- 1 Dans la nuit du 29 au 30 avril 2022, le territoire de la Guadeloupe a subi de fortes pluies qui ont (...)
1 La désespérance causée par le passage de la tempête Fiona sur le territoire de la Guadeloupe, singulièrement la Grande-Terre et la Basse-Terre le vendredi 16 septembre 2022, quelques mois après de grandes inondations1 ravive les nombreux débats sur les enjeux liés au réchauffement climatique. Ils concernent les ressources halieutiques, la pêche, l’agriculture, la fragilité des écosystèmes, la biodiversité, le développement économique, la qualité de vie des habitants et en définitive le développement durable du territoire.
- 2 Principe 10.
- 3 Adopté le 25 juin 1998, ce texte a été ratifié par l’État français en 2002.
- 4 Art. 7 de la Charte de l’environnement.
2 Cette problématique occupe au plus haut point les pouvoirs publics, que ce soit à l’échelle locale, nationale ou internationale. Par nature d’intérêt général, elle intéresse fondamentalement les individus, alors même que ceux-ci ne cessent de se détourner de la chose publique. Leur participation à ces débats est centrale au regard de deux paramètres : d’une part, ils sont directement affectés par le réchauffement climatique ; d’autre part, le phénomène met à l’épreuve le caractère démocratique de la société. La participation est si importante en matière de lutte contre le réchauffement climatique, et plus généralement en matière de protection de l’environnement, qu’elle est consacrée par de nombreux textes, à l’instar de la Déclaration de Rio sur le développement et l’environnement2, la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information3, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice, ou encore la Charte de l’environnement inscrite dans la Constitution française4.
- 5 Le rapport préparatoire au septième plan constatait déjà l’apport considérable des associations dan (...)
3Toutefois, ne perdons pas de vue qu’au préalable en France, au fil du temps et sous l’effet des grandes mutations économiques et sociales, se sont manifestés des signes de fragilisation de la régulation politique et de désenchantement démocratique. Aussi, face à la perte de légitimité et d’efficacité des institutions publiques, voire à la perte de confiance dans les normes d’action, se sont développées d’abord aux plans national puis local, des formes de participation des individus et des groupes à l’action publique reconnues par l’État5. Les formes de cet engagement citoyen sont porteuses de valeurs altruistes exigeantes.
- 6 Les associations sont présentées comme indispensables en démocratie par les théoriciens du politi (...)
- 7 G. Pirotte, La notion de société civile, Paris, La Découverte, 2007, F. Rangeon, Société civile, (...)
- 8 M. Poncelet, G. Pirotte, « L’invention africaine des sociétés civiles : déni théorique, figure im (...)
4En s’attaquant aux grands problèmes que le politique a eu tendance à minorer pendant longtemps, les citoyens au plan individuel, les associations6 ou d’autres formes d’organisation à vocation sociale ont investi l’espace public en animant des secteurs d’activités intéressant la vie quotidienne des habitants. On parle alors de société civile organisée, expression qui a fait l’objet de nombreux débats conceptuels7 et dont l’usage hors champ occidental a suscité des oppositions qui auraient pu lui dénier tout intérêt scientifique8. Cependant, nous retenons en partie l’approche occidentale de J. Habermas de la société civile qui la définit en la rapprochant de « l’espace public comme un lieu où sont mis en débat les différences sociales, les problèmes sociaux, les politiques publiques, l’action gouvernementale, les affaires communautaires et les identités culturelles » (Trom, 1989). Elle est un cadre d’expression du désir du mieux-vivre propre à tous les hommes, se composant d’associations, organisations et mouvements qui à la fois accueillent, condensent et répercutent en les amplifiant dans l’espace public politique la résonance que les problèmes sociaux trouvent dans les sphères de la vie privée. Le fait associatif dominant institutionnalise dans le cadre d’espaces publics organisés les discussions qui se proposent de résoudre les problèmes concernant les sujets d’intérêt général. C’est une citoyenneté totalement investie par les individus, avec l’apport des richesses personnelles de chacun, de leur capital humain, de tout ce qu’ils construisent collectivement en s’associant les uns aux autres, en coopérant à la production d’un bien commun d’utilité sociale.
5Plusieurs approches conceptuelles de la participation citoyenne ont été établies dont celle plus pratique de la sociologue Sherry Arnstein qui la définit comme le pouvoir des citoyens ou pouvoir d’agir : « C’est la redistribution du pouvoir qui permet aux citoyens privés de pouvoir, exclus des processus politiques et économiques d’y être à l’avenir sciemment inclus » (Arnstein, 1969). Elle a créé une typologie fondée sur le degré d’engagement des citoyens qui s’apparente à une échelle de la participation pour interroger la manière dont les gouvernements locaux appréhendent la question de la participation citoyenne. Celle-ci permet d’évaluer et d’améliorer les pratiques de participation publique. Son échelle est composée de huit niveaux qui croissent selon le degré d’engagement des citoyens au processus décisionnel. Le bas de l’échelle se caractérise par la non-participation tandis que le sommet représente le contrôle citoyen. En dépit de son ancienneté, l’approche sociologique de S. Arnstein qui s’inscrit dans le cadre du mouvement de transformation sociale, en phase notamment avec le mouvement de la protection de l’environnement demeure fondée sur le plan heuristique pour estimer la participation citoyenne sur le territoire de la Guadeloupe.
- 9 L. Blondiaux, « La démocratie participative sous conditions et malgré tout. Un plaidoyer paradoxa (...)
6Plus singulièrement, cette approche retient notre attention pour analyser l’implication citoyenne dans la lutte contre le réchauffement climatique et porter une réflexion globale sur les réalités sociopolitiques du territoire de la Guadeloupe. En effet, la participation citoyenne s’inscrit dans la recherche d’un modèle de démocratie plus près des citoyens, s’approchant en ce sens de la démocratie participative9. En conséquence, le panel de mécanismes participatifs qui existe engage-t-il une participation effective des citoyens à la décision publique au sein du territoire de la Guadeloupe ?
7Le contexte actuel du territoire de la Guadeloupe pose des enjeux de développement durable et il nous a paru intéressant pour analyser la nature de l’articulation des échelles, notamment au plan local entre concepteurs des politiques publiques et initiatives citoyennes et donc interroger le mode de gouvernance présent.
8Cette contribution s’appuie notamment sur une recherche exploratoire qui a concerné toutes les communes du territoire de la Guadeloupe. Cadrée par une grille thématique qu’en amont j’ai définie, construite et déclinée en sous-catégories, la recherche s’est effectuée essentiellement en ligne à partir des sites internet des différentes communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l’identification et la mesure de l’utilisation des outils participatifs, du site internet de la préfecture de la Guadeloupe, de celui de la Direction de l’Environnement, de l’Aménagement et du logement de Guadeloupe pour estimer une représentation des associations sur le territoire. Elle a abouti à la constitution d’une sorte de corpus documentaire (textes législatifs, documentation institutionnelle, militante, archives d’organisation) que j’ai analysé à partir de la grille thématique. Elle a permis de classer les associations selon leur catégorie qui détermine leur capacité d’action, d’identifier les communes et les établissements publics de coopération intercommunale actifs dans l’utilisation des outils participatifs et de référencer ces derniers selon le niveau de participation des individus seul ou en collectif. Cette grille a permis de mettre en relation ces éléments codifiés pour parvenir à une appréciation de l’effectivité de la participation des citoyens.
9Structurée en deux parties, notre contribution analyse d’abord le cadre juridique qui rend possible la participation citoyenne aux plans collectif et individuel dans l’action publique pour lutter contre le fait climatique. Ce regard permet ensuite d’ouvrir la réflexion sur la dynamique participative dans l’action publique en faveur d’un environnement équilibré et de mettre en perspective l’horizontalité de l’action publique comme vecteur à mieux prendre en compte pour penser le devenir du territoire de la Guadeloupe.
10Les actions citoyennes qui sont majeures dans les réponses à la lutte contre le réchauffement climatique demeurent non institutionnalisées. La législation prévoit des dispositions dont pourraient se saisir davantage les collectivités territoriales, notamment les communes pour instaurer un cadre d’action collective plus propice à lutter contre le réchauffement climatique.
- 10 Observatoire national sur les effets dur réchauffement climatique. (2012). Les Outre-Mer face au (...)
11Une approche systémique nous permet d’approcher l’ampleur de la vulnérabilité qui caractérise le territoire de la Guadeloupe. Dégradation de l’environnement, précipitations exposant le territoire aux risques littoraux, submersions marines, inondations, mouvements de terrain, posent l’enjeu10 de la protection de la biodiversité et plus globalement celui du développement durable. En effet, la préoccupation majeure concerne les conditions de maintien et de développement de certaines activités humaines, à l’instar de l’agriculture, de l’aménagement du territoire, du tourisme et elle devrait être aussi corrélée à la question de la précarité qui est en augmentation sur le territoire alors même que la société de consommation est en effervescence.
- 11 CESE, « L’intérêt général : dès aujourd’hui, l’affaire de tous. Une réflexion collective pour agi (...)
12Ces enjeux sociaux-environnementaux positionnent les habitants du territoire de la Guadeloupe comme des acteurs essentiels à la réflexion. Auprès de l’État concepteur et garant de l’intérêt général et des collectivités territoriales, le citoyen et la société civile ont aussi commencé à prendre leur place en tant que défenseurs du bien commun11. Toutefois, en nous appuyant sur l’échelle de participation de S. Arnstein, des paliers restent à franchir. Les deux premiers niveaux que sont la manipulation et la thérapie décrivent le niveau de non-participation dont l’objectif n’est pas de permettre aux citoyens de participer à l’élaboration des programmes, mais plutôt de permettre à ceux qui ont le pouvoir de les éduquer. Ils renvoient aux réalités dans lesquelles il s’agit simplement de donner l’illusion d’associer des citoyens à la discussion. En gravissant l’échelle, on retrouve l’information et la consultation respectivement aux échelons 3 et 4 qui permettent à ceux qui n’ont pas le pouvoir d’entendre en ayant accès à l’information et de se faire entendre à travers la consultation. Certes, à ces niveaux, ceux qui détiennent le pouvoir offrent la possibilité aux citoyens d’aller au bout du processus de participation et ces derniers peuvent en effet entendre et être entendus, mais ils ne peuvent s’assurer que leurs avis seront pris en compte. C’est donc une participation qui reste avortée. Avec la réassurance au niveau 5, les citoyens peuvent donner des conseils, mais ceux qui ont le pouvoir conservent le droit inaliénable de décider. Le véritable pouvoir citoyen se présente à partir du niveau 6 et il se traduit par des règles d’influence croissante sur la prise décision. Dans ce cadre, il est possible d’envisager des citoyens partenaires qui peuvent négocier et engager des échanges avec les détenteurs traditionnels du pouvoir. Au sommet de l’échelle qui correspond au niveau 7 de délégation de pouvoir et au niveau 8 du contrôle citoyen, les citoyens qui n’ont pas le pouvoir obtiennent la majorité des sièges de décideurs ou les pleins pouvoirs en termes de management. Au regard de la législation actuelle, il est peu probable que ces deux derniers niveaux soient atteints.
- 12 Par exemple, en Guadeloupe en 1993 a été créé le Syndicat Agricole des Producteurs de Vanille de (...)
13En Guadeloupe, les défis sociaux et économiques actuels appellent à une vision partagée et convient le citoyen individuel et collectif à participer davantage et surtout véritablement à la préservation de l’intérêt général. À titre illustratif, au plan individuel, c’est la situation de l’agriculteur qui doit être dans une prise de conscience qu’il peut contribuer au changement d’une situation insatisfaisante. Son intérêt à l’origine personnel peut concerner le bien commun dès lors qu’il s’engage pour une cause locale telle que la mise en valeur des savoir-faire locaux. Cet engagement peut lui permettre de découvrir l’envie de faire ensemble, d’avoir une vision partagée ; le citoyen devient ainsi un acteur pour le bien commun, car il est un élément du système en interaction. Au plan collectif, des actions isolées puis structurées au sein d’une organisation, telle des groupes environnementaux peuvent permettre à leurs initiateurs d’envisager une participation à la formulation de solution à des problèmes communs à un plus grand nombre et en définitive à la recherche du bien commun. C’est l’exemple des agriculteurs en Guadeloupe qui se sont organisés pour mieux faire entendre leurs besoins12. Cette forme de participation organisationnelle peut s’inscrire à l’échelon médian 4 qui le présente comme une consultation et participation accessoires à des comités. La dimension symbolique est très présente dans la mesure où les membres de l’organisation peuvent être entendus, mais sous certaines conditions et sans certitude que leurs avis seront pris en compte par les décideurs. L’échelle pourrait donc être plus fortement gravie par les acteurs en étant réellement dans le processus décisionnel soit à partir de l’échelon 6 de la grille.
- 13 Celles dont les activités concernent « le cadre de vie » et « Information et formation » sont bie (...)
- 14 Le projet Climat Kids de l’association Arrimage sur le territoire de Sainte-Anne est financé par (...)
- 15 En octobre 2016, à l’initiative du réseau d’urbanisme durable de Guadeloupe, s’est tenu un sémina (...)
- 16 Le projet guadeloupéen « Clean my island » retenu dans la cadre de l’appel à initiatives citoyenn (...)
- 17 Une des préoccupations de l’ADEME est d’animer un réseau d’acteurs, de l’éducation à l’environnem (...)
14Sur le territoire, nombreuses sont les associations, quelles que soient leurs activités13 dans la lutte contre le réchauffement climatique qui mènent des actions et agissent en fonction de leurs moyens14. À l’instar de l’organisation non gouvernementale de protection de l’environnement en Guadeloupe, Earthforce qui a lancé une campagne notamment d’éducation contre la pollution par les déchets. Dans le cadre des journées consacrées à l’environnement et à sa protection, pendant les opérations dans les galeries et les centres commerciaux et lors des manifestations sportives, cet acteur a cherché à sensibiliser les enfants des établissements scolaires ainsi que la population. D’autres, tels que les réseaux œuvrent aussi dans la sensibilisation des publics pour adopter une posture anticipatrice15, à l’image du séminaire sur le réchauffement climatique à l’initiative du réseau d’urbanisme durable de Guadeloupe qui s’est tenu du 20 au 21 octobre 2016. Par ailleurs, des projets citoyens16 individuels ou collectifs sur la protection de l’environnement ont été soutenus par des institutions compétentes telles que l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME Guadeloupe)17, la DEAL, l’Office de l’eau de Guadeloupe.
- 18 L’association guadeloupéenne « Clean my island » est un rassemblement écocitoyen fédérateur créé (...)
15Ces différents acteurs se sont fortement mobilisés pour la sensibilisation à l’importance de préserver l’ensemble du territoire de la Guadeloupe, notamment auprès des plus jeunes18. Leur rôle ponctuellement renforcé par des partenariats et des contractualisations, mais aussi par leur implication dans les instances de débats pourrait être dans une dynamique de durabilité pour influencer les décisions majeures dans la lutte contre le réchauffement climatique sur le territoire.
16Dans l’ensemble, il s’agit donc d’actions citoyennes qui sont essentiellement d’animation, de sensibilisation et d’éducation et qui sont principalement des dispositifs participatifs non institutionnalisés traduisant une approche ascendante. Pourtant, il existe des mécanismes participatifs inscrits dans la loi qui pourraient solliciter plus fortement les citoyens en amont de la décision et conduire à leur réelle influence sur les décisions majeures ou à un partage de pouvoir.
- 19 Voir notamment, Y. Sintomer, Délibération et participation : affinité élective ou concepts en ten (...)
- 20 Elle peut être désignée pour siéger dans les commissions ou conseils à vocation consultative, de (...)
- 21 Les formalités administratives consistent à s’immatriculer et à faire sa publication au journal o (...)
- 22 L’association non déclarée peut aussi être dissoute sans aucune formalité. Elle ne peut pas ouvri (...)
17L’éventail de dispositifs posés dans la législation depuis des outils consultatifs jusqu’aux outils associant les citoyens très en amont du processus de décision mérite d’être exploré pour une analyse des possibilités plus formelles de lutte contre le réchauffement climatique. Car, des analyses ont débattu des vertus de la démocratie participative en France hexagonale, en montrant qu’elle n’est pas toujours attentive à la parole citoyenne19. Pourtant, la place de l’acteur individuel et notamment collectif est incontestable dans l’action publique. Au préalable, le fait associatif dominant nous invite à distinguer les associations créées sans autorisation ou déclaration préalable de celles qui sont déclarées, mais non agréées et de celles qui sont agréées. En effet, dans le système juridique français, l’association agréée20 est celle qui a reçu un agrément de l’État qui ne peut être obtenu que s’il y a eu notamment reconnaissance par ce dernier de l’intérêt général de l’action de l’association, tel que la protection de l’environnement. Elle pourra participer à l’action des organismes publics concernant son domaine, bénéficier de subventions de la part de l’État, pratiquer certaines activités, jouir d’avantages fiscaux. Proche de l’association agréée, l’association déclarée a accompli les formalités administratives de déclaration21 et en contrepartie, il y a un contrôle de l’autorité publique. Une association déclarée peut faire l’objet d’une reconnaissance d’utilité publique et donc avoir entre autres un but d’intérêt général défini dans la loi de 1901. L’association non déclarée existe et fonctionne sans avoir accompli les formalités administratives de déclaration et de publication d’association au journal officiel22. D’autres formes d’organisations de la société civile que sont les groupes d’initiative, les clubs, les syndicats, les fondations privées, les organisations à but non lucratif et les organisations non gouvernementales, les groupements agricoles peuvent aussi mobiliser les dispositifs participatifs.
- 23 Ratifié le 4 novembre 1980 par la France.
18En effet, la participation citoyenne a été consacrée au plan international par l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 196623 qui reconnaît le droit à tout citoyen de participer aux affaires politiques et publiques et de voter aux élections. Cela couvre tous les aspects de l’administration publique ainsi que la formulation et la mise en œuvre de mesures de politique générale aux niveaux international, national, régional et local. En France, l’environnement est un secteur de l’action publique qui a très tôt concerné la participation citoyenne consacrée dans le préambule de la constitution de 1958 à l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, laquelle est inspirée de la Convention nationale d’Aarhus de 1998 et indique que « Toute personne a le droit dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
- 24 Les citoyens ont le droit d’accès aux documents administratifs municipaux, départementaux et régi (...)
- 25 La consultation éclaire les administrés sur les politiques menées et leur permet de voter en tout (...)
- 26 La consultation concernait à l’origine uniquement les communes et a été entendue à toutes les col (...)
- 27 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoir (...)
- 28 Cette loi permet aux électeurs d’une commune de saisir le conseil municipal en vue de l’organisat (...)
19D’autres textes relatifs à la participation des citoyens quoique généraux peuvent concerner la question du développement durable : la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République a instauré la consultation qui est définie comme un droit pour les habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent. Elle constitue donc aussi l’occasion pour les associations de faire valoir leurs droits. L’information24 est un préalable à la consultation puisque l’intérêt des citoyens pour les affaires locales ne peut se développer qu’à partir du moment où ils en sont informés. La consultation intervient après l’information afin d’obtenir les avis ou propositions de la population locale au vu desquels sera adoptée une décision. Il s’agit principalement d’une participation symbolique25 telle qu’évoquée par l’échelle d’Arnstein à la conduite des affaires locales. En effet, ce dispositif26 qui ne donne pas de valeur décisionnelle aux résultats peut être à l’initiative des électeurs27 depuis la loi du 4 février 1995 relative à l’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire28. Elle prévoit aussi que l’assemblée délibérante d’un établissement public de coopération intercommunale peut organiser une consultation « portant sur une opération d’aménagement relevant de sa décision ». La consultation peut se traduire par l’organisation de réunion publique, d’enquête d’utilité publique ; l’enquête publique ne donnant pas forcément lieu à un dialogue, à des échanges ouverts entre parties prenantes. D’ailleurs, elle intervient trop tard dans le processus décisionnel, car le public est consulté sur un projet déjà très abouti et les possibilités sont faibles que les remarques ou contributions des participants soient prises en compte dans la décision finale et in fine le projet est impossible à remettre radicalement en cause. À cet échelon médian informatif 3, il peut même s’agir d’instrumentalisation du citoyen où celui-ci n’a pas véritablement le pouvoir d’agir. C’est en ce sens que S. Arnstein fait référence à la coopération symbolique.
- 29 Loi N° 2002-276 du 27 février 200e relative à la démocratie de proximité.
20Dans le système juridico-politique français, ces droits proclamés peuvent aussi se concrétiser dans la participation à des instances que les collectivités locales sont tenues de mettre en place. Il s’agit de dispositifs pouvant constituer un levier puissant pour les groupes organisés, dont les associations, afin de participer aux processus décisionnels visant à la lutter contre le réchauffement climatique. C’est le cas du conseil de quartier instauré depuis 199229 qui a pour objectif de solliciter davantage les citoyens membres de cette structure à la gestion municipale en favorisant leur expression sur tous les aspects de la vie du quartier, par la collecte et la transmission de leurs remarques et suggestions à la collectivité. Les habitants peuvent être associés à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier comme celles visant à l’amélioration de la qualité de la vie au quotidien en termes de voirie, d’aménagement, d’équipement. Certes, c’est un mécanisme d’implication, car l’avis du public a quelques influences, mais il demeure que ce sont les décideurs du pouvoir qui prennent les décisions. En outre, en ayant l’ambition de préserver la transparence dans la gestion municipale et donc l’intérêt général, on peut regretter que cet outil ne soit obligatoire que dans les villes de 80 000 habitants et facultatif dans celles dont la population est comprise entre 20 000 et 79 999 habitants, comme c’est le cas pour les villes sur le territoire de la Guadeloupe.
- 30 Voir la Loi N° 96-987 du 14 novembre 1996.
- 31 Par exemple dans la ville de Chantepie en France hexagonale, des comités thématiques sont créés a (...)
- 32 Il s’agit d’un plan d’action pour le XXIe siècle visant à mettre en œuvre des politiques de dével (...)
21D’autres instances de participation locale peuvent être soulignées, car leur fonctionnement dépend des prérogatives qui leur sont accordées par les élus. C’est le cas des comités consultatifs dont la création est possible depuis 199630 pour des problèmes d’intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ils sont librement institués par les conseils municipaux dans les matières les plus diverses (jeunesse, développement durable, etc.) et offrent une grande souplesse dans leurs modalités de fonctionnement31. Leur principal intérêt est de comprendre des membres du conseil municipal et des membres issus de la société civile, des citoyens reconnus pour leurs compétences au regard de l’objet du comité consultatif. Ils peuvent transmettre au maire toute proposition concernant tout problème d’intérêt communal pour lequel ils ont été institués. Leur existence facultative et leur caractère consultatif pour les collectivités municipales comme pour les établissements publics de coopération communale peuvent aussi être perçus comme un frein à la participation citoyenne, alors qu’il y a possibilité de les créer pour un objet unique de courte durée ou pour une mission plus transversale par exemple la réalisation et le suivi d’un agenda 2132 sur le territoire de la commune.
- 33 Loi d’Orientation pour l’aménagement et le développement durable des territoires.
- 34 La loi Engagement et proximité de décembre 2019 réaffirme l’obligation de création des conseils d (...)
- 35 Ils y contribuent notamment dans le cadre du plan climat-air-énergie territorial et des contrats (...)
- 36 Il peut créer des espaces de dialogue entre acteurs et citoyens, partager et diffuser des connais (...)
22De même, depuis la loi du 25 juin 199933 modifiée par la loi du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation Territorialisée de la République, il existe des conseils de développement qui doivent obligatoirement être mis en place dans les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants34 et être constitués de citoyens bénévoles et de représentants des milieux économiques, sociaux, environnementaux, associatifs et culturels. Les citoyens sont en principe régulièrement sollicités pour participer à des débats sur des questions d’intérêt public, dont l’aménagement durable du territoire et sont sensibilisés à la préservation de leur patrimoine naturel et paysager. Ces grands domaines d’intervention traduisent leur contribution à toutes les étapes du processus décisionnel : partie prenante à l’élaboration, la révision, le suivi et l’évaluation du projet de territoire d’une part, à la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable d’autre part35. Cet espace de dialogue entre la société civile, les élus locaux et les citoyens apporte donc une expertise citoyenne sur le contenu des politiques locales. En outre, le conseil de développement peut se doter de missions complémentaires36 à celles définies par le loi, telles que porter des actions et des expérimentations et dans cette perspective, la participation citoyenne atteindrait le degré 6 où les citoyens semblent avoir davantage de pouvoir dans la prise de décision en tant que partenaire des décideurs publics avec une possible capacité de négociation et de contrôle des politiques publiques.
23Si les deux premières instances peuvent être classées dans les catégories 1 et 2 de non-participation ou participation symbolique, il semble que l’organisation et le fonctionnement du conseil de développement constituent des leviers pour que les citoyens soient des acteurs au cœur de la décision publique.
24À la lumière de la législation, il apparaît que la marge d’action des citoyens demeure dans l’ensemble modérée. Au sein du territoire de la Guadeloupe, il convient d’apprécier l’application et la mise en œuvre concrètes de ces dispositifs participatifs dans la lutte contre le réchauffement climatique.
25Les dispositifs participatifs prenant la forme de droits et de participation aux instances seront analysés à l’échelle des différents territoires communaux et intercommunaux en Guadeloupe. Cette analyse permettra d’envisager des préconisations qui peuvent être inspirantes pour le territoire.
26Le droit à la consultation se présente essentiellement comme un outil informatif sur le territoire de la Guadeloupe. Nos investigations nous ont montré à l’échelle de l’ensemble du territoire que si sur des sites internet de collectivités communales, la rubrique « cadre de vie » ou « vie municipale » fait état des consultations opérées par celles-ci, sur d’autres sites internet communaux, il n’y a aucun espace dédié à cette forme de participation citoyenne. Les espaces numériques semblent avoir vocation à présenter aux administrés la procédure des diverses démarches administratives ou aux citoyens les atouts du territoire communal. Les mécanismes participatifs présentés se résument à informer les administrés.
27S’agissant des instances de participation, bien qu’aucune commune de Guadeloupe ne soit concernée par l’obligation de 80 000 habitants relative à la mise en place de conseil de quartier, cinq, dont la première qui est la ville de Sainte-Anne, en ont créé en 2008 avec une composition d’élus, de représentants d’association, des acteurs économiques, des représentants de chaque quartier. De même, la commune du Lamentin a créé un comité consultatif communal en tant qu’instance de dialogue, d’échanges et de concertation permettant de prendre part à la réflexion sur toute question d’intérêt communal.
- 37 L’intercommunalité Cap excellence a posé l’ambition d’une gouvernance élargie en impulsant d’une (...)
- 38 Projet de territoire, Cap excellence, volet 2, p. 54.
- 39 Interview de la présidente du Codev de Cap excellence le 16 décembre 2022, https://youtu.be/RQnnC (...)
- 40 Dans le cadre de la première édition de la semaine de la démocratie scolaire qui s’est tenue sur (...)
- 41 Il a fonctionné de mars 2018 à mars 2020 correspondant à la fin de la mandature du conseil commun (...)
28Il faut souligner la présence de deux conseils de développement respectivement sur le territoire intercommunal de Cap Excellence et sur le territoire de la communauté d’agglomération du nord Grande-Terre. Le fonctionnement des conseils est très divers, car la loi leur laisse la possibilité de s’organiser librement. Cela signifie que du dynamisme et de la capacité de dialogue de chaque conseil dépendra l’organisation concrète de leur travail et des relations qu’ils établissent d’une part avec les communes, d’autre part avec le territoire et la population. Concernant la première illustration, les travaux de cette instance créée depuis le 14 septembre 2012 et installée en 2014 portent sur les projets et les politiques de l’agglomération et sur des sujets plus prospectifs tels que l’habitat, la gouvernance de l’eau, le développement durable et l’aménagement du territoire. Cette instance est présentée comme un terrain d’application des principes de la gouvernance élargie37. D’après le document de l’intercommunalité38 « Réussir les transitions d’avenir » et l’interview de la présidente du conseil de développement, ce dernier a été étroitement associé à l’élaboration du projet de territoire en 2022 et ses recommandations concernant la prise en compte de la transition écologique ont été intégrées au document final, suscitant ainsi son avis et vote favorable au projet39 lors de sa soumission aux délibérations du conseil communautaire. Au préalable, il a émis un avis d’étape en septembre 2022 qu’il a souhaité soumettre ainsi que le projet de territoire à une concertation citoyenne plus large avec les citoyens, laquelle a été organisée le 4 novembre. En 202240, le conseil a collaboré avec l’académie de Guadeloupe pour la mise en place d’une action d’information et de sensibilisation sur les enjeux relatifs à l’environnement et au réchauffement climatique auprès du public collégien, lycéen et étudiant et avec un objectif de restituer leurs propositions. Quant au second conseil de développement de la communauté d’agglomération du Nord-Grande-Terre créé le 6 juin 201741, acteur aussi dans l’élaboration du projet de territoire de l’intercommunalité, d’après les données recueillies, il a donné son avis et a même pu amender le document. Cependant, nous ne disposons pas des avis correspondants qui ne sont pas accessibles, bien que l’importance de l’instance soit indiquée dans le contrat territorial de relance et de transition écologique signé en 2021 entre l’intercommunalité et l’État représenté par le préfet. Il a été associé à l’élaboration de la stratégie de préservation de la biodiversité à l’issue du diagnostic territorial de la communauté d’agglomération partagé par les élus et techniciens du territoire, dans le cadre de réunions de travail organisées sur un des territoires de l’intercommunalité entre mai et juin 2018.
- 42 Créé en novembre 2020, il s’agit d’une contractualisation entre l’État par le biais du préfet et (...)
- 43 Ce contrat a été signé le 10 décembre 2021.
29S’agissant des autres communautés d’agglomération de la Grande-Terre – CA Riviera du levant et de la Basse-Terre – CA du Nord Basse-Terre et CA de Grand Sud Caraïbes –, notre recherche exploratoire ne nous a pas permis d’identifier clairement les actions de leur conseil de développement bien qu’il soit fait référence à leur existence. Il faut ajouter que les deux communautés d’agglomération de la Basse-Terre se sont associées dans le cadre du contrat de relance et de transition écologique42 2021-2025 pour coordonner leurs moyens techniques, humains et financiers et mieux accompagner la mise en œuvre d’un projet de territoire dans le cadre de la réalisation de projets contribuant notamment à la transformation écologique et sociale des territoires. Il en est de même pour la communauté des communes de Marie-Galante qui met surtout en relief son contrat territorial de relance et de transition écologique43.
30Au regard des dispositions législatives sectorielles dans le champ de l’environnement, du développement durable qui reconnaissent et consacrent la contribution des citoyens et singulièrement de la société civile, sur le territoire de la Guadeloupe, la participation citoyenne institutionnalisée oscillerait entre le niveau 5 de la coopération symbolique et le niveau 6 du pouvoir d’influence, car les citoyens peuvent donner des conseils au sein des conseils de quartier ou des comités consultatifs par exemple, avoir même un degré d’influence sur la décision, notamment au sein des conseils de développement. Mais il faut tenir compte du fonctionnement de ces derniers.
31Collectivités territoriales et intercommunalités seraient donc moins enclines à donner véritablement un pouvoir d’agir à ceux à qui elles s’adressent.
32Une raison qui pourrait expliquer cette frilosité aussi observée en France hexagonale est que les échanges avec le citoyen ou la société civile sont considérés comme inutiles et chronophages et donc apparaissent comme un obstacle à la mise en œuvre de l’action publique (Blondiaux, 2021). Il est vrai qu’on ne peut ignorer le coût de la politique participative qui suivant la conception de la puissance publique locale ne disposerait pas des ressources financières pour organiser cette démocratie du fait de sa rareté. Le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple donne lieu à une démocratie participative en demi-teinte. Cette désaffection du citoyen pour la chose publique requiert de renforcer les modalités de la participation citoyenne, à condition toutefois qu’ils perçoivent une concrétisation minimale des effets de leurs engagements et qu’ils soient aussi prêts à s’engager dans des processus participatifs plus collaboratifs.
- 44 L. Blondiaux, B. Manin (dir.), Le tournant délibératif de la démocratie, Paris, Presses de la Fon (...)
- 45 J. Habermas a développé une définition de la démocratie délibérative qui est d’insister sur l’inc (...)
33L’élément de la volonté politique évoqué par Loïck Blondiaux (Blondiaux, 2007) pour la mise en place de dispositifs délibératifs visant à une participation citoyenne réelle du début à la fin fait écho à des exemples de mécanismes délibératifs44 instaurés en France hexagonale. L. Blondiaux et Y. Syntomer définissent la délibération comme « Un idéal de gouvernement dans lequel la légitimité d’une décision repose, au-delà de l’élection, sur l’existence d’une discussion préalable à laquelle devraient pouvoir participer tous ceux que la décision concerne » (Blondiaux, Syntomer, 2002). Il s’agit donc de modes de participation très étroits avec le citoyen à l’image des commissions de travail composées de groupes de travail sur des sujets thématiques afin d’exprimer l’acceptabilité sociale d’un projet en confrontant leur point de vue à la recherche d’un consensus qui soit le plus haut possible. Toutefois, cela nécessite une attention particulière à l’organisation et à la qualité des débats45 (Habermas, 2023).
- 46 Le réseau agricole en Guadeloupe peut contribuer à réduire l’impact sur le climat et à adapter no (...)
34Sur le territoire de la Guadeloupe, les conseils de développement devraient être davantage valorisés, car ils peuvent apporter un regard singulier, une expertise d’usage46 qui doit se concilier avec le savoir expert auquel on a trop souvent accordé le monopole de l’expertise.
35Ces dernières années, ce sont les conseils citoyens créés par la loi du 27 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui méritent une attention particulière. Leur instauration est obligatoire pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville en tant qu’acteur de la co-construction des contrats de ville. Il s’agit d’une instance démocratique composée à parité d’habitants et de représentants d’associations et d’acteurs non institutionnels. Le collège des habitants représente les différentes composantes de la population du quartier, notamment les jeunes. Le tirage au sort dont sont issus ses membres a pour objectif de garantir la représentativité et la neutralité des membres du conseil citoyen ; tandis que le second collège regroupe les associations, collectifs, acteurs de terrain exerçant une activité professionnelle ou non lucrative au sein du quartier. Le conseil exerce son action en toute indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics.
- 47 Le conseil citoyen peut se substituer au conseil de quartier sur décision du maire.
- 48 En France hexagonale, à Luxeuil-les-Bains, le conseil citoyen du quartier Stade Messier, créé en (...)
36Compte tenu de ses missions, il peut être considéré comme un espace de propositions et d’initiatives à partir des besoins des habitants. Il favorise l’expression et la valorisation de la liberté de parole des habitants, notamment ceux qui sont éloignés des processus traditionnels de participation47. Cette instance participative peut aborder des problématiques environnementales comme celles relatives au quotidien : problèmes d’incivilités liés aux déchets, réfléchir à la création de jardins familiaux, mise en place d’actions de sensibilisation aux écogestes. Il apparaît comme un véritable levier pour mobiliser les citoyens, favoriser l’organisation des acteurs associatifs et des actions socioécologiques au bénéfice des habitants d’un quartier populaire48, au contraire du conseil de quartier qui n’a qu’un rôle consultatif. Les conseils de citoyens pourraient être classés à l’échelon 6 en considérant les citoyens acteurs comme des partenaires, associés à l’élaboration du projet de contrat de ville.
- 49 Par exemple, pour un budget ou l’accès à un local. Le rapport indique également que les conseille (...)
37Pour autant, la garantie de participation décisionnelle citoyenne n’est pas non plus acquise si l’on en croit le rapport de la commission nationale du débat public (CNDP) en 2019 consacré aux conseils citoyens dans les quartiers prioritaires dans l’hexagone. D’après le rapport, les moyens et l’accompagnement des conseillers sont variables d’un territoire à l’autre et laissent les conseillers tributaires des collectivités locales49. En Guadeloupe, sur six communes et quatre établissements publics de coopération concernés par les quartiers prioritaires, seules la communauté d’agglomération Cap excellence en 2017 et la ville du Gosier en 2020 ont créé des conseils citoyens.
- 50 Rapport de la Commission nationale du débat public consacré entre autres aux conseils citoyens da (...)
- 51 L’exemple de l’agglomération de Nantes qui a initié à partir de 2014 un dispositif de dialogue ci (...)
- 52 Rapport au gouvernement « Rétablir la confiance des français dans la vie démocratique », février (...)
- 53 Comme le prévoit le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le dro (...)
- 54 Rapport au gouvernement « Rétablir la confiance des français dans la vie démocratique », op. cit. (...)
38Plus largement, les instances de participation citoyenne ont fait l’objet d’évaluations50 qui ont en montré les limites, telles que le manque de diversité socio-économique du public concerné, la surreprésentation des associations locales et de certaines populations, la réticence des élus locaux à co-construire les politiques concernées. À ce propos, la commission Nationale du Débat Public a proposé une évaluation plus régulière et plus systématique des instances locales de participation citoyenne centrée sur leur efficacité, leur effectivité et les éventuels biais sociologiques des participants. C’est d’ailleurs face au déficit démocratique relevé auparavant par certaines collectivités que celles-ci ont tendance à privilégier une consultation effective des citoyens sur les projets locaux et les politiques structurantes, suivant des modalités innovantes51 ajustées à chaque fois aux besoins du projet. Les recommandations du rapport au gouvernement publié en 202252 plaident en faveur d’une telle souplesse d’adaptation et de l’extension du droit à la participation à l’ensemble des collectivités territoriales53. Afin de garantir une véritable implication citoyenne, le rapport recommande aussi une obligation d’association des citoyens en amont de la mise en œuvre d’un projet d’aménagement ou d’une politique publique d’envergure sous la forme d’un débat pluraliste et informé. En prenant en compte le temps consacré à la mise en place des dispositifs de participation citoyenne, il s’agira de projets présentant de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur la vie des habitants54 ce qui inclut naturellement la préservation de l’environnement.
39Au regard des conséquences du réchauffement climatique sur la vie des habitants en Guadeloupe, il serait opportun que les outils délibératifs soient pleinement mobilisés dans le cadre de projets de réaménagement du territoire aux niveaux communal, intercommunal départemental ou régional. Dans ce contexte, la délibération a ainsi toute sa place, car les citoyens sont appelés à rechercher et à formuler le bien commun, tout en étant capable de légitimer leurs choix, voire même d’émettre des critiques justifiées à l’égard d’autres propositions. Ce processus délibératif est d’autant plus intéressant quand il s’agit de certaines politiques publiques qui impliquent dans la prise de décision démocratique des publics fragiles ou précaires qui ont peu l’habitude de s’exprimer. Cela permet la confrontation de chacun de ces savoirs qui doivent être respectés pour ce qu’il peut apporter à la délibération, notamment dans certains secteurs tels que l’environnement. Certes, chaque territoire a sa réalité propre, mais il faut savoir tirer parti des expériences qui vont dans un sens vertueux, car certaines expériences peuvent être dupliquées d’un territoire à l’autre, et par conséquent être envisageables sur le territoire de la Guadeloupe.
- 55 Créé par W J. Mitchell, Kent Larsonampon et A. Pentland, le living lab se fonde généralement sur (...)
- 56 Exemple de la ville de Doue dans le département de la Seine et Marne.
40Une autre modalité de participation encore trop méconnue est le living lab ou laboratoire vivant55 qui pourrait être un outil à prendre en considération en ce qu’il est un écosystème multiacteurs qui s’applique à un territoire de projet et qui implique la population concernée dans le projet du territoire dont elle est la partie prenante essentielle56. Il est aussi présenté comme une méthodologie collaborative pouvant répondre aux contraintes d’acceptabilité sociale, de promesses de participation, de simples réunions d’information le jour venu, lesquelles caractérisent le type de participation actuelle. La participation citoyenne est donc souvent placée au cœur des préoccupations du living lab, car le degré de participation démocratique dépend dans cette configuration aussi de nombreux facteurs tels que la capacité à intégrer le citoyen sans l’instrumentaliser, l’équilibrage d’un jeu de pouvoir entre parties prenantes. La capacité qui est octroyée aux citoyens d’intervenir aux différentes étapes du projet est un élément essentiel de son bon fonctionnement. Il pourrait s’agir d’ateliers de co-construction dans le but de stimuler l’intelligence collective et de favoriser l’émergence d’une « horizontalité des idées ». Le living lab cherche ainsi à garantir la co-construction de toutes les parties prenantes et les pratiques démocratiques tout en assurant la légitimité institutionnelle.
41Il ne s’agit donc pas de se substituer à des acteurs classiquement investis de l’onction populaire et habilités à décider dans le cadre du gouvernement représentatif. Démocratie représentative et démocratie délibérative sont ainsi compatibles.
42En définitive, en permettant une estimation des mécanismes de participation au sein du territoire de la Guadeloupe, singulièrement concernant la lutte contre le réchauffement climatique, l’échelle de la participation d’Arnstein qui peut paraître simplificatrice permet de montrer que si en droit il y a une réelle évolution des dispositifs participatifs à l’initiative des collectivités territoriales et des intercommunalités et de la société civile, l’absence de caractère contraignant et les modalités de la plupart des procédures font obstacle à un réel développement des différentes formes de participation citoyenne. Les élus locaux gardent la main sur les modalités de l’interaction avec les citoyens et la société civile, sur le choix des instruments et les critères d’action publique.
- 57 De plus en plus de politiques publiques se définissent et tentent de s’organiser en politiques pa (...)
43En effet, les citoyens sont certes érigés au rang de co-producteurs des politiques publiques par le législateur via la multiplication des procédures appelant à leur contribution57, mais la réalité et les effets de ces mutations affichées nous ont incités à nous interroger. L’action publique transformée ne cache-t-elle pas les difficultés à mettre en œuvre une réelle horizontalité des relations entre les collectivités territoriales/intercommunalités et les citoyens. N’est-ce pas là aussi les paradoxes de l’action publique ?
44Enfin, l’éclairage sur la réalité du mode de gouvernance au sein du territoire invite aussi à la réflexion sur son évolution au regard des enjeux proprement collectifs et donc d’intérêt commun. Le corps social serait alors enrichi de compétences, d’initiatives citoyennes pouvant permettre de penser une transformation sociétale, c’est-à-dire choisir de faire autrement pour le bien commun.