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Le lancement de l'inventaire des ZNIEFF

Henri Jaffeux
p. 79-88

Texte intégral

1ÀLA FIN DES ANNÉES 1970, le ministère de l'Environnement ressent le besoin de disposer de connaissances nouvelles pour asseoir la politique de protection de la nature issue de la loi du 10 juillet 1976. « Connaître pour mieux gérer » devient le leitmotiv. Les études d'impact, la rénovation de la politique des réserves naturelles, l'arrivée de nouveaux acteurs tels les conservatoires régionaux d'espaces naturels, le début d'intérêt que portent au patrimoine naturel les départements et les régions génèrent de nouvelles demandes.

2C'est dans ce contexte, et pour satisfaire ces demandes, que le Muséum national d'histoire naturelle propose au ministère de réaliser un inventaire des sites [zones naturelles] d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Olivier Piron était en poste au ministère de l'Environnement à ce moment-là. Il témoigne. Ces propos ont été recueillis par Henri Jaffeux qui a effectué l'essentiel de sa carrière au ministère de l'Environnement et a été en charge de l'inventaire des ZNIEFF entre 1984 et 1988.

3Henri Jaffeux – Lorsque, fin 1979, vous êtes nommé adjoint au directeur de la Protection de la nature (DPN) au ministère de l'Environnement, vous venez du ministère de l'Équipement. Comment avez-vous vécu cette arrivée au ministère de l'Environnement ? N'avez-vous pas découvert un autre monde ?

4Olivier Piron – Je voulais quitter un service travaillant sur l'immobilier tertiaire en Île-de-France, et le cabinet de Michel d'Ornano, le ministre de l'époque, cherchait un adjoint au directeur de la Protection de la nature. Il s'agissait globalement de renforcer la capacité d'action de la direction dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de 1976 sur la protection de la nature et de l'adoption de la directive « Oiseaux », de relancer le programme de création dit des « Cent réserves », qui avait pris du retard depuis 1973, et d'améliorer la gestion des parcs nationaux et régionaux en regroupant leur tutelle dans une seule main : le service des parcs et réserves.

5Venant du service régional de l'Équipement où je m'occupais de questions immobilières, j'ai effectivement découvert un autre monde. Les thèmes étaient différents ; les correspondants locaux aussi.

6Je passais des directions départementales de l'Équipement à des directions départementales de l'Agriculture et je découvrais l'influence des associations de protection de la nature et de l'environnement fédérées dans la Fédération française des sociétés de protection de la nature (FFSPN), sur lesquelles s'appuyait fortement le ministre. Les moyens, surtout, étaient sans commune mesure. Je quittais la gestion d'opérations à 1 milliard de francs pour gérer des dossiers de quelques dizaines de milliers de francs et je constatais que l'on pouvait être efficace pour protéger la nature avec d'aussi faibles moyens !

7Mais il restait un point commun avec mes anciennes responsabilités ayant trait à la planification urbaine dans le département des Yvelines : réfléchir à la future occupation et gestion de l'espace avec l'ensemble des parties prenantes (élus, fédérations professionnelles et associations). Et j'avais passé beaucoup de temps à défendre certains sites contre les risques latents de prédation immobilière.

8Vous cumuliez la fonction d'adjoint au directeur avec celle de chef du service des parcs et réserves, n'est-ce pas ? Pouvez-vous préciser la nature de ces deux fonctions et présenter les principaux dossiers que vous avez traités ?

9Comme chef du service des parcs et réserves, outre le brûlant dossier des réserves naturelles que j'ai cité et le lancement de l'inventaire des ZNIEFF sur lequel nous reviendrons, j'avais en charge les parcs nationaux. Le Parc du Mercantour venait d'être créé dans un contexte local d'opposition des élus, des aménageurs de stations de ski et des chasseurs. J'ai donc participé à sa mise en place. À l'époque, les deux plans d'austérité successifs décidés par le gouvernement Barre pesaient sur le budget des parcs : c'est pourquoi nous avons dû encadrer leurs dépenses, rationaliser leur gestion et les pousser à développer des ressources propres. Il fallait aussi réformer le statut de leur personnel qui datait de 1964 et réfléchir au rôle de leurs conseils scientifiques.

10J'ai eu de surcroît à m'occuper des parcs naturels régionaux dont la tutelle venait d'échoir à mon service. Il s'agissait de suivre leurs actualités toujours complexes en m'appuyant sur leur Fédération, véritable pôle d'animation du réseau.

11Par ailleurs, en tant qu'adjoint, je devais de temps à autre exercer des responsabilités transversales, comme présider le Conseil national de protection de la nature (CNPN) ou animer des réunions de coordination auprès du cabinet du ministre.

12Vous venez de citer l'inventaire des ZNIEFF comme étant l'un des dossiers dans lesquels vous vous êtes impliqué. Pouvez-vous expliquer les raisons qui ont conduit le ministère à lancer cet inventaire ?

13Il est vrai que le premier sujet qui a été porté à mon attention, en particulier par l'inspecteur général de l'environnement, Émile Leynaud, a été la question des inventaires. Avec l'adoption de la loi de 1976 qui avait renforcé l'action et le militantisme des associations de protection de la nature, nombre d'entre elles cherchaient à obtenir la protection de tel ou tel site abritant telle(s) ou telle(s) espèce(s), animale(s) ou végétale(s), telle tourbière ou tel gisement de fossiles. Nous devions étudier leurs demandes et y apporter une réponse, positive ou négative. Le Conseil national de protection de la nature (CNPN) que nous consultions à cet effet était quelquefois embarrassé pour donner un avis argumenté. Il manquait de données objectives et comparatives. Par ailleurs, la relance du programme de création des réserves naturelles et le budget contraint dont nous disposions pour gérer ces espaces commandaient que nous sortions d'une politique de création au coup par coup et que nous injections un peu de rationalité dans le choix des sites à protéger.

14Auparavant, la direction de la Protection de la nature s'était lancée dans la réalisation d'inventaires et d'atlas thématiques nationaux d'espèces (aires de nidification de rapaces, espèces végétales...) et de milieux menacés (tourbières, dunes...). Mais, réalisés selon des méthodologies différentes et confiés à des opérateurs distincts, ces inventaires s'étaient révélés peu opérants. En outre, consciente de ne pas avoir en interne les ressources scientifiques pour concevoir et diriger ces travaux, la direction avait créé, peu de temps avant mon arrivée, le Secrétariat de la faune et de la flore (SFF) au sein du Muséum national d'histoire naturelle. De son côté, le CNPN avait dressé la liste d'une douzaine de milieux prioritaires à préserver sur le territoire (zones humides, tourbières, pelouses naturelles, dunes...), et l'idée d'en effectuer l'inventaire avait été émise.

15Quelles dispositions avez-vous prises pour éviter de retomber dans les difficultés qui avaient été rencontrées lors des études et inventaires précédents ?

16Les inventaires thématiques nationaux avaient échoué notamment à cause du refus de certains scientifiques de confier leurs données, souvent recueillies à grand-peine, à des collègues relevant de la même discipline qu'eux, qui en auraient fait de brillantes synthèses et en auraient récolté la gloire qui va avec. Les discussions sur la classification à adopter – celle de Linné ou celle de Londres – peinaient à masquer ce refus de coopérer à des mécaniques nationales par ailleurs difficiles à financer.

17Le directeur du SFF, François de Beaufort, et son adjoint, Hervé Maurin, sont venus me présenter en 1981, dans un contexte général de décentralisation, le projet sur lequel ils avaient travaillé. Ils proposaient de réaliser, dans des délais raisonnables, un balayage de l'ensemble du territoire pour inventorier les secteurs ou zones de plus grand intérêt biologique et répondre ainsi aux besoins de la DPN. Pour le SFF, il s'agissait de mobiliser toutes les connaissances issues des études et inventaires précédents, de les actualiser et compléter, à l'aide d'une méthodologie nationale standardisée, grâce à des prospections de terrain exécutées dans chaque région par des experts et naturalistes rassemblés dans un comité scientifique régional de l'inventaire.

18À mes yeux, cette proposition avait beaucoup d'avantages. On pourrait dire aujourd'hui qu'elle conjuguait une procédure « top down » nationale, centralisée, garantissant la cohérence et l'harmonisation scientifique des données par un unique opérateur, le Muséum, avec une procédure « bottom up » de remontée des résultats. En outre, elle laissait aux équipes régionales le soin de décider localement de la stratégie et de l'organisation de la collecte des données, en liaison avec les directions régionales de l'architecture et de l'environnement (DRAE) qui assuraient le support administratif et financier des opérations. Par ailleurs, sur le plan financier, elle permettait d'utiliser les ressources locales des conseils régionaux qui, pour des raisons politiques, souhaitaient tous s'attacher un peu de la bienveillance des associations qui défendaient l'environnement au niveau local et qui étaient pour la plupart impliquées peu ou prou dans ces inventaires scientifiques.

19Nous avons très rapidement donné notre accord au Muséum, à charge pour lui de convaincre et d'entraîner dans l'opération l'ensemble du tissu naturaliste professionnel et amateur. Il obtint cette adhésion en faisant adopter un code déontologique précisant les droits et devoirs des fournisseurs de données faune-flore et un règlement intérieur protégeant les « inventeurs » des données fournies au SFF. Il s'agissait de créer un climat de confiance entre tous les acteurs de l'inventaire. Notons à ce propos que l'opération a été possible techniquement grâce à l'équipement informatique dont s'était doté le SFF dès le départ (un Apple II), matériel qui offrait des capacités de stockage et de traitement des données, pour l'époque innovantes et inédites.

20L'opération a été présentée devant le CNPN réuni en Camargue le 30 avril 1982. C'est à cette occasion qu'elle a été validée par le ministre Michel Crépeau venu présider cette séance extraordinaire.

21Cet inventaire n'était-il pas pour le ministère de l'Environnement une façon de marquer son territoire ?

22Je ne formulerai pas les choses de cette manière. Il s'agissait pour le ministère de repérer, grâce à cet inventaire, les territoires sur lesquels il pouvait faire valoir son domaine de compétence et exercer ses missions. L'enjeu était donc de montrer sa capacité à énoncer des problématiques concrètes de protection au niveau local.

23Ne faudrait-il pas aussi, pour justifier l'inventaire, citer le besoin en connaissances nouvelles né de la procédure des études d'impact instituée par la loi de 1976 ?

24Absolument. La réalisation des études d'impact nécessitait la mise à disposition de connaissances organisées et structurées sur l'ensemble du territoire. Or, ces connaissances faisaient défaut à ce moment-là. L'inventaire avait donc aussi cette finalité.

25Alors que, sur le plan politique, l'époque était à la décentralisation, n'était-ce pas aller à contre-courant que de réaliser l'inventaire selon une méthodologie nationale unique pilotée depuis Paris et centralisée au Muséum ?

26Non, pas du tout. Au contraire, nous étions parfaitement dans l'esprit et la pratique de la décentralisation. L'encadrement du processus était national, la nomenclature de synthèse, comme la base de données, était nationale, mais la réalisation était administrativement et techniquement dévolue au niveau régional. Celui-ci devait donc s'organiser en conséquence et associer le conseil régional chaque fois qu'il était cofinanceur de l'opération, d'abord dans le cadre de conventions puis dans celui des contrats de plan État-région.

27L'habileté politique n'a-t-elle pas consisté à faire cofinancer l'inventaire par les régions de sorte que celles-ci et, au-delà d'elles, les autres collectivités locales en assument les résultats et contribuent, à côté de l'État, à la sauvegarde des espaces naturels ?

28Parlons plutôt d'habileté administrative pour traduire, dans le langage et le processus de la décentralisation, les nécessités posées par la loi sur la protection de la nature. Aujourd'hui, on dirait co-construction pour désigner une connaissance scientifique organisée entre l'État et les régions.

29D'ailleurs, l'inscription de cette opération dans les contrats de plan n'a pas été facile. Avec l'aide des DRAE, il a d'abord été nécessaire de convaincre les préfets de région et de négocier pied à pied les enveloppes financières. Au final, je crois que la quasi-totalité des régions s'est ralliée au projet. Cela a été une bonne chose même si certains élus ont pu avoir le sentiment d'avoir financé un outil qui allait à l'encontre de leurs projets d'aménagement. Cette façon de procéder a aussi permis à certains élus et décideurs de se l'approprier et d'en reconnaître le bien-fondé.

30Un des points les plus délicats a été de trouver chaque fois une institution scientifique régionale pour organiser les informations, toutes spécialités naturalistes confondues. Une fois au moins il a fallu se résigner à avoir deux pôles de pilotage car deux institutions, au sein de la même région, refusaient de se parler.

31Ainsi attendiez-vous beaucoup d'effets positifs de cet inventaire. Votre pari n'était-il pas de miser sur une diffusion large et ouverte des données pour modifier le rapport de force entre les parties prenantes ?

32Il ne s'agissait pas tant de modifier le rapport de force entre les parties prenantes que de mettre les décideurs face à leurs responsabilités en les avertissant des risques juridiques qu'ils encouraient en ignorant les ZNIEFF dans les actes préparatoires à leurs décisions en matière d'urbanisme. Par exemple, la méconnaissance d'une ZNIEFF pouvait entraîner la nullité du plan d'occupation des sols – via la théorie de l'erreur manifeste d'appréciation – tout comme celle des permis de construire octroyés dans la foulée. Le « porter à connaissance » de leur existence par l'État devait inciter les responsables communaux à les respecter en s'abstenant de les aménager et en trouvant des alternatives ou à motiver leur décision de façon sérieuse lorsqu'un intérêt public était en jeu.

33« Protéger sans réglementer » était la doctrine développée dans une étude que la Direction de la Protection de la nature avait commandée à l'association « Espaces pour demain » après votre départ du ministère. N'étiez-vous pas l'un des inspirateurs de ce nouveau paradigme censé faire évoluer les comportements en matière de protection de la nature ? Pensiez-vous que l'inventaire des ZNIEFF pouvait y contribuer ?

34Ce slogan, sous cette forme, n'est pas de moi. En revanche, j'ai toujours soutenu l'idée qu'une connaissance organisée de la nature, scientifiquement validée et largement diffusée, comme l'est l'inventaire ZNIEFF, apporte, par elle-même, une forme de protection. Je me suis exprimé là-dessus en 1990 dans l'article « Les ZNIEFF : de l'inventaire scientifique à la qualification juridique », publié dans le numéro 47 de la revue Études foncières, qualifiant in fine ces zones de « court-circuit entre la connaissance et la protection ».

35Dans ce domaine comme dans d'autres, l'ignorance par manque ou insuffisance d'information n'est jamais bonne conseillère ! Elle a été, dans le passé, la cause de destructions irréversibles. À l'inverse, la connaissance responsabilise les décideurs publics et privés dans leurs décisions d'aménagement ou de non-aménagement. Au reste, les aménageurs ne peuvent plus arguer de l'absence de données environnementales telles que les ZNIEFF pour faire valoir leur point de vue. Ils ont de surcroît l'obligation de prendre en compte ces données dans les documents d'urbanisme et les études d'impact qu'ils élaborent et sont sanctionnés par les tribunaux administratifs s'ils ne le font pas.

36Autre avantage, et non des moindres : la connaissance des ZNIEFF par les différentes parties prenantes permet une meilleure expression de la démocratie locale (voir l'article de Catherine Chavelet : « Les ZNIEFF : un outil de démocratie éclairée », dans le même numéro d'Études foncières).

37Trente ans ont passé. L'inventaire des ZNIEFF a survécu à tous les coups du sort des politiques environnementales successives et à toutes les critiques qui ont été émises à son encontre. Lorsque le premier inventaire est publié en 1989, il ne résout pas tout, bien sûr. Il n'est pas non plus une réponse à toutes les questions posées. Il subit des critiques, inévitables, mais, désormais, c'est un outil qui aide à clarifier les enjeux de protection sur l'ensemble du territoire. Aujourd'hui, ce sont plus de 16 000 zones recensées, couvrant 27 % du territoire métropolitain. Il concerne 64 % des communes. Il rassemble 1 million de données sur les espèces et les milieux. Même s'il est encore contesté par certains, il est devenu un instrument de référence pris en compte par tous les acteurs de l'environnement et à tous les niveaux de décision. Que vous inspire ce bilan et que pouvez-vous dire rétroactivement de cette opération ?

38Je ne peux que me féliciter de cette entreprise que je m'honore d'avoir lancée et pilotée dans ses premières et délicates années de mise en place. Elle a été bien pensée par le Muséum et bien articulée entre le niveau national et le niveau régional, et sur un thème incontournable. Dans ces conditions, elle ne pouvait que survivre aux fluctuations ministérielles et aux vicissitudes financières. Et je me réjouis que ce thème ait toujours trouvé des responsables actifs et compétents pour le porter, le défendre et le faire prospérer.

39Les interlocuteurs

40Olivier Piron

41Inspecteur général de l'Équipement à la retraite. Il s'est occupé durant toute sa carrière de questions ayant trait à la ville et à l'aménagement. De 1979 à 1984, il a été adjoint du directeur de la Protection de la nature et chef du service des parcs et réserves, période au cours de laquelle il a participé à la mise en place des ZNIEFF.

42Henri Jaffeux

43Il préside aujourd'hui l'Association pour l'histoire de la protection de la nature et de l'environnement (AHPNE). Voir http://www.ahpne.fr/​

44[Image non convertie]

45[Image non convertie]

Les ZNIEFF ont-elles eu des devancières ?

46À la fin du xixe siècle et au début du xxe, dans la foulée de la création de parcs nationaux aux États-Unis, en Europe et en France, des réflexions sont menées et des initiatives (privées) sont prises pour faire de même.

47En France, ce sont des projets de Parc dans l'Esterel en 1902, dans le Vénéon en 1913, et en forêt de Fontainebleau en 1914. C'est aussi, en 1912, la création, par la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), de la première réserve naturelle sur l'archipel des Sept-Îles. À cette époque, les promoteurs sont soucieux de protéger ce qu'ils appellent des « monuments naturels », c'est-à-dire des ensembles paysagers pittoresques et touristiques.

48On peut considérer qu'une première démarche d'inventaire de ces « monuments » a été réalisée par Édouard-Albert Martel à la demande du Club alpin français (CAF). Dans son rapport « Comment et pourquoi créer des parcs nationaux ? », publié dans la revue La Montagne d'août 1913, il dresse une liste « nullement limitative » d'une vingtaine de localités à classer en priorité en parc national « tant pour leur beauté que des facilités relatives d'expropriation qu'elles présentent encore pour le moment » [sic], qu'il fait suivre d'un « essai d'énumérations départementales qui ne prétendent en aucune façon être complètes ou définitives » d'environ trois cents autres localités potentiellement classables. La guerre qui surviendra un an plus tard laissera cet « inventaire » sans lendemain. Il faudra attendre les années 1960 pour que de nouvelles initiatives voient le jour.

49En 1964, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) charge le service de Conservation de la nature du Muséum d'histoire naturelle de faire l'inventaire des ressources biologiques de la côte aquitaine et de prendre en compte ces données dans l'aménagement touristique de cette côte. Ces travaux sont réalisés par une mission d'aménagement et donnent lieu à la publication suivante : « Délimitation et étude dynamique des zones d'équilibre écologique du Pays basque et de la Basse Vallée de l'Adour ».

50En 1967, le groupe interministériel d'aménagement du Bassin parisien piloté par la DATAR charge ce même service de l'inventaire biologique de quinze départements. C'est ainsi que paraîtront, en 1970, quatre volumes comprenant des cartes des sites à protéger et une série de fiches accompagnées parfois de plans au 1/5 000. Ces fiches fournissent des informations sur la nature des sites (coordonnées géographiques, renseignements cadastraux, superficie, importance scientifique), sur la protection souhaitable (aménagements existants, menaces, organismes et associations concernés) et livrent de surcroît une bibliographie succincte. Toutefois ces dossiers feront l'objet d'une diffusion restreinte aux services et acteurs responsables de l'aménagement de la région.

51Il faudra attendre le 21 avril 1969 pour qu'une initiative nationale soit prise conjointement par les ministres de l'Agriculture et des Affaires culturelles. Dans une lettre circulaire aux préfets, ces ministres demandent que l'on procède à ce qu'ils appellent le « pré-inventaire des richesses naturelles de la France ». Ils recommandent aux commissions départementales d'enquête créées à cet effet d'inventorier trois types de sites :

52• ceux qui comportent une flore ou une faune ayant un caractère original ou constituant un équilibre biologique « traditionnel » compromis par l'activité humaine ;

53• ceux qui reflètent une occupation du sol, des modes de vie et des usages techniques périmés, d'époques aussi bien pré-ou protohistoriques qu'historiques ;

54• ceux qui présentent un intérêt géologique ou paléontologique.

55Selon la circulaire ministérielle, l'opération consiste :

56• à inventorier tous les sites ayant ces caractéristiques « en sorte que, sur l'ensemble du territoire, aucune parcelle présentant de tels intérêts n'échappe au recensement » ;

57• à recenser ces sites sans « préjuger nullement de la hiérarchie de valeur des stations non plus que des mesures de protection dont ils [pouvaient] être justiciables » ;

58• à permettre ultérieurement « l'étude plus approfondie de certains territoires, prolongée, s'il y a lieu, par les mesures de protection et de sauvegarde qui [apparaîtraient] nécessaires » ;

59• à contribuer à la « politique d'aménagement du territoire et à la promotion touristique orientée vers la valorisation du caractère spécifique de territoires traditionnels ».

60Les opérations se dérouleront jusqu'en 1973. Les données recueillies et traitées par le Centre technique du Génie rural, des Eaux et des Forêts (CTGREF) de Grenoble ont concerné 13 000 sites dont 8 700 à caractère biologique.

61Le ministère de l'Environnement, qui avait hérité de l'inventaire, comptait sur la diffusion des notices descriptives et des cartes aux échelons compétents des administrations locales pour l'alerter en temps utile des problèmes de sauvegarde que posaient ces zones spécifiques.

62Malheureusement, cet inventaire a souffert de faiblesses méthodologiques nombreuses. Une grande hétérogénéité dans le contenu des réponses et dans l'attention portée à la délimitation des sites (au 1/100 000) a nui à sa crédibilité et à sa prise en compte ultérieure. Avant sa généralisation, une tentative de transformation, dans certains départements, du pré-inventaire en inventaire se révélera infructueuse.

63Une dizaine d'années plus tard, l'inventaire « ZNIEFF » transformera l'essai.

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Pour citer cet article

Référence papier

Henri Jaffeux, « Le lancement de l'inventaire des ZNIEFF », Études rurales, 195 | 2015, 79-88.

Référence électronique

Henri Jaffeux, « Le lancement de l'inventaire des ZNIEFF », Études rurales [En ligne], 195 | 2015, mis en ligne le 01 janvier 2015, consulté le 16 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/etudesrurales/10274

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