaptation des aides de l’État comme des services d’accompagnement et, au niveau des territoires, considère que les pratiques productivistes (application des produits phytosanitaires, engrais…) empêchent de développer des pratiques respectueuses de l’environnement. L’agriculture « spécialisée », « professionnelle », considère quant à elle que ces autres (les paysans, l’agriculture sociale…) ne sont pas des agriculteurs professionnels et nuisent à l’image de l’agriculture guadeloupéenne. Elle propose que les politiques publiques, et en particulier les aides, soient destinées d’abord aux agriculteurs professionnels… ce qui est la pratique de L’État qui l’a soutenue en renforçant le poids de leurs filières par ciblage précis des aides financières à ces agriculteurs et filières (tableau 3). Les services d’accompagnement se sont également structurés pour accompagner ce changement : passage d’une agriculture peu intensive en capital et diversifiée à une agriculture spécialisée et intensive en capital.

Tableau 3. La place des cultures d’exportation dans l’économie agricole (2000)

Surface agricole utile (%)

Production agricole finale (%)

Contribution exportations (%)

Aides à la production (%)

Banane

12

24

25

70

Canne à sucre

34

17

20

27

Total

46

41

45

97

Sources : CES, 2000 ; Agreste, 2000

16C’est dans cette situation de confrontation entre deux grands systèmes, deux modèles, que la CDOA doit travailler pour faciliter, fabriquer et mettre en place de nouveaux contrats, adaptés aux différentes formes d’agriculture, tout en favorisant des pratiques et des systèmes plus respectueux de l’environnement. À partir de ce paradigme du développement durable, on peut alors regarder le travail de la CDOA sous deux angles :

  • en termes de fabrication du sens, c’est-à-dire d’un modèle agricole local donc de pratiques communes à travers les contrats type par exemple ;

  • en termes de tension entre différents processus d’innovation et des conditions de leur coexistence, en nous interrogeant plus particulièrement sur la place et la fonction des CTE dans ces mécanismes de déverrouillage et verrouillage de différents systèmes et façons de faire.

17Nous réinterrogerons (analyserons les données) le rôle de la CDOA dans le processus de gouvernance de l’agriculture en Guadeloupe, donc de gestion d’une coexistence constructive, c’est-à-dire avec bénéfices réciproques pour les acteurs impliqués, de ces deux modes de production. Les acteurs doivent se mettre d’accord sur un projet à mettre en place puis s’approprier le dispositif, quel qu’il soit (la CDOA dans ce cas). Or ce qui pose problème à une coexistence constructive de ces deux modes est qu’ils apparaissaient antagoniques (tableau 2) alors que le dispositif CDOA devait contribuer à construire dans un premier temps un projet commun, où les deux modèles trouvaient leurs intérêts.

18Un des principaux résultats auquel nous sommes arrivés (Chia et Dulcire 2005) est que les modes de conception puis de mise en place des CTE, seul instrument de la LOA 1999, ont été fortement influencées par les représentations que les acteurs du modèle dominant se faisaient de leur agriculture (passée, présente et future), du métier d’agriculteur qui lui était associé, ainsi que de leurs systèmes de relations et d’organisation (ou de non-organisation). Ces systèmes de relations et d’organisation sont très différents entre les deux modèles, et mobilisent des acteurs également différents. Dans le cas du modèle d’exportation, les acteurs ne sont pas seulement locaux, mais aussi régionaux et nationaux. Les fournisseurs d’intrants et les groupes de la grande distribution (pour la banane en particulier) jouent un grand rôle dans les processus d’innovation en cours. Dans le cas du modèle « paysan », plus local et contextualisé, ce sont d’abord les acteurs locaux qui sont à l’origine des innovations. L’une de leurs originalités dans ce cas est qu’elles sont « systémiques » c’est-à-dire qu’elles combinent d’emblée les dimensions technique, culturelle, politique et économique, mais aussi la biodiversité (Chia et al., 2009). On peut les qualifier d’agroécologiques. Elles sont par ailleurs « encastrées » dans un réseau social, familial et local.

19Ce sont donc deux systèmes d’innovation qui se sont mis en place et mobilisés pour « appliquer » la LOA et concevoir des CTE. Cependant, leurs poids respectifs ne sont pas les mêmes dans le système politique de la Guadeloupe. Dans le cas du modèle productiviste, un allié de taille est l’État, fournisseur d’aides et qui par ailleurs est à l’origine de ce modèle. Il lui est donc beaucoup plus difficile de remettre en cause ce modèle que le modèle paysan, qui impliquerait que l’État réorganise ses services. Il va développer, comme nous le verrons, des verrouillages pour faire avorter des initiatives intéressantes, voire innovantes, comme celle d’imaginer des systèmes de production diversifiés prenant en compte les environnements locaux.

2. CTE : une figure imposée, sous contraintes locales

20Les modèles de développement prônés dans les Départements d’Outre-mer (DOM) insulaires sont encore solidement fondés sur une agriculture pour l’exportation (canne à sucre et banane en Guadeloupe). Mais il y existe aussi, comme nous l’avons signalé, d’autres agricultures plus diversifiées, tournées principalement vers le marché intérieur, et discrètes...

2.1. La fabrique du sens : projet commun

2.1.1. La mobilisation des acteurs : un monde pluriel

21Mobiliser des acteurs de « mondes » différents nécessite du temps pour, ensemble, élaborer un langage commun – sans langage commun il est difficile d’échanger, de partager des visions, des valeurs… –, une vision commune et donc une confiance respective. Et cette construction est plus « aisée » lorsque les acteurs ont eux-mêmes des projets partagés à moyen terme et peuvent donc être proactifs.

22En Guadeloupe, les principaux acteurs dans la mise en place des CTE (voir figure 1), ont été l’administration, la Chambre d’agriculture de Guadeloupe (CAG), des organismes parapublics : la Société d’aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ; le Centre national d’aménagement des structures d’exploitations agricoles (CNASEA). Les acteurs non agricoles (consommateurs, environnementalistes…) ont très peu participé aux débats et encore moins à leur construction. Les acteurs agricoles (CAG, SAFER, CNASEA) n’avaient pas quant à eux un projet précis sur le(s) modèle(s) d’agriculture à promouvoir et encore moins sur un découpage du territoire fonctionnel permettant de mieux adapter les systèmes de productions aux caractéristiques écologiques. Ils se sont trouvés face à une administration dotée d’une « rationalité instrumentale », et qui avait reçu comme consigne nationale de décliner rapidement la loi en CTE. Cookson (2014) nous a montré comment les pouvoirs publics, pour des raisons qui restent à identifier, étouffent les innovations ou les brillantes idées. En effet, le préfet et la DAF, face à cet atermoiement, ont décidé d’accélérer le processus et ont alors demandé au Groupement d’intérêt économique agro-service (GIE A-S) de proposer aux bananiers de signer des CTE autour de la mesure agri-environnementale (MAE) dénommée « Maintien de la bananeraie pérenne d’altitude » (MBPA). Le GIE A-S avait été créé en 1999 à l’initiative de la DAF. Il était à ce titre plus courroie de transmission de l’administration qu’organisation de défense des intérêts ou force de proposition des producteurs. Il est devenu « l’ » interlocuteur technique privilégié des bananiers.

Figure 1. Les différentes parties prenantes de la construction des CTE en Guadeloupe

Figure 1. Les différentes parties prenantes de la construction des CTE en Guadeloupe

2.2.2. La fabrique des CTE en Guadeloupe : un accord rapide et une « a-innovation »

23Le contenu des CTE en Guadeloupe devait être conforme aux orientations départementales et locales, le « contrat-type ». Ce dernier « est composé d’un ensemble cohérent de mesures types et d’actions qui ont été élaborées dans le cadre d’un projet pour répondre aux enjeux identifiés dans l’étude préalable à la mise en place du contrat territorial d’exploitation » (Chia et Dulcire, 2005). Les enjeux, au nombre de 9 (tableau 4), énoncent les MAE et les actions qui fixent le cadre du modèle agricole à mettre en place au niveau local. Le contrat devait enfin porter sur l’ensemble de l’exploitation, et comporter nécessairement deux volets :

  • un volet économique et lié à l’emploi, comportant par exemple des actions sur la diversification, la valorisation de la production, ou encore le tourisme vert ;

  • un volet environnemental et territorial, comportant par exemple des actions sur la gestion de la biodiversité, l’entretien des paysages, ou encore l’emploi raisonné des fertilisants et pesticides.

Tableau 4. Exemples d’actions du Contrat Type en Guadeloupe

Dimension

Enjeux/objectifs

Mesure

Types d’actions

Économique/emploi

Emploi

Maintenir ou créer

Adhérer à un centre de gestion, aide à la transmission hors famille

Qualité

Garantir la qualité sanitaire des aliments

Adhérer à une démarche filière

Diversification

Développement d’activités non agricoles

Gîtes, commercialisation directe

Investissements

Patrimoine

Mise en valeur du patrimoine

Restauration, accès

Agri-environnemental

Sol – paysage

Conserver des modes

d’occupation du sol

Techniques raisonnées, pas de travail du sol

Biodiversité

Intérêt paysager ou patrimonial

Développer ou maintenir des cultures traditionnelles

Sol – eau - paysage

Maintenir des éléments fixes du paysage

Bandes enherbées le long des ravines

Source : adapté de Chia et Dulcire, 2005

24Les agriculteurs signataires devaient s’engager pour cinq ans, sur la base d’un projet global d’exploitation « établi en lien avec des enjeux » économiques, sociaux et environnementaux.

25En Guadeloupe le « contrat type », correspondant au modèle d’exportation, s’est décliné en trois types de contrats, donc de sous-contrats, qui correspondent à des groupes de producteurs bien définis : Banane, Canne et autres, et qui ont été le produit des seuls techniciens et de l’administration. Deux réunions seulement ont été nécessaires à la CDOA pour en élaborer le cahier des charges. Lors de ces deux réunions, il a été également décidé de laisser les « organisations professionnelles » décider du nombre de porteurs de projets et de centraliser le travail de diagnostic, d’élaboration et de suivi-contrôle des contrats au Cnasea. C’est lors de la troisième réunion (17 novembre 2000) que la CDOA instruit les 17 premiers dossiers, et qu’il est demandé à la Chambre d’Agriculture de Guadeloupe (CAG) de réfléchir à l’homogénéisation des dossiers d’accompagnement.

26Les sept premiers CTE acceptés sont symboliquement signés par le préfet quelques jours après cette 3e réunion, lors d’un séminaire multiacteurs sur la nouvelle LOA et la multifonctionnalité agricole dans les DOM (Dulcire, 2004). Le 19 mars 2001, le préfet de la Guadeloupe scelle alors l’arrêté portant agrément du contrat type pour la mise en œuvre de Contrats territoriaux d’Exploitation en Guadeloupe.

27La quasi-totalité de la première vague des CTE, signés jusqu’à fin 2001 repose sur l’unique MAE banane, destinée à compenser les contraintes de l’agriculture bananière dite de « montagne » : relief, cycles plus longs, rendements plus faibles... Elle a été construite à dires d’expert, sans participation des producteurs. Sa simplicité et son application uniforme, mais aussi la pression de l’administration au « score » de signatures, expliquent que le GIE A-S, qui les coordonnait, ait rapidement émergé comme principal porteur de projet de ce CTE par injonction. Leur poids est paradoxal compte tenu des objectifs de la LOA.

28Les autres porteurs de projet ont mis plus de temps à se mettre en route. Il faut attendre la mi – 2002 pour que la Chambre d’Agriculture et la SAFER s’affirment en tant que porteurs de projets. Le délai a favorisé une meilleure maîtrise de l’instrument CTE, et donc des réponses sociotechniques plus en accord avec l’esprit de la LOA. Les contrats résultants sont plus personnalisés, plus complexes : ils articulent en particulier plusieurs MAE, mais sans que cela reflète nécessairement une meilleure maturité du projet. Ces savoir-faire et apprentissages auraient pu être mobilisés à la reprise du processus, provisoirement arrêté lors du changement de gouvernement en 2002, et qui a ensuite donné naissance aux CAD (Contrat d’agriculture durable), mais nous n’avons rien constaté en ce sens.

29La diversité des MAE mobilisées reste faible. Les mesures significativement sollicitées ne sont qu’au nombre de 6, sur les 24 proposées par l’arrêté préfectoral de 2001. 80 % répondent aux 2 enjeux sol et paysage, sur les 7 énoncés par la LOA (tableau 5), et 4 enjeux sont totalement absents.

Tableau 5. Les mesures agri-environnementales (MAE) les plus utilisées, et les enjeux concernés

Nombre

Titre et enjeux

34

Plantation et entretien d’une haie. Enjeux sol et paysage

31

Maintien de la bananeraie pérenne d’altitude. Enjeux sol et paysage

19

Plantation et entretien d’un alignement d’arbres. Enjeux sol et paysage

19

Réhabilitation des fossés. Enjeux sol et paysage.

(sur les 19 CTE concernés ; 9 contiennent aussi les deux mesures plantation de haies et d’arbres ; 6 celle de plantation de haies ; 1 celle de plantation d’arbres.)

15

Développement et maintien des cultures patrimoniales (café, cacao,

vanille, anacardier, jardin créole, agroforesterie,…). Enjeu biodiversité

13

Entretien de mares. Enjeux paysage et biodiversité.

6

Collecte des gaines de bananes ou autres polyéthylènes. Enjeux sol et paysage

Source : adapté de Chia et Dulcire, 2005

30La construction des CTE n’a pas créé une ambiance permettant aux parties prenantes de réfléchir la/les agriculture/s de la Guadeloupe, et donc à leurs modes de coexistence. La logique filière y est restée dominante et la logique territoriale n’a pas pu voir le jour, car l’administration y a unilatéralement décidé que le territoire n’était qu’un et non pas 9 zones agro-écologiques comme le proposait initialement la CAG (Chia et Dulcire, 2005). Nous sommes ici face à une situation que nous pouvons qualifier d’« innovation avortée », car ce découpage du territoire aurait permis voire imposé aux acteurs d’élaborer des diagnostics et de construire des scénarios d’évolution par zone en y mobilisant les différentes parties prenantes. Certes pour l’administration cela aurait été plus complexe de gérer 9 contrats-type distincts au lieu d’un seul. Mais nous interprétons cette imposition d’un seul territoire comme produit des « routines défensives » des services de l’État impliqués. Nous devons aussi reconnaître que les négociations pour arriver à construire une telle vision commune auraient demandé plus de temps. Et l’administration nationale étant explicitement pressée de cumuler des CTE signés, les services de l’État en Guadeloupe se sont contentés d’appliquer le principe « optimiser le critère sur lequel on est ou on se sent jugé » (Riveline, 2009).

31Ainsi les CTE en Guadeloupe sont de fait venus renforcer les systèmes de production dominants, et en particulier aider de façon peu contraignante les « bananiers en difficulté ». Les principaux verrouillages ont été institutionnels et n’ont pas permis l’émergence de nouvelles niches d’innovation.

2.2. Les mécanismes de verrouillage et déverrouillage : le statu quo de la coexistence

32La mise en place élargie de la CDOA n’a pas permis le déverrouillage organisationnel. Il lui aurait été possible, compte tenu de sa composition et du travail qui lui a été adressé, de redéfinir un modèle agricole différencié et plus respectueux de l’environnement. En effet la CDOA pouvait proposer un mode de fonctionnement plus consensuel et participatif, de par sa nouvelle composition, avec par exemple les salariés agricoles et les consommateurs, et en donnant par ailleurs le même poids aux représentants des agricultures d’entreprise et paysanne.

33Ensuite la gestion de la production par les seules filières n’a pas été mise en cause. Cela certes aurait été difficile puisqu’il n’y avait officiellement qu’un seul territoire « homogène », en lieu et place des différents territoires agroécologiques initialement construits et proposés par la CAG.

34La CDOA n’a pas non plus permis le déverrouillage nécessaire pour modifier voire relativiser le seul modèle productiviste imposé. En renforçant les seuls systèmes de production bananiers et canniers, elle a de fait consolidé le modèle dominant sans éliminer aucun verrou, bien qu’elle ait permis d’élargir la gamme des modèles et perspectives. Cette situation peut se caractériser comme une « a-innovation ».

35Cependant la CDOA a favorisé des apprentissages individuels, voire collectifs (Dulcire et Chia, 2005), même si l’engagement des acteurs dans les processus d’élaboration des CTE est resté inégal. En effet ce processus devait passer par plusieurs phases, qui impliquent seul ou collectivement l’agriculteur : projet collectif, puis diagnostic agro-environnemental d’exploitation afin de l’adapter au contexte des signataires. Or 43 % des 86 signataires n’ont pas eu de réflexion, individuelle ou collective, sur le projet, qui était pourtant au cœur du dispositif. Cette absence d’implication des bénéficiaires, vecteur essentiel de succès d’un projet, explique leur méconnaissance quasi générale du contenu de leur contrat (Chia, Dulcire, 2005). L’exercice préalable annoncé de diagnostic agri-environnemental (DAE) est resté une formalité administrative. Ses alinéas, mais aussi la possibilité d’inclure des investissements ou d’autres MAE ont été très largement ignorés. Autrement dit, il n’y a pas eu construction ni même appropriation du contenu des contrats, et encore moins des termes et de l’esprit de la loi : il y a eu simple application d’une consigne administrative, et sans projet propre à l’agriculteur, qui n’était pas demandeur. L’« intéressement » des agriculteurs a été plus marqué pour ceux qui ont co-construit un diagnostic territorial avec les techniciens : mais ces contrats (40 % du total) ont été décidés par ces derniers, et les signataires n’en connaissent donc que médiocrement le contenu.

36Seuls les signataires de 12 CTE connaissent bien leur contrat : même si seule une moitié d’entre eux a pris l’initiative de la démarche, leur implication dans le déclenchement puis la construction du contrat a été forte, et ils en ont tous été les décideurs finaux, à la différence des autres. Cependant ces agriculteurs ont géré individuellement le processus : ils n’ont pas déclenché de dynamique collective au niveau du territoire, de la filière ou du département.

37Si les projets de l’administration ont souvent été dénoncés, les autres acteurs ruraux sont restés atones face à ses propositions. Les déclarations d’intention du début sont restées lettre morte : la majorité sont restés assez inexplicablement en dehors du processus (coopératives cannières, Parc National…) voire en sont sortis. Les organisations professionnelles ont quant à elles amélioré leurs compétences en matière de diagnostic des exploitations. Ainsi la CAG a élaboré, à la demande de la CDOA (DRAF et Préfet…), une méthodologie de diagnostic global et systémique des exploitations agricoles.

38Enfin la CDOA n’a fait que valider des propositions élaborées en amont, elle n’a pas assuré sa fonction de forum d’élaboration de la politique et des actions d’aménagement territorial que lui attribuait pourtant la LOA.

Conclusion

39Nous avons contribué au débat sur la coexistence à la fois en décrivant une situation et en participant à la construction d’une grille de lecture de la coexistence. Nous avons interrogé le rôle de la CDOA comme dispositif pluri-acteur de « gouvernance » de l’agriculture, et donc de gestion de la coexistence, au sens de leur participation à l’élaboration de différents modèles agricoles pouvant interagir voire se tolérer, ainsi que des transitions au moment de la mise en place des CTE de la LOA de 1999. En effet, cette loi promettait un bel avenir à l’agriculture, voire aux agricultures, et au développement rural. Elle visait à établir une « atmosphère » (Porter, 1990) au niveau des territoires pour innover et gérer durablement ces territoires, l’agriculture et ses relations avec la société (services écosystémiques). Un avenir où les choix, et donc les innovations tant techniques, économiques que sociales se faisaient également au niveau local, en prenant en compte collectivement non seulement l’écosystème naturel, mais aussi l’écosystème social et culturel, et en particulier son histoire, et ce en mobilisant si ce n’est tous les acteurs du moins une grande majorité. Dans le cas de la Guadeloupe, il s’avère que la CDOA, comme nous l’avons montré, n’a pas réussi à fabriquer du sens commun, c’est-à-dire un projet commun aux « deux agricultures ». Au contraire, elle a renforcé l’agriculture économiquement dominante, celle d’exportation, et a surtout verrouillé les choix techniques existants : ainsi certaines pratiques présentes dans les CTE ont eu une simple action de « verdissement » apparent.

40La coexistence entre différents types d’agriculture n’est pas un « long fleuve tranquille », et les tensions entre ces deux types se sont maintenues voire de nouvelles sont apparues : de vieux conflits, non digérés, ont alors resurgi (Dulcire et Chia, 2012). Ce travail a permis de montrer que pour produire du sens il ne faut pas seulement que « l’écosystème d’affaires » (Koeing 2012) soit favorable, mais aussi que les acteurs (dont les agriculteurs) aient élaboré/construit une vision commune, un vrai projet commun (Van Der Ploeg, 2014), et donc que les propositions faites dans des dispositifs comme la CDOA s’accordent à cette vision : l’organisation des agriculteurs est en ce sens une étape voire une condition primordiale. Cette agriculture « paysanne » doit s’organiser formellement pour pouvoir « peser » dans l’évolution de l’agriculture guadeloupéenne.

41Ainsi ce qui ici attire le plus l’attention est que les acteurs aient accepté de « réduire » leur Guadeloupe à un seul territoire, et donc accepté un seul contrat type, alors que les intentions originales de la loi étaient bien d’identifier des « territoires spécifiques » ou « territoires projets ». Cette homogénéisation du territoire ne traduit pas seulement la non-reconnaissance des diversités pédoclimatiques, ou encore culturelles et historiques (Dulcire et Chia 2005), mais d’abord le souci de simplification de la part de l’administration, une « rationalité instrumentale » pour ne pas multiplier les sources de problèmes, ainsi que la faiblesse de la profession et des autres institutions parties prenantes à agir par elles-mêmes, et donc à proposer une autre alternative.

42La principale leçon que nous pouvons tirer de cette mise en place de la LOA en Guadeloupe est qu’elle a permis la consolidation d’une part des rapports des forces préexistants, et d’autre part des systèmes de production dominants. Les hiérarchies ont été respectées et la « rationalité instrumentale » de la DRAF s’est finalement imposée. Elle visait à mettre en place une agriculture dite professionnelle, de monoproduction dans la majorité de cas, tournée vers le marché extérieur et gérée par les filières. Les pistes officielles qui s’ouvraient alors à l’agriculture paysanne pour s’affirmer comme alternative, pour « ré-exister » (Cárdenas, 2015) aux côtés de l’agriculture « moderne » en élaborant un projet rural propre (id.), n’ont pas été assumées par l’administration régionale qui a clairement gardé les commandes de sa traduction locale.

43Ainsi la CDOA reconstruite par la LOA de 1999 n’a pas pu, ni su ou encore voulu évoluer vers un dispositif permettant effectivement aux acteurs guadeloupéens d’élaborer une stratégie propre à moyen et long terme pour le développement agricole. Telle stratégie aurait en particulier bouleversé les rapports de forces entre agricultures « professionnelle » et « paysanne », devenant dispositif de gouvernance territoriale d’une coexistence enfin admise et reconnue ! Les résultats que nous avons présentés ici nous invitent donc pour le futur à étudier les rôles des « dispositifs », au sens de Foucault puis de Agamden (Chia et al., 2009 ; Dulcire et al., 2012), dans la fabrique et l’entretien des coexistences (production, mise en place, service après-vente…) et donc vers leur durabilité opérationnelle.

44Il nous semble, à l’issue de cette interrogation de nos données sur les CTE, que, d’un point de vue théorique, une voie prometteuse pour mieux comprendre les situations de coexistence est de les explorer et d’analyser les mécanismes à l’œuvre au prisme de la notion de « coopétition » territoriale (Vitry et al. 2017).

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Notes

1 Nous utilisons le terme modèle dans le sens « ordinaire » ou commun, tel qu’il est utilisé par les acteurs de l’agriculture, c’est-à-dire une représentation simplifiée d’un ensemble d’éléments en interrelations.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Composition de la CDOA en Guadeloupe
Crédits Source : adapté de Chia et Dulcire, 2005
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/16652/img-1.png
Fichier image/png, 105k
Titre Figure 1. Les différentes parties prenantes de la construction des CTE en Guadeloupe
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/16652/img-2.png
Fichier image/png, 78k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Eduardo Chia et Michel Dulcire, « La coexistence de formes de production agricole au prisme des politiques publiques : le cas de la Guadeloupe », Études caribéennes [En ligne], 43-44 | Août-Décembre 2019, mis en ligne le 30 octobre 2019, consulté le 14 décembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/16652 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.16652

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Auteurs

Eduardo Chia

UMR Innovation, DR INRA Montpellier, eduardo.chia@inra.fr

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Michel Dulcire

UMR Innovation, retraité CIRAD, michel.dulcire@orange.fr

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