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Geopolítica y sanciones: Cuba en la política exterior de Estados Unidos

Géopolitique et sanctions : Cuba dans la politique étrangère des États-Unis
Ernesto Domínguez López

Résumés

La politique américaine à l’égard de Cuba a été historiquement le facteur le plus important pour déterminer la nature des relations bilatérales, en particulier depuis 1959, en raison de l’utilisation continue de sanctions économiques et politiques qui ont été regroupées sous le nom de blocus (embargo dans le langage politique américain). Cet article explore les facteurs géopolitiques qui ont conditionné la formation au fil du temps d’une politique américaine coercitive à l’égard de la nation caribéenne.

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Texte intégral

Introducción

1La historia de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos (EUA) está marcada por complejos intereses, proyectos nacionales y la asimetría entre las dos partes. El desarrollo del capitalismo, a nivel global, regional y nacional, generó estructuras de larga duración que han condicionado y condicionan los vínculos entre los dos países.

2El triunfo de la revolución cubana en 1959 representó un hito en esa historia, que transformó contradicciones latentes en un conflicto abierto, situado en el centro de las dinámicas regionales durante más de seis décadas. El impacto inicial de la revolución y su supervivencia, incluso después del colapso de la Unión Soviética, son fuente de interés para académicos, políticos y personas comunes de diversas partes del mundo. Igualmente, es un referente para actores políticos y movimientos sociales, con una amplia gama de interpretaciones y juicios de valor.

  • 1 González Gómez, 1990

3La política de Washington hacia el país caribeño es el principal determinante del grado de agudeza del conflicto subyacente. Es a la vez un factor clave en la historia contemporánea de Cuba y de toda la región. Además, la política exterior es una forma de política pública1 y como tal responde a los mecanismos de la conformación de políticas públicas.

  • 2 Domínguez López y Barrera Rodríguez, 2020

4En este trabajo se parte de considerar que la conformación de políticas públicas puede ser explicada con una variante de los modelos cíclicos, enriquecida con la consideración de una política de Estado de larga duración que establece los límites de posibilidad para las políticas específicas. En esos procesos participa de una red de actores gubernamentales y no gubernamentales, que promueven intereses específicos y cuentan con recursos distribuidos de manera asimétrica.2

  • 3 Gilens y Page, 2014
  • 4 Govea Gorpinchenko y Domínguez López, 2020

5Estudios empíricos han confirmado que las decisiones políticas dependen primariamente de las preferencias de las élites de poder,3 lo cual traduce la desigualdad a nivel económico y social en desigualdad política. Por tanto, las políticas públicas dependen en primer lugar del balance de fuerzas entre grupos de poder, matizado por los niveles de prioridad asignados a cada tema por cada actor y las interpretaciones respectivas de los intereses, recursos e imperativos. Las élites se entienden aquí como un sistema complejo de grupos con elevadas cuotas de poder, que encuentran grados de consenso a nivel básico –por ejemplo, en torno el modo de producción o a la posición del país en el sistema internacional- y que compiten para hacer avanzar sus intereses específicos a través de políticas públicas concretas, dentro de los marcos de las políticas de Estado fijadas por sus consensos.4

  • 5 Domínguez López y Barrera Rodríguez, 2020
  • 6 Las diferentes denominaciones implican diferencias conceptuales y también perspectivas políticas di (...)

6La política hacia Cuba es resultado de esos procesos de conformación, y por tanto responde a un sistema de variables de distintos tipos, con grados diferenciados y cambiantes de impacto sobre cada política concreta en cada momento dado, dentro de los marcos establecidos por la política de Estado correspondiente.5 En este texto se discute la dimensión geopolítica en relación con los ejes principales de esa política, en particular, las sanciones que integran lo en Cuba se denomina bloqueo y en EUA embargo.6 Ello no quiere decir que esa sea el factor decisivo, pero sí que es imprescindible para la comprensión del fenómeno en su conjunto.

1. Geopolítica en la Cuenca del Gran Caribe

  • 7 Kearns, 2009
  • 8 Spykman, 1944

7La geopolítica como realidad precede a la emergencia de la disciplina homónima, y probablemente ha existido desde etapas tempranas de las diversas civilizaciones. El concepto que la identifica fue propuesto a inicios del siglo XX por el politólogo sueco Rudolf Kjellén y su núcleo temprano proviene de cuatro autores: Kjellén, el oficial naval e historiador estadounidense Alfred Mahan, el geógrafo alemán Friedrich Ratzel y el geógrafo y político británico Halford McKinder. En esencia, es la convergencia de política y geografía en un cuerpo sintético de teorías e instrumentos prácticos para la explicación de las relaciones internacionales y para la conformación de la política exterior de los Estados. En su línea principal, el control del heartland identificado por McKinder (Eurasia) se considera decisivo en la determinación del balance de fuerzas en el sistema internacional.7 Una visión alternativa que prioriza el rimland fue propuesta por el politólogo neerlandés-estadounidense Nicholas Spykman.8

  • 9 Bobbio y Matteucci, 1983: 1240-1252

8Estrechamente relacionada con la construcción de imperios y las relaciones interestatales en el sistema internacional, la geopolítica contiene un significativo potencial explicativo para estudiar las dinámicas del poder en esos escenarios. Aquí hay que agregar que política es un concepto polisémico, con numerosos componentes y múltiples derivaciones. Norberto Bobbio y Nicola Matteucci ofrecen una síntesis de la evolución, componentes y ramificaciones de este concepto.9 En este artículo se entiende política como el proceso de ejercer, distribuir y reproducir poder en la esfera pública, a través de la interacción entre actores e intereses dentro de los marcos conformados por instituciones y organizaciones. En consecuencia, geopolítica se entiende como el proceso de gestión de poder condicionado por y orientado hacia el empleo de factores geográficos. Por demás, la geopolítica debe considerar también las dimensiones militar, económica, social y simbólica, tanto en su expresión práctica como en su condición de disciplina científica.

  • 10 Bailyn y Denault, 2009; McCusker, 1997; Morgan, 2014
  • 11 Yun Casalilla, 2019

9La dimensión geopolítica de la relación entre EUA y Cuba está condicionada por la ubicación de esta última en el centro de la cuenca del Gran Caribe. Esta incluye el Golfo de México, el Mar Caribe, México, América Central, el extremo norte de América del Sur, las Antillas, Bahamas y el sur de Estados Unidos. El Gran Caribe emergió como un espacio de considerable valor geopolítico como resultado de la expansión colonial temprana de las potencias europeas, y en tanto tal está íntimamente relacionada con la historia del capitalismo. La zona fue teatro de la competencia entre imperios por el control de las rutas comerciales y los territorios continentales e insulares, durante la formación y desarrollo del sistema Atlántico que conectó Europa occidental, las Américas y África.10 El hemisferio occidental y en particular el Gran Caribe se convirtieron en un nodo que conectaba componentes distantes del sistema-mundo moderno en proceso de globalización.11

  • 12 Dominguez Lopez y Yaffe, 2017

10El archipiélago cubano adquirió un valor geoestratégico notable, que lo hizo objeto de interés de múltiples potencias a lo largo de su historia. Simultáneamente, los procesos internos del país están estrechamente relacionados con las dinámicas del sistema internacional y, como consecuencia de esa relación, la cuestión de la soberanía se situó como eje articulador de la vida política del país. Toda fuerza o figura política cubana tiene que asumir una posición en este sentido, explícita o implícita, que termina siendo clave en su desempeño. La revolución de 1959, por ejemplo, tuvo como uno de sus núcleos una proyección soberanista decisiva en la conformación de la relación posterior del país con las grandes potencias y con otros actores del sistema internacional.12

  • 13 Arrighi y Silver, 37-96
  • 14 Monroe, 1823
  • 15 Roosevelt, 1904
  • 16 Engdahl, 2018; Mountjoy, 2009

11La decadencia de España y las independencias en América Latina dejaron un conglomerado de nuevos Estados relativamente débiles, lo cual, en términos geopolíticos, se tradujo en un “vacío de poder”. Los años que siguieron fueron escenario de la competencia entre potencias por llenar ese vacío, como parte del ajuste del sistema internacional.13 En ese contexto, EUA inició su construcción como potencia imperial, que se desarrolló hasta proyectarse como potencia global hegemónica. Para las élites estadounidenses era evidente la necesidad de asegurar una estructura de poder que les garantizase seguridad y que sirviese de apoyo para su proyección internacional. Los documentos fundacionales de la política exterior estadounidense, como la Doctrina Monroe14 y el Corolario Roosevelt,15 muestran el interés y la presunción de derecho en este sentido. Cuando relacionamos estos documentos con el Destino Manifiesto y sus matices cuasi-mesiánicos,16 sigue de inmediato que el proyecto nacional estadounidense de construcción imperial combina decisiones pragmáticas al servicio de las élites con profundos componentes ideológicos que condicionan los imaginarios sociales.

  • 17 Perez, 2014

12La entrada de EUA en el círculo de las grandes potencias cambió la dinámica geopolítica del Gran Caribe. Además de su valor en relación con las rutas comerciales y los puntos de estrangulamiento del comercio mundial, la región pasó a ser para Washington una zona fronteriza y por tanto un componente primario del circuito de seguridad nacional, así como un factor de estímulo para sus aspiraciones. Esto colocó a Cuba como uno de los blancos fundamentales de la política exterior de estadounidense, cuyo control se consideraba necesario desde etapas muy tempranas.17

  • 18 Salazar Torreon & Plagakis, 20

13El valor de la región para Washington y las etapas de la construcción y sostenimiento de influencia se perciben claramente a través de su actividad militar a lo largo de los años. Según cifras oficiales, el Gran Caribe fue el escenario de 107 instancias de uso de las fuerzas armadas en el exterior mencionadas al Congreso estadounidense entre 1798 y 2021, más que cualquier otra región (Asia-Pacífico, Europa, Medio Oriente, África, América del Sur), con un 23,6% del total de 453 menciones.18 Esta cifra incluye intervenciones en Cuba en 1898 (ocupación hasta 1902), 1906 (ocupación hasta 1909), 1912, 1917, 1923.

  • 19 Prieto Rozos, 2014; Bulmer-Thomas, 2010
  • 20 Prieto Rozos, 2014
  • 21 Bulmer-Thomas, 2010
  • 22 North American Free Trade Agreement (NAFTA); CAFTA-DR

14Los instrumentos de control empleados en el Gran Caribe fueron diversos desde el principio, con un componente económico que tendió a subordinar a los países de la región a las empresas norteñas19 y otros instrumentos políticos y culturales, muchos de los cuales fueron promovidos a gran escala a partir de la introducción de la política del Buen Vecino por la administración de Franklin Delano Roosevelt.20 Esos mecanismos continuaron evolucionando, con la creación de las instituciones del sistema interamericano, la expansión de las maquilas –una forma de industrialización parcial y subordinada como forma de externalización de los costos sociales, ambientales y fiscales de las corporaciones estadounidenses-21 y la creación de acuerdos de libre comercio, tanto bilaterales como subregionales, como son los casos del TLCAN (reemplazado por el USCAMEX) y el CAFTA (posteriormente CAFTA-DR).22

  • 23 Salazar Torreon & Plagakis, 2021

15Es significativo también que 76 de esas 107 acciones ocurrieron antes de 1939, es decir, durante el proceso de formación y consolidación de EUA como potencia global, etapa donde predominó el aislacionismo con respecto a los asuntos europeos. Después el foco se trasladó hacia otros escenarios, priorizados desde una visión más global tras haber supuestamente asegurado el control regional.23 Procesos como la Guerra Fría y todo el largo período de reajustes que siguió a la desaparición de la Unión Soviética establecieron condiciones de contorno decisivas para el despliegue de las relaciones de dominio-subordinación en el hemisferio.

  • 24 Dominguez Lopez y Yaffe, 2017
  • 25 Blum, 1995; McPherson, 2013; Salazar Torreon & Plagakis, 2021

16Dentro de eso marcos, la revolución cubana representó para EUA más que una revuelta “fronteriza”. En realidad, se trató de una fractura de la estructura de poder construida en la región, pilar de su proyección global, acaecida en medio de la Guerra Fría, que además afectó los intereses de una serie de empresas norteamericanas que controlaban la economía cubana.24 Desde la lógica geopolítica de la gran potencia, la reacción hostil por parte de Washington era inevitable. Resulta también interesante que, después de décadas sin intervenciones militares directas en el Gran Caribe mencionadas el Congreso, entre los años 60 y 2021 se produjeron 31.25

  • 26 Kirk y Erisman, 2009
  • 27 Feinberg, 2020

17La cuestión geopolítica ganó también en complejidad, en la medida en que el Estado reorganizado por la revolución desarrolló una nueva forma de activismo internacional, ante la campaña de aislamiento político en su contra, que tuvo como punto climático su expulsión de la Organización de Estados Americanos en 1963. Su núcleo fue el acercamiento y colaboración con los movimientos de liberación nacional de la región, lo cual le permitió convertirse en un actor internacional relevante, mediante mecanismos no tradicionales. El restablecimiento de las relaciones diplomáticas con los vecinos latinoamericanos cambió los métodos de la relación y permitió el establecimiento de vínculos intergubernamentales, que han incluido un gran número de formas de paradiplomacia, sobre todo mediante la prestación de servicios médicos y otros programas de beneficio social.26 Todo esto se traduce en niveles adicionales de complejidad y vías de influencia geopolítica de Cuba en el Gran Caribe.27

18La síntesis presentada aquí sugiere dos corolarios relevantes para esta discusión. Primero, la revolución cubana representó una disrupción de las dinámicas de poder regionales, lo cual la convirtió en blanco lógico de la hostilidad estadounidense. Segundo, la historia de la relación bilateral y sus condicionantes geopolíticas indican que la política de Estado de Washington hacia Cuba tiene un objetivo claro: el control sobre el archipiélago. Esta es una política que ha modificado su forma concreta en la medida que ha variado el estado de la relación: inicialmente, buscaba adquirir ese control (durante la última etapa del período colonial cubano); después, buscó protegerlo y modernizarlo (durante el período del protectorado -1902 a1933- y la neocolonia -1934 a 1958-); finalmente, se propone recuperar el control (a partir de 1959).

2. Los ejes de la política hacia Cuba

  • 28 Domínguez López y Rodríguez Rodríguez, 2022

19Dados los marcos generales establecidos por la política de Estado, las políticas específicas hacia Cuba se articularon en torno a una serie de ejes fundamentales, que representan otras tantas dimensiones de un sistema. Esto último es importante porque, aunque este trabajo se centra en las sanciones económicas, estos ejes son complementarios y la combinación de ellos es la que se supone llevase al cumplimiento de los objetivos estratégicos trazados por el consenso general de las élites estadounidenses en este tema.28

  • 29 Domínguez López, Machado Cajide y González Delgado, 2016

20Un primer eje es el apoyo brindado y frecuentemente la creación por Estados Unidos de organizaciones, plataformas y figuras de oposición al gobierno cubano nacido de la revolución. Es significativo que esos grupos se han encontrado tanto dentro como fuera de Cuba, con Miami como su base principal, alimentados por la presencia de la mayor comunidad de emigrados cubanos en el mundo, una fuertemente controlada además por las élites prerrevolucionarias que la constituyeron y sus sucesores.29

  • 30 Eckstein, 2005: 254
  • 31 Así se le conoce en Cuba. En Estados Unidos y la mayor parte del mundo se le conoce como Bahía de C (...)
  • 32 Bolender, 2012; 2010

21Este apoyo-estímulo ha tomado varias formas a lo largo del tiempo. Por un lado, las acciones encubiertas de la CIA con el uso de agentes cubanos emigrados o contactos dentro de Cuba, tratando de derrocar el gobierno de la isla, o asesinar a sus dirigentes, convirtieron a Miami en la sede de la mayor estación CIA fuera de sus cuarteles generales en Virginia. Esta estación llegó a emplear 12 000 personas,30 cifra que no incluye a agentes encubiertos, contratistas y otros operativos que no se encontraban en la nómina oficial de la agencia. Por supuesto, la mayor acción de a CIA en este sentido –y su mayor fracaso- fue la invasión por Playa Girón31 de un grupo de emigrados reclutados, armados y entrenados por la agencia, en abril de 1961. También apoyaron y dieron libertad de acción a grupos como Alpha 66 y Omega 7 que, junto con algunos otros, desarrollaron acciones que clasifican bajo la definición de terrorismo.32

  • 33 Movimiento Cristiano de Liberación 1999
  • 34 Bayard de Volo 2016

22Dentro de Cuba, a partir de 1959, EUA apoyó a diversas organizaciones, como el Movimiento Revolucionario de Recuperación, que establecieron las guerrillas contrarrevolucionarias en varias áreas del país hasta su derrota definitiva. Más recientemente, en la llamada “posguerra fría” –a partir de los años 90-, Washington centró la atención en grupos que se describen como “defensores de los derechos humanos” o “luchadores por la democracia”, que en todos los casos apuntan a lo que solo se puede describir como cambio de régimen político en el país, con el propósito subyacente de reconstruir la relación de dependencia con EUA. Ello ha incluido organizaciones como el Movimiento de Liberación Cristiano, creado por Oswaldo Paya33 o las Damas de Blanco, grupo formado 2003 que, según información publicada por WikiLeaks, ha tenido colaboración estable con la Sección de Intereses –actualmente Embajada- de EUA en La Habana.34

  • 35 Eaton, 2021; National Endowment for Democracy, 2020; Bolender, 2019
  • 36 Sullivan 2010; 2011; 2014; 2015; 2016; 2017

23Desde la administración de George W. Bush (2001-2009) el presupuesto federal estadounidense incluyó 20-30 millones de dólares anuales para la “promoción de la democracia en Cuba”, el grueso de los cuales se canalizó a través de agencias no-gubernamentales, como la National Endowment for Democracy (NED) y la USAID para financiar medios de prensa alternativos –descritos como independientes- y otras organizaciones, con el propósito explícito de denunciar violaciones de derechos humanos y la falta de democracia.35 Otros montos, fuera de esa cifra, se han asignado a agencias gubernamentales que tratan el tema Cuba.36 Este es el caso de la Office of Cuba Broadcasting, que gestiona Radio y TV Martí.

24Un segundo eje es el diplomático. Por una parte, Washington ha utilizado su influencia para intentar –con distintos grados de éxito a lo largo del tiempo- aislar a Cuba de la comunidad internacional. Los puntos climáticos en este sentido pueden ubicarse en dos momentos: la expulsión de Cuba de la OEA en 1963 y las rupturas generadas por los gobiernos de Europa del este en la década del 90, que dejaron a Cuba sin contrapartes comerciales y socios políticos en ese momento. La promoción de una imagen negativa a través de la prensa y la acción de grupos de oposición contribuye directamente a este eje, al ofrecer justificaciones para la crítica y la condena del gobierno cubano.

  • 37 LeoGrande y Kornbluh, 2015
  • 38 Ramirez Cañedo y Morales Dominguez, 2014
  • 39 Crahan y Castro Mariño, 2016; Castro Mariño y Crahan, 2018
  • 40 Reed, 2018; Congressional Research Service, 2021
  • 41 President of the United States, 2016

25Al mismo tiempo, las administraciones estadounidenses han buscado recurrentemente establecer contactos entre los dos gobiernos, normalmente de forma secreta, algo que ha ocurrió desde Eisenhower hasta Obama.37 Hasta el momento no he obtenido evidencia de contactos de ese tipo durante la administración Trump, que aparece como una excepción en este punto. Hasta comienzos de 2023, se han producido dos intentos de regularizar relaciones diplomáticas entre los dos países. El primero a finales de la década del 70 por parte de la administración Carter.38 El segundo, que avanzó mucho más, por la administración Obama, a partir de finales de 2014.39 Ambos intentos fueron mayormente revertidos por las administraciones que les sucedieron, las de Ronald Reagan y Donald Trump, respectivamente. Estas instancias de diálogo oficial o secreto han estado acompañadas por contactos “técnicos” en áreas de interés común, como la seguridad o la protección contra catástrofes.40 Es interesante observar que, incluso en los momentos de mayor preeminencia del diálogo, los objetivos de la política de EUA hacia Cuba permanecieron invariables, de acuerdo con sus propios documentos y declaraciones.41

  • 42 Producto de la imposibilidad de discutir el tema bloqueo-embargo in extenso, he optado por utilizar (...)
  • 43 Zaldivar, 2003; Lamrani, 2013
  • 44 Doxey, 1980; Morley, 1984
  • 45 Dávalos Fernández, 2012; Miranda Bravo, 2003

26El tercero de esos ejes es la política de sanciones económicas.42 Las primeras medidas de este tipo fueron introducidas en 1959 y pronto se convirtieron en esenciales para la política hacia Cuba.43 Las sanciones tuvieron un rápido desarrollo en esos años, llegando a la ruptura total de los vínculos económicos y la presión sobre terceros países para que rompieran con Cuba. Todo ello se concretó en una serie de disposiciones legales que formaron la armazón básica del sistema de sanciones. Entre ellas destacan algunas como la Proclama Presidencial 3447 de febrero de 1962, que estableció formalmente el “embargo”, y la aplicación a Cuba a partir de 1963 de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, que permitió la creación de la Cuban Assets Control Regulation.44 Estas disposiciones estaban vigentes en el momento de escribir estas líneas.45

  • 46 US Congress, 1992
  • 47 US Congress 1996
  • 48 La ley Helms-Burton en particular refuerza el carácter extraterritorial del sistema de sanciones y (...)

27En las condiciones de la década de los 90 –EUA vencedor en la Guerra Fría, un sistema internacional en proceso de reorganización y Cuba sin más del 80% de sus mercados internacionales-, Washington se vio ante dos opciones: continuar la política de sanciones en busca del colapso del gobierno cubano, o buscar un acercamiento que le diese un grado de influencia sobre el gobierno cubano con un menor costo para la población. La decisión fue tomar por el primer camino, lo cual se tradujo en dos legislaciones clave la Cuban Democracy Act of 1992, conocida como Ley Torricelli,46 y la Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act, conocida como Ley Helms-Burton47. Estas dos leyes recogieron y ampliaron las sanciones existentes, añadieron nuevas y establecieron requisitos “mínimos” que Cuba debería cumplir para que el gobierno estadounidense considerase el levantamiento de las sanciones. Los requisitos se pueden sintetizar en cambio de régimen y aceptación de la “supervisión” estadounidense.48

  • 49 US Congress, 2000

28En 2000, la Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act introdujo algunas modificaciones, como la posibilidad de la venta a Cuba de alimentos o medicinas, con licencia previa y en condiciones restrictivas. Pero al mismo tiempo excluyó explícitamente a Cuba de los mecanismos generales para el potencial levantamiento de sanciones, en los que siguió predominando lo establecido por la ley Helms-Burton.49 También se permitió el viaje a Cuba de ciudadanos estadounidenses que no fuesen de origen cubano si entraban en un listado de doce categorías, ninguna de las cuales es turismo, y recibían licencias para ello. Es decir, esta legislación flexibilizó un tanto el sistema de sanciones, pero dejó su núcleo intacto y creó una serie de mecanismos que introdujeron otro factor en el juego: la variabilidad de las sanciones.

  • 50 Barrera Rodriguez e Iturriaga Bartuste, 2020

29Pero el sistema no se limita a estas leyes. Además de esas regulaciones generales, hay que incluir otras que han sido introducidas por el ejecutivo a lo largo del tiempo, que complementan esos marcos normativos. Barrera Rodriguez e Iturriaga Bartuste encontraron que, entre enero de 2001 y junio de 2020, esto es, entre las administraciones de George W. Bush y Donald Trump (sin concluir esta última) se habían introducido 122 regulaciones sancionatorias contra Cuba en el Registro Federal estadounidense (figura 1).50 Esto incluye la renovación de sanciones preexistentes, la modificación de otras y la introducción de algunas completamente nuevas.

Figura 1. Sanciones, 20 de enero de 2001-junio de 2020

Fuente: Barrera Rodríguez e Iturriaga Bartuste, 2020: 34

  • 51 Barrera Rodriguez e Iturriaga Bartuste, 2020: 36

30En ese período se introdujeron además 59 medidas para flexibilizar algunas de las sanciones. Estas se refirieron sobre todo a la eliminación de algunos nombres de las listas de individuos y entidades prohibidas (las “listas negras”), o el otorgamiento de algunas licencias para algunas operaciones, como la venta de alimentos a Cuba, aunque estas últimas se hicieron en condiciones de pago en efectivo por adelantado, es decir, en condiciones extraordinarias y completamente desbalanceadas a favor de la parte estadounidense.51 De las 59 flexibilizaciones, 42 se produjeron durante la administración Obama, 28 de ellas entre 2015 y 2016. Es la única administración que en esa etapa introdujo más flexibilizaciones que sanciones, pero la legislación básica permaneció intacta.

31La investigación posterior permitió identificar un total de 171 regulaciones sancionatorias entre 1996 y 2021. La administración Trump revirtió lo hecho por su antecesor, e introdujo nuevas capas en el sistema, con un total de 57 sanciones. La mayor parte de ellas se refieren a la introducción –masiva- de entidades económicas en las listas negras que mantiene la Office of Fereign Assets Control (OFAC) del Departamento de Tesoro, y en otras dos listas creadas específicamente para Cuba en 2017 (Lista de Entidades y Subentidades Restringidas Relacionadas con Cuba) y 2020 (Lista de Alojamientos Prohibidos en Cuba). La última de ellas recoge alojamientos prohibidos para ciudadanos estadounidenses, incluyendo por primera vez algunos alojamientos privados.

32Las sanciones son especialmente importantes, si se toma en cuenta el impacto que tienen sobre la economía cubana y la población del país, pero también como afectan a ciudadanos, entidades y gobiernos de terceros países. También hay que añadir otro factor: las sanciones constituyen un instrumento de coerción, una de las formas de poder duro dirigidas a forzar la modificación del comportamiento del blanco al que apuntan. Lo que se observa en este sentido es que las sanciones han estado presentes en la política de EUA hacia Cuba desde el mismo 1959, y que han evolucionado hasta convertirse en un complejo sistema de regulaciones de distinto grado y alcance, que incluye algunas legislaciones omnicomprehensivas y otras puntuales. Esto por si solo añade una capa extra, pues implica que identificar caminos para eludirlas se hace complicado para Cuba y para sus reales o potenciales socios y contrapartes.

  • 52 Marcelo Yera et. al., 2021

33Además, su desarrollo durante la posguerra fría ha generado un grado creciente de variabilidad, en la medida en que nuevas regulaciones son introducidas con elevada frecuencia. Durante la administración Trump se alcanzó el record de 14,25 sanciones anuales, equivalente a 1,19 por mes. Esto incorpora grados crecientes de incertidumbre. Incluso las flexibilizaciones añaden a esa incertidumbre, aunque ese no sea su objetivo, pues introducen variaciones que pueden ser de corta duración, y así lo han sido en muchos casos. Esto es otra capa adicional a las sanciones, pues lleva a que potenciales inversores y contrapartes comerciales se abstengan, considerando lo riesgoso de las operaciones y lo difícil de determinar su viabilidad y durabilidad. Y también lleva a incrementar los costos de las operaciones que sí se realizan. Todo esto se aprecia en las estimaciones de los costos acumulados por causa de las sanciones.52 Estimaciones estas que deben ser tratadas como mínimos, considerando la imposibilidad práctica de calcular los costos de los desarrollos que no se pudieron producir, por ejemplo.

34Todavía existe una capa adicional en el sistema de sanciones, que deriva del manejo mediático que se hace de las mismas. Normalmente las regulaciones sancionatorias, en el momento de publicarse en el registro federal, es decir, en el momento de entrar en vigor, incluyen varias acciones, mayormente la designación de nuevos individuos y entidades en las listas negras, u otros tipos de sanciones. Sin embargo, es frecuente que se anuncien durante semanas e incluso meses antes, y que se anuncien por partes. Esto implica la generación de un ambiente negativo por adelantado, lo cual se convierte en una sanción adicional, por el efecto sobre potenciales y reales contrapartes económicas. Este es un tema que requiere mayor investigación, pues funciona como instrumento de ingeniería social, empleado para modificar el comportamiento de actores económicos en este caso.

3. Las razones de una política

35Para entender la política estadounidense hacia Cuba en general, con su énfasis en las medidas coercitivas, especialmente su continuidad en las últimas décadas, es necesario examinar sus justificaciones y motivaciones y, más importante para este trabajo, el contexto geopolítico en el que existe. Eso nos dará una mayor claridad sobre el tema, a la vez que permitirá situarla dentro de un marco mucho más amplio que lo bilateral.

  • 53 Mallory, 1960

36La lógica básica de la política de EUA hacia Cuba, en particular de las sanciones, fue recogida tempranamente en el actualmente conocido Memorando Secreto53 escrito por Lester Mallory y dirigido al subsecretario de Estado para Asuntos Inter-Americanos Roy Richard Rubottom Jr. los puntos más importantes del memorando son:

  1. La mayoría de los cubanos apoyan a Castro (el estimado más bajo es 50%)

  2. Inexistencia de una oposición política efectiva

  3. Fidel Castro y otros miembros del gobierno cubano promueven o aprueban la influencia comunista

  4. La influencia comunista está invadiendo al gobierno y el cuerpo político a un paso sorprendentemente rápido

  5. Una oposición política a Castro desde fuera de Cuba serviría solamente a su causa y a la de los comunistas

  6. La única forma previsible de alienar el apoyo interno es a través del desencanto y la desafección basadas en insatisfacción y dificultades económicas.

  • 54 Bureau of Counterterrorism, 2020; 2019; 2018; 2017; Office of the Coordinator for Counterterrorism; (...)

37En esas líneas tenemos dos puntos fundamentales. Por una parte, queda claro que las sanciones son un instrumento orientado desde el principio a intentar destruir el apoyo al gobierno cubano mediante la generación de la mayor cantidad de dificultades económicas para el país y su población. Por otra parte, el tema de la influencia comunista, en el contexto de la Guerra Fría representa el corazón del conflicto geopolítico de la época, y representa además la interpretación de la pérdida de influencia sobre Cuba. En este sentido es interesante que, en tiempos más recientes, después de la desaparición de la Unión Soviética, la justificación de la continuación de las sanciones pasó a relacionarse con supuestas violaciones de derechos humanos y apoyo al terrorismo.54 Estos son justamente los tropos y topos utilizados para construir consensos en torno a la política exterior estadounidense en ese mismo período.

  • 55 Prieto Rozos, 2014: 490–589; Ayerbe, 2012: 217–287

38A comienzos de la década de los 90 la supervivencia del gobierno cubano era aparentemente el único factor irritante para la continuidad de la estructura de poder estadounidense en el Gran Caribe, en un contexto en el que EUA había quedado como la única gran potencia a nivel global. Pero la victoria electoral de Hugo Chávez en Venezuela en 1998 vino a cambiar el panorama político de la región. El proceso conocido como Revolución Bolivariana fue el inicio de la emergencia en los años siguientes de una serie de gobiernos de izquierda en América Latina –la llamada marea rosada- en Ecuador y Bolivia, junto a otros menos radicales, pero tendientes a la izquierda, en Brasil, Argentina, Uruguay y El Salvador, unida al regreso de los sandinistas al gobierno en Nicaragua. Esta transformación respondió a complejas contradicciones al interior de esos países, pero también a las contradicciones en torno a la relación con EUA como potencia dominante en la región. Particularmente importante para esta discusión, esos gobiernos encontraron un rápido entendimiento entre sí y con Cuba, y lanzaron una serie de proyectos de integración regional y subregional sin la participación de Washington y de ninguna otra potencia externa.55

  • 56 Un acercamiento más amplio a la relación Cuba-Venezuela-Estados Unidos desde la perspectiva geopolí (...)
  • 57 Fonseca & Polga-Hecimovich, 2020; Bagley & Defort, 2014; Oliva, 2007; Correa, 2005; Yánez, 2005

39Uno de los núcleos del proceso de reorganización política en América Latina fue el lanzamiento del ALBA en diciembre de 2004 como un proyecto de integración profunda, a partir de un acuerdo bilateral entre Cuba y Venezuela, que después se ampliaría para incluir otros países del Caribe y América Latina. Por diseño, el ALBA proveyó un marco para romper con la dominación estadounidense en la región, a la vez que reforzó el liderazgo cubano y venezolano en la región.56 Esta es una realidad que ha sido reconocida por partidarios y críticos del proyecto, con las diferencias de valoración que son de esperar.57

  • 58 Salazar Torreon & Plagakis, 2021

40Estos cambios coincidieron con y fueron en parte facilitados por las tendencias dominantes en la política exterior estadounidense. La década de los 90 había sido para ellos el marco de la reorganización del sistema internacional según un modelo unipolar, en el que EUA era la única potencia global. Esto llevó a un mayor desplazamiento de la prioridad geopolítica hacia otras regiones, en particular el Medio Oriente y Europa oriental. Las acciones militares mayores de ese período fueron la Guerra del Golfo y la intervención en los conflictos en los Balcanes occidentales culminada con el ataque a Yugoslavia,58 en lo que habían sido regiones “fronterizas” durante la Guerra Fría. Esto fue además parte de la resignificación del papel de organizaciones internacionales como la ONU y la OTAN, empleadas como instrumentos para legalizar las acciones de Washington.

  • 59 Brzezinski, 1998

41A partir de los sucesos del 11 de septiembre de 2001, la administración de George W. Bush lanzó la Guerra contra el Terrorismo. El terrorismo, por su propia naturaleza, es una amenaza difusa, que puede ser asociada a una vasta diversidad de actores y situaciones, algo que se ajusta a la idea de una guerra infinita manejada por esa administración. Las primeras acciones mayores de esa guerra fueron las invasiones a Afganistán en 2001 e Iraq en 2003. En retrospectiva, esto representó una campaña para profundizar la reorganización del sistema internacional, con especial énfasis en la masa continental euroasiática, lo cual coincide con la geopolítica original de McKinder y con las ideas de Zbigniew Brzezinski sobre los imperativos para la hegemonía estadounidense. 59Más importante, coincide también con las visiones de influyentes figuras neoconservadoras, como Paul Wolfowitz y Richard Perle.

  • 60 Kennedy, 1987: 514–515

42Sin embargo, una política de este tipo significó la presencia activa de fuerzas militares estadounidenses en múltiples territorios distantes entre sí y distantes de su territorio nacional. Esto significó crecientes demandas de recursos materiales y humanos, recursos que son siempre limitados y que ponen en tensión las capacidades de la potencia en cuestión. Esa proyección estratégica colocó a la potencia norteña en el terreno del sobredimensionamiento imperial, como lo definiera en su momento Paul Kennedy.60 Más aún cuando muchas de las acciones se tradujeron en prolongados conflictos de desgaste (Afganistán es el mejor ejemplo) con resultados pobres en lo referido a la estabilidad de diversas regiones e incluso de la seguridad nacional estadounidense.

  • 61 Department of the Treasury, 2021
  • 62 Gordon, 2019

43Uno de los fenómenos más interesantes dentro de la política exterior de Estados Unidos es el creciente uso de las sanciones económicas como su instrumento preferido, de acuerdo con los datos publicados por el Departamento de Tesoro, que puede apreciarse en la figura 2.61 La mayor parte de ellas son parte de las llamadas “sanciones inteligentes”, que se supone que son más eficaces y que afectan a individuos y grupos, no a poblaciones completas. Sin embargo, la evidencia indica que sus impactos son realmente comprehensivos.62

Figura 2. Sanciones económicas aplicadas por OFAC, 2000-2021

Fuente: Department of the Treasury, 2021

44Sobre la eficacia de las sanciones se necesita más estudio, pero un primer examen de la evidencia indica que sus resultados no se corresponden con grandes avances en los objetivos tácticos y estratégicos de Washington. Cuba y Venezuela, ambas objeto de sistemas de sanciones de gran alcance y, en el caso de Cuba, de muy larga duración, muestran que, más allá de los efectos negativos para las poblaciones, los objetivos estratégicos estadounidenses no han sido alcanzados. Pero el uso recurrente de este instrumento sugiere que hay una creciente percepción de la incapacidad relativa para cooptar a fuerzas políticas, poblaciones y gobiernos extranjeros, así como de las limitaciones que tiene la opción militar. Por ello se prefiere un instrumento basado en el peso económico que todavía tiene EUA, dado por el tamaño de su mercado interno y su señoreaje sobre el dólar, que ocupa los puestos de principal moneda de reserva a nivel mundial y de unidad monetaria predominante en el comercio global.

  • 63 Christiano, Eichenbaum y Trabandt, 2015; Kotz, 2015
  • 64 Domínguez López y Borges Pías, 2016
  • 65 Morrison, 2019
  • 66 Wang et. al., 2019; Inkster, 2019
  • 67 Turcsányi, 2018

45La viabilidad del modelo unipolar de política exterior fue puesta en duda por tres procesos de gran alcance. Por un lado, la crisis económica de 2007-2009 y sus efectos de media y larga duración generaron tensiones adicionales sobre los recursos disponibles y potenciaron distorsiones y resquebrajamientos en las estructuras económicas nacionales y globales que los producen.63 Por otro, la reemergencia de Rusia como potencia y su voluntad de actuar independientemente e incluso a contrapelo de Washington, lo cual llevó a crecientes fricciones y mostró las limitaciones reales de EUA para controlar a rivales potenciales de gran envergadura.64 Tercero, la emergencia de China, como potencia económica65, tecnológica66 y, más recientemente, militar, con voluntad y capacidad de acción internacional67, es parte importante del creciente cúmulo de evidencia que demuestra la fractura del unipolarismo global, el proceso en marcha de multipolarización del sistema internacional y la decadencia de la hegemonía estadounidense.

  • 68 La actuación y el destino de estas presidencias es diverso, como son diversos sus posicionamientos (...)

46Resulta también interesante que después de algunas instancias de regreso de fuerzas de derecha al poder en América Latina, con casos emblemáticos como Ecuador, Brasil, Argentina y Bolivia, no se concretó una reversión completa del panorama político regional. Esto se evidenció con el triunfo de MORENA en México (2018), el regreso del Movimiento al Socialismo al gobierno en Bolivia (2020), las victorias de Alberto Fernández en Argentina (2019), de Gabriel Boric en Chile (2022) y Pedro Castillo en Perú (2021), Gustavo Petro en Colombia (2022) y Lula da Silva en Brasil (2022).68 El retorno de las izquierdas estuvo acompañado por masivas demostraciones populares en Colombia, Perú y Chile. Todo indica la fluidez de la situación política regional. Finalmente, hay que considerar el fracaso –para EUA- de la Cumbre de las Américas de Los Angeles en 2022, donde varios presidentes no acudieron, en protesta por la exclusión de Cuba, Venezuela y Nicaragua. El fracaso fue amplificado por discursos críticos de parte de los allí presentes, tanto dirigidos a la OEA como a la política de Washington. Todo ello indica el debilitamiento del sistema interamericano y refuerza la percepción de declive de la hegemonía estadounidense.

  • 69 President of the United States, 2010; 2015
  • 70 Obama, 2014
  • 71 President of the United States, 2017

47El dilema que se le presenta a las élites estadounidenses en este sentido es claro: o tratan de adaptarse a la pérdida de hegemonía mediante la actualización de su política exterior y el redimensionamiento de sus intereses, o intentan revertirla por alguna vía. La administración Obama claramente intentó un ajuste de política exterior, dándole mayor peso al “poder inteligente” y al multilateratlismo, tratando de mantener una posición de liderazgo dentro de los marcos de posibilidad creados por el contexto global y sus propias limitaciones. Esto se aprecia en sus estrategias de seguridad nacional.69 Desde esa perspectiva, el cambio de política hacia Cuba anunciado en 2014 representa una parte del ajuste, al insistir en cambiar una política que no había dado los frutos esperados, en más de medio siglo, sin que ello implicase cambiar los objetivos.70 La administración Trump revirtió ese proceso, con una proyección de marcados matices nacionalistas, y el recurso a la amenaza y las sanciones económicas, y una estrategia de seguridad nacional que reflejaba el rechazo del multilateralismo.71

Conclusiones

48De la discusión anterior resulta claro que la política de EUA hacia Cuba está influida por consideraciones geopolíticas de alcance estructural. Históricamente, el proyecto de construcción y desarrollo como potencia ha requerido la formación y mantenimiento de una estructura de poder y seguridad regional –esfera de influencia en el lenguaje del realismo político-, de la cual Cuba formó parte.

49La hostilidad hacia la revolución cubana y la política de sanciones en particular son resultado directo de una fractura parcial de esa estructura de poder, y de la vulnerabilidad que eso representaba desde una perspectiva geopolítica y geoestratégica. La competencia global y la percepción de las capacidades reales de influir sobre Cuba llevaron a la selección del tipo de instrumento que predominó en esa política.

50La evolución posterior estuvo condicionada por las variaciones en el estado del sistema internacional y de las relaciones y la situación política en el Gran Caribe y América Latina. Los desarrollos más recientes indican que el debate en torno al carácter de la política y de la proyección estratégica tienden al predominio del uso de instrumentos coercitivos. Y también indican que las sanciones económicas se han convertido en el instrumento preferido, ante la creciente pérdida de hegemonía y la consecuente insuficiencia de otros tipos de instrumentos de poder duro y blando.

51Ello significa que la continua aplicación de sanciones a Cuba es resultado, al menos en una gran medida, al valor geopolítico que tiene el país insular en el contexto existente, y la necesidad para EUA de recuperar el control en la región. El tipo de instrumento es consistente con los que se utilizan predominantemente en la política exterior estadounidense, por lo que la política hacia la nación caribeña, lejos de ser marginal, está insertada en núcleo de la proyección exterior de los Estados Unidos.

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Notes

1 González Gómez, 1990

2 Domínguez López y Barrera Rodríguez, 2020

3 Gilens y Page, 2014

4 Govea Gorpinchenko y Domínguez López, 2020

5 Domínguez López y Barrera Rodríguez, 2020

6 Las diferentes denominaciones implican diferencias conceptuales y también perspectivas políticas divergentes y en conflicto. Esa es una interesante discusión que lamentablemente no es posible desarrollar en el espacio disponible.

7 Kearns, 2009

8 Spykman, 1944

9 Bobbio y Matteucci, 1983: 1240-1252

10 Bailyn y Denault, 2009; McCusker, 1997; Morgan, 2014

11 Yun Casalilla, 2019

12 Dominguez Lopez y Yaffe, 2017

13 Arrighi y Silver, 37-96

14 Monroe, 1823

15 Roosevelt, 1904

16 Engdahl, 2018; Mountjoy, 2009

17 Perez, 2014

18 Salazar Torreon & Plagakis, 20

19 Prieto Rozos, 2014; Bulmer-Thomas, 2010

20 Prieto Rozos, 2014

21 Bulmer-Thomas, 2010

22 North American Free Trade Agreement (NAFTA); CAFTA-DR

23 Salazar Torreon & Plagakis, 2021

24 Dominguez Lopez y Yaffe, 2017

25 Blum, 1995; McPherson, 2013; Salazar Torreon & Plagakis, 2021

26 Kirk y Erisman, 2009

27 Feinberg, 2020

28 Domínguez López y Rodríguez Rodríguez, 2022

29 Domínguez López, Machado Cajide y González Delgado, 2016

30 Eckstein, 2005: 254

31 Así se le conoce en Cuba. En Estados Unidos y la mayor parte del mundo se le conoce como Bahía de Cochinos.

32 Bolender, 2012; 2010

33 Movimiento Cristiano de Liberación 1999

34 Bayard de Volo 2016

35 Eaton, 2021; National Endowment for Democracy, 2020; Bolender, 2019

36 Sullivan 2010; 2011; 2014; 2015; 2016; 2017

37 LeoGrande y Kornbluh, 2015

38 Ramirez Cañedo y Morales Dominguez, 2014

39 Crahan y Castro Mariño, 2016; Castro Mariño y Crahan, 2018

40 Reed, 2018; Congressional Research Service, 2021

41 President of the United States, 2016

42 Producto de la imposibilidad de discutir el tema bloqueo-embargo in extenso, he optado por utilizar el término sanciones económicas y sus derivados política de sanciones y sistema de sanciones. Sanción es en sí mismo un concepto polémico en este contexto, que se prefiere aquí por su amplio uso en la academia y el lenguaje político, pero que requiere mayor discusión. Sobre el tema, ver, por ejemplo, Barrera Rodríguez e Iturriaga Bartuste (2020).

43 Zaldivar, 2003; Lamrani, 2013

44 Doxey, 1980; Morley, 1984

45 Dávalos Fernández, 2012; Miranda Bravo, 2003

46 US Congress, 1992

47 US Congress 1996

48 La ley Helms-Burton en particular refuerza el carácter extraterritorial del sistema de sanciones y además limita los poderes del ejecutivo y el judicial en varios puntos, lo cual la convierte en una ley polémica por su propia naturaleza,

49 US Congress, 2000

50 Barrera Rodriguez e Iturriaga Bartuste, 2020

51 Barrera Rodriguez e Iturriaga Bartuste, 2020: 36

52 Marcelo Yera et. al., 2021

53 Mallory, 1960

54 Bureau of Counterterrorism, 2020; 2019; 2018; 2017; Office of the Coordinator for Counterterrorism; 2011; 2005; Sullivan and Beittel, 2015; Sullivan, 2005

55 Prieto Rozos, 2014: 490–589; Ayerbe, 2012: 217–287

56 Un acercamiento más amplio a la relación Cuba-Venezuela-Estados Unidos desde la perspectiva geopolítica se encuentra en Domínguez López, 2023

57 Fonseca & Polga-Hecimovich, 2020; Bagley & Defort, 2014; Oliva, 2007; Correa, 2005; Yánez, 2005

58 Salazar Torreon & Plagakis, 2021

59 Brzezinski, 1998

60 Kennedy, 1987: 514–515

61 Department of the Treasury, 2021

62 Gordon, 2019

63 Christiano, Eichenbaum y Trabandt, 2015; Kotz, 2015

64 Domínguez López y Borges Pías, 2016

65 Morrison, 2019

66 Wang et. al., 2019; Inkster, 2019

67 Turcsányi, 2018

68 La actuación y el destino de estas presidencias es diverso, como son diversos sus posicionamientos ideológicos y programas políticos. Lo relevante para este artículo es el hecho de la movilización de apoyo ciudadano para sus candidaturas y de su llegada a la primera magistratura en sus países, incluyendo algunos de los aliados históricos de Estados Unidos en la región.

69 President of the United States, 2010; 2015

70 Obama, 2014

71 President of the United States, 2017

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Crédits Fuente: Department of the Treasury, 2021
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ernesto Domínguez López, « Geopolítica y sanciones: Cuba en la política exterior de Estados Unidos  »Études caribéennes [En ligne], 54 | Avril 2023, mis en ligne le 15 avril 2023, consulté le 04 juin 2023. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/25789 ; DOI : https://doi.org/10.4000/etudescaribeennes.25789

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Auteur

Ernesto Domínguez López

Profesor del Centro de Estudios hemisféricos y Sobre Estados Unidos de la Universidad de La Habana (Cuba), Profesor Visitante de la Universidad de Buckingham (Gran Bretaña); Profesor Visitante de la Universidad de Sancti Spiritus (Cuba); edominguezlopez76@gmail.com

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