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Las sanciones económicas como pilar de la política de Estados Unidos hacia Cuba a partir de 1959

Economic Sanctions as a pillar of U.S policy towards Cuba since 1959
Raúl Rodríguez Rodríguez

Résumés

Durante más de seis décadas el gobierno de Estados Unidos ha construido un amplio, intrincado y abarcador sistema de medidas coercitivas unilaterales con alcance extraterritorial como uno de los elementos fundamentales de su política de cambio de régimen hacia Cuba. Documentos de ese gobierno muestran la importancia atribuida a esos instrumentos desde época temprana. El bloqueo a Cuba es fuertemente cuestionado desde la ética de las relaciones internacionales, por no ser moralmente justificable y por tener un impacto negativo en el derecho al desarrollo de Cuba.

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Texte intégral

Introducción

1A partir del triunfo de la Revolución Cubana en enero de 1959, un nuevo gobierno dio los primeros pasos hacia la implementación de un programa de transformaciones estructurales que comenzó a incorporar nuevas relaciones de propiedad y clase lo que limitaron las posibilidades de acumulación de capital privado. El nuevo gobierno cubano, resultado de una genuina revolución social, acometió estas acciones como un medio para lograr soberanía económica y política, así como la justicia social. En términos de política exterior esto significó la ruptura de las relaciones de dependencia económica y subordinación a los intereses geopolíticos de Estados Unidos en el hemisferio occidental.

2Las sanciones económicas han sido una parte importante en la estrategia de Estados Unidos contra los procesos nacionalistas y anti-hegemónicos en América Latina y el Caribe y en la actualidad se emplean con alcance global. En 1959, Cuba, como Estado pequeño con una economía agrícola básicamente de monocultivo y extremadamente dependiente de fuentes externas de financiamiento y del comercio internacional, era vulnerable a las acciones de Estados Unidos en ese sentido. En 1958, el 71 % de las exportaciones cubanas iban a Estados Unidos y este era el destino del 64% de las exportaciones cubanas. (Zimbalist: 1978, p. 51).

3Desde 1959, los sucesivos gobiernos cubanos han tenido como uno de sus principales objetivos la diversificación de las relaciones económicas internacionales de la isla, en un esfuerzo por superar el modelo de dependencia económica arraigado en una historia de colonialismo y neocolonialismo, hacia un modelo diferente de desarrollo. Sin embargo, como pequeña nación insular, Cuba no puede satisfacer sus necesidades de capital de inversión, tecnología, energía, bienes manufacturados y alimentos. Ahí radica un enorme desafío y el significativo impacto que las sanciones económicas de Estados Unidos han impuesto durante más de seis décadas.

4El conjunto de sanciones económicas unilaterales contra Cuba, impuesto hace más de 60 años, es un sistema abarcador, extraterritorial y el más duradero que Estados Unidos haya impuesto jamás a un Estado independiente. Se han empleado todos los métodos de sanciones: Control del comercio, tanto de exportaciones como de importaciones; suspensión de ayuda para el desarrollo y asistencia técnica; congelación de activos financieros y acceso a fuentes de financiamiento internacionales; y más recientemente, la inclusión en listas negras a empresas cubanas que limitan una proyección internacional de estas. Este sistema de sanciones ha sido el mayor obstáculo para el desarrollo de Cuba como derecho de los Estados y ha tenido un impacto social muy marcado.

5En consecuencia, estas sanciones provocan un gran daño a la economía del país y su capacidad para mantener y desarrollar la infraestructura, acceder a tecnología y obtener inversión extranjera directa, entre otros aspectos relacionados con el desarrollo. Este capítulo propone un acercamiento la política de sanciones económicas coercitivas y extraterritoriales de Estados Unidos contra Cuba desde la historia y la ética de las relaciones internacionales, con una visión desde el sur global.

1. Los pasos iniciales hacia la construcción del sistema de sanciones contra Cuba

  • 1 Declaración del Presidente Eisenhower en Julio de 1960 Peters, Gerhard and Woolley, John T., The Am (...)

6A finales de 1959, la Administración Eisenhower comenzó a articular una multifacética y agresiva política contra el pueblo y el Gobierno cubanos, uno de sus componentes fundamentales fueron las sanciones económicas. Por ejemplo, a partir de julio de 1960 comenzó el proceso de disminuir sistemáticamente la cuota azucarera cubana en el mercado norteamericano de los años 1960, 1961 y 1962. La primera reducción de la cuota azucarera se hizo el 6 de julio de 1960, el ejecutivo de Eisenhower promulgó una ley disminuyendo a 39.572 toneladas cortas la cuota de azúcar cubana para el resto del año, lo que significaba una disminución de 700.000 toneladas cortas de la cuota de 3.119.055 toneladas fijadas para ese año1 ( Eisenhower, 1960). El azúcar era entonces el producto fundamental de las exportaciones cubanas y Estados Unidos su principal mercado, disfrutando de un tratamiento preferencial en el precio y una cuota que en 1959 representaba casi el 40 % del consumo estadounidense y poco menos que el 60 % del total de las ventas cubanas de azúcar al mundo. No es difícil entender que, las consecuencias económicas y sociales para un pequeño Estado insular como Cuba, subdesarrollado y dependiente (en una relación asimétrica, precisamente, de Estados Unidos) habrían sido devastadoras.

7Los documentos del gobierno de Estados Unidos reflejan la intención de los representantes de las elites plutocráticas estadounidenses de usar el poder económico y la dependencia estructural de la economía cubana de Estados Unidos como un instrumento de presión para restaurar su posición de dominio económico y político sobre Cuba. En enero de 1960, discuten vías lograr el apoyo de otros actores hemisféricos a través de la OEA para que estos se sumasen a la política de presión económica estadounidense contra Cuba, si [Estados Unidos] logra crear una fuerza opositora a la revolución dentro de la Isla en consecuencia se habla de imponer una cuarentena «si el pueblo de Cuba sufre hambre se deshacen de Castro» (Foreign Relations of the United States, 1958–1960, p.765). El bien conocido Memorando Mallory de abril de ese año, reafirma la intención de implementar una política estadounidense para «debilitar la economía» de Cuba como medio para «fomentar el hambre, el desencanto y la desesperación en la población y lograr el derrocamiento del gobierno» (Foreign Relations of the United States, 1961–1963, p. 886).El carácter abarcador de lo que sería un sistema de medidas coercitivas unilaterales queda claramente enunciado en un intercambio entre los Departamentos de Tesoro y Estado en mayo de 1961, en este se debate la legalidad de un bloqueo económico a Cuba que pudiera incluir el bloqueo naval para hacerlo más efectivo. (Morley, 1987, p. 188).

8Adicionalmente, como se ha documentado, la agresividad de la administración Kennedy no se limitó a acciones “públicas”. De hecho, ya en 1963, los funcionarios estadounidenses insistían en que el embargo solo podría tener éxito si se acompañaba de un programa sostenido de sabotaje contra sectores clave de la economía cubana. Así, según indicó en un informe la Agencia Central de Inteligencia, «para obtener el máximo impacto en la economía cubana [las sanciones] deben coordinarse con las operaciones de sabotaje». (Foreign Relations of the United States, 1961–1963, p 830) Además, las acciones encubiertas debían contribuir al aislamiento económico, político y diplomático de Cuba (Foreign Relations of the United States, 1964–1968, pp. 552-561)

9Lo que los funcionarios del gobierno de Estados Unidos llaman embargo contra Cuba comenzó oficialmente a partir del 19 de octubre de 1960, cuando invocando la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 (TWEA, por sus siglas en inglés), que le permite al presidente imponer sanciones económicas a un país hostil durante la guerra o cualquier otro período de emergencia nacional declarado por el presidente, el gobierno de Dwight Eisenhower declaró la prohibición de todas las exportaciones a Cuba, excepto suministros médicos y alimentos.

10Un año después, el Congreso aprobó la Ley de Asistencia Exterior, que prohibía toda ayuda a los países comunistas, y esta comenzó a aplicarse a Cuba el 3 de febrero de 1962 cuando el presidente John F. Kennedy emitió la Proclama 3447, que prohibió «la importación a los Estados Unidos de todos los bienes de origen cubano y los bienes importados desde o a través de Cuba» (Kennedy, 1962, p. 1085). En consecuencia, en 1963, el Departamento del Tesoro emitió el Reglamento de Control de Activos Cubano.

11Las medidas coercitivas unilaterales de Estados Unidos, en forma de sanciones económicas extraterritoriales contra Cuba, no son simplemente un embargo comercial bilateral, también tienen alcance extraterritorial considerable y generan un “efecto paralizador o de enfriamiento” para el empeño de diversificar las relaciones económicas internacionales de Cuba. El impacto es sustancial sobre los potenciales socios comerciales e inversionistas extranjeros en Cuba. El sistema de sanciones económicas unilaterales y extraterritoriales de Estados Unidos contra Cuba, ha sido definido como una guerra económica (Lamrani, 2013), o un asedio prolongado (Zaldívar, 2003).

2. Las sanciones económicas desde la ética de las relaciones internacionales

  • 2 La historia de las sanciones económicas se remonta al menos a 432 A.C., cuando el estadista y gener (...)

12El uso de sanciones económicas no es nuevo en las relaciones internacionales, se pueden encontrar ejemplos de acciones de este tipo desde la antigüedad.2 Al finalizar la primera guerra mundial las sanciones económicas se presentaron como una alternativa importante para hacer avanzar el llamado orden liberal wilsoniano. Fue precisamente el Presidente de Estados Unidos, Woodrow Wilson, uno de los arquitectos de la Liga de Naciones, que describió el uso de sanciones al que llamó boicot de la siguiente manera. «Al aplicar un remedio económico, mortal, silencioso y pacífico, no habrá necesidad de usar la fuerza». Según Wilson, a través de un boicot una organización supranacional y multilateral podía promover la seguridad colectiva y actuar como gendarme de la sociedad internacional y con una alternativa más humana que la guerra (Hufbauer, Schott y Elliot, 1990, p. 9).

  • 3 El Consejo de Seguridad decide por sí mismo si se trata de una amenaza para la paz, una ruptura de (...)

13Después del fin de la Segunda Guerra mundial las sanciones económicas se incorporaron a la Carta de las Naciones Unidas como una herramienta para el uso de estas por parte de su Consejo de Seguridad. A través de este mecanismo multilateral, coaliciones de naciones también han usado las sanciones económicas como instrumento para intentar modificar la conducta de algunos Estados del sistema internacional. El uso de la coerción económica es un paso previo a la fuerza militar como se establece en el artículo 41. Curiosamente, la Carta otorga al Consejo de Seguridad un monopolio sobre las definiciones en este campo.3

14Aunque las sanciones económicas sean multilaterales o impuestas por una organización internacional supranacional con mandato para ello, como las Naciones Unidas, las reflexiones que deben hacer los Estados, la comunidad internacional y los estudiosos de las relaciones internacionales deben partir, en primer lugar, de un análisis que determine si las sanciones que se van a imponer son moralmente justas, es decir, si estas no pueden ser cuestionadas desde el punto de vista de la ética en las relaciones internacionales.

15El ya referido artículo 41 de la Carta de la ONU establece medidas económicas y de otro tipo no militares para el mantenimiento o la restauración de la paz y la seguridad internacionales, sin utilizar el término sanciones para designar tales medidas. Estas son obligatorias para todos los Estados miembros; se enumeran en relación con el mantenimiento de la paz en el Capítulo VII de la Carta y se han familiarizado con un amplio público a raíz de la Guerra del Golfo de 1991. Un aspecto fundamental en el análisis es buscar la autoridad, o mejor con qué autoridad se pueden imponer las sanciones, luego estudiar su conveniencia, que puede ser económica, política, estratégica o social (Doxey, 1996, pp. 1-16) y, por último, si son legales o no desde el punto de vista del derecho internacional.

16Principalmente, el propósito teórico de emplear sanciones económicas es forzar el cambio de comportamiento de los Estados que actúan al margen de las normas internacionalmente reconocidas por la carta de las Naciones Unidas (Pape, 1997, p. 93). Según esta visión las sanciones económicas se consideran la mejor alternativa cuando las palabras no son suficientes y la guerra no es una opción (Baldwin, 2006, p. 83). Es indudable que este no es al caso de Cuba después de 1959.

17Por otra parte, estudiosos de la ética en las relaciones internacionales han argumentado que las sanciones económicas no deben usarse como una herramienta de política exterior porque afectan tanto al país objetivo de estas, como al sancionador y rara vez tienen éxito, mientras que al mismo tiempo dañan a la población del país sancionado en general. Consecuentemente, el uso de sanciones económicas no es justificable sobre la base de la ética utilitaria, la cual solo toma como premisa que una acción es ética solo desde sus consecuencias beneficiosas –en este caso modificar el comportamiento de un Estado que viola las normas establecidas y reconocidas por los organismos multilaterales- por lo tanto, estas sean mayores que el daño causado a la población de ese Estado sancionado (Mc Gee, 2003).

2.1. El fin del orden bipolar de las relaciones internacionales y el debate sobre sanciones económicas

18Con el fin del orden internacional bipolar resurge el debate ético sobre las sanciones económicas, su efectividad e impacto humanitario, el caso de Irak se destaca negativamente por su impacto humanitario (Gordon, 2012); otros casos relevantes fueron Haití (1993-94) y Yugoslavia (1992-1995). El hecho de no cambiar el comportamiento de los Estados objeto de las sanciones combinado y su capacidad de infligir daños humanitarios y sufrimiento a los civiles, llevó a los académicos a reevaluar el uso de métodos tan abarcadores en el cambio de siglo. Las alternativas propuestas fueron llamadas “sanciones inteligentes”.

19Algunos defensores de las sanciones inteligentes como herramienta de política exterior como Daniel Drezner han promovido este tipo de sanciones identificadas también como específicas, a veces descritas como «municiones de precisión dirigidas por una política económica» (Drezner, 2011, pp. 96-108). Muchos otros defensores como George López sostienen que debido a que están diseñadas para herir a las élites y no al público en general, dichas sanciones son más humanas y, por lo tanto, más efectivas en su objetivo de modificar el comportamiento del Estado sancionado y no plantean las mismas preocupaciones éticas, pues reducen el impacto humanitario. Sin embargo, algunos autores, entre ellos el propio López, estudiaron 14 casos de sanciones con mandato en la década de 1990 y el resultado fue que las sanciones supuestamente inteligentes fracasaron en mayor parte y solo en algunos casos tuvieron modestos y limitados resultados (Lopez y Cortright ,2002).

20Por su parte, autores como Joy Gordon es su crítica a las sanciones inteligentes plantea que plantea tres preocupaciones centrales: (1) las sanciones inteligentes no tienen más éxito que las sanciones comerciales tradicionales; (2) cada tipo de mecanismo dirigido tiene fallas graves; y (3) las sanciones específicas no terminaron con el daño humanitario o los dilemas éticos relacionados que están incorporados en el diseño y la implementación de las sanciones (Gordon, 2011, pp. 315-335). Un estudio detallado como el presentado durante las últimas casi tres décadas por el gobierno de Cuba a la Asamblea General de las Naciones Unidas detalla el considerable impacto económico y humanitario del bloqueo comercial y financiero contra Cuba.

2.2. Las sanciones Económicas de EEUU a Cuba en el debate ético

21En un importante estudio de sobre sanciones, que cuenta ya con varias ediciones y es frecuentemente citado, Sanciones Económicas Reconsideradas, Gary Hufbauer, Jeffrey Schott, Kimberly Ann Elliot y Barbara Oegg definen las sanciones económicas como un « retiro deliberado inspirado por el gobierno o una amenaza de retiro de las relaciones comerciales y financieras tradicionales con fines de política exterior y de seguridad o para alterar el comportamiento de un Estado que no cumple con las normas universalmente reconocidas por la comunidad internacional, con la aprobación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas». Las sanciones pueden ser parciales y afectar solo a ciertos bienes o personas; o pueden ser integrales, prohibiendo la actividad comercial con respecto a todo un país (Hufbauer, Schott, Elliot y Oegg, 2009).

22Sin embargo, algunos Estados suelen imponer sanciones económicas de manera unilateral, y esto ha sido particularmente cierto en el caso de los Estados Unidos. En su extenso estudio de más de 200 episodios de sanciones durante el último siglo, estos autores concluyeron que Estados Unidos había utilizado la coerción económica mucho más que cualquier otro Estado del sistema internacional (Hufbauer, Schott, Elliot y Oegg, 2009).

23El incremento del uso de medidas coercitivas unilaterales, para Estados Unidos, se han convertido en la solución a la que recurrir para casi todos los problemas de política exterior. La decadencia de Estados Unidos como potencia hegemónica implica la disminución de su capacidad de cooptación, lo cual obliga a utilizar mecanismos de imposición para tratar de mantener su posición en el sistema internacional. Esto a su vez tensa al extremo sus capacidades militares, dada la limitación inevitable de recursos materiales y humanos. Consecuentemente, el uso de las sanciones económicas es un recurso para intentar compensar la insuficiencia de otros instrumentos

24En resumen, el uso de sanciones económicas por parte del gobierno de Estados Unidos ha tenido un aumento significativo y se ha convertido en una herramienta de primera instancia en ese sentido con un aumento del 993% en los últimos 20 años (Department of Treasury, 2021).

25En cuanto a la justificación para el uso o no de sanciones económicas, en sentido general no pueden justificarse, ya que rara vez son efectivas, al menos según Robert Pape. En su revisión de la literatura sobre la efectividad de las sanciones en el siglo XX, sostiene que las sanciones fueron claramente exitosas, solo el 5 por ciento del tiempo (Pape, 1997, p. 90-136). En el caso de Cuba, donde las sanciones se han impuesto con el objetivo declarado de lograr un cambio de régimen, estas han sido son claramente infructuosas.

26En las últimas décadas, funcionarios de Naciones Unidas se han referido en sus informes a aspectos como cuanto, a la efectividad de sanciones y su impacto humanitario, uno de ellos es Marc Bossyutt, quien enfatiza la duración en el tiempo de la aplicación de las sanciones como condición para medir su efectividad. En este sentido plantea que, «dentro de intervalos regulares de no más de uno año máximo, los efectos de las sanciones deben ser evaluados, el impacto de las sanciones en el disfrute de los derechos humanos por parte de la población debe tenerse en cuenta de manera destacada. Si los resultados deseados no se pueden lograr dentro de un período de tiempo razonable, las medidas deben ser suspendidas. Si no, las sanciones pueden no solo perder su legitimidad, sino que también pueden llegar a ser contraproducentes». (Bossuytt, 2000).

27En este caso particular, Cuba es el país objeto de sanciones por un periodo más largo en la historia, sin que estas cuenten con mecanismos de evaluación de su efectividad de acuerdo con los objetivos propuestos. Además, está bien documentado el impacto humanitario que tienen las sanciones de Estados Unidos en el disfrute de los derechos humanos de la población cubana en la isla y esta situación nunca ha sido una práctica aceptada en las relaciones internacionales. En cuanto al impacto en el disfrute de los derechos humanos como un todo indivisible, que incluye los derechos económicos y sociales tanto como los civiles, Marc Bossuyt, agrega que el sistema de medidas coercitivas de Estados Unidos viola los derechos de Cuba como Estado y de los cubanos de dos maneras diferentes. En primer lugar, «Estados Unidos es la principal potencia económica regional y la principal fuente de medicinas y tecnologías nuevas significa que Cuba está sometida a privaciones que afectan los derechos humanos de sus ciudadanos» (Bossuytt, 2000, pp. 87-100). Esto se pudo constatar recientemente durante el periodo de más alto impacto de la pandemia de Covid-19. Aunque Cuba pudo desarrollar sus propias vacunas, el impacto negativo en la población, fue mayor por la incapacidad de adquirir insumos para la fabricación de estas y combatir la pandemia más efectivamente. En segundo lugar, la legislación estadounidense trata de obligar a países que eran terceras partes a que también impongan sanciones y enuncien a establecer relaciones comerciales con Cuba, «el gobierno estadounidense desde hace más de 60 años ha tratado de convertir un embargo unilateral en un embargo multilateral mediante medidas coercitivas, cuyo único efecto será aumentar aún más los sufrimientos del pueblo cubano e incrementar las violaciones de sus derechos humanos». (Bossuytt, 2000, pp. 87-100).

28Robert McGee en su crítica al uso de sanciones como instrumento de política exterior adopta un enfoque diferente, considerando las sanciones económicas de los Estados Unidos a Cuba a partir de un enfoque basado en los derechos tanto de un Estado, como es el derecho al desarrollo, como los derechos económicos y humanos de los ciudadanos de ese Estado objetivo de las sanciones. Se puede considerar que si las sanciones económicas socavan esos derechos la aplicación de estas no es éticamente justificable.

29McGee va más allá cuando afirma que una ética basada en derechos en lugar de la ética utilitaria ayuda a determinar mejor si las sanciones están justificadas o no. Este enfoque ético basado en los derechos es más relevante cuando se aplica el caso de las sanciones económicas de Estados Unidos a Cuba. Según este criterio, una la aplicación de medidas coercitivas no es éticamente justificada si se violan los derechos de un Estado y/o sus ciudadanos, de ahí que el mismo reemplaza el enfoque utilitario de ganadores y perdedores. (McGee, 2003). La ética en las relaciones internacionales ha de ser hoy un elemento indispensable para que el Derecho Internacional tenga un contenido adecuado a las exigencias actuales, cuando un principio importante como la igualdad soberana no parece aplicable a los Estados poderosos. Consecuentemente al ser reprobable desde el punto de vista ético, el sistema de sanciones coercitivas unilaterales contra Cuba, el Derecho Internacional se ve afectado por el amoralismo voluntarista nacido del poder de Estados Unidos en su intento de lograr el cambio de régimen en Cuba. El sistema de sanciones coercitivas unilaterales contra Cuba, nos recuerda Nigel D. White, es un acto ilicitito que cuestiona la importancia y la función del derecho internacional. (White, 2015)

3. La estrategia de desarrollo de Cuba y las sanciones económicas de Estados Unidos

  • 4 Cuba se unió al Consejo de Asistencia Económica Mutua, conocido como CAME o COMECOM, en 1972. Otros (...)

30En el contexto del orden internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial, la Guerra Fría y el impacto de las sanciones económicas unilaterales de Estados Unidos, el gobierno cubano inicialmente opta por la elección estratégica de volverse hacia el lado oriental de la división de la Guerra Fría a principios de la década de 1960. Sin embargo, debe señalarse que primero se dirigió sus esfuerzos a varios Estados occidentales como Canadá, Reino Unido y Bélgica, mientras que el gobierno de los Estados Unidos buscó activamente el apoyo de estos países capitalistas occidentales para que rechazaran los esfuerzos de Cuba por encontrar socios financieros y comerciales entre ellos (Morley, 1984, pp. 25-48). Cuba recurrió estratégicamente a la Unión Soviética en busca de apoyo económico y se integró por completo en el bloque soviético a inicios de la década de 19704. En cierta medida, este paso ayudó a Cuba a mitigar el impacto de las sanciones económicas estadounidenses, ya que las necesidades de energía, tecnología y bienes manufacturados fueron satisfechas por el bloque socialista, y Cuba disfrutó de términos comerciales favorables y un mercado para sus principales exportaciones, En 1989, Cuba exportó el 63 por ciento de su azúcar, el 73 por ciento de su níquel y el 95 por ciento de sus cítricos y las importaciones de los países del CAME representaron el 86 por ciento de las importaciones totales de Cuba: el 98 por ciento de combustible y lubricantes, el 80 por ciento de maquinaria y equipo y el 57 por ciento de productos químicos. (Álvarez González, Fernández Mayo, 1992). Sin embargo, generó cierto grado de dependencia de la Unión Soviética y el bloque socialista hasta 1991.

  • 5 Se promulgó el Decreto Ley 77 de 1995, también conocida como Ley de Inversión Extranjera. Esta Ley (...)

31A principios de la década de 1990, Cuba perdió casi todos sus términos comerciales preferenciales con el bloque de Europa del Este liderado por la Unión Soviética, lo que provocó una grave crisis económica. Para 1993, el PIB había caído un 35 por ciento, las importaciones se habían reducido un 78 por ciento, el déficit fiscal alcanzaba el 33,5 por ciento del P.I.B y el consumo de combustibles se había reducido a la mitad (Banco Central de Cuba, 2001). En consecuencia, el Estado cubano buscó redefinir su estrategia de desarrollo mediante la introducción de reformas económicas diversificando sus relaciones económicas internacionales, incluyendo la creación de empresas mixtas con compañías extranjeras y estableciendo relaciones con una amplia gama de nuevos socios comerciales5.

32Durante las últimas tres décadas, el gobierno de Cuba ha hecho esfuerzos sostenidos por mantener sus logros hacia el desarrollo social y económico al tratar de contrarrestar un conjunto de políticas estadounidenses multifacéticas y de gran alcance que afectan a la nación isleña.

33Como ya se ha referido, lo que el gobierno de Estados Unidos y los principales medios de comunicación denominan el embargo de Estados Unidos contra Cuba es una combinación de estatutos, órdenes ejecutivas y reglamentos que se han ido modificando con el tiempo. Las modificaciones más importantes se añadieron precisamente durante la última década del siglo XX, a parir de acciones legislativas, cuando el cambiante contexto internacional hizo de las sanciones económicas el elemento central de la política de cambio de régimen hacia Cuba. El Congreso de los Estados Unidos aprobó dos leyes, la Ley Torricelli de 1992 y la Ley Helms-Burton de 1996, que codificaron las sanciones en leyes y eliminaron la prerrogativa presidencial de modificar e incluso poder eliminar el sistema de sanciones económicas contra Cuba. En la actualidad, solo una votación en el legislativo estadounidense puede revocarlas y toda modificación debe hacerse a través de licencias generales o específicas.

34Primeramente, la Ley de Democracia Cubana, también conocida como H.R. 5232, o Ley Torricelli, fue presentada por el demócrata de Nueva Jersey Robert Torricelli en 1992 (Ley de la Democracia Cubana de 1992, 1993). Oficialmente, el propósito de la ley era «promover una transición pacífica a la democracia en Cuba a través de la aplicación de presiones apropiadas sobre el gobierno cubano», léase incremento de las sanciones económicas. Este texto reveló los renovados esfuerzos de Estados Unidos para agregar extraterritorialidad a las sanciones que afectan las relaciones de terceros con Cuba al pedir «sanciones a los países que ayudaron a Cuba a través de donaciones, préstamos, ventas concesionarias, subsidios a la exportación o cualquier medio más favorable». Su patrocinador, el senador Robert Torricelli, D-N.J., afirmó que su proyecto de ley «causaría estragos en esa isla » (Ley de la Democracia Cubana de 1992, 1993).

35Las excepciones a este proyecto de ley incluyen el comercio de suministros médicos, medicamentos y donaciones de alimentos. Sin Embargo, había disposiciones en el proyecto de ley que añadían requisitos de verificación del usuario final para productos biotecnológicos, una de las áreas de desarrollo económico más importantes de Cuba.

36Otra forma en que este proyecto de ley afectó a terceros fue que eliminó las licencias a subsidiarias extranjeras de empresas estadounidenses que exportaban a Cuba; estas exportaciones tuvieron un valor de US $ 719 millones en 1991. Consecuentemente, de 1992 a 1995, el Departamento de Estado autorizó solamente la venta de un total de solo $ 0,3 millones, en respuesta a las solicitudes del gobierno cubano para comprar alimentos y medicinas por valor de cientos de millones de dólares (Garfield y Santana, 1997).

37El 12 de marzo de 1996, se promulgó la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana de 1996. Según el proyecto de ley, el propósito era «buscar sanciones internacionales contra el gobierno de Castro en Cuba y promover un gobierno elegido democráticamente». Desde la primera oración del proyecto de ley, un observador puede entender que el gobierno de los Estados Unidos buscó una extralimitación internacional y una interferencia en la estructura del gobierno de Cuba hacia un cambio de régimen, lo que entra en tensión con un principio fundamental del derecho internacional, la auto-determinación de los pueblos y la soberanía nacional y es una violación de los derechos consagrados en la Carta de la ONU.

38El Título I de la Ley Helms Burton reafirma las posiciones del gobierno de los Estados Unidos en temas como el acceso al financiamiento para Cuba, la participación (o falta de ella) en instituciones internacionales como la Organización Mundial del Comercio y el Banco Mundial, donde la fuerza de voto de los Estados Unidos se refleja y en consecuencia es desfavorable a Cuba. La asistencia para el desarrollo a Cuba también está prohibida según lo dispuesto por la Ley de Asistencia Extranjera (1961). Además, todos los fondos de USAID para Cuba se proporcionan a organizaciones no estatales sin el consentimiento del gobierno cubano y están destinados a promover los derechos humanos, solo como derechos civiles y políticos, desconociendo que de acuerdo con el derecho internacional los derechos humanos son interdependientes e indivisibles y estos no pueden ir separados de los derechos sociales, económicos y culturales.

39El Título III es más excluyente y el que más consecuencias tiene para Cuba por su carácter marcadamente extraterritorial. Estados Unidos logra esto etiquetando todas las propiedades cubanas expropiadas y nacionalizadas como bienes robados, y luego decreta que comerciar con bienes fabricados en o por esta propiedad robada o invertir en una «propiedad robada» es ilegal sin importar de qué país provenga el «perpetrador». La aplicación del Título III de la Ley Helms-Burton de los Estados Unidos de 1996 se suspendió durante un largo período, pero luego el presidente de los Estados Unidos Donald Trump, la activó el 2 de mayo de 2019. La actual administración de Joseph Biden no ha revertido esa decisión.

  • 6 Hasta mediados 2022, los demandantes habían presentado aproximadamente 44 demandas bajo el Título I (...)

40En consecuencia, es posible que los ciudadanos estadounidenses y las personas físicas y jurídicas cubanas (ciudadanos estadounidenses naturalizados) presenten una acción civil por daños y perjuicios ante tribunales estadounidenses contra cualquier persona que esté comerciando con productos nacionalizados durante los primeros años que siguieron al triunfo de la Revolución Cubana. Esto ha desencadenado decenas de demandas en Estados Unidos contra empresas internacionales que realizan actividades comerciales en Cuba con consecuencias negativas para los planes de desarrollo de la isla.6 Muchas de estas disposiciones son extraterritoriales pues buscan operar sobre personas más allá de los límites de Estados Unidos, sin que medie ningún tratado o acuerdo con otros países.

41Las medidas buscan afectar la conducta de personas extranjeras fuera de los Estados Unidos y son particularmente controvertidas porque intentan inducir a las personas extranjeras residentes fuera de territorio norteamericano a renunciar a la actividad económica en la Isla para promover los objetivos de política exterior del gobierno estadounidense. Varios de sus socios comerciales, como Canadá y la Unión Europea, se quejan de que estas medidas invaden injustificadamente los derechos soberanos como Estados independientes.

42En 2000, se agregó la Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones. En principio, preveía exenciones humanitarias como alimentos. Pero incluso la venta de alimentos solo estaba permitida en condiciones adversas y costosas para Cuba, debido a otras disposiciones y sanciones financieras como la prohibición del uso de dólares estadounidenses y el requisito de pago por adelantado sin la participación de bancos estadounidenses.

43Si Estados Unidos simplemente se adhiriere a una suspensión bilateral del comercio y la ayuda al desarrollo, sería menos perjudicial para las estrategias de desarrollo de Cuba y una violación menor del derecho de Cuba al desarrollo. Sin embargo, el régimen de sanciones económicas de los Estados Unidos está estructurado para restringir la productividad de toda la economía, en parte generando un efecto paralizador que crea obstáculos a la muy necesaria inversión extranjera, así como al comercio e incluso a la ayuda humanitaria, afectando el desarrollo económico de toda la economía. En ese caso, como señala acertadamente Joy Gordon, las sanciones estadounidenses a Cuba traen consigo un desarrollo negativo (Gordon, 2016, pp. 28.)

44También hay otras medidas que no están designadas como sanciones propiamente dichas, pero tienen el mismo efecto, como incluir a Cuba en listados de países que no cooperan con los esfuerzos antiterroristas de Estados Unidos, o bien como un socio del terrorismo global, lo que también convierte a Cuba en un objetivo de más sanciones, especialmente a su sector financiero y promueve un mayor escrutinio de las empresas que cotizan en Estados Unidos, si se involucran en tratos con Cuba.

45Además de eso, la Oficina de Terrorismo e Inteligencia Financiera del Departamento del Tesoro de los EE. UU., junto con la Oficina de Inteligencia y Análisis, utilizando el apalancamiento financiero de Washington basado en el papel del dólar estadounidense como moneda de cambio hegemónica, cortó la circulación económica de Estados objeto de sanciones como Cuba al imponer reglas estrictas de cumplimiento de los estándares estadounidenses en todos los bancos del mundo.

46El sistema estadounidense de medidas coercitivas unilaterales contra Cuba afecta el derecho de Cuba al desarrollo reconocido por la Carta de las Naciones Unidas. En el Capítulo IX de la Carta, sobre Cooperación económica y social internacional, el artículo 55 establece que un requisito para las relaciones amistosas y pacíficas entre los estados es el respeto a la libre determinación, mientras se promueve el progreso económico y el desarrollo. A su vez, el artículo 73 de la Carta establece que es deber de los miembros promover medidas constructivas de desarrollo, «fomentar la investigación y cooperar entre sí y, cuando y donde corresponda, con organismos internacionales especializados con miras a la realización práctica de los fines sociales, económicos y científicos » (Carta de las Naciones Unidas, 1945).

47Además, la Resolución 41/128 de la ONU, la Declaración sobre el derecho al desarrollo, define oficialmente el derecho al desarrollo como un derecho humano y se reconoce a la persona humana como sujeto central del desarrollo, que incluye la alimentación, la vivienda, el empleo y la atención de la salud. Fue adoptado por abrumadora mayoría en la Asamblea General de la ONU el 4 de diciembre de 1986, con un voto registrado de 146 a favor, uno en contra (Estados Unidos) y ocho abstenciones, en su mayoría países desarrollados.

48El derecho al desarrollo también se remonta a la Declaración Universal de Derechos Humanos y los dos Pactos Internacionales de Derechos Humanos. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos señala que estos documentos implican que el desarrollo económico y social es fundamental y esencial para el reconocimiento y disfrute de los derechos humanos y otras libertades. Sin el derecho al desarrollo, esencialmente no puede existir la oportunidad de disfrutar los derechos ni de cualquier otra libertad. Y si bien «los Estados tienen la responsabilidad primordial de la creación de condiciones nacionales e internacionales favorables a la realización del derecho al desarrollo», también se da el caso de que los Estados tienen el deber de cooperar entre sí para garantizar el desarrollo y la eliminando los obstáculos al desarrollo». Las sanciones de Estados Unidos contra Cuba son ampliamente denunciadas por la comunidad internacional como una violación del derecho internacional, el derecho al desarrollo en las votaciones anuales de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Conclusión

49A partir del triunfo de la revolución cubana y hasta la actualidad sucesivos gobiernos de Estados Unidos con el apoyo de la derecha de origen cubano ha empleado su poder económico y las medidas coercitivas unilaterales como herramienta de política exterior para lograr el cambio de régimen en Cuba.

50El sistema de sanciones económicas impuestas a Cuba por los Estados Unidos, constituye uno de los ejemplos de sistemas de sanciones que más críticas puede recibir desde la ética de las relaciones internacionales. Es un sistema unilateral, sin la aprobación del consejo de seguridad de las Nacional Unidas; no se somete a una evaluación su efectividad o continuidad en el tiempo; afecta a toda una población, viola el derecho al desarrollo de una nación soberana y el derecho de otras naciones en su relación con Cuba.

51La intrincada y cambiante red de estatutos, normas, reglamentos y listas negras constituye un obstáculo para la diversificación normal del comercio exterior de Cuba y genera un efecto de enfriamiento significativo sobre los posibles inversores extranjeros, lo que limita el acceso de los proyectos de desarrollo cubanos al capital necesario para funcionar, crecer y producir desarrollo mediante resultados como la creación de empleo y la sanidad.

52Las medidas coercitivas unilaterales de Estados Unidos han afectado el sistema de innovación científico-tecnológica de Cuba, asociado a las estrategias de desarrollo económico y social del país, que busca aumentar el papel de la ciencia y la tecnología en la elevación del nivel de vida y el desarrollo económico y social de las personas. Esto es particularmente visible en el caso de la iniciativa biotecnológica cubana. Las sanciones estadounidenses apuntan a los sectores más dinámicos de su economía y limitan las ventajas competitivas que tiene, afectando así su desempeño económico general y por lo tanto negando su derecho al desarrollo.

53Las sanciones de los Estados Unidos son marcadamente unilaterales y han tenido impacto en sectores clave de la economía como el turismo y la biotecnología , infligiendo un daño considerable e interfiriendo en la realización de los objetivos de desarrollo de Cuba, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de Cuba hasta 2030 (PNDES , así como a la consecución de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), Además repercuten negativamente en la salud y el bienestar de la población cubana.

54El sistema de medidas coercitivas unilaterales de Estados Unidos contra Cuba constituye un bloqueo que se expresa en una estrategia política y económica para lograr el incumplimiento de los objetivos emancipatorios y de justicia social del proyecto cubano, erosionar su apoyo popular y logar un cambio de régimen.

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Notes

1 Declaración del Presidente Eisenhower en Julio de 1960 Peters, Gerhard and Woolley, John T., The American Presidency Project, Dwight D. Eisenhower, Statement by the President upon Signing Bill and Proclamation Relating to the Cuban Sugar Quota. Online, https://www.presidency.ucsb.edu/node/235042

2 La historia de las sanciones económicas se remonta al menos a 432 A.C., cuando el estadista y general griego Pericles dictó el llamado “decreto de Megara” poco antes de comenzar la primera guerra del Peloponeso, Con el decreto de Megara por el que sus mercaderes quedaban excluidos del comercio con Atenas. El motivo fue que los megareses, supuestamente, habían ocupado tierra sagrada para cultivarla.

3 El Consejo de Seguridad decide por sí mismo si se trata de una amenaza para la paz, una ruptura de la paz o un acto de agresión. https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/information

4 Cuba se unió al Consejo de Asistencia Económica Mutua, conocido como CAME o COMECOM, en 1972. Otros miembros de pleno derecho en 1989 fueron la URSS, RDA, Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Rumania, Bulgaria, Mongolia y Vietnam.

5 Se promulgó el Decreto Ley 77 de 1995, también conocida como Ley de Inversión Extranjera. Esta Ley autorizó la inversión extranjera en todos los sectores de la economía cubana, excepto la salud, la educación y las fuerzas armadas. Bajo esta nueva ley, los inversionistas extranjeros podrían establecer vehículos de empresas conjuntas asociándose con empresas cubanas locales para realizar negocios en Cuba.

6 Hasta mediados 2022, los demandantes habían presentado aproximadamente 44 demandas bajo el Título III en los dos años que ha estado operativo, incluidas 15 nuevas demandas contra una combinación de empresas estadounidenses, europeas y cubanas que operan en industrias como minería, azúcar, tabaco, publicidad, banca., construcción y ganadería. Esto tiene un efecto en los potenciales inversionistas extranjeros en Cuba.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Raúl Rodríguez Rodríguez, « Las sanciones económicas como pilar de la política de Estados Unidos hacia Cuba a partir de 1959  »Études caribéennes [En ligne], 54 | Avril 2023, mis en ligne le 15 avril 2023, consulté le 04 juin 2023. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/25730 ; DOI : https://doi.org/10.4000/etudescaribeennes.25730

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Auteur

Raúl Rodríguez Rodríguez

Centro de Estudios Hemisféricos y sobre Estados Unidos, Universidad de La Habana, rodriguezr@cehseu.uh.cu

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-4.0

Creative Commons - Attribution - Pas d’Utilisation Commerciale 4.0 International - CC BY-NC 4.0

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