1Le littoral apparaît, pour les chercheurs intéressés par la thématique foncière, comme un territoire particulièrement riche : il a pu être présenté comme « un cadre privilégié pour étudier la question foncière » [Buhot et al. 2009 : 12]. Toutes les dimensions associées au foncier y sont représentées (support d’usages concurrents, biens objets de marchés tendus voire excluants, élément de construction identitaire) et condensées sur un espace réduit, polarisé par la proximité de la mer. Sur la côte basque, cette complexité est source de conflits, qui ont pu s’illustrer par des actions parfois violentes, forçant la puissance publique à adapter sans cesse son action pour traiter le problème foncier, et garantir une « justice foncière » [Renard 1980]. La politique foncière développée sur le littoral basque est analysée ici comme un système d’action [Le Moigne 1977] : la thématique agricole n’en est qu’un des pans, mais a la particularité de montrer avec clarté une structuration originale de l’action foncière publique sur ce territoire. Au-delà de cette simple thématique agricole, c’est bien la conduite de l’aménagement du territoire par la puissance publique qui est remise en question dans sa globalité.

2L’objectif global de la recherche est de comprendre les mécanismes et les logiques qui ont guidé la définition et la mise en œuvre de la politique foncière sur le littoral basque, depuis les années 1970 jusqu’à aujourd’hui. Nous cherchons ainsi à déterminer de quelle manière les collectivités s’organisent pour bâtir sur le territoire un système d’action figurant, au niveau des marchés fonciers locaux, « l’agent réel » qui correspond « à la main invisible censée favoriser l’ajustement optimal des offres et des demandes et l’établissement des prix de marché » [Torre et Beuret 2012 : 5]. L’action de cette « main » revient à ajuster l’estimation de « l’étendue et les limites de nos droits sur les diverses parties du monde matériel » [Halbwachs 1950 : 220] : par la modification des droits de propriété relatifs à l’espace physique, elle modifie leur valeur dans un espace économique.

4Si la capacité à mobiliser tout ou partie des outils fonciers évoqués plus haut définit l'appartenance au système d’action étudié, d’autres structures partenaires peuvent l’intégrer ; cela reste le cas lorsqu’on se limite au secteur agricole. L’ensemble de ces acteurs, institutionnels comme parapublics ou appartenant à la société civile (syndicats, associations…), ont été approchés par une campagne d’entretiens semi-individuels, complétée par une analyse des différents documents réglementaires conçus localement depuis les années 1970 et la Mission interministérielle d’aménagement de la côte aquitaine (Miaca), ainsi que l’ensemble des contributions et avis ayant participé à leur élaboration.

5Sur le territoire, à la lumière de ces informations, la politique agricole a pour caractéristique d’être objet de la construction d’un système d’action foncière alternatif au système institutionnalisé. Émanant de la société civile basque, dans une optique d’autogestion et politisé, ce système parallèle pousse les acteurs publics classiques à l’évolution, tant dans leurs rôles respectifs que dans leur organisation collective. Ainsi, les limites du système d’action, son organisation interne et sa relation à son environnement sont redéfinies : en ce sens, le système d’action foncier étudié au Pays Basque offre l’exemple d’un « ordre institutionnel » [Jullien et Smith 2008] instable et évolutif, dont nous cherchons à comprendre les processus de recomposition. Pour partie intégratrices, les évolutions observables se heurtent à une limite liée à l’absence d’une finalité commune, nécessaire pourtant à la constitution d’un système d’action : nourris de visions de territoires différentes, les acteurs mis en relation peinent à trouver des objectifs partagés vers lesquels orienter leur action collective et organisée.

L’évolution intégratrice du système d’action institutionnel

6La première tendance identifiable dans la définition et la mise en œuvre des politiques foncières est son renforcement et son intégration au projet de territoire global, matérialisé par le document d’urbanisme (à l’échelle du territoire considéré, plan local d’urbanisme ou Scot). Ceci est notamment produit sous l’effet de contraintes externes, auxquelles le système d’action local doit s’adapter et qu’il doit intégrer, mais aussi par l’action d'acteurs internes au système d’action, qui favorisent la prise en compte de l’agriculture dans les politiques d’aménagement. Après une phase de multiplication foisonnante des outils fonciers, l’heure semble être à la recherche de transversalité et à la structuration d’une action globale, intégrant les différentes préoccupations sectorielles.

Le système d’action local sous contrainte de l’État

7Le système d’action local s'inscrit dans un ensemble de normes et de règles que sa construction doit respecter. Les lois littoral – solidarité et renouvellement urbains ou Grenelle – modifient largement le sens de l’action locale et ses modalités de mise en œuvre. Sur le plan de la politique foncière locale, le rapport d’une mission interministérielle de 2004 « d’expertise de la situation de l’offre foncière au Pays Basque » – dit « rapport de Korsac » – [Beth et al. 2004] formalise, par exemple, cette pression externe au système : il propose des pistes d’évolution du système local d’action foncière de manière à en améliorer l’efficacité (plus ou moins suivies, elles contribueront notamment à la mise en place de l’EPFL Pays Basque).

8Pour ce qui concerne la thématique agricole sur le littoral, les effets des lois-cadres se font essentiellement sentir au niveau stratégique des outils de planification locaux. Suite à la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche, la mise en place de la Commission départementale de consommation des espaces agricoles (CDCEA), même si son bilan est discuté par les différentes parties, a fourni aux représentants du monde agricole et à ceux des décideurs un nouveau lieu de discussion et de prise de décision partenariale. Les documents de planification sont tous soumis à l’avis de cette commission et offrent une nouvelle occasion pour les acteurs de l’agriculture de faire valoir leurs positions, qui s’ajoute à la formulation d'avis indépendants (pour la Chambre d’agriculture par exemple, personne publique associée). Aujourd’hui, l’examen en CDCEA, même s’il n’aboutit qu’à un avis simple qui pourra ou non être suivi par la préfecture au moment de valider les documents d’urbanisme, est devenu un « passage essentiel » de l’élaboration des documents. Les différents élus et services techniques des collectivités rencontrées associent systématiquement l’élaboration de leurs documents à un critère de limitation de la consommation des espaces agricoles. Ceci peut également s’expliquer par le repositionnement plus strict d’un acteur puissant dans les procédures d’élaboration des documents d’urbanisme : l’État et ses services déconcentrés (la direction départementale des territoires et de la mer, la DDTM).

10On constate auprès des maires que cet avis reste le plus déterminant. En effet, le renforcement par la loi de la défense des espaces agricoles, accentué encore par la pression des services locaux par le biais de cette charte, fait entrer de manière contraignante la politique agricole dans tout projet de planification local. Un repositionnement équivalent vis-à-vis de l’application de la loi littoral a été largement perçu par les collectivités, qui soulignent une position plus stricte de la DDTM et de la préfecture depuis quelques années. Si l’État, après la décentralisation, a cédé la compétence d’aménagement aux échelons locaux, ses services déconcentrés restent des acteurs forts de l’aménagement, donc également des politiques foncières. Plutôt qu’une disparition d’un acteur auparavant central, on assiste à une redéfinition de ses champs d’intervention et à une évolution de sa place au sein du système d’action local : on peut alors parler de relocalisation de l’État, ou de « state rescaling » [Brenner 2004]. Ces deux éléments, CDCEA et durcissement du positionnement des services de l’État, jouent en faveur de la protection et du maintien des espaces agricoles sur les territoires littoraux.

12On le voit, cette pression externe au système d’action impose donc d’en modifier l’organisation. Elle illustre également les différents degrés de force des outils, chartes, avis simples, avis de l’État, législation ou outils fiscaux, qui contribuent à modifier fondamentalement ou à la marge le système d’action foncier local. Dans une certaine mesure, elle parvient également à modifier la perception qu’ont les acteurs locaux de la thématique agricole et à les convaincre de l’intérêt de sa prise en charge. Le rôle de certains acteurs, notamment opérationnels, est déterminant dans cette pédagogie et dans l’émergence de cette prise en charge « interne ».

La prise en charge progressive par les acteurs locaux

14La prise en charge progressive par les collectivités trouve un relais au sein de certaines structures qui leur sont associées. L’EPFL Pays-Basque, créé en 2006, était conçu pour s’intégrer aux outils existants et en particulier la Safer (rapport de Korsak). En effet, une convention existe entre ces deux structures pour se répartir les rôles et définir les modalités de leur partenariat. Cette relation et cette ouverture à la thématique foncière agricole bénéficient, entre autres, du fait que son directeur est lui-même un ancien de la Safer, ce qui s’est matérialisé par une pratique allant au-delà des simples engagements prévus dans la convention. Chaque structure a bien un représentant dans les instances de l’autre, lequel est ainsi informé des travaux du partenaire, mais les biens situés dans des zones de chevauchement d’intervention (les zones à urbaniser : AU) font l’objet de discussions directes pour définir la répartition des rôles. L’accueil partagé d’un stagiaire a été l’occasion de travailler sur l’avenir du partenariat et de son amplification : aujourd’hui, l’EPFL semble tendre vers l’intégration d’une thématique agricole dans les axes de travail qui lui étaient plus particulièrement dévolus depuis sa création (principalement en milieu urbain et au service de la politique d’habitat, du plan d’urgence logement notamment).

16La thématique agricole bénéficie donc d’une consolidation du système d’action foncier, avec un effort progressif de structuration résultant de contraintes externes et d’initiatives internes. L’interdépendance des domaines, mis en avant par les acteurs du foncier et renforcés par l’esprit des cadres législatifs nouveaux, débouche sur une sensibilisation des élus et un renforcement d’une planification défaillante sur le territoire. Cependant, si cette sensibilisation interne doublée de contraintes externes semble porter ses fruits auprès de certaines collectivités, le processus reste malgré tout lent et les constats alarmistes se multiplient. Dans ce contexte, des structures originales, issues de la société civile, ont émergé parallèlement au système d’action institutionnel et se sont au fil du temps structurées d’une manière comparable (structuration en miroir) pour s'emparer à leur tour de la question du foncier agricole et de son traitement.

Concurrence et intégration d’un système d’action foncier agricole alternatif

17L’accent porté sur la thématique agricole, et particulièrement sur la politique foncière nécessaire à son développement, conduit à intégrer au système institutionnel des structures parfois anciennes qui ont émergé sur le territoire basque. Ces dernières, formant une sorte de système parallèle, calquent leur organisation sur celle des structures institutionnelles classiques.

Une construction en miroir du système institutionnel

20En 2012, ces deux structures participent à la création de Lurzaindia : héritier d’un Groupement foncier agricole mutuel, Lurra, il évolue considérablement et change de rôle. Au départ voué à l’acquisition de terres pour installer des exploitants, il mobilise aujourd'hui ses ressources pour solliciter la préemption de la Safer et la conforter en lui assurant d’être acquéreur des terres à la fin de la procédure (évitant ainsi un portage par la Safer elle-même dans l’attente d’un acquéreur). Ce procédé vise plus à renforcer l’action anti-spéculative de la Safer, jugée trop peu efficace, qu’à installer des exploitants. Le rapport Lurzaindia/Safer s’oriente davantage vers le partenariat tandis que celui entre EHLG et la Chambre d’agriculture est frontalement concurrentiel. Dans les deux cas, la forme de la relation est liée à la capacité à estomper les différences de statut entre les structures « jumelles ». Beaucoup s’accordent à dire qu’EHLG a, dans sa pratique, un statut comparable à la Chambre d’agriculture : elle est sollicitée pour se prononcer sur les documents d’urbanisme, bien qu’elle ne soit pas officiellement une personne publique (comme l’est la Chambre). Au contraire, le droit de préemption n’appartient qu’à la Safer sur les terrains agricoles : Lurzaindia ne peut le mobiliser et entre alors dans une relation nécessairement plus partenariale avec la Safer.

21Comme on le voit, un véritable système d’action foncière émanant de la société civile entend peser sur les démarches de planification et utiliser de manière détournée la préemption. Le recours direct aux outils institutionnels dépend d’une volonté politique abertzale, laquelle n’est pas, aujourd’hui, majoritaire sur le territoire.

22Ce « système parallèle », créé à l'origine en rupture avec les institutions de gestion du foncier agricole, bénéficie paradoxalement en partie de l’évolution actuelle de ce système d’action pour s'y intégrer. Par ailleurs, une forme de légitimité construite avec le temps le rend quasiment incontournable et ce d’autant plus que le modèle agricole proposé s’inscrit dans l’air du temps, celui du développement durable.

De nouveaux contours pour le système d’action foncier ?

23L’ensemble des acteurs rencontrés s’accorde à reconnaître la pertinence et le sérieux du travail réalisé par l’Euskal Herriko Laborantza Ganbara. La connaissance du contexte et des besoins locaux est l’une des forces de cette structure pour peser dans les processus d’aide à la décision pour les collectivités, largement dépourvues d’expertise sur le thème des politiques agricoles. Plusieurs exemples illustrent cette légitimité acquise avec le temps. Ainsi, EHLG a-t-il été sollicité pour avis sur le volet agricole par le syndicat porteur du Scot de l’agglomération bayonnaise. Il a également remporté un appel d’offres lancé par l’Agglomération Côte Basque-Adour sur cette thématique, avec pour concurrent la Chambre d’agriculture. Enfin, le financement de EHLG traduit une forme de support croissant des collectivités. Si au départ le budget de cette structure reposait majoritairement sur des dons de particuliers, il est financé aujourd’hui essentiellement par des subventions. Le support de certaines collectivités, bien que dépendant de la sensibilité politique des élus, est également lié à une représentativité de ces structures sur le territoire. Le syndicat ELB revendique tirer de l’élection la légitimité qui conduit les structures institutionnelles à se tourner vers lui ou EHLG.

26La tendance actuelle est donc à la recomposition de l’action publique, et le positionnement des acteurs classiques vis-à-vis de ces structures locales est rediscuté : on observe une intégration de ce système parallèle. Les gains réciproques sont, d’une part, de peser davantage sur les décisions et les outils de l’action foncière institutionnelle, plus puissants, et, d’autre part, de profiter et de s’appuyer sur une expertise et un réseau local. D’après M. Crozier et E. Friedberg [op. cit. : 180], « les frontières réelles du système d’action pertinent sont fluctuantes » : dans notre cas, l’intégration partielle des structures abertzale au système d’action foncier institutionnel illustre cette fluctuation et la plasticité d’un système d’action à la fois stable mais évolutif dans le temps. Cependant, lorsque ces auteurs imaginaient deux évolutions de colonisation soit des relais par les exigences internes de l’organisation, soit de l’organisation par ses relais et exigences extérieures, il semble que l’exemple basque soit révélateur d’une troisième option : celle d’un conflit permanent entre le système organisé et son environnement. Le triptyque ELB/EHLG/Lurzaindia, au-delà d’une vision de territoire marquée par le développement durable, est en effet également proche d'une vision abertzale du territoire. Une dimension politique accentue alors les divergences sur les modèles de développement territorial défendus : un membre EHLG le reconnaît en entretien et souligne que :

• 15 Entretien réalisé le 8 octobre 2013 dans les locaux de la DDTM à Bayonne.

[…] dans le Centre, ou dans la Creuse, […] toutes ces structures auraient une légitimité et une reconnaissance officielle sans doute. Mais on est en Pays Basque, donc donner une reconnaissance officielle ou institutionnelle à ces structures, ça sous-entend d’autres choses par ailleurs15.

L’enjeu de la maîtrise foncière et de la construction du Pays

28La structuration parallèle sous forme associative, observée sur la thématique de la gestion du foncier agricole, s’inscrit dans une tendance plus générale de structuration du Pays Basque sur ce même modèle, dans différents secteurs socio-économiques : collectif Lurra eta etxebizitza sur le logement, Hemen et Herrikoa pour le développement économique, collectif Bizi !… Ce phénomène participe de la revendication d’une institutionnalisation du Pays Basque, en particulier par le biais de la création d'une collectivité spécifique.

Les structures abertzale alternatives : une norme au Pays Basque ?

29Cet ensemble de structures émanant de la société civile défend de manière sectorielle une même conception du territoire, en rupture avec celle que les politiques publiques ont cherché à développer ces dernières décennies. Le membre du syndicat ELB précise que ces différents collectifs, associations, syndicats ou sociétés de droit privé sont :

• 17 Entretien réalisé le 10 octobre 2013 à Ainhice-Mongelos.

les outils qui permettent de mettre en place tout ce qui fait la dynamique du Pays Basque, c'est-à-dire un autre point de vue, une autre agriculture, un autre mode de société. Enfin, on ne va pas aller jusque-là, parce qu’on n’est pas non plus la société idéale, en Pays Basque. Mais de donner vie, un peu, à ces aspirations autres17. 

33Ainsi, ce processus de construction d’outils alternatifs ne se limite-t-il pas à la thématique foncière ou agricole mais trouve une illustration dans de nombreux domaines. La question de la gouvernance des politiques foncières au Pays Basque renvoie en filigrane à celle de sa gouvernance politico-administrative. La dimension technique de la mobilisation efficace des outils de maîtrise foncière, suppose un projet de territoire à partir duquel cette efficacité est estimée. Ces rapports au territoire mobilisent des « grandeurs de référence » différentes [Boltanski et Thévenot 1991] : le foncier comme bien commun et élément patrimonial mobilisé dans les processus de construction identitaire, d’une part, et comme bien marchand ou support d’urbanisation de l’autre. Une dimension politique se superpose à celle opérationnelle de l’utilisation des outils (pour ne pas dire qu'elle en est la conséquence). À l’évidence, la définition de l’intérêt commun et le choix du modèle de développement à plus long terme divergent, or ils conditionnent les objectifs et les modalités de la bataille du foncier. L’un des préceptes constitutifs d’un système d’action, au sens de J.-L. Le Moigne, est un « précepte téléologique », c’est-à-dire une finalité commune à l’ensemble des membres du système d’action, qui malgré des stratégies propres s’organisent pour réaliser cet objectif. Le processus de décision est bien ici un « récit multirelationnel » [Sfez 1988] où les différents sous-systèmes possèdent leur propre rationalité, construite en lien avec des objectifs différents. On assiste ainsi à des confrontations sur les fins de l’action collective ou publique et sur les formes d’organisation collective estimées les plus à même de les définir et de les poursuivre [Jullien et Smith op. cit.]. Dans le cas basque, la téléologie commune ne semble pas être assurée : c’est en ce sens qu’une intégration complète au système d’action de ces structures parallèles nous semble limitée.

Une intégration réelle mais limitée

34Si le cadre institutionnel est bien propice, sectoriellement, à la valorisation des principes défendus par ces structures, la dimension politique omniprésente au Pays Basque fixe des limites à leur intégration au système institutionnel.

35L’aspect opérationnel mis à part (relation partenariale Lurzaindia/Safer, idées EHLG/Chambre d’agriculture qui peuvent se rejoindre et se compléter…), les tensions restent vives notamment pour l’aide à la décision. EHLG et la Chambre d’agriculture sont en concurrence pour des prestations d’études aux collectivités, utiles notamment pour les révisions des documents d’urbanisme. Le CDPB a réuni dans son projet de diagnostic foncier rural l’ensemble des acteurs, y compris EHLG et la Chambre d’agriculture. Un des obstacles à la poursuite de l’étude concerne la mutualisation des données, la Chambre ayant clairement manifesté sa réticence à mettre à disposition les siennes pour un travail en commun avec son concurrent direct. À ce niveau, institution et structure alternative restent dans la confrontation.

36La confrontation est d'autant plus claire avec l’État français : EHLG a été dès sa création poursuivie par la préfecture, qui refuse la création d’une telle structure au Pays Basque. Par ailleurs, elle est revendiquée par la plateforme Batera, au même titre qu'un statut pour la langue basque (élément central de la construction identitaire basque), une université de plein exercice, et une collectivité spécifique pour le Pays Basque (dans la continuité d'une revendication départementaliste, serpent de mer qui a pu prendre différentes formes depuis 1789…). Sur ce dernier point, l’État s'est également opposé à la mutation du pays en collectivité spécifique dans le cadre de l’acte III de la décentralisation, menaçant la survie des structures existantes, elles aussi créées au départ comme des caisses de résonance de la société civile basque et comme un moyen de mettre la main sur la gouvernance des politiques publiques post-décentralisation.

37Pour résumer, l’évolution de la gouvernance du système d’action institutionnel (sur la thématique foncière, mais aussi au-delà) va dans le sens d’une ouverture à la société civile, en particulier à l’intégration des principes défendus par les structures alternatives existant au Pays Basque. Cependant, leur marquage politique limite cette intégration. L’accès à la décision directe (soit la victoire politique pour placer des décideurs aux commandes du système d’action foncier) ou l’acquisition d’un statut institutionnel représentent deux options pour peser davantage sur les politiques foncières locales. Dans le premier cas, le système d’action serait effectivement colonisé ; dans le second, un nouveau système d’action apparaîtrait. L'enjeu des prochaines élections municipales d’une part, des prochaines lois relatives à la décentralisation et aux collectivités territoriales d’autre part, est donc crucial pour ces structures et pour les abertzale plus largement. Cela l’est également pour l’ensemble de l’organisation du système d’action foncier local, dans le sens où ces échéances peuvent conduire à une redéfinition des rôles respectifs des structures impliquées, ainsi qu’à une évolution des limites mêmes de ce système d’action.

Conclusion

39Au-delà de la question foncière, c’est l’ensemble de la gouvernance locale qui est remise en question. L’objectif d’institutionnalisation du Pays Basque pour certains abertzale, qui prend de multiples formes et s’incarne dans différentes revendications, reste présent : c’est ce qui, à notre sens, fixe une limite à l’intégration progressive de ces structures. Cette limitation, par crainte d’une substitution aux acteurs existants dans le système actuel, peut contribuer à nourrir une seconde stratégie de conflit plus frontal cherchant à créer un nouveau système. J.-D. Chaussier [1997] avait déjà identifié cette tension entre deux formes de stratégies des acteurs institutionnels vis-à-vis des acteurs abertzale, à l’occasion du lancement du CDPB : à un « couple intégration/conciliation » que la démarche portait, il opposait un couple « désintégration/séparation ». La gouvernance limitée à la thématique foncière, et en particulier au volet agricole, nous semble osciller encore entre ces deux modalités d’association des acteurs de la société civile basque. Les « blocages fonciers » sur lesquels butent les préoccupations d’aménagement, et qui peuvent être liés à l’incompréhension de la part des responsables de l’aménagement « des comportements des propriétaires du fait de représentations et de choix de gestion différents des leurs » [Gueringer 2008], s’élargissent, ici, à des divergences en termes de représentation, donc de choix de gestion du foncier, entre certains responsables et une part de la société civile. Celle-ci s’organise et profite de l’ouverture des processus décisionnels aux citoyens pour davantage peser sur la politique foncière, du moins sur le volet agricole.