Les terres coutumières en Nouvelle-Calédonie, au cœur d’enjeux antagonistes
Résumés
Les terres coutumières en Nouvelle-Calédonie sont au centre de tensions historiques, politiques, culturelles et juridiques. Ce territoire, marqué par la colonisation française depuis 1853, reste profondément divisé entre aspirations indépendantistes, portées notamment par le peuple autochtone Kanak, et le maintien dans la République française. Le pluralisme juridique qui y règne – combinant droit français, droit calédonien et coutumes Kanak – reflète cette complexité. Les terres coutumières, qui couvrent aujourd’hui 28 % du territoire, sont juridiquement protégées mais aussi soumises à des enjeux de développement économique. Les coutumes Kanak structurent l’identité, les droits fonciers et les rapports sociaux du peuple Kanak. Le droit coutumier, produit hybride entre normes traditionnelles et droit écrit, sert aujourd’hui de passerelle pour concilier les impératifs de protection avec ceux de mise en valeur des terres. Ainsi, la terre demeure un espace de souveraineté symbolique, mais aussi un levier central dans le débat post-colonial toujours en cours.
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Introduction
- 1 Selon l’ISEE, en 2019, 271 400 habitants vivent en Nouvelle-Calédonie. Depuis 2014, la population a (...)
- 2 Loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
- 3 Tous ont conduit à une majorité de « non » à la question : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie (...)
- 4 Un secrétaire général du Haut-Commissariat de la République, représentant de l’État en Nouvelle-Cal (...)
1Les enjeux portés par les terres coutumières en Nouvelle-Calédonie ne peuvent être compris qu’en replaçant ce territoire ultramarin dans son contexte géographique et historique. La Nouvelle-Calédonie est un archipel du Pacifique Sud, d’environ 18 000 km2, peuplé de 270 000 habitants1. Lorsque la France en a pris possession en 1853, son peuple autochtone, les Kanak, y vivait depuis alors plus de 3000 ans. D’un point de vue institutionnel, d’abord possession coloniale rattachée aux Établissements français du Pacifique dès 1853, la Nouvelle-Calédonie est devenue Territoire d’Outre-mer en 1946 puis collectivité sui generis depuis l’Accord de Nouméa du 5 mai 1998 et la loi organique du 19 mars 19992 (ci-après LONC). Le statut de cet outre-mer est aujourd’hui au cœur des préoccupations des calédoniens. Après trois référendums d’autodétermination (2018, 2020 et 2021)3, le processus de l’Accord de Nouméa est arrivé à son terme, impliquant un renouvellement du statut du pays. Cependant, même si ce processus est terminé, les antagonismes n’ont pas pour autant disparu et la question de la décolonisation de la Nouvelle-Calédonie reste ouverte4, au moins pour une partie de la population. Les émeutes du mois de mai 2024 ont démontré, par leur niveau de violence et de destruction, la force des résistances au maintien dans la France dans des conditions jugées inéquitables pour le peuple autochtone. La tentative de réforme du corps électoral provincial, qui détermine les personnes pouvant voter au Congrès (assemblée territoriale locale), menée par l’État sans consensus local entre les partis indépendantistes et non indépendantistes, a réveillé les traumatismes des oppositions armées des années 1980 et mis en lumière les inégalités persistantes au sein de la société calédonienne. La question du développement économique du pays compte parmi les clés de construction d’une entente sur le long terme. Elle présente toutefois une particularité liée à la reconnaissance du peuple Kanak et du droit qu’il détient sur une partie des terres.
- 5 Art. 21 2° LONC.
- 6 Art. 20 LONC pour les Provinces qui disposent d’une compétence de droit commun, autrement dit, dans (...)
- 7 N. Meyer, « 15 ans de loi du pays. De la naissance à l’émancipation du droit du travail calédonien (...)
- 8 Loi du pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compéten (...)
- 9 Ce sont bien les coutumes Kanak, au pluriel, dont il s’agit ici. Le pluriel est important car la No (...)
- 10 Il existe un registre d’état civil coutumier spécifique (Délib. AT n° 424 du 3 avril 1967 relative (...)
- 11 Art. 7 LONC : « Les personnes dont le statut personnel, au sens de l’article 75 de la Constitution, (...)
- 12 La Cour de cassation a donné une interprétation englobante de ce terme en estimant que « la matière (...)
- 13 Art. 18 LONC.
- 14 Voir notamment : V. Parisot, « À chacun sa terre, à chacun son droit ? Des terres et des hommes en (...)
2De son statut actuel, la Nouvelle-Calédonie tire une grande autonomie et constitue un système juridique original caractérisé par son pluralisme juridique. En effet, s’y applique tout d’abord le droit de l’État français dans les domaines de compétences que celui-ci détient encore, de manière résiduelle, dans la LONC tels, par exemple, que la justice et l’organisation judiciaire5. Existe ensuite un droit produit par les institutions de la Nouvelle-Calédonie dans des domaines de plus en plus nombreux au fur et à mesure du transfert progressif de compétences6. C’est le cas par exemple du droit du travail7 mais également, depuis 2013, du droit civil8. À côté de ces deux droits, tous deux caractérisés par leur appartenance ou du moins leur proximité avec un système de droit écrit, il y a un autre système juridique, en de nombreux points très éloignés des deux autres. Il s’agit des coutumes Kanak9. Celles-ci ont continué à régir la vie des Kanak, non sans évoluer bien sûr, malgré la colonisation du pays. Dans le prolongement des réserves, en d’autres termes les terres laissées aux Kanak lors des différentes vagues de colonisation, les terres coutumières sont restées et restent régies, elles aussi, par les coutumes. Il faut néanmoins préciser que, si les coutumes représentent un système complet pour ceux qui vivent selon ses préceptes, l’État français n’en reconnaît qu’une partie. En effet, la LONC n’admet l’application des coutumes Kanak que dans deux cas. D’une part, elle prévoit leur application aux personnes de statut civil coutumier10, mais seulement en matière de droit civil11. Cette dernière renvoie aux règles régissant les relations entre les personnes privées, l’état des personnes, le droit de la famille, le droit des biens et leur transmission non commerciale12. D’autre part, la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit que les coutumes s’appliquent aux terres coutumières et aux biens qui y sont situés appartenant aux personnes ayant le statut civil coutumier13. Les terres coutumières14, selon ce texte, « sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre ».
- 15 Accord de Nouméa du 5 mai 1998 : Préambule (extrait) : « l’identité kanak était fondée sur un lien (...)
- 16 P.-Y. Le Meur, « Autorité coutumières et réformes foncières. Propriété, coutume, souveraineté », Jo (...)
3Comme dans plusieurs autres outre-mer, à l’image de la Polynésie française, la terre revêt une importance particulière pour le peuple autochtone de Nouvelle-Calédonie, et ce, pour des raisons culturelles et historiques. Parmi elles, il faut évoquer la place prééminente de la terre dans la culture Kanak. Bien plus qu’un lien de propriété, c’est un lien identitaire qui lie ce peuple et sa terre15, voire un lien de souveraineté16. Les blessures liées à la colonisation, notamment la spoliation des terres et les déplacements de populations, expliquent les revendications encore nombreuses sur les terres malgré une politique de redistribution. L’engagement de cette réforme foncière, en 1978, a permis la mise en place d’un dispositif de restitution des terres aux tribus et clans Kanak. Cette restitution est aujourd’hui gérée par un établissement public (de l’État), l’agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF). La superficie globale du territoire calédonien est aujourd’hui constituée de 28 % de terres coutumières.
- 17 Images tirées du site internet de l’ADRAF (adraf.nc).
Figure 1. les régimes fonciers en Nouvelle-Calédonie17
- 18 Document d’orientation, Art. 1.4.
- 19 Art. 18 de la LONC.
- 20 I. Leblic, « Représentation du foncier en Nouvelle-Calédonie et identité culturelle kanak. Evolutio (...)
4À lire les textes fondamentaux régissant la Nouvelle-Calédonie, les terres coutumières sont donc régies par les coutumes. Mais cette affirmation reste incomplète. Elle ne rend compte ni de la réalité juridique ni des nécessités pratiques. En effet, le monde Kanak n’est pas étanche aux règles juridiques produites par les institutions calédoniennes ou l’État. Ces règles interfèrent et collaborent avec les coutumes pour réaliser les enjeux fondamentaux entourant les terres coutumières. Le premier enjeu est sans doute la protection des terres coutumières. En raison de leur importance culturelle, elles sont aujourd’hui juridiquement protégées de l’appropriation publique ou privée et donc de la diminution de leur amplitude. Leur affectation aux usages coutumiers fait l’objet d’une protection renforcée. Mais, dans le même temps, le statut particulier des terres coutumières ne doit pas pour autant constituer un « obstacle à [leur] mise en valeur » selon les termes mêmes de l’Accord de Nouméa18. Les terres coutumières, bien qu’inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables19, sont exploitées. Elles font l’objet de cultures, d’élevage, ou encore de tourisme et, plus largement, d’une recherche de développement économique20.
- 21 Voir not. C. Bouix, « L’emprunt du droit civil français par le droit civil coutumier Kanak : adapta (...)
5Parmi les outils permettant de ménager ce délicat équilibre entre protection et développement des terres coutumières dans un contexte de pluralisme juridique, le droit coutumier Kanak est certainement le plus novateur21. L’expression est connue, car fréquemment employée, mais parfois mal comprise en raison de la difficulté de sa définition. Le droit coutumier Kanak n’est pas un synonyme de ou des coutumes Kanak. Ces dernières constituent un système juridique à part entière existant à côté des systèmes étatique français et calédonien et non pas à travers eux. Aussi, elles existent indépendamment de leur reconnaissance ou absence de reconnaissance par l’État et la Nouvelle-Calédonie. L’expression « droit coutumier Kanak » permet de décrire un autre phénomène. Il désigne un droit hybridé, né de la nécessaire coexistence entre coutumes Kanak et droit étatico-calédonien. Le droit coutumier passe, d’une part, par un support textuel issu du droit étatique et calédonien (loi organique, loi du pays ou encore délibérations) et son contenu porte sur les coutumes et/ou s’en inspire. D’autre part, il est constitué des décisions de justice appliquant les coutumes Kanak et souvent imprégnées de concepts juridiques occidentaux. Ainsi entendu, le droit coutumier est un pont entre les systèmes juridiques du pays et permet en cela de ménager les enjeux antagonistes entourant les terres coutumières. C’est ce droit coutumier, composé de diverses sources, qui cherche à réaliser un équilibre entre la protection des terres coutumières (I), d’une part, et leur développement (II), d’autre part.
I. La protection des terres coutumières par le droit coutumier
- 22 Les terres privées représentent 15,9 % du territoire, le domaine des collectivités 55,6 % et les te (...)
6Selon l’article 6 de la LONC, « en Nouvelle-Calédonie, le droit de propriété garanti par la Constitution s’exerce en matière foncière sous la forme de la propriété privée, de la propriété publique et des terres coutumières »22. À cette pluralité de terres répond une pluralité de régimes juridiques. Les terres coutumières sont, nous l’avons vu, régies par les coutumes Kanak et marquées par l’histoire coloniale du territoire. Elles sont caractérisées par une nécessité de protection à laquelle participe, de différentes façons, le droit coutumier. La règle des « quatre i », contenue dans la LONC est certainement la plus illustrative de cet enjeu de protection. Elle fait figure de gardienne des terres coutumières (A). Le droit local calédonien, issu des institutions du pays, par la prise en compte de la culture Kanak, notamment dans la réglementation concernant les terres coutumières, concoure également à remplir cet objectif de protection (B).
A. La règle des quatre « i », gardienne des terres coutumières
- 23 Article 18 de la Loi organique 1999 : « Sont régis par la coutume les terres coutumières et les bie (...)
- 24 Arrêté gubernatorial, 22 janvier 1868 relatif à la constitution de la propriété territorial indigèn (...)
- 25 I. Merle, « La construction d’un droit foncier colonial. De la propriété collective à la constituti (...)
- 26 V. Parisot, « À chacun sa terre, à chacun son droit ? Des terres et des hommes en Nouvelle-Calédoni (...)
7Si les terres coutumières sont régies par les coutumes Kanak, c’est d’abord car la LONC le prévoit, ne faisant que concrétiser l’article 1.4 du préambule de l’accord de Nouméa. Elles demeurent donc soumises à ce texte étatique qui en définit les contours. De plus, la LONC énonce la règle la plus importante du régime des terres coutumières : la règle dite des « quatre i ». Selon cette dernière, fixée à l’article 18 de la LONC, « les terres coutumières sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables »23. Autrement dit, elles ne peuvent changer de propriétaire, que ce soit volontairement (vente, échange, donation…) ou par la contrainte (saisie, expropriation, prescription…). Cette règle est aujourd’hui un marqueur fort du régime des terres coutumières et défendue ardemment par les autorités coutumières. Toutefois, replacée dans son contexte historique, elle se révèle moins protectrice du peuple autochtone que ce qu’il serait possible de croire en prime abord. Cette règle a en effet été posée pendant la colonisation pour éviter que les terres des Kanak ne soient cédées à des personnes privées. Ainsi préservées, ces terres restaient à la disposition de l’État qui définissait leur périmètre en créant les réserves24. Ces terres coutumières étaient moins protégées dans leur caractère coutumier et davantage de l’appropriation privée25. De plus, cette conception collective de la propriété était nouvelle pour le peuple premier qui connaissait jusque-là une propriété plus individuelle et familiale. Ils étaient jugés trop primitifs pour accéder à notre conception de la propriété privée26.
8Mais par une réappropriation historique de cette règle, le peuple autochtone en a finalement fait un élément de protection de son identité. Comme l’affirme le préambule de l’Accord de Nouméa, « l’identité kanak était fondée sur un lien particulier à la terre. Chaque individu, chaque clan se définissait par un rapport spécifique avec une vallée, une colline, la mer, une embouchure de rivière, et gardait la mémoire de l’accueil d’autres familles. Les noms que la tradition donnait à chaque élément du paysage, les tabous marquant certains d’entre eux, les chemins coutumiers structuraient l’espace et les échanges ». La règle « des quatre i », en empêchant la diminution des terres coutumières, contribue à leur protection, spécialement en préservant l’affectation d’une partie des terres calédoniennes aux usages coutumiers.
B. Le droit de l’environnement au service des terres coutumières
- 27 Voir ISEE, « Une mosaïque pluriethnique », 2019 : https://www.isee.nc/population/recensement/commun (...)
- 28 S. Lebègue, Coutume Kanak, Au vent des îles & ADCK, 2018, p. 422.
- 29 Article 110-3 du code de l’environnement de la Province des îles Loyauté : « le principe unitaire d (...)
9Parmi les autres exemples possibles de droit coutumier protecteur des terres coutumières, le droit de l’environnement est une illustration suggestive. Cette branche du droit ne relève pas des coutumes, même lorsqu’il s’agit de protéger l’environnement sur des terres coutumières. La protection de l’environnement relève de la compétence de chacune des trois provinces de la Nouvelle-Calédonie (les Provinces Nord, Sud et des îles Loyauté). Ainsi, la réglementation en matière de protection et de préservation de l’environnement n’est pas unitaire en Nouvelle-Calédonie, chacune des Provinces édictant ses propres règles sur son territoire. En 2008, 2009 puis 2016, elles se sont chacune dotées d’un code de l’environnement, répondant aux particularités socio-ethniques et géographiques de ces territoires. La Province Sud compte seulement 9 % de terres coutumières, la Province Nord 27 % et la Province des Îles 97 %. De plus, la population est elle aussi inégalement répartie. La Provinces Nord et celle des Îles Loyauté sont composées, respectivement de 73 % et 96 % d’une population Kanak. A l’inverse de la province Sud qui, si elle contient numériquement la plus grande population Kanak au regard de l’ensemble de celle-ci en Nouvelle-Calédonie, détient une minorité de Kanak, de 26 %27. Ces différences de superficies de terres coutumières, selon la province envisagée, et la variation des équilibres socio-ethniques des populations vivant sur ces espaces influencent la production et le contenu du droit provincial. Ainsi, en province des Îles Loyauté, composées majoritairement de terres coutumières et de Kanak, le droit de l’environnement témoigne de la prise en considération de la culture autochtone. Ceci est particulièrement éclatant en Province des Îles, là où les terres sont dans l’immense majorité coutumières. Non seulement la terre est protégée d’un point de vue environnemental, mais elle l’est en tant que terres coutumières, en harmonie avec la culture de son peuple premier, répondant à la dimension identitaire de la terre pour le peuple Kanak. Dans ce domaine, la création du droit de l’environnement par la Province des îles passe par exemple par une méthode participative et concertée associant largement les autorités coutumières. Cette collectivité a introduit dans son code de l’environnement un principe unitaire de vie, issue de la cosmovision Kanak28, « qui signifie que l’homme appartient à l’environnement naturel qui l’entoure et conçoit son identité dans les éléments de cet environnement naturel constitue le principe fondateur de la société kanak. Afin de tenir compte de cette conception de la vie, certains éléments de la Nature pourront se voir reconnaître une personnalité juridique dotée de droits qui leur sont propres, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires en vigueur »29.
10Le droit coutumier, en adaptant les règles à la culture Kanak, participe à la protection des terres coutumières au sein de son environnement plural. Dans le même temps, il contribue à son développement.
II. Le développement des terres coutumières par le droit coutumier
11La protection des terres coutumières, si elle est fondamentale, n’est pas pour autant le seul enjeu les entourant. Est également recherché leur développement économique. Cette nécessité participe de plus au rééquilibrage appelé de tous pour une meilleure répartition des richesses sur le territoire et entre les différentes populations. Plusieurs outils de droit coutumier permettent de réaliser ce difficile équilibre entre protection et développement. C’est le cas notamment d’un groupement endémique de la Nouvelle-Calédonie, le Groupement de droit particulier local (A) et de réglementations destinées à faciliter l’exploitation des terres coutumières (B).
A. Le Groupement de droit particulier local (GDPL), une personne morale adaptée aux enjeux de gestion des terres coutumières
- 30 Voir notamment : S. Gorohouna, « La réalisation des projets économiques sur terre coutumière et via (...)
- 31 Ordonnance n° 82-880 du 15 octobre 1982 relative à l’aménagement foncier, à l’établissement rural e (...)
12Bien que la règle des « quatre i » limite la libre disposition des terres coutumières, celles-ci ne sont pas pour autant soustraites à tout acticité économique. À côté des propriétaires claniques, les terres coutumières sont ainsi souvent détenues et exploitées, dans le cadre de la redistribution foncière par des GDPL, exemple de mécanismes de droit coutumier opérant sur terres coutumières30. Les GDPL sont nombreux et fonctionnent soit comme des entreprises menant une activité économique sur terres coutumières, soit relèvent de la catégorie du foncier coutumier en se voyant attribuer des terres dans la cadre des opérations de redistribution foncière. Il s’agit d’une structure juridique originale, n’existant qu’en Nouvelle-Calédonie, créée 198231. Dotée de la personnalité morale depuis 1985 pour concilier les exigences du droit civil français et l’organisation coutumière, le GDPL regroupe des individus attachés par des liens de parenté et/ou hiérarchique (au sein d’une famille, d’un clan, d’une tribu). Il est donc principalement constitué de personnes de statut civil coutumier. Juridiquement, il repose sur un mécanisme de droit français, le contrat de mandat. Il est géré par un mandataire qui n’est pas nécessairement une personnalité représentative des institutions politiques coutumières Kanak.
- 32 En matière coutumière : « La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître (...)
- 33 « Les citoyens de la République qui n’ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l’articl (...)
- 34 Cour d’appel Nouméa, 21 mai 2008, arrêt n° 07/476.
- 35 Cour d’appel de Nouméa, 13 août 2012, 12/242.
- 36 On trouve, dans le code de l’environnement de la province des îles Loyauté, la référence à des GDPL (...)
13La question s’est posée de savoir de quel droit devait relever ce groupement. L’enjeu est important puisqu’en découlent le droit applicable, droit civil ou coutumes ainsi que la formation de la juridiction qui connaîtra d’un potentiel litige, formation de droit commun ou formation coutumière32. Les textes ne permettant pas d’y répondre, c’est la jurisprudence qui a dû se prononcer et sa solution a évolué. Le GDPL a, dans un premier temps, été considéré comme relevant nécessairement du droit civil. En effet, celui-ci ne pouvant être considéré comme un « citoyen » au sens de l’article 75 de la Constitution33, il ne saurait être considéré comme une personne de statut civil coutumier et être régi par les coutumes34. Finalement, le caractère « paradoxal » de cette situation a conduit la Cour d’appel de Nouméa à reconnaître que cette entité devait nécessairement, du fait de sa proximité avec le monde coutumier, être régie par les coutumes : « le GDPL n’est pas une personne morale de droit commun, sa formation et son objet, qui répondent au souci de remplir une fonction économique en milieu coutumier kanak, le rattachent à l’évidence au monde de la coutume ; que si la personne morale n’est pas au sens strict un “citoyen”, elle est bien une personne au même titre qu’une personne physique, dotée de tous les attributs de la personnalité ; qu’elle n’échappe pas, de ce fait, à la loi commune qui assujettit les personnes de statut coutumier kanak aux règles coutumières lorsqu’elles se trouvent en litige avec d’autres personnes de statut coutumier kanak »35. Ni public, ni privé, cette entité s’apparente à une nouvelle forme de personne morale, une personne morale de droit coutumier. Depuis lors, toutes les conséquences juridiques n’ont pas été tirées et les contours de cette nouvelle personne morale restent largement non identifiés. Le droit applicable au GDPL est assez épars et les GDPL eux-mêmes hétéroclites36. Partant, le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a entrepris une réflexion visant à refondre cet outil et élargir son champ en institutionnalisant, par le droit coutumier, un concept de personne morale coutumière dont le champ d’application dépasserait celui du GDPL. Cette refonte, qui n’a pas encore aboutie, recèleraient des potentialités d’un essor du développement économique des terres coutumières. L’objet du GDPL par exemple, pourrait être d’agir dans un intérêt coutumier et/ou en respectant un ordre public coutumier. Le droit coutumier pencherait alors davantage du côté des coutumes et permettrait un développement économique des terres en adéquation avec la culture Kanak. D’autres mécanismes de droit coutumier sont mis en place pour favoriser le développement économique sur terres coutumières.
B. L’adaptation du droit commun sur terres coutumières
- 37 C. Cassourret, C. Sachot et Irène Salenson, « Terres coutumières et communs. Enjeux pour l’avenir d (...)
- 38 Art. 4.2.4 du document d’orientation de l’accord de Nouméa.
- 39 Délibération modifiée n° 71/CP du 21 octobre 2011.
14L’aménagement des terres coutumières est une nécessité, notamment afin de satisfaire différentes utilités sociales (habitat) ou économiques (agriculture, tourisme, etc.), dans le respect des droits d’usage et de jouissance décidés par l’autorité coutumière ayant la maîtrise de la terre37. Pour ce faire, les acteurs coutumiers recherchent des investissements financiers, publics comme privés, afin de promouvoir les projets de développement économique sur terres coutumières. Cependant la règle des « quatre i » agit à cette occasion comme une contrainte, en ce qu’elle empêche par exemple la constitution de certaines sûretés réelles, et donc de garanties pour le financeur. Pour pallier cette difficulté, l’accord de Nouméa avait déjà prévu l’élaboration d’« un fonds de garantie pour faciliter le financement des projets de développement sur les terres coutumières »38. Celui-ci a été créé en 201139 et est destiné à renforcer les garanties dont peuvent disposer les établissements de crédit dans le cadre de leur financement des projets des particuliers et professionnels sur terres coutumières.
- 40 Une tentative de réglementation de baux ruraux sur terres coutumière a été entreprise, en vain. Une (...)
15Du point de vue de la technique juridique, la mise en valeur de ces terres se fait par la location. Si, du fait de leur protection, les terres ne peuvent être cédées à titre gratuit comme onéreux, ou encore échangées, elles peuvent faire l’objet de contrat de bail, en vue d’être louées. Le préambule de l’accord de Nouméa (1,4) avait même prévu que « des baux seront définis par le Congrès, en accord avec le Sénat coutumier, pour préciser les relations entre le propriétaire coutumier et l’exploitant sur les terres coutumières. Les juridictions statuant sur les litiges seront les juridictions de droit commun avec des assesseurs coutumiers ». Autrement dit, un droit coutumier de baux sur terres coutumières avait vocation à être créé. Pour l’heure, rien de tel n’existe40, malgré une utilisation pratique importante de cette technique, comme en témoigne le tableau ci-dessous.
- 41 Art. 7, 9 et 18 de la LONC.
- 42 Voir M. Buchberger, « Quelles structures juridiques de droit commun pour les entrepreneurs de statu (...)
- 43 Délibération n° 339 du 13 décembre 2007.
16Le droit applicable à ce type de contrat de mise à disposition n’est pas clairement identifié, en raison d’une articulation délicate entre différents articles de la LONC relatifs aux conflits entre droit commun et coutumes41. À la lecture de ces textes, lorsque les acteurs concernés sont exclusivement des personnes de statut civil coutumier agissant sur terres coutumières, les règles applicables devraient relever de la coutume. Pourtant, en pratique, même de statut de droit coutumier, l’entrepreneur agissant sur terres coutumières, tombe largement sous le coup du droit commun, par le truchement du droit commercial42. Les opérations économiques impliquant des autorités coutumières qui mettent à disposition des terres coutumières au profit de personnes physiques ou sociétés de droit commun, sont plus encore soumises au droit commun des contrats. Le droit coutumier n’est cependant pas totalement absent. Concrètement, les propriétaires coutumiers (clans, tribus ou GDPL) décident de mettre à disposition une partie de ces terres. Les parties établissent alors un contrat de bail, selon le droit commun, contenant les modalités de cette mise à disposition. En revanche, la sécurisation de l’opération passe par un outil issu du droit coutumier. La formalisation de la décision collective du clan, de la tribu ou du GDPL, de contracter avec un tiers passe par l’établissement d’un acte coutumier, dressé par un officier public coutumier, relevant d’un corps de fonctionnaire de la Nouvelle-Calédonie43. Créé par la loi du pays n° 2006-15 du 15 janvier 2007, cet acte est un écrit comportant la transcription d’un accord coutumier, appelé palabre. Il a la valeur d’un acte authentique. Récemment, le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a entamé une réflexion relative à la création plus générale d’un droit coutumier des contrats, propre à satisfaire les utilisations économiques des terres coutumières tout en respectant leur affectation aux usages sociaux Kanak.
- 44 Art. L. 111-1 Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie : « Les prévisions d’aménagement et les (...)
- 45 S. Lefèvre, Les sentiers du droit de l’urbanisme en Nouvelle-Calédonie, Mémoire Master 2, Paris IV (...)
17En outre, la qualification de terres coutumières emporte également l’impossibilité de mettre en place certaines réglementations permettant la sécurisation d’opérations économiques dans le cadre de projets de constructions sur terres coutumières. Le droit de l’urbanisme n’est par exemple pas applicable sur terres coutumières44. Les logements Kanak sur ces terres sont souvent auto-construits et établis parfois loin des réseaux. Les communautés peuvent ainsi faire face à des difficultés, par manque de documents de planification et de mécanismes financiers permettant de construire. Des municipalités ont donc créé de nouveaux types de documents d’urbanisme, non opposables, tels que, en province Nord, les « Modalités d’application des règles provinciales d’occupation et d’utilisation des sols »45. De manière très originale, la commune de Ponérihouen, située en province Nord, a prévu, dans son plan directeur d’urbanisme (et bien qu’il ne soit pas applicable sur les terres coutumières de la commune), la possibilité pour la commune et les autorités coutumières de passer un contrat, approuvé par acte coutumier. Aux termes de ce contrat, les parties s’engagent, pour les premières, à constituer des réserves foncières coutumières en vue de l’extension de zones d’habitat tribal, et, pour les secondes, à la viabilisation des terrains et la réalisation des équipements collectifs. Dans cette zone, une déclaration préalable, s’apparentant à un permis de construire, est instituée. Ainsi le recours au contrat et à l’acte coutumier permet de créer une sorte de droit de l’urbanisme coutumier, à partir du droit commun applicable sur le reste de la commune.
- 46 Loi du pays n° 2019-4 du 5 février 2019 relative à la responsabilité et à l’assurance de la constru (...)
- 47 Référentiel de la construction de la Nouvelle-Calédonie, L’assurance construction sur terres coutum (...)
18De même, les règles afférentes aux constructions sur terres coutumières, ont appelé des aménagements spécifiques, afin de traduire les évolutions du droit commun en matière d’assurance de constructions46. Dans le cadre d’un projet économique, la mise à disposition peut conduire à la réalisation de constructions sur terres coutumières, supports de l’activité (bâtiments agricoles, hôtels, etc.). En principe, le droit des assurances n’est pas applicable automatiquement. Mais l’assurance de dommage peut tout à fait être accordée au maître d’ouvrage, dans une démarche de souscription volontaire. Il faut alors transmettre toutes les informations nécessaires à l’assureur. Le procès-verbal dressé par l’officier public coutumier mentionne le bénéficiaire de l’assurance (le propriétaire de l’ouvrage au moment de la signature du contrat et les propriétaires successifs en cas de cession ou de donation), la nature et la destination de la construction, et le terrain sur lequel elle est implantée47.
Conclusion
19Le droit coutumier Kanak, fruit de la rencontre entre coutumes Kanak et systèmes juridiques étatique et calédonien, œuvre pour la protection et le développement des terres coutumières en Nouvelle-Calédonie. Il illustre la richesse des interactions possibles entre les systèmes juridiques et culturels.
Notes
1 Selon l’ISEE, en 2019, 271 400 habitants vivent en Nouvelle-Calédonie. Depuis 2014, la population a augmenté de 2 600 personnes. La croissance démographique est nettement plus faible qu’auparavant : + 0,2 % par an entre 2014 et 2019, contre + 1,8 % entre 2009 et 2014. Ce fléchissement s’explique principalement par une hausse des départs, conjuguée à une baisse des arrivées. Pour la première fois depuis 1983, le solde migratoire est négatif. La population augmente seulement dans la Province Sud. Les communes en périphérie de Nouméa continuent de se développer, tandis que la capitale perd 5 600 habitants. Le vieillissement de la population de l’archipel s’accélère. Les habitants sont plus diplômés qu’en 2014, mais les différences entre les communautés perdurent. Le confort des logements s’améliore (https://www.insee.fr/fr/statistiques/4924021 consulté le 22.012025).
2 Loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
3 Tous ont conduit à une majorité de « non » à la question : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? ». Cependant, en raison des conséquences de la crise de la covid 19 sur le territoire, l’organisation du troisième et dernier référendum a été boycotté par les partis politiques indépendantistes et il reste ainsi controversé. Voir : C. David et M. Tirard, « La Nouvelle-Calédonie après le troisième référendum d’autodétermination du 12 décembre 2021 : 40 ans pour rien ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 04 avril 2022, consulté le 20 janvier 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/14593 (consulté le 22.01.2025).
4 Un secrétaire général du Haut-Commissariat de la République, représentant de l’État en Nouvelle-Calédonie, avait ainsi rappelé que « l’aboutissement du processus référendaire ne signifie pas l’aboutissement du processus de décolonisation » (R. Bastille, « Nouvelle-Calédonie : l’État va lancer un audit pour examiner l’avancée de la décolonisation », Le Parisien, 1er septembre 2022).
5 Art. 21 2° LONC.
6 Art. 20 LONC pour les Provinces qui disposent d’une compétence de droit commun, autrement dit, dans toutes les matières non attribuées à l’État et à la Nouvelle-Calédonie par la LONC et 22 pour la Nouvelle-Calédonie.
7 N. Meyer, « 15 ans de loi du pays. De la naissance à l’émancipation du droit du travail calédonien », in C. David (dir.), 15 ans de loi du pays de la Nouvelle-Calédonie. Sur les chemins de la maturité, PUAM, 2016, p. 165.
8 Loi du pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l’État en matière de droit civil, de règles concernant l’état civil et de droit commercial. Voir C. Bouix, « Les dix ans du transfert de la compétence “droit civil” à la Nouvelle-Calédonie : un anniversaire en demi-teinte », RJPENC 2024/1, p. 132.
9 Ce sont bien les coutumes Kanak, au pluriel, dont il s’agit ici. Le pluriel est important car la Nouvelle-Calédonie compte huit aires coutumières, chacune disposant, malgré un fond commun, de sa propre coutume.
10 Il existe un registre d’état civil coutumier spécifique (Délib. AT n° 424 du 3 avril 1967 relative à l’état civil coutumier). Tenu aujourd’hui par la Direction de la Gestion et de la Règlementation des Affaires Coutumières du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (DGRAC), il comptait, en août 2023, 120 139 personnes de statut civil coutumier. Sur cette question, voir : C. Bidaud. « L’état civil coutumier » in E. Cornut et P. Deumier (dir.), La coutume kanak dans le pluralisme juridique calédonien, PUNC, 2018, pp. 367-403 ; I. Dauriac, « La différenciation des personnes par l’état civil : expérience calédonienne », D. 2013, p. 2092.
11 Art. 7 LONC : « Les personnes dont le statut personnel, au sens de l’article 75 de la Constitution, est le statut civil coutumier kanak décrit par la présente loi sont régies en matière de droit civil par leurs coutumes. »
12 La Cour de cassation a donné une interprétation englobante de ce terme en estimant que « la matière droit civil » comprend l’ensemble de ses domaines : Cass., 16 décembre 2005, n° 05-00.026, Bull. 2005, avis, n° 9 p. 13.
13 Art. 18 LONC.
14 Voir notamment : V. Parisot, « À chacun sa terre, à chacun son droit ? Des terres et des hommes en Nouvelle-Calédonie », in Territoire, Approches juridique, dir. B. Camguilhem et S. Pessina, éd. PURH, 2020, p. 201 et s.
15 Accord de Nouméa du 5 mai 1998 : Préambule (extrait) : « l’identité kanak était fondée sur un lien particulier à la terre. Chaque individu, chaque clan se définissait par un rapport spécifique avec une vallée, une colline, la mer, une embouchure de rivière, et gardait la mémoire de l’accueil d’autres familles. »
Document d’orientation (extrait) : « 1,4. La terre : l’identité de chaque Kanak se définit d’abord en référence à une terre. »
16 P.-Y. Le Meur, « Autorité coutumières et réformes foncières. Propriété, coutume, souveraineté », Journée d’étude du Comité Technique « Foncier et développement », 16 et 17 décembre 2013, Nogent-sur-Marne, https://horizon.documentation.ird.fr/exl-doc/pleins_textes/divers17-07/010070421.pdf consulté le 22.01.2025.
17 Images tirées du site internet de l’ADRAF (adraf.nc).
18 Document d’orientation, Art. 1.4.
19 Art. 18 de la LONC.
20 I. Leblic, « Représentation du foncier en Nouvelle-Calédonie et identité culturelle kanak. Evolution de ces représentations liées à la revendication identitaire et aux processus de développement économique », 3e journées scientifiques de la Société d’écologie humaine, Perception et représentations de l’environnement, nov. 1991.
21 Voir not. C. Bouix, « L’emprunt du droit civil français par le droit civil coutumier Kanak : adaptation ou dénaturation de la coutume ? », CLJP Vol. 30, 2024, p. 41 ; E. Cornut, « La juridicité de la coutume kanak », Droit et cultures, 2010, n° 60, pp. 151-175 ; A. Leca, Précis de droit civil coutumier kanak, PUNC/PUAM, 4e éd, 2019 ; E. Cornut et P. Deumier (dir.), La coutume kanak dans le pluralisme juridique calédonien, PUNC, 2018.
22 Les terres privées représentent 15,9 % du territoire, le domaine des collectivités 55,6 % et les terres coutumières 27,4 %. Ces données sont issues du site internet de l’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF) : adraf.nc.
23 Article 18 de la Loi organique 1999 : « Sont régis par la coutume les terres coutumières et les biens qui y sont situés appartenant aux personnes ayant le statut civil coutumier. Les terres coutumières sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre. Elles incluent les immeubles domaniaux cédés aux propriétaires coutumiers.
Les terres coutumières sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables. ».
24 Arrêté gubernatorial, 22 janvier 1868 relatif à la constitution de la propriété territorial indigène. Voir I. Merle, Expériences coloniales. La Nouvelle-Calédonie (1853-1920), Griffe, 2020.
25 I. Merle, « La construction d’un droit foncier colonial. De la propriété collective à la constitution des réserves en Nouvelle-Calédonie », Enquête, 1991.
26 V. Parisot, « À chacun sa terre, à chacun son droit ? Des terres et des hommes en Nouvelle-Calédonie », in Territoire, Approches juridique, dir. B. Camguilhem et S. Pessina, éd. PURH, 2020, p. 201 et s. spéc. p. 203.
27 Voir ISEE, « Une mosaïque pluriethnique », 2019 : https://www.isee.nc/population/recensement/communautes consulté le 22.01.2025.
28 S. Lebègue, Coutume Kanak, Au vent des îles & ADCK, 2018, p. 422.
29 Article 110-3 du code de l’environnement de la Province des îles Loyauté : « le principe unitaire de vie
30 Voir notamment : S. Gorohouna, « La réalisation des projets économiques sur terre coutumière et via les GDPL », in La coutume kanak dans le pluralisme juridique calédonien, PUNC, 2018, p. 290 et s.
31 Ordonnance n° 82-880 du 15 octobre 1982 relative à l’aménagement foncier, à l’établissement rural et à la reconnaissance des droits coutumiers sur le sol de la Nouvelle-Calédonie et dépendances.
32 En matière coutumière : « La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des litiges et requêtes relatifs au statut civil coutumier ou aux terres coutumières. Elle est alors complétée par des assesseurs coutumiers dans les conditions prévues par la loi » (art. 19 LONC).
33 « Les citoyens de la République qui n’ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l’article 34, conservent leur statut personnel tant qu’ils n’y ont pas renoncé. »
34 Cour d’appel Nouméa, 21 mai 2008, arrêt n° 07/476.
35 Cour d’appel de Nouméa, 13 août 2012, 12/242.
36 On trouve, dans le code de l’environnement de la province des îles Loyauté, la référence à des GDPL à vocation environnementale, sans qu’aucun texte n’en précise le contenu. Voir article 124-2 et s. du CEPIL.
37 C. Cassourret, C. Sachot et Irène Salenson, « Terres coutumières et communs. Enjeux pour l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, Métropolitiques, 6 avr. 2020 : https://metropolitiques.eu/Terres-coutumieres-et-communs.html [consulté le 22.01.2025].
38 Art. 4.2.4 du document d’orientation de l’accord de Nouméa.
39 Délibération modifiée n° 71/CP du 21 octobre 2011.
40 Une tentative de réglementation de baux ruraux sur terres coutumière a été entreprise, en vain. Une proposition de loi du pays du 29 mars 2017 portant création des baux ruraux sur terres coutumières a été déposée au Congrès. Elle n’a cependant pas abouti, à la suite d’un avis réservé du Conseil économique social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie (CESE, Rapport et avis, n° 09/2017, JONC, 4 mai 2017, p. 5013) et d’une position négative du Sénat coutumier (Délibération° 04-2018 du 27 février 2018 sur la proposition de loi du pays portant création du titre II du libre IV du code agricole et pastoral de la Nouvelle-Calédonie et relative aux baux ruraux sur terres coutumières, JONC 10 avril 2018, p. 4561).
41 Art. 7, 9 et 18 de la LONC.
42 Voir M. Buchberger, « Quelles structures juridiques de droit commun pour les entrepreneurs de statut coutumier ? », in Quel droit pour les entreprises en Nouvelle-Calédonie ? PUNC, 2021, p. 66 et s.
43 Délibération n° 339 du 13 décembre 2007.
44 Art. L. 111-1 Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie : « Les prévisions d’aménagement et les règles d’urbanisme s’expriment par des documents d’urbanisme qui peuvent concerner le territoire d’une province, le territoire d’une commune, le territoire d’une partie de commune ou le territoire d’un ensemble de communes, sous réserve des compétences des provinces en matière d’environnement. Elles ne s’appliquent pas sur les terres coutumières qui demeurent régies par la coutume conformément à l’article 18 de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999 ».
45 S. Lefèvre, Les sentiers du droit de l’urbanisme en Nouvelle-Calédonie, Mémoire Master 2, Paris IV Sorbonne.
46 Loi du pays n° 2019-4 du 5 février 2019 relative à la responsabilité et à l’assurance de la construction.
47 Référentiel de la construction de la Nouvelle-Calédonie, L’assurance construction sur terres coutumières est maintenant possible, 21 décembre 2023 : https://rcnc.gouv.nc/actualites/lassurance-construction-sur-terres-coutumieres-est-maintenant-possible [consulté le 22.01.2025].
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| Titre | Figure 1. les régimes fonciers en Nouvelle-Calédonie17 |
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| Crédits | Source : www.adraf.nc/la-terre-en-nouvelle-caledonie |
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| Titre | Tableau 1. Les locations des terres coutumières en Nouvelle-Calédonie |
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Pour citer cet article
Référence électronique
Caroline Bouix, « Les terres coutumières en Nouvelle-Calédonie, au cœur d’enjeux antagonistes », Études caribéennes [En ligne], 14 | Octobre 2025, mis en ligne le , consulté le 14 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/etudescaribeennes/36701 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15174
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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.
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