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Dossier

Les devoirs de protection et de préservation du milieu marin selon la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer à l’aune de la sentence du Tribunal arbitral du 12 juillet 2016

Protection and preservation of the marine environment under the United Nations Convention on the Law of the Sea: the effects of the arbitral tribunal's award of July 12, 2016
Jean Ruegg, Maurice Kwan-Chung Yip et Fabien Brial

Résumés

La sentence du 12 juillet 2016 rendue par un Tribunal arbitral dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) a suscité de nombreuses réactions. Elle règle un conflit opposant les Philippines à la République populaire de Chine (RPC) en Mer de Chine méridionale (MCM) et sanctionne les autorités chinoises sur de nombreux points. Au-delà des enjeux géopolitiques de cet arrêt, cet article questionne l’une des facettes de la CNUDM : sa capacité à améliorer la protection et la préservation des milieux marins.

A partir d’un corpus issu de revues scientifiques chinoises, les auteurs relèvent que la plupart des arguments mobilisés renforcent et légitiment la position très ferme des autorités de la RPC. Ces dernières ont contesté toute la procédure arbitrale et refusé ses conclusions. Selon elles, le différend avec les Philippines porte sur un conflit de souveraineté. Il échappe donc aux compétences des instances arbitrales de la CNUDM. En insistant sur la question de la souveraineté, les autorités de la RPC se sont gardées de commenter les critiques contenues dans la sentence. Elles sont aussi restées silencieuses quant à leurs responsabilités et leurs manquements, en matière de protection du milieu marin en particulier. Cette analyse de la réception de la sentence du 12 juillet 2016 illustre les difficultés de la Convention à produire tous les effets escomptés, malgré l’urgence de la crise environnementale. Cette conclusion conforte la voix de celles et ceux qui appellent à une réforme profonde de la CNUDM.

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Texte intégral

Introduction

1La sentence du 12 juillet 2016 rendue par un Tribunal arbitral dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) a suscité de nombreuses réactions. Elle règle un conflit opposant les Philippines à la République populaire de Chine (RPC), en Mer de Chine méridionale (MCM) et sanctionne les autorités chinoises sur de nombreux points (Gaynor, 2020 ; Oral, 2017 ; Ricard, 2016). Au-delà des enjeux géopolitiques de cet arrêt, cet article questionne l’une de ses facettes : la capacité de la CNUDM à améliorer la protection et la préservation des milieux marins. La CNUDM contient en effet de nombreuses dispositions en la matière. Celles-ci peinent toutefois à être mises en œuvre. L’arbitrage du Tribunal est alors remarquable puisqu’il réaffirme les devoirs de protection des États maritimes. Cette injonction est intimement liée aux droits souverains associés aux quatre juridictions marines de la CNUDM. Le Tribunal rejette l’argument de la RPC prétendant que son désaccord avec les Philippines concerne un enjeu de souveraineté sur les étendues terrestres de la MCM. Les juges évaluent plutôt la plainte des Philippines en s’attachant à préciser le contenu du « régime des îles » (art. 121 CNUDM) et à rappeler les responsabilités environnementales des États maritimes.

2Cet article puise à différents registres disciplinaires et discute d’enjeux relevant de la géopolitique, du droit de la mer et des politiques de protection de l’environnement. Il est organisé en quatre parties. La première rappelle quelques dispositions essentielles de la CNUDM. Elle précise aussi le cadre général dans lequel s’inscrit cette contribution, cadre que d’aucuns nomment la « maritimisation du monde ». La seconde pointe quelques spécificités de la sentence du 12 juillet 2016 et explicite deux lignes argumentaires retenues par les juges pour fonder leur conclusion. La troisième est sans doute la plus originale. Elle présente la manière dont la sentence a été reçue par les autorités de la RPC, à partir d’un corpus constitué d’articles publiés dans des revues scientifiques (chinoises). La plupart des arguments qui y sont présentés renforcent et légitiment la position très ferme des autorités de la RPC qui ont rejeté toute la procédure arbitrale. Mais ces mêmes arguments restent très vagues quant à l’engagement des autorités de la RPC pour préserver les milieux marins. En conclusion, la quatrième revient précisément sur ces lacunes relatives aux obligations de protection contenues dans la CNUDM – lacunes qui ne sont pas propres à la réaction des autorités de la RPC – pour suggérer l’utilité d’une réforme substantielle de la CNUDM dont la mise en œuvre est encore trop largement marquée par les enjeux géopolitiques et économiques d’accès aux ressources des milieux marins.

1. La « maritimisation du monde »

  • 1 Voir URL : < https://www.worldatlas.com/articles/countries-with-the-largest-exclusive-economic-zones.html> (consulté le 29.04.2023).

3La CNUDM renforce et accélère les processus associés à la « maritimisation du monde » (Antoinette et al. 2014 ; Grataloup 2015 ; Lorgeoux et Trillard 2012). Elle légitime une situation qui voit une dizaine d’États seulement exercer des droits souverains sur des territoires marins dont la superficie équivaut pratiquement à la moitié de celle des terres émergées du Globe.1 Ces États disposent ainsi de droits pour extraire et prospecter les ressources des océans (ressources halieutiques) et des sous-sols marins. Ce processus est d’autant plus significatif qu’il doit être situé dans le contexte plus global de l’épuisement progressif des ressources terrestres (Châtaigner, 2015 : 70).

4Cette partie est organisée en trois sections. La première présente les dispositions de la CNUDM qui légitiment cette appropriation des océans et des sous-sols marins. La seconde traite des mesures prévues pour gérer les différends entre les États parties à la Convention. Enfin, la troisième évoque les obligations que la CNUDM définit en contrepartie des droits accordés aux États parties. C’est dans ce registre que figurent les exigences en matière de protection et de préservation des milieux marins.

1.1. Les juridictions marines et le « régime des îles »

5Les droits d’accès aux ressources dépendent de deux dispositions majeures de la CNUDM : les juridictions marines et le « régime des îles ».

  • 2 Pour rappel, la mer territoriale est limitée à 12 milles marins tandis que la zone contiguë a une (...)
  • 3 Un haut-fond découvrant joue un rôle dans la définition des lignes de base s’il se trouve à l’int (...)
  • 4 De gros enjeux concernent aujourd’hui les extensions du plateau continental (PC), au-delà des ZEE (...)
  • 5 Le cas de la France illustre bien le phénomène. Avec plus de 10 millions de km2, ce pays dispose (...)

6Approuvée en 1982 et entrée en vigueur en 1994, la CNUDM est fondée sur le principe que la terre domine la mer. Elle contient ainsi la définition de quatre juridictions marines attachées à une étendue terrestre : la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique exclusive (ZEE) et le plateau continental. Les deux dernières sont les plus efficaces en matière d’accès aux ressources des océans, en raison de leur taille potentielle. La ZEE peut compter une largeur de 200 milles marins mesurés à partir des lignes de base de l’étendue terrestre (art. 57 CNUDM), tandis que le plateau continental peut s’étendre jusqu’à 350 milles marins mesurés à partir de ces mêmes lignes de base ou jusqu’à une distance de 100 milles marins au-delà de la ligne reliant les points de l’isobathe de 2500 mètres (art. 76(5) CNUDM).2 La nature de l’étendue terrestre complète le mécanisme. Si cette étendue est insulaire, il y a lieu de prendre en compte le « régime des îles » (Partie VIII de la CNUDM). Les quatre juridictions marines évoquées ci-dessus peuvent être attachées à une île – État insulaire ou portion d’un État – avec leurs droits et devoirs afférents (art. 121(2) CNUDM). La CNUDM introduit toutefois une réserve. L’île, comprise comme « une étendue naturelle de terre entourée d’eau [qui] reste découverte à marée haute [doit se prêter] à l’habitation humaine ou à une vie économique propre » (art. 121(1 et 3) CNUDM). Si la deuxième condition n’est pas remplie alors l’île est un rocher qui ne peut prétendre qu’aux deux premières juridictions marines. Quant à l’étendue qui est émergée à marée basse et immergée à marée haute, elle est un haut-fond découvrant3 qui ne donne droit à aucune juridiction marine (art. 13(2) CNUDM). La distinction entre île, rocher et haut-fond découvrant joue un rôle important dans la sentence du 12 juillet 2016. Mais, à ce stade, il importe de retenir que les juridictions marines (ZEE en premier lieu4) et le « régime des îles » jouent un rôle essentiel pour exercer des droits souverains donnant accès aux ressources marines et sous-marines.5

1.2. Le traitement des différends

7La CNUDM définit la règle générale pour traiter les différends qui pourraient survenir dans la délimitation des juridictions marines entre États parties à la Convention. Elle est fondée sur la négociation ou, plus précisément, sur la mise en œuvre de « moyens pacifiques » (art. 279 CNUDM). Dans le cas où ces derniers ne suffisent pas, le différend peut être porté devant la Cour Internationale de Justice, le Tribunal international du droit de la mer ou un Tribunal arbitral selon les procédures fixées dans la Partie XV de la CNUDM. Le recours à un arbitrage ne fait toutefois sens que si le différend porte sur l’interprétation d’une disposition contenue dans la CNUDM. Ce rappel est important car les tribunaux du droit de la mer ne règlent pas des différends concernant des questions de souveraineté sur des portions terrestres. La CNUDM offre en outre la possibilité à l’État partie d’émettre une réserve, lors de la ratification de la Convention ou ultérieurement, qui lui permet de refuser, le cas échéant, « une ou des procédures de règlement des différends » (art. 298 CNUDM). Cette disposition vise notamment les différends relatifs à la délimitation des juridictions marines (art. 298(1a) CNUDM). Cette caractéristique participe à ce que le recours à l’arbitrage soit peu fréquent et donc à ce que la jurisprudence sur le droit de la mer soit peu fournie (Miron 2020b : 373). Le traitement des différends privilégie des solutions à l’amiable qui entretiennent plutôt qu’elles ne réfrènent l’exercice de droits souverains sur cette composante de la maritimisation du monde qui est liée à l’accès aux ressources marines et sous-marines.

8Pour la suite de l’analyse, le rappel de l’article 298 de la CNUDM est important. Les autorités de la RPC ont en effet signifié par écrit, lorsqu’elles ont ratifié la Convention en 1996, qu’elles se réservait le droit d’y recourir si nécessaire. Or, elles ont précisément activé cette clause lorsque le conflit avec les Philippines a été soumis à l’arbitrage du Tribunal.

1.3. Les obligations environnementales

  • 6 Par exemple : la Convention sur le commerce international d’espèces menacées d’extinction de 1973 (...)

9La Convention donne et attribue aussi des obligations et des responsabilités aux États parties, en compensation des droits d’accès aux ressources qui leur sont accordés (Leyshon, 2018). Elles sont déclinées d’abord d’une manière générale : « Les États ont l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin » (art. 192 CNUDM). En outre, ces obligations comprennent aussi celles qui découlent, au-delà de la CNUDM, d’autres conventions ou accords internationaux (art. 235(1) et 237(2) CNUDM).6 La CNUDM ne prescrit cependant pas pour autant des critères, des objectifs et des dispositifs d’évaluation et de contrôle qui seraient communs à tous les États parties. Au contraire, ce sont les politiques environnementales nationales qui prévalent : « Les États ont le droit souverain d’exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d’environnement et conformément à leur obligation de protéger et de préserver le milieu marin » (art. 193 CNUDM). Ces différentes dispositions, qui ressemblent à bien des égards à de pures injonctions, ne peuvent être dissociées de la question des droits souverains que les États maritimes peuvent faire valoir relativement aux quatre juridictions marines. Ainsi, pour les ZEE, « l’État côtier a juridiction […] en ce qui concerne […] la protection et la préservation du milieu marin » (art. 56(1) CNUDM). Et, plus significatif encore, « L’État côtier, compte tenu des données scientifiques les plus fiables dont il dispose, prend des mesures appropriées de conservation et de gestion pour éviter que le maintien des ressources biologiques de sa zone économique exclusive ne soit compromis par une surexploitation » (Art. 61(2) CNUDM). Sur le plan juridique, et à l’appui de l’article 194 CNUDM intitulé « Mesures visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin », la convention contiendrait même une obligation de diligence pour l’État qui exerce ses droits souverains sur les juridictions marines (Ricard, 2016 : 149). L’alinéa 5 dudit article, stipule en effet que « Les mesures prises conformément à la présente partie [Partie XII] comprennent les mesures nécessaires pour protéger et préserver les écosystèmes rares ou délicats ainsi que l’habitat des espèces et autres organismes marins en régression, menacés ou en voie d’extinction » (art. 194(5) CNUDM).

10A priori, la Convention précise donc bien des règles qui obligent les États parties en matière de protection des milieux marins. Mais, et quelle que soit leur engagement, la mise en œuvre de ces dispositions bute à nouveau sur l’ampleur des superficies océaniques concernées. La taille des juridictions marines rend difficile le contrôle des pratiques qui y ont cours (Lallemant-Moe, 2015 ; Leenhardt et al., 2013 ; Féral, 2021 et 2011 ; Ricard, 2016 ; Rieser, 2012). La surveillance de toutes les obligations environnementales et l’imposition de sanctions en cas de non-respect impliqueraient des moyens financiers et humains disproportionnés par rapport à ce que les États parties peuvent raisonnablement mettre à disposition. De façon évidente, l’extraction des ressources dans le cadre de la maritimisation du monde se révèle bien plus facile à réaliser que la mise en place d’une gestion raisonnée veillant à leur préservation à long terme. Les observateurs s’entendent généralement pour reconnaître la difficulté de la mettre en œuvre et, plus généralement, de réussir à articuler protection des milieux marins, d’une part, et appropriation et extraction de leurs ressources, d’autre part (Cormorand, 2021)

11Ce rapide survol a mis en exergue les liens qui unissent le mécanisme de la maritimisation du monde au contenu de la CNUDM. Cette dernière n’est toutefois pas au seul service des États maritimes pour leur permettre d’exercer des droits souverains sur les ressources disponibles dans les juridictions marines. Elle prescrit également des obligations afin de les protéger et de les préserver. La partie suivante vise à exposer le différend entre les Philippines et la RPC, quelques caractéristiques de la sentence rendue par le Tribunal arbitral et les éléments qui renvoient aux obligations définies dans la Convention.

2. La sentence du 12 juillet 2016

12La sentence fait suite à une requête déposée par les autorités philippines contre la République populaire de Chine (RPC), en Mer de Chine méridionale (MCM). Il s’agit du premier litige porté devant les instances arbitrales de la CNUDM par un État riverain de la MCM (Bautista, 2018 : 180).

13La plainte déposée par les Philippines a conduit à la constitution d’un Tribunal arbitral, en juin 2013 (CPA, 2016 : 3). Elle comprenait 15 points. Les Philippines contestaient notamment les droits historiques revendiqués par la RPC pour établir sa souveraineté en MCM et certaines pratiques de la RPC qui violaient leurs droits souverains et donc certaines dispositions de la CNUDM. Les Philippines invitaient en outre le Tribunal à préciser le contenu de l’article 121 CNUDM et à déterminer à quelles catégories (île, rocher, haut-fond découvrant) il attribuait plusieurs étendues terrestres des îles Spratly, entités terrestres au cœur du différend.

14Le Tribunal arbitral a rendu sa sentence le 16 juillet 2016. Il a largement suivi les arguments avancés par les Philippines et condamné la RPC. La RPC ayant rejeté la procédure d’arbitrage et refusé d’y participer, elle a logiquement écarté ses conclusions (PCA, 2016 : 34, 85).

15La position chinoise sera discutée en troisième partie. Les lignes suivantes se bornent à préciser le contexte plus large dans lequel le Tribunal arbitral a délibéré et à prendre connaissance des principaux arguments des juges.

2.1. Le contexte

16D’une manière générale, les instances arbitrales prévues dans la CNUDM sont peu sollicitées (Assemboni-Ogunjimi, 2004). Miron, par exemple, mentionne que la vingtaine de litiges concerne avant tout la délimitation des juridictions marines entre États côtiers (2020b : 373). Les cas impliquant le régime des îles sont plus rares. Dans « Maurice contre Royaume-Uni », les autorités mauriciennes n’ont pas contesté le statut d’île octroyé aux Chagos. Elles ont placé le débat au niveau de la souveraineté qu’elles revendiquent sur les Chagos, depuis l’accession de Maurice à l’indépendance en 1968. Dans son arrêt du 18 mars 2015, le Tribunal arbitral n’a pas considéré cet argument estimant qu’il sortait de son domaine de compétence (Biad & Edynak, 2016 : 73). Un autre cas bien plus ancien a refait surface au début des années 2010 suite à l’arraisonnement d’un bateau de pêche mexicain par les garde-côtes français. Il concerne l’île de Clipperton. Là aussi le différend portait sur la souveraineté et non pas sur le statut de l’île qui est pourtant discutable. Un arbitrage international rendu par le roi d’Italie en 1931 a statué en faveur de la France contre le Mexique. La France a toujours la souveraineté sur Clipperton aujourd’hui malgré sa très grande distance au territoire français le plus proche (Antoinette et al., 2014 : 80 et 162 ; Song, 2018 : 252).

17La plainte des Philippines est donc unique puisqu’elle ne soulève pas un problème de souveraineté. Elle invite le Tribunal à se prononcer sur l’article 121 CNUDM en prétendant que les Spratly abritent des étendues qui ne sont pas des îles, mais des rochers, voire des hauts-fonds découvrant (Bautista, 2018 : 181 ; Miron 2020a : 21 ; Oral, 2017 : 359). Cette attitude est intrigante. Les autorités philippines seraient-elles prêtes à renoncer à exercer leurs droits sur des juridictions marines attachées à des îles, voire des rochers, sur lesquelles elles prétendent être souveraines ? L’explication est plus simple : plusieurs étendues terrestres des Spratly appartiennent à d’autres États riverains de la MCM et sont situés dans la ZEE que les Philippines ont délimitée à partir de l’île de Palawan (Bautista 2018 : 183). La requête des autorités philippines vise donc à restreindre les chevauchements entre juridictions marines qui réduiraient leurs droits d’accès aux ressources disponibles dans leur ZEE (PCA, 2016 : 261-286).

18La plainte est aussi unique puisqu’elle incrimine la RPC qui ne respecterait pas ses obligations en matière de protection et de préservation de l’environnement marin. Les Philippines affirment que la RPC mène des activités de construction d’îles artificielles endommageant des récifs coralliens et qu’elle n’empêche pas des pratiques de surpêche d’espèces menacées de la part de ses ressortissants dans des zones écologiquement fragiles (PCA, 2016 : 319-397). Le comportement de la RPC n’est pas isolé. D’autres pays, comme le Vietnam ou la Malaysie notamment, ont des conduites en MCM qui sont également condamnables (Heydarian, 2018 : 286). Par contre, la RPC est la première dont les agissements font l’objet d’une plainte déposée par un État voisin.

  • 7 Le ratio qui mesure la taille de la ZEE (non contestée) d’un pays rapportée à sa superficie terre (...)

19Avec leur requête, les Philippines soulèvent des enjeux importants dont la dimension géopolitique ne peut pas être ignorée (Bautista, 2018 ; Calme, 2020).7

2.2. L’argument des juges

20Cette section reprend deux lignes argumentaires suivies par les juges. La première renvoie au débat concernant les possibles interprétations de l’article 121 CNUDM. Les juges tranchent en adoptant un parti qui permet de raffermir la distinction entre île, rocher et haut-fond découvrant. Comme mentionné ci-dessus, l’enjeu est le nombre (et la taille) des juridictions marines qui peuvent être attachées à ces étendues terrestres selon qu’elles sont une île (4), un rocher (2) ou un haut-fond découvrant (0). La seconde concerne les obligations en matière de protection de l’environnement marin. Les juges rappellent leur importance et précisent que les États ne peuvent s’y soustraire. Comme suggéré plus haut, la protection des environnements marins ne peut être dissociée des droits souverains sur les juridictions marines et donc du régime des îles.

2.2.1. Le régime des îles

  • 8 Rockall en est une exception emblématique. Les Anglais souhaitaient attacher une ZEE à ce bloc ro (...)

21De très nombreux auteurs se sont prononcés sur le régime des îles et sur la distinction qu’il introduit entre l’île et le rocher. La doctrine est abondante. Mise en regard des différentes pratiques qui ont cours, il en ressort que c’est une vision libérale qui s’est imposée où les cas de figure qui reviendraient à considérer qu’une île est un rocher sont rares8 (Rieser, 2012 : 234, note 110 ; Van Dyke and Brooks, 1983 : 284). Dans ce contexte, la sentence du 12 juillet 2016 marque une rupture en offrant une interprétation plus restrictive (Tephany, 2016). Les juges rangent d’abord plusieurs récifs, cayes, ou bancs de sable objets du litige dans la catégorie des hauts-fonds découvrant ne donnant droit à aucune juridiction marine (art. 13(2) CNUDM). Ils font de même pour les étendues terrestres qui sont artificiellement devenues des îles suite à des travaux de construction ou de consolidation, en s’appuyant sur l’article 60(8) CNUDM. Quant aux îles, ils ont également mené des investigations techniques afin d’établir si elles se prêtaient à l’habitation humaine ou à une vie économique propre. Leurs conclusions ont ainsi largement confirmé les arguments philippins : les étendues terrestres des îles Spratly sont des hauts-fonds découvrant, des îles artificielles ayant statut de hauts-fonds découvrant ou des rochers (Bautista, 2018 : 183 ; CPA, 2016 : 11 ; Song, 2018 : 248-249). La portée de cette décision peut surprendre. Pour Miron, par exemple « […] while the ICJ and ITLOS deliberately avoided to provide a general definition of islands and rocks, the SCS tribunal took the opportunity of its different jurisdiction to give the all-purposes interpretation of Article 121 of UNCLOS. It is rare for tribunals to choose to set out the law in such an innovative and definitive manner » (2020a: 22). Cet auteur s’étonne aussi de la méthode des juges qui auraient discuté et analysé l’article 121 CNUDM à l’aune de la langue anglaise seulement (2020a : 24). Cette observation est intéressante. Charney (1999 : 871) suggère que la vision libérale évoquée ci-dessus serait une sorte de dénominateur commun qui pourrait être déduit de la prise en compte du texte original de la Convention en anglais et de ses traductions dans les autres langues officielles des Nations Unies (français, espagnol, arabe, russe, chinois). Autrement dit, l’interrogation de Miron revient à se demander si les juges auraient abouti à la même conclusion s’ils avaient confronté leur raisonnement à ses possibles traductions dans les autres langues officielles des Nations Unies. Enfin, et peut-être surtout, certains auteurs insistent pour dire que la décision des juges ne correspond pas aux pratiques et qu’elle mettrait de nombreux États dans l’embarras si les instances d’arbitrage disposaient des moyens d’imposer une telle interprétation (Nordquist & Phalen, 2017 : 34 ; Song, 2018 : 251). Pour Miron (2020a : 22) et Oral (2017 : 363), le cas soumis par les Philippines et son contexte territorial sont toutefois tellement spécifiques qu’il faut relativiser la portée de la sentence et les opportunités de la généraliser à d’autres situations. Servira-t-elle toutefois pour d’autres arbitrages à venir ? Certainement, mais sera-t-elle réplicable ? Beaucoup dépendra des arguments qui seront produits par les parties qui décideraient de recourir à la Cour permanente d’arbitrage.

2.3.2. Les obligations environnementales

  • 9 Le Tribunal arbitral fait ainsi plus directement référence aux dispositions prévues à l’article 1 (...)

22En cette matière également, les juges ont largement souscrit aux dires des Philippines. Dans leurs analyses, ils estiment que « […] les activités récentes de réclamation de terre à grande échelle et de construction d’îles artificielles menées par la Chine sur sept éléments des îles Spratly ont causé des dommages graves à l’environnement des récifs coralliens, et que la Chine a manqué à ses obligations en vertu des articles 192 et 194 de la Convention de préserver et protéger l’environnement marin s’agissant des écosystèmes délicats et de l’habitat des espèces en régression, menacées ou en voie d’extinction » (CPA, 2016 : 12 ; PCA, 2016 : 397). Les juges ont également condamné l’activité « [des] pêcheurs chinois [qui] ont exploité à, grande échelle, des tortues de mer, des coraux et des palourdes géantes menacés d’extinction dans la mer de Chine méridionale, en utilisant des méthodes causant des dommages importants à l’environnement des récifs coralliens » (ibid.). Ils reprochent donc aussi aux autorités chinoises de ne pas avoir mis un terme à ces procédés qui leur étaient connus. Ce faisant, le Tribunal les accuse d’avoir « manqué aux obligations de diligence qui leur incombent en vertu de la Convention9 » (ibid.). Les juges désavouent enfin la RPC qui a mené, ou laissé mener, ces pratiques dans des secteurs où, en vertu de leur analyse de l’article 121 CNUDM, elle viole les droits souverains découlant de la ZEE philippine.

  • 10 Toutes deux sont des mers semi-fermées selon l’article 122 CNUDM.
  • 11 Il y a lieu toutefois de relever que la RPC offre peu de place à la négociation. Elle affirme d’a (...)

23Pour les observateurs soucieux des enjeux environnementaux, la sentence constitue une avancée indéniable. Ricard estime que les juges font une interprétation de la CNUDM qui permet d’en déduire « des effets précis et concrets » (2016 : 150). L’obligation de diligence (art. 194 CNUDM) devient ainsi une « obligation de comportement » (op. cit. : 153) qui s’inscrit dans une logique de prévention qui sera ajustée aux « nouvelles connaissances scientifiques ou technologiques » (op. cit. : 154). Nordquist & Phalen, évoquant plutôt les obligations qui échoient aux États (art. 56(1) CNUDM), montrent que la sentence renforce l’importance des droits souverains associés aux différentes juridictions maritimes. La ZEE devient un instrument central pour la protection des environnements marins (2017 : 34, note 52). A partir du même argument, Cataldi et Féral (s.d. : 4) s’interrogent cependant sur les difficultés futures induites par la sentence. En proposant une analogie entre MCM et Méditerranée10 et en rappelant les grandes difficultés à gérer les ZEE en raison de leur taille, ils estiment que cet arrêt augmentera les conflits d’usage présents dans cette mer semi-fermée, au détriment de la protection de l’environnement. Ces usages sont anciens et s’inscrivent dans la longue durée. En introduisant les juridictions marines, la CNUDM induirait des conflits en raison des droits souverains, souvent exclusifs, qui leur sont associés. Ils regrettent que les juges n’aient pas davantage valorisé des mécanismes de coopération et de gestion commune des ressources et des obligations, comme l’article 123 CNUDM le préconise pour les mers semi-fermées.11

24Ces quelques développements ne font pas le tour de tous les arguments avancés par le Tribunal arbitral et des commentaires qu’ils ont suscité. Ils suffisent toutefois pour aborder et comprendre comment cet arrêt a été reçu.

3. La réception de la sentence

  • 12 Les auteurs tiennent à disposition la liste des 96 articles étudiés. Seuls sont mentionnés en bib (...)

25Cette troisième partie s’appuie sur l’analyse de 96 articles rédigés en mandarin.12

26L'objectif de cette analyse est d'explorer la manière dont la posture de la RPC est représentée dans des publications académiques. Elle est fondée sur une évaluation qualitative et synthétique visant à interpréter les arguments qui y sont produits. Elle diffère des travaux de Cao et Wang (2021) qui ont procédé à une analyse quantitative et systématique de 2’575 articles parus dans toutes les revues de la RPC.

27Les 96 articles analysés ici sont tirés de la China National Knowledge Infrastructure (CNKI), la plus grande base de données académiques soutenue par les autorités de la RPC. Ils ont été publiés entre 1995 et 2022 dans les revues scientifiques chinoises les mieux cotées et les plus représentatives. Ils sont principalement rédigés par des chercheurs affiliés à des universités ou des instituts de recherche de la RPC et concernent la MCM. Les articles produits dans le champ des sciences de la terre, des sciences naturelles, de l'ingénierie et des sciences appliquées n’ont pas été pris en considération. Au final, les articles jugés pertinents représentent un échantillon bien plus restreint que chez Cao et Wang (2021). Leur intérêt majeur est de représenter la vision académique de la posture des autorités de la RPC.

28L’argumentaire évolue selon trois périodes. Au cours de la première période (1995-2008), seuls 6 articles de notre corpus ont été publiés. Ils traitent de « la ligne en neuf traits » et du droit maritime et sont principalement issus des études juridiques. Dans la deuxième période (2011-2015), le nombre de publications augmente : 19 articles sélectionnés dans notre corpus ont été publiés. Ils visent principalement à répondre aux revendications des Philippines et incluent des disciplines autres que les études juridiques, telles que les relations internationales, les sciences politiques et la géographie. La troisième période a commencé en 2016. Elle est marquée par une forte progression des publications avec 71 articles sélectionnés dans notre corpus et un pic entre 2016 et 2017 (plus de 20 articles). Aux disciplines déjà évoquées s’ajoutent les domaines traitant des études sur la paix, des études militaires et des études sur l'administration publique. Ces articles documentent essentiellement des arguments qui s’inscrivent à la suite de la sentence du tribunal arbitral de 2016.

29Des articles publiés dans des revues « occidentales » sont également mobilisés lorsqu’ils offrent un complément aux points de vue exprimés par les chercheurs chinois.

30Trois positions sont mises en exergue. La première s’appuie sur les « droits historiques » avancés par la RPC. La seconde traite du joint development : la conception chinoise des modes de coopération qui devraient prévaloir en MCM afin de prévenir et résoudre les différends entre États riverains de cette mer semi-fermée. La troisième, enfin, montre que la RPC reste très évasive quant à ses responsabilités environnementales.

3.1. « Les droits historiques »

31Les Philippines (Oral, 2017 : 357) et les juges (Franckx, 2018 : 154) ont soigneusement évité de placer le débat sous l’angle de la souveraineté. Malgré cela, la RPC affirme que toute la procédure est irrecevable précisément parce qu’elle ignore cette question fondamentale qui renvoie aux « droits historiques » de la Chine en MCM.

  • 13 La carte de « la ligne en neuf traits » est utilisée pour affirmer la souveraineté de la Chine en (...)

32Du plus ancien (Zhao, 1995) aux plus récents articles du corpus (Cao & Wang, 2022 ; Feng, 2018 ; Huang, 2021 ; You & Wang, 2017), les auteurs affirment que les étendues terrestres en MCM ont été découvertes, exploitées et gouvernées par la Chine en premier lieu (Liu & Teng, 2006 : 44). La souveraineté chinoise sur ces îles et les droits afférents sont historiques (Jia, 2012; Wang Q., 2016) et la carte de la « ligne en neuf traits13 » en atteste (Cao & Wang, 2022). La littérature de la Chine ancienne sur les légendes et les mythes de la MCM est aussi évoquée pour fournir des preuves de la souveraineté chinoise (Wang Q., 2016). Gao (2017 : 165) affirme que la Chine exerce une juridiction administrative sur la MCM depuis plus de 1000 ans et que ce fait est internationalement reconnu. Les propos d’historiens membres du parti ou le discours prononcé par les représentants de la RPC aux Nations Unies sont également mobilisés pour soutenir l’argumentaire (Zhao, 1995). Tous ces éléments concourent à ce que la souveraineté chinoise en MCM soit décrite dans le corpus comme un fait indiscutable, une évidence qui n’appelle ni justification, ni développement particulier. Pourtant les descriptions temporelles sont souvent vagues. Zhao (1995) par exemple utilise des expressions comme « depuis les temps anciens », « au cours des dernières décennies » ou « depuis longtemps ». Les articles ne fournissent pas non plus de preuves vérifiables ou de raisonnements consolidés. Certains auteurs en ont conscience et plaident pour davantage de recherches historiques (Fu & Cui, 2019) ou interrogent le statut légal de la ligne en neuf traits (Li Linghua, 2005). Mais ces voix sont minoritaires et ne s’éloignent pas de la posture officielle qui veut que la Chine soit souveraine en MCM.

33Les juges ont dû se prononcer sur l’argument des « droits historiques ». Ils l’ont rejeté notamment parce que la revendication de la RPC et la référence à des différends possibles sont postérieures à 1996, année de la ratification de la Convention par cette même RPC (Bautista, 2018 ; Kopela, 2017). La CNUDM ne produit ses effets qu’à partir de son entrée en vigueur. Autrement dit, il faut que des juridictions marines soient définies (ZEE, par exemple) pour qu’un différend puisse être établi (Jayakumar et al., 2018 : 7 ; Sim, 2018 : 260). Ce raisonnement affaiblit la revendication chinoise fondée sur les « droits historiques ». Par ailleurs plusieurs commentateurs occidentaux relèvent à la fois la complexité de la situation historique en matière d’usages des ressources et la difficulté à démêler les droits souverains affichés par les différentes puissances riveraines de la MCM tant ils ont varié au cours du temps (voir par exemple : Galletti, 2016 : 300). Enfin, la situation actuelle démontre que la RPC n’est pas seule en cause, d’autres États revendiquent une souveraineté et des droits en MCM qui sont concurrents (Nguyen, 2006 : 152 ; Oral, 2017 : 355).

34La posture chinoise restera toutefois inflexible. Tout au long de la procédure, la RPC considérera que sa souveraineté doit être admise sans autre considération. Et comme cette exigence sort du cadre juridique de la CNUDM, les autorités de la RPC invoqueront l’article 298 CNUDM pour refuser les décisions du Tribunal arbitral. Ils préconiseront de régler ce type de différends par la voie bi- ou multilatérale, entre parties concernées uniquement, en s’appuyant sur ce qu’elles nomment le « joint development ».

3.2. Le « joint development »

  • 14 Le président philippin Aquino aurait agi volontairement contre les intérêts chinois en MCM, avec (...)

35Le principe du joint development semble remonter aux années 1970. Deng Xiaoping l’évoquerait dans une expression qui signifie « mettre de côté les différences et rechercher le développement conjoint ». Xi Jinping y fera référence à nouveau plus récemment dans un contexte bien différent (Huang, 2021). Pour plusieurs chercheurs, la sentence de 2016 démontrerait les graves lacunes de la CNUDM qui permet aux Philippines d’abuser unilatéralement des procédures arbitrales (Luo, 2016 ; Song, 2016). De tels différends sont à régler par la voie diplomatique, à l’échelle régionale (Du et al., 2012), en évitant l’intervention des pays occidentaux14 (Luo & Gong, 2020). « Mettre de côté les différences et rechercher le développement conjoint » vise alors cet objectif surtout lorsqu’il est complété par un autre principe que Xi Jinping énonce en 2019 : « promouvoir un avenir commun pour la même communauté maritime ». Cette proposition est proche du raisonnement de Cataldi et Féral (s.d.) : avec les juridictions marines, la CNUDM partitionne les océans et attise les revendications nationales au lieu de favoriser la coopération (Yang, 2019 ; Yao 2019). Le développement conjoint concerne donc en premier lieu les pays riverains de la mer semi-fermée de la Chine méridionale. Quant à « mettre les différences de côté », sa signification semble avoir évolué. Plusieurs indices issus du corpus suggèrent que l’intérêt de la RPC pour les ressources du milieu marin est récent. Il remonterait au début des années 2010. Les chercheurs abondent alors dans le sens des autorités de la RPC. La compétition pour l’accès aux ressources marines est un défi que la RPC doit relever (Jia, 2018) en se positionnant comme une puissance maritime (Jin, 2019). Il lui revient aussi de se présenter en leader et en maître de la coopération (Gao, 2017). Le développement conjoint ne vise alors pas tant à favoriser l’entente entre des États égaux et indépendants. Il faut plutôt comprendre que le rapport de force est biaisé puisque la RPC pose que sa souveraineté en MCM est établie et qu’elle n’est pas négociable. Elle doit alors faciliter la coopération géopolitique en MCM et contribuer à la résolution des différends par l’octroi de fonds aux pays voisins et le soutien de leurs projets afin de les aider à développer leur économie locale (Xi et al., 2019). Mais la RPC reste prioritaire en raison de ses droits historiques (Wang, 2014 : 59).

36C’est d’ailleurs bien dans ce sens qu’il faut comprendre le repositionnement spectaculaire opéré par le gouvernement Duterte, après son élection en 2016 (Heydarian, 2018) : les Philippines se sont largement rapprochées des positions chinoises, par opportunisme et pragmatisme géopolitique et économique. « […] the country which won this overwhelming legal victory has managed to transfigure it into a de facto political defeat vis-a-vis China, effectively reducing the significance of the ruling in future negotiations even for the other SCS claimant States » (Bautista, 2018 : 188). Au-delà des doutes que le développement conjoint à la chinoise suscite parmi les observateurs occidentaux (Galletti, 2016 : 331), il y a lieu de commenter son lien avec les obligations environnementales de la Chine que la sentence mentionne sans équivoque.

3.3. L’attitude de la RPC eu égard à ses obligations environnementales

37L’analyse du corpus interpelle puisqu’il ne contient aucune référence explicite aux obligations environnementales. Au mieux, les termes restent généraux et abstraits laissant entendre que la protection des milieux marins est un objectif qui est réalisé au travers des politiques de la RPC (Wang, 2016). Ou alors, elle est mise en regard du développement économique qui est prioritaire dans les pays en développement (Han & Feng, 2020). Mais nulle trace d’obligations ou de mise en place de système d’indicateurs pour assurer le suivi de mesures de préservation qui seraient mises en place, par exemple. Pour certains, les causes de la surexploitation des ressources marines sont à chercher du côté de la CNUDM, des ambiguïtés associées aux juridictions marines lorsqu’elles se chevauchent et du non-respect de la souveraineté chinoise en MCM (Gao, 2017 ; Liu & Fei, 2017 ; Zhang & Zhang, 2020). Quant à la question de la construction d’îles artificielles sur des récifs coralliens, elle est présente dans deux articles seulement. Dans le premier, les auteurs contournent le débat sur l’atteinte aux massifs coraliens. Pour eux, les dispositions de la CNUDM et la définition préconisée par les juges qui excluent les îles artificielles du régime des îles sont trop restrictives. Ils estiment qu’il y a lieu de promouvoir la conception de la RPC qui considère que toute étendue terrestre, submergée ou non à marée haute, est une île au sens de l’article 121 CNUDM (Huang & Huang, 2015). Quant au second, il considère que l’artificialisation d’étendues terrestres est bénéfique à la fois pour satisfaire les besoins propres aux établissements humains et pour lutter face à la montée possible des océans qui est vue comme une menace sur les environnements insulaires (Wang Hui, 2016).

38Ces quelques éléments suggèrent que le thème de la souveraineté qui est au cœur des arguments chinois a permis d’occulter les critiques sévères que l’arrêt porte à l’égard des défaillances des autorités de la RPC eu égard à leurs devoirs environnementaux. Ce parti pris leur a profité puisque rares aussi sont les publications occidentales qui interpellent la RPC sur ces points précisément. Galletti par exemple adopte prudemment le mode interrogatif : « En Asie du Sud-Est, véritable « Méditerranée d’Extrême-Orient » […], la voie d’une politique maritime intégrée et collective est-elle possible ? » (2016 : 348). La portée de l’arrêt semble donc minime tant l’écart semble irréductible entre la posture chinoise présentée ici et les commentaires issus de la seconde partie (analyse de la sentence) et qui soutiennent que la RPC ne peut se soustraire à ses obligations environnementales quelle que soit, dans le fond, l’issue relative à l’enjeu de la souveraineté.

Conclusion

39Dans cet article, la Chine se retrouve au cœur de la critique, pour différentes raisons. Il y a d’abord lieu de relever qu’elle n’est pas seule à ne pas avoir respecter la sentence d’un Tribunal arbitral constitué dans le cadre de la CNUDM. Le Royaume-Uni par exemple, a fait de même dans son différend avec Maurice sur les Chagos (Biad & Edynak, 2016). Et d’une manière générale, il reste encore énormément à faire pour mieux garantir la protection des milieux marins tant au niveau des États que de la gestion de la haute-mer, ce territoire des communs pour lequel la dernière Conférence internationale de mars 2022 n’est pas parvenue à sécuriser la préservation.

40Il n’en reste pas moins que l’évaluation des effets de la sentence du 12 juillet 2016 est décevante sous l’angle environnemental. Sa portée reste mineure (Sim, 2018 ; Miron, 2020a). Lorsque Galletti conclut en affirmant « C’est dans ce domaine de l’interdiction, ou de l’encadrement de ces impacts et nuisances aux ressources et aux milieux que tout, en Asie, reste à faire et à contractualiser éventuellement » (2016 : 328), la lucidité incite à convenir que cela ne concerne pas l’Asie seulement.

41Les écueils sont nombreux. Si la CNUDM est insatisfaisante parce qu’elle sauvegarde et promeut un imaginaire orienté sur l’extraction des ressources présentes dans les milieux marins (Ranganathan, 2022 : 30), la posture de la RPC, qui défend le développement conjoint à partir de l’imposition de sa souveraineté en MCM et qui ignore les impacts dévastateurs de certaines de ses pratiques sur des écosystèmes marins fragiles, n’est guère plus satisfaisante.

42Ces éléments plaident tout de même pour une réforme de la CNUDM. Cette convention reste malgré tout un des accords internationaux les plus aboutis. Il serait donc contre-productif de plaider son abandon. Mais force est d’admettre que les conditions à réunir pour qu’une telle refonte soit envisageable semblent hors d’atteinte, à l’heure actuelle en tout cas.

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Notes

1 Voir URL : < https://www.worldatlas.com/articles/countries-with-the-largest-exclusive-economic-zones.html> (consulté le 29.04.2023).

2 Pour rappel, la mer territoriale est limitée à 12 milles marins tandis que la zone contiguë a une largeur maximale de 24 milles.

3 Un haut-fond découvrant joue un rôle dans la définition des lignes de base s’il se trouve à l’intérieur de la mer territoriale d’un continent ou d’une île (art. 13 CNUDM).

4 De gros enjeux concernent aujourd’hui les extensions du plateau continental (PC), au-delà des ZEE. Les revendications des États maritimes doivent être soumises et validées par la Commission des limites du PC (art. 76(8) CNUDM).

5 Le cas de la France illustre bien le phénomène. Avec plus de 10 millions de km2, ce pays dispose du deuxième domaine maritime mondial en comptant uniquement la superficie de ses ZEE. Il doit ce statut à ses îles d’outre-mer. La Polynésie française offre par exemple près de la moitié des ZEE françaises tandis qu’elle ne représente que 0,6% des terres émergées du pays qui couvrent 0,675 millions de km2 (Antoinette et al., 2014 : 132-133).

6 Par exemple : la Convention sur le commerce international d’espèces menacées d’extinction de 1973 ou la Convention sur la diversité biologique de 1992.

7 Le ratio qui mesure la taille de la ZEE (non contestée) d’un pays rapportée à sa superficie terrestre fournit une information utile pour situer quelques enjeux géostratégiques. Il est de plus de 21 pour la France, de plus de 12 pour le Japon, de 7,5 pour les Philippines, de 4,2 pour le Vietnam, de 2,3 pour Taïwan, de 1,2 pour les Etats-Unis et de 0,23 pour la RPC (sources : <worlddata.info> pour les superficies terrestres et <www.seaaroundus.org> pour la taille des ZEE). Une fois encore, ce ratio met en exergue le rôle des îles dans la délimitation des ZEE.

8 Rockall en est une exception emblématique. Les Anglais souhaitaient attacher une ZEE à ce bloc rocheux de 80 m2. Ils finirent par renoncer à leur projet dans les années 1970, faute de pouvoir démontrer que Rockall convenait à un établissement humain et permettait une vie économique propre (MacDonald, 2006).

9 Le Tribunal arbitral fait ainsi plus directement référence aux dispositions prévues à l’article 194 de la CNUDM.

10 Toutes deux sont des mers semi-fermées selon l’article 122 CNUDM.

11 Il y a lieu toutefois de relever que la RPC offre peu de place à la négociation. Elle affirme d’abord sa pleine souveraineté sur la MCM (PCA, 2016 : 74). Elle affiche ensuite son penchant pour une approche multilatérale des différends portant sur le droit de la mer dont elle a toutefois une conception particulière (voir le point 3.2, ci-dessous). Par ailleurs, lors de négociation qui ont conduit en 2000 à un accord avec le Vietnam dans le golfe du Tonkin, les autorités de la RPC ont exprimé leur préférence pour le bi- plutôt que le multilatéralisme (voir Thao, 2001).

12 Les auteurs tiennent à disposition la liste des 96 articles étudiés. Seuls sont mentionnés en bibliographie les textes utilisés pour l’analyse. Leur titre figure en anglais en reprenant le libellé indiqué dans les publications (70 références). Les autres (26 références) ont été traduits par les auteurs.

13 La carte de « la ligne en neuf traits » est utilisée pour affirmer la souveraineté de la Chine en MCM. Son origine remonterait à la deuxième moitié des années 1940 (Cheng, 2021) et sa finalité resterait difficile à retracer (Li Lin, 2016). Elle est peut-être à associer aux territoires que le Japon doit restituer après sa défaite en 1945. L’article 2, lettre f du Traité de paix avec le Japon, signé à San Francisco le 8 septembre 1951, mentionne par exemple que le Japon doit renoncer à toute revendication sur les îles Spratly et les îles Paracel sans mentionner pour autant à quel État ces îles reviennent. Est-ce cette incertitude qui aurait motivé la Chine (RPC et République de Chine) à développer la thèse de « la ligne en neuf traits » pour revendiquer la souveraineté sur l’ensemble des îles, rochers et hauts-fonds découvrant de la MCM ? Cette hypothèse nécessite des investigations supplémentaires. Il n’en reste pas moins que plusieurs chercheurs de la RPC regrettent que le parti n’ait pas clarifié la nature et le statut juridique de cette ligne (Huang & Huang, 2015 ; Li, 2018). Ils reconnaissent généralement aussi qu’elle n’a pas de définition géographique précise (Li Lin, 2017 ; Li Linghua, 2005).

14 Le président philippin Aquino aurait agi volontairement contre les intérêts chinois en MCM, avec le soutien américain. Certains chercheurs chinois considèrent même que le conflit porté devant le Tribunal arbitral est un conflit entre la Chine et les USA qui veulent à tout prix contenir le poids économique et politique grandissant de la RPC (Cao & Wang, 2022 ; Hu, 2022).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean Ruegg, Maurice Kwan-Chung Yip et Fabien Brial, « Les devoirs de protection et de préservation du milieu marin selon la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer à l’aune de la sentence du Tribunal arbitral du 12 juillet 2016 »Études caribéennes [En ligne], 55 | 2023, mis en ligne le 04 juillet 2023, consulté le 02 octobre 2023. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/27220 ; DOI : https://doi.org/10.4000/etudescaribeennes.27220

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Auteurs

Jean Ruegg

Professeur, Université de Lausanne, Institut de géographie et durabilité, jean.ruegg@unil.ch

Maurice Kwan-Chung Yip

Doctorant, Université de Lausanne, Institut de géographie et durabilité, kwanchung.yip@unil.ch

Fabien Brial

Agrégé de géographie et docteur en droit, PRAG en géographie, Université de la Réunion, Centre de Recherches et d’Études en Géographie, fabienbrial@orange.fr

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Droits d’auteur

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