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Aménagements littoraux et gestion des ressources

Le plan de prévention des risques naturels (PPRN) : frein ou catalyseur de l’adaptation des territoires insulaires au changement climatique ? Exemple de Saint-Martin suite à l’ouragan Irma

The Natural Risk Prevention Plan (‘PPRN’): Obstacle or Catalyst in the Adaptation of Island Territories to Climate Change? The Example of Saint-Martin after Hurricane Irma
Audrey Pastel et Pascal Saffache

Résumés

Dans les territoires soumis à des risques naturels, le plan de prévention des risques naturels (PPRN) doit participer à l’adaptation au changement climatique. Le PPRN élaboré en 2011 dans la partie française de l’île de Saint-Martin a produit peu d’effets. L’urbanisation du littoral s’est poursuivie et la vulnérabilité du territoire avec. Suite à l’ouragan majeur Irma de septembre 2017, les autorités ont lancé la révision du volet cyclonique du PPRN. Cet article vise à expliquer en quoi le PPRN est à la fois vécu comme un frein ou un catalyseur de l’adaptation au changement climatique dans le cas d’un territoire insulaire selon la manière dont l’outil est élaboré et les acteurs appréhendent et s’approprient l’outil.

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Texte intégral

Introduction

1Aujourd’hui, l’île de Saint-Martin est caractérisée par une urbanisation importante des zones côtières (Figure 1). Son économie est essentiellement tournée vers le tourisme balnéaire. Le littoral concentre les principaux enjeux de développement du territoire. Or, lors de l’ouragan majeur Irma de septembre 2017, c’est aussi cet espace qui a subi les plus forts aléas cycloniques (houle cyclonique, submersion marine, érosion côtière).

Figure 1. Photo de constructions édifiées sur la plage de Grand Case

Figure 1. Photo de constructions édifiées sur la plage de Grand Case

Source : Audrey PASTEL, 2019

2Dans son rapport de 2013, les experts du GIEC ont conclu au renforcement des évènements cycloniques avec le réchauffement climatique. Dans cette perspective, l’ouragan Irma semble venir confirmer cette hypothèse. La vulnérabilité des espaces littoraux est incontestable. Se pose donc la question de l’adaptation du territoire aux effets du changement climatique. L’adaptation est une « démarche d’ajustement au climat actuel ou attendu, ainsi qu’à ses conséquences. Pour les systèmes humains, il s’agit d’atténuer les effets préjudiciables et d’exploiter les effets bénéfiques. Pour les systèmes naturels, l’intervention humaine peut faciliter l’adaptation au climat attendu ainsi qu’à ses conséquences. » (GIEC, 2014 : 132).

3Depuis quelques années, la thématique de l’adaptation au changement climatique prend de l’ampleur dans les politiques climatiques. En effet, le réchauffement climatique d’ores et déjà engagé ne sera pas totalement contenu par les stratégies d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre. Dans le second Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC 2018-2022) pour la France, la gouvernance, la prévention et la résilience, l’adaptation et la préservation des milieux sont mises en avant. Un regard particulier est porté sur l’urbanisation littorale, mais également sur les territoires outre-mer qui « possèdent une capacité d’amortissement des pressions et de redéploiement territorial inférieure à celle des espaces métropolitains » (ONERC, 2017 : 28).

4En théorie, « Les outils de la prévention des risques contribuent à l’adaptation au changement climatique, en particulier quand ils prennent en compte l’évolution des aléas provoqués par le changement climatique et des enjeux. » (ONERC, 2017 : 47). La question est donc de savoir quel est le rôle du plan de prévention des risques naturels (PPRN) dans l’adaptation d’un territoire insulaire comme Saint-Martin au changement climatique. Est-ce un frein ou un catalyseur ?

1. L’élaboration du PPRN de 2011 produit peu d’effets à Saint-Martin

1.1. Le territoire micro-insulaire de la Caraïbe est situé sur la route des cyclones

5Du fait de leur localisation géographique, les îles du Nord sont les plus exposées de l’arc des Petites Antilles (Figure 2). Les cyclones y sont plus fréquents et plus intenses que les territoires plus au sud (Duvat, 2008). L’île de Saint-Martin (de 86 km²) comprend une partie française (de 53 km²) et une partie hollandaise.

Figure 2. Localisation de l’île de Saint-Martin dans le bassin Caraïbe

Figure 2. Localisation de l’île de Saint-Martin dans le bassin Caraïbe

Source : fond de carte AIHP-GEODE, A. Pastel (2020)

6« Les côtes basses de Saint-Martin sont dominées par le système cordon/lagune, très exposé aux cyclones de par ses caractéristiques morphologiques et hydrologiques […]. En raison de leur étroitesse (25 à 400 mètres de largeur) et de leur faible altitude (1 à 3 mètres), les cordons sableux de cette île sont facilement submergés par les vagues de tempête dont la hauteur dépasse couramment 4 à 5 mètres sur les côtes. » (Duvat, 2008).

1.2. La vulnérabilité face aux cyclones est accrue par la forte urbanisation des espaces littoraux

7Pic Paradis (411 mètres d’altitude) domine l’île. Les côtes basses concentrent la majorité des personnes et des activités. La « loi de défiscalisation Pons en juillet 1986 a déclenché d’importantes mutations économiques, sociétales et culturelles dans la partie française de Saint-Martin ». Elle marque l’urbanisation rapide de différents sites de l’île (Terres Basses, Oyster Pond, la baie Orientale, l’anse Marcel et la baie Nettlé) ainsi que la création des premiers hôtels. La capacité d’accueil de la partie française passe de 487 en 1981 à 3566 chambres en 1991. Le tourisme de masse se développe grâce à la multiplication des vols charters. Une immigration de travail massive (notamment depuis Haïti, la République dominicaine et la Dominique) accompagne le développement touristique de l’île. La population passe de 7 850 à 28 505 habitants entre 1982 et 1990. Malgré la Loi Littoral de 1986 qui interdit les constructions à moins de 100 mètres du rivage, les constructions (souvent sans permis de construire) situées en zone exposée aux risques inondation et submersion sont de plus en plus nombreuses notamment à Sandy Ground, Concordia ou Quartier d’Orléans comme cela peut se constater sur les figures 3 et 4.

Figure 3. Les littoraux de l’île de Saint-Martin : morphologie et aménagement

Figure 3. Les littoraux de l’île de Saint-Martin : morphologie et aménagement

Source : photographie aérienne 2005, relevés de terrain réalisés entre 2005 et 2007 ; Duvat, 2008

Figure 4 : Photographies aériennes de Sandy Ground en 1969 et en 1999

Figure 4 : Photographies aériennes de Sandy Ground en 1969 et en 1999

Source : photographies aérienne 1969 et 1999 IGN, Copyright IGN©/fond de carte d-maps.com Copyright d-maps.com©, réalisation : A. Pastel (2020)

8Entre 1995 et 1999, des cyclones se succèdent : Luis et Marylin en 1995, puis José et Lenny en 1999. « Parce qu’il a été le premier à frapper Saint-Martin après sa phase de forte expansion économique, le cyclone Luis a été le plus dévastateur, dans les bidonvilles et sur le littoral où hôtels et résidences avaient été construits au plus près de la mer » (Duvat, 2008). Des hôtels et des résidences sont dévastés et ferment. Lors de l’ouragan Lenny, en 1999, les précipitations abondantes et les débordements de lagunes dus à la forte houle créent des dégâts considérables. Des bidonvilles, mais aussi des infrastructures publiques sont touchés.

1.3. L’urbanisation du littoral se poursuit malgré l’existence d’un PPRN

9Le Préfet prescrit l’élaboration d’un plan de prévention des risques (PPRN) « inondations et houles ». Des études sont menées dès le début des années 2000. Cependant, l’arrêté de prescription du plan de prévention des risques (PPR) de Saint-Martin a été actualisé par le préfet délégué aux îles du Nord en date du 29 octobre 2007 (GEOTER, 2008 : 13). Ce n’est que par arrêté préfectoral du 10 février 2011 que le plan de prévention des risques naturels prévisibles de l’île de Saint-Martin est approuvé. Soit 16 ans après l’ouragan Luis. Ce PPRN multirisque prend en compte les aléas inondation, cyclonique (houle et submersion), mouvements de terrain, sismique et liquéfaction des sols.

  • 1 Article L562-1 du Code de l’environnement.

10Pour rappel, le plan de prévention des risques naturels (PPRN) créé par la loi du 2 février 1995 est une servitude d’utilité publique qui contraint les droits de propriété ou impose la réalisation de travaux dans le but de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens1. Il est composé d’une note de présentation, d’une carte de zonage réglementaire, d’un règlement lié à un zonage. Le règlement précise les normes de constructibilité selon le niveau de risque de chaque zone. Le risque nait de la combinaison d’un aléa naturel et de la présence d’enjeux sur un territoire donné.

11Cependant, la mise en œuvre de ce document sur le territoire saint-martinois est difficile. Les autorités manquent de moyens pour effectuer des contrôles. La population, peu informée, est habituée à construire sans permis de construire. « Bien qu’elle ait été prise par des élus locaux de la Guadeloupe le 30 novembre 1999, la décision de ne pas reconstruire en zone littorale n’a pas été appliquée » (Duvat, 2008). Au contraire, le taux de défiscalisation de 70 % pour les travaux de rénovation ou de réhabilitation des hôtels participe à la relance économique, mais a des effets pervers. Il va à l’encontre de la loi Littoral et favorise le maintien sur place des activités proches du rivage.

12Un retour rapide sur l’urbanisation de Saint-Martin malgré des épisodes météorologiques répétés permet de comprendre comment s’est construite la vulnérabilité de ce territoire face au risque cyclonique. L’élaboration d’un PPRN en 2011 n’a pas eu les effets escomptés : l’urbanisation anarchique d’une partie du littoral a continué.

2. L’État lance la révision du PPRN cyclonique suite à un ouragan sans précédent

2.1. Les conséquences de l’érosion et de la submersion marine lors du passage de l’ouragan majeur Irma

13Née le 30 août 2017, la tempête tropicale Irma se renforce en parcourant l’Atlantique Nord et devient un ouragan majeur. Au maximum de son intensité, les vents moyens atteignent 295 km/h avec des rafales dépassant 310 km/h. L’ouragan touche successivement différentes îles de l’arc antillais : Barbuda, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Anguilla, les îles Vierges, Puerto Rico, République dominicaine, Cuba, la Floride.

14« […] depuis 1851, il n’avait jamais été observé d’ouragan avec des vents aussi forts (pas seulement estimés, mais mesurés par les avions-chasseurs de cyclone) affectant les Petites Antilles » (Degrace, 2017 : 2). Durant plus de trois jours et demi les vents moyens sur une minute sont supérieurs à 275 km/h, un nouveau record mondial. À titre de comparaison, l’ouragan Luis de catégorie 4 qui a affecté Saint-Martin en 1999 s’accompagnait des vents moyens de l’ordre de 220-230 km/h.

15L’œil de l’ouragan Irma traverse les îles du nord (Saint-Barthélemy et Saint-Martin) dans la nuit du 5 au 6 septembre 2017. Selon des simulations numériques, les hauteurs de vagues moyennes sont de l’ordre de 4 à 6 mètres à Saint-Martin (Degrace, 2017 : 5).

16« L’érosion s’est manifestée par un recul du trait de côte pouvant dépasser les 10 mètres. Différentes plages ont enregistré des pertes importantes de sable, avec des abaissements pouvant être supérieurs à 3 mètres […] » (Portier et Roche, 2020 : 85) (Figure 5) causant l’affouillement des fondations de constructions situées en bordure littorale (Figure 6) et la chute de murs de protection.

Figure 5. Carte des érosions du littoral

Figure 5. Carte des érosions du littoral

Source : Cerema, 2017

Figure 6. Photo de l’affouillement des fondations des constructions situées en bordure littorale à Grand Case

Figure 6. Photo de l’affouillement des fondations des constructions situées en bordure littorale à Grand Case

Source : A. Pastel (2018)

17« Des submersions marines se sont produites sur les côtes exposées et ont provoqué le débordement des lagunes. Certains cordons sableux, entre mer et lagunes, ont été traversé » (Portier et Roche, 2020 : 85). La submersion générée par l’ouragan Irma concerne 11 % du bâti de Saint-Martin (Figure 7). Ce sont dans ces zones que les dommages sont les plus importants.

Figure 7. Carte des hauteurs de submersions marines

Figure 7. Carte des hauteurs de submersions marines

Source : Cerema, 2017

2.2. L’État adopte la révision anticipée du volet submersion du PPRN pour une meilleure adaptation du territoire

18Dans certaines zones, les inondations par submersion marine ont dépassé celles prévues dans la carte du PPRN datant de 2011. Le 29 septembre 2018, le Président de la République, Emmanuel Macron, en visite à Saint-Martin, a demandé que soit révisé dès 2019 le PPRN de Saint-Martin. L’État a donc fait le choix d’actualiser cette carte.

  • 2 Arrêté préfectoral n° 2019-157 du 12 mars 2019 portant prescription de la révision du plan de préve (...)

19L’arrêté du 12 mars 20192 portant prescription de la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles de la Collectivité d’Outre-mer de Saint-Martin mentionne le changement climatique et ses conséquences, notamment la hausse de la fréquence des cyclones majeurs, et donc la nécessité de réviser le PPRN en vigueur pour le risque cyclonique. La révision est limitée à l’aléa cyclonique qui comprend la submersion marine et le choc mécanique des vagues. La qualification de l’aléa, l’identification des enjeux, la définition du zonage réglementaire et la rédaction du règlement doivent se faire en collaboration entre les services de l’État et la collectivité.

  • 3 Circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les (...)

20La circulaire de 20113 détermine les enjeux minimas à retenir dans le cadre de l’aléa submersion marine : les centres urbains, les espaces urbanisés et les espaces naturels. En concertation avec la collectivité locale, les services de l’État peuvent définir un règlement spécifique en zone urbaine, ainsi que des zones d’intérêts économiques (ZIE). Le nouveau PPRN doit également intégrer l’impact du changement climatique sur l’aléa submersion marine et changer les règles concernant les ouvrages de protection.

  • 4 Arrêté préfectoral n° 2019-218 du 6 août 2019, portant application par anticipation de la révision (...)
  • 5 Article L562-2 du Code de l’environnement.

21Le 17 juillet 2019, les conseillers territoriaux ont émis, à l’unanimité, un avis défavorable sur le projet d’application par anticipation du projet de révision du PPRN pour le risque cyclonique. Le document a été jugé trop contraignant. Pourtant, le 6 août 2019, la Préfète Sylvie FEUCHER a pris un arrêté d’approbation par anticipation de la révision du PPRN4. Cette procédure est prévue par le code de l’environnement5 et peut être mobilisée en cas d’urgence (ici, la récurrence annuelle des cyclones). Elle rend directement opposables les dispositions du projet de PPRN pour les bâtiments à construire. Le volet submersion complète le PPRN de 2011 et est annexé au plan d’occupation des sols (POS) de Saint-Martin. Il doit prendre en compte le « retour d’expérience du cyclone Irma et des données complémentaires de références ». Ainsi, une étude doit cumuler les hauteurs de submersion relevées par le CEREMA en octobre 2017 et celles mentionnées dans le PPRN en vigueur de 2011 (Figure 8).

Figure 8. Carte d’aléa cyclonique : submersion marine et choc mécanique des vagues

Figure 8. Carte d’aléa cyclonique : submersion marine et choc mécanique des vagues

Source : Cerema, DEAL Guadeloupe, 2019

2.3. La Collectivité de Saint-Martin lance une « concertation alternative » pour contrer le PPRN anticipé jugé trop contraignant pour son développement

22Le 29 août 2019, la Collectivité d’Outremer de Saint-Martin lance une concertation alternative afin de proposer à l’État un contre-projet prenant davantage en compte les réalités socio-économiques et les retours d’expérience des acteurs de Saint-Martin dans le projet de révision du PPRN.

23La collectivité a souhaité organiser une concertation la plus large possible. En septembre et en octobre 2019, huit comités techniques ont réuni société civile, techniciens, professionnels et experts. Trois comités de pilotage composés d’élus, de responsables associatifs et d’organisations socioprofessionnelles ont recueilli les travaux des comités techniques afin de faire des arbitrages politiques (Collectivité de Saint-Martin, 2019a).

24Afin de rassembler des éléments prouvant que la mise en œuvre de ce PPRN anticipé est contraignante, voire déstabilisante, pour le fonctionnement propre de ce territoire, les 187 participants ont échangé autour de 4 thématiques considérées comme essentielles pour la vie des Saint-Martinois : aménagement du territoire et développement économique responsables ; cohésion sociale et cadre de vie ; valorisation du patrimoine, culture et sport ; protection et valorisation du patrimoine naturel (terre et mer). Malgré un calendrier très contraint, un dossier technique a été constitué et versé à l’enquête publique réglementaire le 23 octobre 2019. Il comprend notamment la contribution du Conseil d’Architecture, d’Urbanisme et de l’Environnement (CAUE) de Guadeloupe, d’un cabinet d’architecture basé à Saint-Martin, de l’association des hôteliers de Saint-Martin, de l’association EcoVie, des copropriétaires du Club Orient et du groupe de travail n° 1 : Aménagement du territoire et développement économique (Collectivité de Saint-Martin, 2019b).

25L’ouragan Irma a remis en lumière la vulnérabilité du territoire saint-martinois face à l’aléa cyclonique. Devant l’ampleur de la catastrophe, la révision du volet aléa submersion du PPRN vise une meilleure prise en compte de l’aléa et donc d’une meilleure adaptation du territoire insulaire face aux impacts du changement climatique. Pour éviter l’échec de la mise en œuvre du PPRN initial, l’État a choisi de rapidement mettre en place des règles plus contraignantes. Cependant, des acteurs locaux ont considéré le PPRN anticipé comme un outil néfaste pour le développement du territoire, car altérant toute possibilité d’adaptation de ce petit territoire. Le PPRN par anticipation adopté par l’État a donc aussi joué le rôle de catalyseur. En effet, la concertation alternative organisée par la Collectivité de Saint-Martin afin de répondre à l’État a permis une meilleure appropriation des enjeux de l’adaptation au changement climatique par les acteurs locaux. De plus, les discussions ont mis en exergue des pistes d’adaptation à l’aléa cyclonique.

3. L’enquête publique autour de la révision du PPRN révèle l’opposition entre deux stratégies d’adaptation du territoire

  • 6 Arrêté N°2019-240 du 12 septembre 2019 portant ouverture d’une enquête publique au titre des articl (...)

26L’enquête publique6 sur le projet de révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), aléa cyclonique, révisé : « aléa submersion marine et choc mécanique des vagues » de la collectivité de Saint-Martin est présentée par la DEAL Guadeloupe, Unité territoriale de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Elle s’est déroulée du 1er au 31 octobre 2019 et visait à « porter à la connaissance du public, le projet de révision » du PPRN et à « recueillir les observations et propositions du public ».

3.1. Des acteurs locaux défendent le « mode de vie saint-martinois » ainsi qu’un renouvellement urbain sur place

27Le projet de révision a recueilli 233 avis défavorables sur les 318 observations répertoriées. Lors de la manifestation contre le projet de PPRN qui s’est déroulée le dernier jour de l’enquête publique, 132 personnes ont inscrit dans les cahiers de doléances « Nous, populations saint-martinoises, disons non au PPRN proposé par l’État et ainsi établi ».

28Mis à part les nombreux commentaires qui contestent la procédure de révision multirisque (l’étude d’impact révélée non obligatoire par l’Avis de l’Autorité environnementale, l’insuffisance des relevés effectués par le CEREMA, le temps restreint accordé à l’enquête publique), d’autres contributions témoignent de la remise en cause violente du mode de vie saint-martinois.

29Le manque de prise en compte des réalités locales ressort plusieurs fois. « Je suis contre le PPRN, car cela affectera notre système économique et le service public. Il faut qu’il soit adapté aux besoins de la population et du territoire ». Mme Angèle Dormoy, représentante de la CCISM et porte-parole du collectif des socioprofessionnelles, s’inquiète de la possible altération de l’économie locale liée à l’application du PPRN. En effet, la partie française de Saint-Martin vit à 85 % de l’activité touristique. D’autre part, pour les habitants, la « capacité de résilience du territoire » face aux risques naturels est sous-estimée. Plusieurs rappellent que « les habitants de Saint-Martin savent quoi faire en cas de tempête ». D’ailleurs, le bâti traditionnel semble avoir mieux résisté que les nouvelles constructions. Les droits à la succession et à la transmission de la propriété sont deux autres préoccupations mises en valeur par l’impossibilité de construire en zone rouge du PPRN dans les quartiers de Sandy Ground ou à Marigot par exemple. Dans les commentaires, la question du recul stratégique est évoquée. Cependant, les ressources limitées des populations précaires semblent contraindre fortement le scénario d’une relocalisation puisque « le coût du foncier ne permet pas une relocalisation », d’où les interrogations sur les formes du réaménagement des bordures littorales (Marian-Seymour, 2019b).

30Le Président de la Collectivité de Saint-Martin a remis à la commission d’enquête publique un dossier de 328 pages avec des observations et des propositions le 23 octobre 2019 (Collectivité de Saint-Martin, 2019b).

31Le groupe Aménagement a notamment fait plusieurs propositions afin de maintenir les habitations et les activités sur place, c’est-à-dire à proximité immédiate du littoral, tout en travaillant à la réduction du risque sur l’île. Le doublement des places dans les abris (actuellement 1700) permettra une évacuation des zones à risques lors des évènements météorologiques. L’élaboration d’un guide de bonnes pratiques pourrait aider à l’intégration du risque lors de la construction ou la reconstruction dans ces zones au lieu de les interdire totalement. D’autre part, des architectes préconisent de requalifier le bâti dégradé et de favoriser une « transparence urbaine » afin de faciliter le passage de l’eau à travers les zones urbanisées. L’acquisition foncière de certaines parcelles pour en faire des zones tampons accélèrera l’évacuation rapide de l’eau après les submersions. Ensuite, il n’est pas question de remettre en cause l’activité touristique de l’île. Aussi, le groupe Aménagement préconise que les établissements hôteliers définissent une organisation interne afin de mettre en sécurité leurs clients dans les étages lors de la période cyclonique. Enfin, ce groupe de travail entend mobiliser les Fonds Barnier afin de financer les études d’adaptation pour la mise en œuvre du PPRN.

3.2. La commission d’enquête publique est favorable à un repli stratégique

32La commission d’enquête publique a émis un avis favorable sans aucune réserve sur le projet de révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles, révision Aléa cyclonique, révisés : « Submersion marine et choc mécanique des vagues », présenté par la DEAL Guadeloupe, Unité territoriale de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (Marian-Seymour, 2019a).

33Dès son premier argument, la commission indique qu’il faut « anticiper sur la montée marine du niveau de la mer, qui devient une problématique à prendre en compte immédiatement, car les intensités deviendront plus importantes et aggraveront les risques de débordements des ravines et exécutoires des bassins versants, l’érosion littorale, les éventuels glissements de terrains, et autres effets multiples de l’eau ». L’évocation de l’élévation du niveau de la mer dès le début de l’argumentaire révèle l’importance accordée à ce phénomène.

34Trois arguments de la commission traduisent une volonté de faire émaner une réflexion sur un renouvellement urbain profond, à l’échelle de l’ensemble du territoire. Cette réflexion pourrait être impulsée par la meilleure prise en compte des risques littoraux dans les documents stratégiques de la collectivité de Saint-Martin afin de protéger les espaces occupés des risques littoraux. D’une part, selon la commission, le projet de PPRN devrait faciliter la reconquête des zones naturelles. Ensuite, elle invite la collectivité de Saint-Martin à lancer une étude technico-économique pour une éventuelle relocalisation de biens et de personnes suite à l’ouragan Irma. Et ce dans le but « de mieux appréhender le foncier disponible sur le territoire ». Enfin, dans ses recommandations, la commission propose « d’analyser, les demandes de déclassement, sans toutefois, mettre en péril les vies humaines et aussi l’économie générale du projet du PPRN, aléa submersion marine et choc mécanique des vagues ». En effet, ceux-ci doivent être opportuns au vu des risques à venir.

35L’enquête publique révèle deux visions d’aménagement en totale opposition et non conciliables. Les conclusions de l’enquête publique donnent aux acteurs locaux le sentiment d’une grave injustice. Les tensions avec l’État se durcissent.

4. Une mission interministérielle sur la révision du PPRN pour lever les derniers freins à son application

4.1. Une mission qui intervient comme dernier recours dans une situation tendue

36Déjà pendant les réunions publiques de présentation du PPRN, les participants ont signalé leur opposition. Suite à la parution de l’arrêté d’application par anticipation du PPRN, la collectivité de Saint-Martin a lancé une concertation alternative contre le projet de l’État et a déposé un recours en annulation de ce PPRN le 13 novembre 2019. L’enquête publique a rassemblé une majorité d’avis défavorables. Pourtant, la commission d’enquête a émis un avis favorable sans aucune réserve sur la révision du PPRN (le 10 décembre 2019). Suite à ces conclusions, de vives protestations se sont multipliées : blocages des axes de circulation de l’île dès le 12 décembre 2019, manifestation réunissant 1000 à 3000 personnes à Marigot le 17 décembre 2019 (AFP, France Info, 2019). Élus et habitants ont une fois de plus montré leur déception et leur opposition face au PPRN (Collectivité de Saint-Martin, 2019c).

37Le Président de la Collectivité de Saint-Martin, Daniel GIBBS, a de nouveau exigé le « retrait immédiat de la version du PPRN anticipé du 6 août 2019. Revenir à la réglementation du PPRN de 2011 et prendre le temps nécessaire pour réécrire un projet de PPRN conforme à la réalité sociale, économique et culturelle de notre île » précisant que le nouveau PPRN devra être « conçu de manière rigoureuse et concertée, tenant compte des habitants de Saint-Martin, de leurs modes de vie et de la préservation des activités économiques » avant de réclamer « d’acter de nouvelles modalités de représentation de l’État à Saint-Martin ».

38C’est dans ce contexte qu’une mission interministérielle, nommée par les ministres des Outre-mer et de la Transition énergétique, indépendante est constituée. Dominique Lacroix, inspecteur général de l’administration et ancien préfet délégué de Saint-Martin (2007-2009), mène la mission. Il est accompagné de Jean-François Desbouis, ingénieur général des Ponts, eaux et forêts représentant le Conseil Général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD). Ils ont d’abord rencontré les acteurs locaux (des élus, la Direction de l’urbanisme de la collectivité, des socioprofessionnels, des associations, des conseils de quartier, des citoyens), en janvier 2020, afin de se rendre compte des problématiques rencontrées localement pour l’application du PPRN et proposer des adaptations (Collectivité de Saint-Martin, 2020). Bien que le PPRN soit avant tout un document de protection, la mission a essayé de « concilier enjeux économiques, sociaux et la protection des vies humaines ». Les membres de la mission ont ensuite étudié des solutions « prenant en compte les réalités saint-martinoises », les ont « étudi[ées] avec des experts pour être certains de leur efficacité » (Gasnet, 2020).

39Il est important de noter qu’en 2018, Dominique Lacroix a participé à la mission de retour d’expérience des inondations des 14 au 17 octobre 2018 dans le département de l’Aude. La mission devait notamment évaluer l’articulation des plans de prévention du risque inondation (PPRI) avec les documents d’urbanisme et identifier les situations problématiques d’occupation des sols (CGEDD, 2019 : 63). La recommandation 14 consiste à élaborer un guide de l’urbanisation en zones inondables méditerranéennes. La mission précise : « il est clair que, dans un double contexte de pression démographique sur le littoral et de préservation d’un développement dans des zones plus défavorisées, souvent en arrière-pays, il ne faudrait pas en conclure à l’impossibilité de toute urbanisation, avec une règle stricte de non-constructibilité en zone rouge. Il importe de se donner les moyens de prévoir de vivre avec un risque acceptable et accepté, grâce à des mesures tendant à une meilleure résilience du territoire, ne passant pas exclusivement par la protection » (CGEDD, 2019 : 55). Le cas de Saint-Martin a été abordé de la même façon.

4.2. Bilan : 7 recommandations pour l’assouplissement des règles du PPRN

De manière générale, « la mission considère que les spécificités locales justifient de reconsidérer certaines des règles figurant dans l’actuel projet, sans remettre en question le principe fondamental de réduction de vulnérabilité » (Mission interministérielle, 2020 : 1). Après la concertation avec les acteurs locaux, la mission Lacroix a formulé sept recommandations.

D’une part, il s’agit d’autoriser la reconstruction des biens sinistrés par le cyclone en zone rouge foncé. En effet, seules 20 à 25 maisons sont concernées par l’interdiction de reconstruction (la moitié à Sandy Ground) (Figure 9). Les autres (hôtel, habitation particulière, entreprise) bénéficient d’une possibilité de reconstruction « dans des conditions garantissant une réduction significative de la vulnérabilité (étude obligatoire par un architecte indiquant dans une notice jointe à la demande de permis de construire les modalités prévues pour parer au risque) ». En revanche, les nouvelles constructions restent interdites dans les zones rouges foncées.

Figure 9. Photo d’une habitation démolie par Irma dans le quartier de Sandy Ground. Les occupants sont en attente du nouveau PPRN pour reconstruire au même endroit

Figure 9. Photo d’une habitation démolie par Irma dans le quartier de Sandy Ground. Les occupants sont en attente du nouveau PPRN pour reconstruire au même endroit

Source : Audrey PASTEL, 2019

40Ensuite, le projet initial de PPRN préconisait la mise en conformité de tous les bâtiments sous cinq ans. Cependant, les acteurs locaux ont souligné la difficulté pour les ménages les plus précaires de se soumettre à de telles contraintes dans un délai aussi court, y compris en mobilisant les fonds Barnier (le reste à charge de 20 % du coût des travaux parfois trop élevé). La mission Lacroix propose donc qu’un support de communication sur les préconisations architecturales soit élaboré.

41La mission propose que la collectivité relance un programme d’actions de prévention des inondations (PAPI). Le fonds Barnier sera alors mobilisable (subvention de 80 % du coût des travaux) afin de réaliser des travaux et ouvrages contre les risques d’inondation. Elle propose aussi d’augmenter la capacité des abris accueillant la population en cas d’évènements météorologiques.

42Elle favorise l’harmonisation des prescriptions architecturales répondant à la combinaison de différents aléas (cyclones et séismes par exemple). Enfin, les hôtels devront présenter « une notice précisant les mesures prises pour une mise en sécurité effective des locaux à sommeil » et non plus supprimer tous les locaux à sommeil situés en RDC comme prévu dans le projet de PPRN initial. La mission appuie l’intérêt d’une « safe room » située au-dessus de la cote de référence intégrée dans le code de la construction et de l’habitat de Saint-Martin en 2018.

43Aujourd’hui, la répartition des compétences entre les services de l’État et la collectivité reste floue. « Il est indispensable d’aboutir par un travail en amont à une même interprétation du futur PPRN pour réduire les cas de divergences lors du contrôle de légalité » et éviter que services de l’État et Collectivité se renvoient la responsabilité en cas de conflit. D’autre part, l’État pourrait accompagner la collectivité dans l’élaboration ou la mise à jour de ses documents de prévention. La collaboration effective entre l’État et la collectivité est souhaitée.

44Enfin, la révision du PPRN a mis en lumière la problématique de la gestion de la zone des cinquante pas géométriques à Saint-Martin. Les conventions de transfert de propriété de l’État à la collectivité de Saint-Martin doivent être finalisées. La collectivité pourra ainsi poursuivre les procédures de régularisation dans cette zone. Les titres de propriété étant nécessaires pour les assurances, les permis de construire et les prêts.

45Avec la mission Lacroix, la population et les élus ont davantage le sentiment d’avoir été entendus. En effet, ses recommandations opèrent un renversement de situation par rapport au projet proposé par les services de l’État. Elles ont été discutées et validées par les deux ministères de l’Outremer et de la Transition écologique. Les services de l’État devront les intégrer dans la version finale du PPRN. L’assouplissement des règles ne remet pas fondamentalement en cause l’aménagement actuel du littoral de Saint-Martin. Certes, l’interdiction de nouvelles constructions dans les zones fortement exposées aux aléas cycloniques persiste. Cependant, le repli stratégique n’est pas l’option retenue. La relocalisation d’une partie de la population la plus vulnérable est écartée. La mission Lacroix propose que la collectivité complète son arsenal de documents de prévention des risques, de multiplier les préconisations architecturales et de faire reposer l’analyse de la réduction de la vulnérabilité sur la collectivité. Or, parfois, ce qui est sujet à interprétation est susceptible de produire peu d’effet, voire d’aboutir sur un contentieux.

Conclusion

46La puissance du cyclone Irma a surpris la communauté internationale. La submersion marine a relancé les débats et les réflexions sur l’aménagement de la partie française de Saint-Martin. Dans ce territoire où la mise en œuvre de la réglementation existante a fait défaut pendant plusieurs décennies du fait de la faiblesse de l’administration, la politique de gestion des risques et des crises est à ses prémices. L’élaboration, mais surtout la mise en œuvre effective d’un Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN), tous risques confondus, serait un pas considérable vers une stratégie de prévention et de protection. L’élaboration du PPRN est une compétence de l’État (au titre de la sécurité civile) même si la collectivité participe à la protection des populations face aux risques naturels. La collectivité d’outre-mer de Saint-Martin est quant à elle compétente en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire depuis 2012. Cet outil indispensable est souvent contesté (Pastel et Saffache, 2019).

47Dans un contexte de changement climatique, le PPRN doit renforcer la prévention des risques, accompagner la reconstruction et plus largement les politiques d’adaptation. L’exemple de Saint-Martin montre qu’il est tantôt vu comme un frein ou un catalyseur dans la mise en place de stratégie d’adaptation au changement climatique.

48D’une part, le caractère négociable du PPRN est à souligner. La cartographie des enjeux et le règlement associé sont discutés entre les services de l’État et la collectivité locale. C’est une opportunité pour les territoires de faire valoir leurs spécificités ou leurs besoins de développement. Les capacités de persuasion des collectivités locales pour réduire les contraintes qui s’imposent sur leur territoire sont donc engagées. Cela ne doit pas avoir de conséquences préjudiciables pour le territoire si les négociations se font sur la base des données à jour et avec une réelle prise en compte des risques encourus dans chacune des zones définies. De nombreux acteurs de Saint-Martin souhaitent maintenir et développer le tourisme dans la durée. Le principal argument touristique de l’île réside dans ses plages. Or, « les îles du plateau d’Anguille (Anguille, Saint-Martin et Saint-Barthélemy) partagent un atout non négligeable, l’existence d’un stock sédimentaire relativement abondant et facilement mobilisable sur les petits fonds marins (Government of Anguilla, 1993). […] Si les cordons sableux s’érodent pendant les tempêtes, ils possèdent en général une assez bonne résilience, leur recharge naturelle (au moins partielle) s’effectuant le plus souvent en quelques semaines sous l’effet engraissant des vagues de beau temps » (Duvat, 2008). Cependant, cet avantage n’est valable que si la dynamique naturelle n’est pas entravée par des aménagements anthropiques. L’argument qui vise à défendre les hôtels sur les plages semble donc en contradiction avec la capacité de résilience de ces sites. Ainsi, « parce qu’il procède par à-coups et qu’il ne peut être observé que rarement, le recul du trait de côte n’est pris en compte, ni par les particuliers, ni par les opérateurs touristiques » (Duvat, 2008).

49D’autre part, l’étude de cas de Saint-Martin a mis en lumière l’importance pour les collectivités locales d’avoir une stratégie d’aménagement et de gestion des risques naturels précise ou au moins une réflexion sur le sujet déjà entamée lors de l’élaboration ou de la révision du PPRN. Si ce n’est pas le cas, la tentative de mise en sécurité des personnes et des biens par l’État via des règlements contraignants seront vécus comme une entrave forte aux ambitions de développement local des territoires. Fort de ce constat, est-il encore opportun pour les collectivités d’attendre qu’une catastrophe survienne pour qu’elles se saisissent des questions d’adaptation au changement climatique à travers l’aménagement du territoire ?

50Depuis quelques années, des chercheurs ont mis en avant la notion de « maladaptation » au changement climatique. C’est « une adaptation qui échoue à réduire la vulnérabilité, mais au contraire, l’accroît » (IPCC, 2001 : 990). Cette notion permet aux décideurs de s’affranchir des incertitudes liées au changement climatique. « En effet, éviter les maladaptations repose en grande partie sur la non-reproduction des erreurs passées et actuelles en matière d’aménagement du territoire » (Magnan, 2013). Saint-Martin bénéficie d’une certaine expérience autour des cyclones.

51La collectivité de Saint-Martin a déposé un recours contentieux devant le tribunal administratif. Le 23 juillet 2020, le PPRN par anticipation a été annulé. Ce sont donc les prescriptions du PPRN de 2011 qui s’appliquent. Le processus général de révision du PPRN se poursuit donc. L’ONERC (observatoire national sur les effets du réchauffement climatique) recommande de « prioriser la réalisation et la révision des PPRN d’une part ; mieux co-construire avec les élus et impliquer les populations pour améliorer les délais d’approbation des PPRN d’autre part » (ONERC, 2017 : 49). Les acteurs locaux ainsi que les services de l’État sauront-ils se nourrir de leurs expériences pour adopter une stratégie d’adaptation au changement climatique dans les meilleurs délais ?

52La question de l’adaptation au changement climatique semble avoir du mal à s’ancrer clairement dans les discours. Pourtant, les menaces pour un microterritoire insulaire comme Saint-Martin sont réelles et ne se limitent pas à l’intensification des cyclones. La prise en compte de l’élévation du niveau de la mer parait faible alors que les aléas submersion marine et érosion sont aussi accrus par ce phénomène. À Saint-Martin, 25 % du territoire est situé à moins de 5 mètres d’altitude (GEOTER, 2008 : 16). Le plan d’aménagement durable de Saint-Martin (PADSM) qui remplacera le POS actuellement en vigueur est en cours d’élaboration, mais la stratégie d’aménagement choisie par la Collectivité sera-t-elle assez ambitieuse pour faire face à la succession de crises liées aux dérèglements climatiques ?

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Bibliographie

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Notes

1 Article L562-1 du Code de l’environnement.

2 Arrêté préfectoral n° 2019-157 du 12 mars 2019 portant prescription de la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRn) prévisibles de la Collectivité d’outre-mer de Saint-Martin.

3 Circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux.

4 Arrêté préfectoral n° 2019-218 du 6 août 2019, portant application par anticipation de la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRn) prévisibles de la Collectivité de Saint-Martin.

5 Article L562-2 du Code de l’environnement.

6 Arrêté N°2019-240 du 12 septembre 2019 portant ouverture d’une enquête publique au titre des articles R 123-1 à R 123-23 du code de l’environnement, sur le projet de révision du plan de prévention des risques (PPRN) de la collectivité de Saint-Martin présentée par la DEAL Guadeloupe, Unité territoriale de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Photo de constructions édifiées sur la plage de Grand Case
Crédits Source : Audrey PASTEL, 2019
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 3,5M
Titre Figure 2. Localisation de l’île de Saint-Martin dans le bassin Caraïbe
Crédits Source : fond de carte AIHP-GEODE, A. Pastel (2020)
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-2.png
Fichier image/png, 184k
Titre Figure 3. Les littoraux de l’île de Saint-Martin : morphologie et aménagement
Crédits Source : photographie aérienne 2005, relevés de terrain réalisés entre 2005 et 2007 ; Duvat, 2008
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-3.png
Fichier image/png, 329k
Titre Figure 4 : Photographies aériennes de Sandy Ground en 1969 et en 1999
Crédits Source : photographies aérienne 1969 et 1999 IGN, Copyright IGN©/fond de carte d-maps.com Copyright d-maps.com©, réalisation : A. Pastel (2020)
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-4.png
Fichier image/png, 810k
Titre Figure 5. Carte des érosions du littoral
Crédits Source : Cerema, 2017
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 644k
Titre Figure 6. Photo de l’affouillement des fondations des constructions situées en bordure littorale à Grand Case
Crédits Source : A. Pastel (2018)
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-6.png
Fichier image/png, 2,6M
Titre Figure 7. Carte des hauteurs de submersions marines
Crédits Source : Cerema, 2017
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 627k
Titre Figure 8. Carte d’aléa cyclonique : submersion marine et choc mécanique des vagues
Crédits Source : Cerema, DEAL Guadeloupe, 2019
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-8.png
Fichier image/png, 820k
Titre Figure 9. Photo d’une habitation démolie par Irma dans le quartier de Sandy Ground. Les occupants sont en attente du nouveau PPRN pour reconstruire au même endroit
Crédits Source : Audrey PASTEL, 2019
URL http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/docannexe/image/20935/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 5,1M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Audrey Pastel et Pascal Saffache, « Le plan de prévention des risques naturels (PPRN) : frein ou catalyseur de l’adaptation des territoires insulaires au changement climatique ? Exemple de Saint-Martin suite à l’ouragan Irma », Études caribéennes [En ligne], 48 | Avril 2021, mis en ligne le 30 avril 2021, consulté le 25 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/20935 ; DOI : https://doi.org/10.4000/etudescaribeennes.20935

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