1Le Gange, l'un des plus longs fleuves d'Asie du Sud, tient dans la géographie, l'histoire et l'économie indiennes une place à part. Du fait de cette importance, la question de sa protection environnementale et de son aménagement nourrit depuis plusieurs décennies débats et controverses au niveau national en Inde. Il est ainsi le premier fleuve indien à bénéficier d'un programme de lutte contre la pollution, le Ganga action plan, lancé dans les années 1980. Ce programme fait rapidement l'objet de nombreuses critiques [Alley 2002 ; Vincent 2013]. Au début des années 2000, la construction massive de centrales hydroélectriques sur les rivières qui forment le Gange, promue par l'État fédéré de l'Uttarakhand et soutenue par le gouvernement central, entraîne une nouvelle controverse. Un professeur d'ingénierie environnementale à la retraite, G.D. Agrawal (1932-2018) entame une première grève de la faim en opposition à ces projets en juin 2008, suivie d'une seconde en janvier 2009. Sous pression et alors que les élections législatives approchent, le gouvernement de New Delhi, dirigé alors par Manmohan Singh du Parti du Congrès, inaugure en février 2009 un nouveau programme d'aménagement du Gange. Lancé dans la précipitation, il vise à repenser le modèle de gestion du fleuve, en s'appuyant sur le concept de gestion intégrée des ressources en eau. Jusqu'alors, les programmes d'aménagement du Gange consistaient principalement en la construction de stations de pompage et d'épuration. Nourri par les évolutions des modèles de gestion des eaux de surface au niveau international, le nouveau programme doit protéger le fleuve et réduire son niveau de pollution, en prenant compte d'une diversité d'enjeux environnementaux (déversement d'eaux usées non traitées, développement de l'hydroélectricité, déplétion des nappes phréatiques…). Il s'accompagne aussi d'un changement d’échelle avec le passage du fleuve au bassin et de la mise en place d’un processus participatif, avec la nomination de plusieurs militants environnementaux et universitaires au sein de l'autorité de gestion du bassin.
Pèlerins, touristes et bateliers à Bénarès au bord du Gange, État de l'Uttar Pradesh (2012).
Photo : B. Girard.
- 1 143 entretiens ont été menés avec 131 personnes (militants environnementaux, fonctionnaires, exper (...)
- 2 Nous considérons ici comme ingénieur toute personne ayant une formation initiale en ingénierie, c' (...)
2À partir d’un corpus composé de plus de 140 entretiens menés entre 2012 et 20141, cet article s'intéresse aux quelques années qui suivent le lancement de ce programme (2009-2014) et analyse les changements institutionnels qui l'accompagnent. Ces derniers provoquent des luttes de pouvoir à court terme entre différents ingénieurs et groupes d'ingénieurs2. Tout en contribuant à préserver l'hégémonie de la profession sur la gestion des ressources en eau en Inde, le nouveau programme permet en effet l'entrée en jeu de nouveaux ingénieurs dans le processus de définition des politiques publiques. Cela favorise les débats au sein de la profession, créant temporairement une fenêtre d'opportunité pour repenser durablement les modèles d'aménagement des fleuves en Inde. L'article analyse plus particulièrement les mesures que des ingénieurs ou groupes d'ingénieurs proposent pour protéger le Gange de la pollution par les eaux usées des villes. Cette question fait, en effet, l'objet d'un débat important, d'autant que la construction des infrastructures d'assainissement requiert des investissements financiers conséquents. Tandis que certains ingénieurs défendent la mise en œuvre de mesures d'exception, justifiées par la place du Gange dans la religion hindoue, d'autres promeuvent des modèles qui s'apparentent à des formes de marchandisation de l'eau.
3Cet article replace d’abord le Gange dans son contexte, en soulignant son importance dans la géographie, l'économie et la politique indiennes. Puis, il introduit le nouveau programme, les conditions de son lancement, ses principales caractéristiques avant de présenter les modèles de gestion des eaux usées proposés, et la capacité de différentes coalitions d'ingénieurs à influencer la définition des politiques publiques. Enfin, ce texte souligne le rôle central du pouvoir politique dans la trajectoire de ces luttes et pose la question des conséquences à plus long terme de ces débats. Autrement dit, ces luttes de pouvoir permettent-elles une évolution du modèle historique d'aménagement des fleuves en Inde ?
4Le Gange s’écoule sur plus de 2 500 kilomètres, de la chaîne himalayenne à la baie du Bengale. Le fleuve traverse trois des quatre États fédérés les plus peuplés d'Inde : l'Uttar Pradesh, le Bihar et le Bengale-Occidental. À ces trois États s’en ajoutent deux, fondés en 2000, l’Uttarakhand (séparé de l’Uttar Pradesh) et le Jharkhand (séparé du Bihar). Ces cinq États représentent près de 35 % de la population du pays et 50 % des plus pauvres.
- 3 Voir les statistiques en ligne du département américain de l’agriculture International production (...)
5Le Gange joue un rôle économique central pour ces États. Il est d'abord une source d’irrigation majeure dans des régions très agricoles. Ainsi, selon le Foreign agricultural service3, l'État d'Uttar Pradesh fournit 31 % de la production nationale de blé et 12 % de celle du riz. Le fleuve constitue, en outre, une ressource pour la production d’électricité via des centrales hydroélectriques, en particulier dans les zones montagneuses de l'État d'Uttarakhand. Il fournit, grâce au tourisme et aux pèlerinages, des revenus importants à plusieurs villes situées sur ses bancs. Ses rives accueillent de nombreuses activités économiques comme la pêche et le transport fluvial, en particulier celui du bois.
6Le Gange bénéficie, par ailleurs, d'une place singulière dans l'histoire indienne en raison de son statut dans la géographie sacrée de l’hindouisme. Comme l’explique D. Eck [2012 : 164] : « les rivières de l’Inde ne sont pas simplement des rivières singulières, mais elles font partie de systèmes, à la fois topologiques et symboliques. Elles sont liées entre elles ». Sept rivières sont particulièrement sacrées : la Yamuna, l’Indus, la Narmada, la Godavari, la Krishna, la Kaveri et le Gange. Ce dernier est l’archétype de tous les autres fleuves sacrés et ses eaux se transposent dans tous les cours d’eau du sous-continent. Ce caractère transposable du Gange démontre son importance et sa signification dans la religion hindoue, pour laquelle le suprême est ce qui se diffuse dans le tout, plutôt que l’unique ou l’exceptionnel [idem]. Le pouvoir d’évocation du Gange passe aussi par les prières qu’on lui consacre et la purification qu’apporterait le simple fait de la regarder et de chanter son nom. La religion hindoue considère le Gange non seulement comme un fleuve, mais aussi comme une déesse (Gangā).
7Cela ne signifie pas, pour autant, que le bassin du Gange n'ait pas fait l'objet d'interventions techniques. Il est, en effet, exploité pour l’irrigation, à travers des systèmes de canaux gravitaires, depuis plus de 2 000 ans. Les Moghols y développent au xviie et au xviiie siècle, plusieurs canaux. Au xixe siècle, les ingénieurs britanniques se lancent à leur tour dans la construction d'ambitieuses infrastructures d'irrigation dans ce bassin comme dans d'autres du sous-continent. Le canal du Gange, considéré comme l’un des plus ambitieux et prestigieux projets d'ingénierie de l’époque, est inauguré en 1854. Après l’Indépendance, plusieurs grands barrages sont construits sur le fleuve – à la manière de ce qui est fait sur les autres rivières du pays [D'Souza 2003]. On notera, en particulier, la construction du barrage de Farakka au Bengale-Occidental (à l’est du pays) inauguré dans les années 1970 et celui de Tehri, construit sur la Bhagirathi, l’une des deux sources du Gange, en 2006.
8L'aménagement du Gange se démarque cependant car il est le premier fleuve indien à faire l’objet d’un programme de lutte contre la pollution, avec le lancement en 1986 du Ganga action plan (GAP). Ce dernier est concomitant à d'autres programmes de lutte contre la pollution des fleuves ailleurs dans le monde, comme la déclaration de Bucarest pour la protection du Danube (1985) et le programme d'action Rhin (1987). Le GAP fait l’objet d’un investissement politique jusqu’aux plus hautes sphères de l’État, puisqu’il est inauguré par le Premier ministre, Rajiv Gandhi. Le Gange est alors considéré comme le fer de lance de la politique indienne en matière de lutte contre la pollution des eaux de surface et doit servir de modèle pour la protection de plusieurs autres fleuves. Bien qu'il marque une étape importante dans l'évolution de la politique de gestion des fleuves en Inde, le Ganga action plan reste un projet technique, planifié et mis en œuvre par des ingénieurs civils du secteur public. Il vise principalement à construire des stations de pompage et d'épuration dans les grandes villes riveraines et fait rapidement l'objet de critiques de la part d'associations de protection de l'environnement et de nombreux élus [Alley op. cit. ; Vincent op. cit.]. Ses résultats en termes de lutte contre la pollution du fleuve apparaissent rapidement décevants.
- 4 G. D. Agrawal est soutenu dans sa grève de la faim par plusieurs de ses anciens étudiants et collè (...)
- 5 Ce statut est d'abord symbolique. Il est cependant parfois utilisé pour donner de la visibilité à (...)
9En novembre 2008, à la suite de la controverse autour de la construction de centrales hydroélectriques en Uttarakhand et des grèves de la faim de G.D. Agrawal4, le gouvernement de Manmohan Singh, alors au pouvoir à New Delhi, déclare le Gange « fleuve national »5 et annonce le lancement d'un nouveau programme d'aménagement. Ce dernier se veut un nouveau départ après l'échec du GAP. Il ne s'agit, en effet, plus uniquement de construire des infrastructures d'assainissement, mais de formuler un plan de gestion pour l'ensemble du bassin afin de prendre en compte la diversité des enjeux environnementaux auxquels ce dernier est confronté. Il s'appuie pour cela sur le concept de gestion intégrée des ressources en eau, qui peut être défini comme « le développement et la gestion coordonnés de l’eau, des territoires et des ressources qui les accompagnent, dans l’optique de maximiser les bénéfices économiques et sociaux de manière équitable et sans remettre en cause la durabilité des écosystèmes » [GWP 2000 cité par Molle 2008 : 132]. Inscrite dans les textes de cadrage des politiques publiques de l'eau en Inde depuis les années 1990, la gestion intégrée implique de penser ensemble les différentes pressions environnementales pesant sur le fleuve : pollution urbaine, mais aussi hydroélectricité, écoulement agricole, déplétion des nappes phréatiques…
10La littérature sur la gestion intégrée des ressources en eau souligne que cette approche s'accompagne souvent d'un changement d’échelle de l'action publique avec le passage du fleuve au bassin et de la mise en place d’un processus participatif [Molle et Wester 2009]. Dans le cas du Gange, cela se concrétise par la création en 2009 de la National Ganga river basin authority. Cette commission est chargée de superviser le nouveau programme d'aménagement et d'en donner les grandes orientations. Elle est composée d'acteurs politiques et administratifs et intègre aussi neufs experts extérieurs, issus à parts égales du monde académique et du militantisme (voir tableau). Quatre des neuf experts ont une formation initiale en ingénierie. Le ministre de l’Environnement, Jairam Ramesh, est responsable de leur nomination qu’il justifie ainsi :
J’ai choisi des gens qui avaient travaillé sur le sujet, qui se sont fait un nom sur la question. Des gens qui ont passé leur vie… J’ai aussi voulu assurer une représentation régionale pour les différents États… Assurer une représentation régionale et en termes de discipline aussi. [Entretien avec Jairam Ramesh, novembre 2014]
11Cette recherche de représentativité régionale, qui passe par la nomination d'experts originaires des différents États que le Gange traverse, mais aussi d'experts issus d'autres régions de l'Inde, s'inscrit dans une volonté de rattacher la lutte pour la protection du Gange « à une forme de bien commun [ce qui] est un enjeu majeur dans les conflits sur l’environnement » [Lafaye et Thévenot 1993 : 500].
12La nomination de plusieurs militants environnementaux très critiques à l’égard des politiques d'aménagement du fleuve est en outre particulièrement remarquable, comme celle de Veer Bhadra Mishra (connu depuis les années 1980 pour son combat contre la pollution du Gange par les eaux usées municipales de Bénarès), de Ravi Chopra, Rajendra Singh, et R.H. Siddiqi, trois proches de G. D. Agrawal. La nomination de ces experts est vécue comme un affront par nombre d’ingénieurs impliqués au niveau local et régional dans la mise en œuvre du Ganga action plan. Il faut cependant noter que la NGRBA n'est pas la seule instance de décision, l'organigramme institutionnel comprenant aussi un comité permanent qui regroupe représentants politiques et de l'administration, et un comité de pilotage, qui ne compte que des fonctionnaires.
Composition de la National Ganga river basin authority en 2010.
Outre ces neuf experts, la NGRBA rassemble des représentants politiques (le Premier ministre, plusieurs ministres du gouvernement fédéral, dont celui des Finances et de l'Environnement et des Forêts, les ministres en Chef des différents États fédérés que traverse le Gange), des hauts fonctionnaires de diverses administrations (Commissariat au plan, agence centrale de lutte contre la pollution, administrations des États fédérés…).
- 6 À titre d'exemple, on peut citer la National solar mission et la National mission for enhanced ene (...)
13Financée par la Banque mondiale, la mise en œuvre est coordonnée, au niveau fédéral, par la National mission clean Ganga (NMCG). Cette structure administrative ad hoc repose sur le dispositif institutionnel de la « mission », régulièrement utilisé en Inde, y compris dans des projets liés à la protection de l'environnement6, pour mener à bien des objectifs politiques précis et quantifiés au cours d'une période prédéfinie [Pillai et Dubash 2021]. Au moment de sa création, la National mission clean Ganga compte ainsi parmi ses principaux objectifs, celui d'assurer la fin du déversement d'eaux usées municipales non traitées dans le fleuve avant l'année 2020. Nous avançons que le dispositif mission incite à accorder une attention particulière aux mesures de lutte contre la pollution, dont les résultats sont plus facilement quantifiables, plutôt qu'aux questions de régulation du développement de l'hydroélectricité, de déplétion des nappes phréatiques ou encore d'écoulements agricoles. En outre, la création de la NMCG, hébergée par le ministère de l'Environnement, correspond davantage à une forme de superposition institutionnelle qu'à une transformation en profondeur de l'organisation du ministère [Chatterjee 2015 ; Pillai and Dubash op. cit.]. Dirigée par un haut fonctionnaire du corps des Indian administrative services, la NMCG est autonome et composée de diverses équipes techniques, où des ingénieurs et des experts sont recrutés sur contrat. La NMCG doit permettre une mise en œuvre rapide, efficace et coordonnée dans les différents États fédérés. Elle est pour cela en contact régulier avec les différents acteurs régionaux, y compris les agences municipales et régionales de l'eau, qui sont chargées, en partenariat avec des cabinets de conseils, de proposer des projets d'infrastructure d'assainissement.
Figure 1. Organisation institutionnelle du programme d'aménagement du Gange lancé en 2009.
- 7 Dans sa composition initiale, en 2010, il comprend 133 membres, dont plus de 76 % sont issus des s (...)
14Enfin, en 2010, un consortium de chercheurs issus des Indian institutes of technology (IIT, les grandes écoles d’ingénieurs indiennes) est nommé, pour rédiger le plan de gestion du bassin. Bien que sa composition évolue au fil du temps, il comprend en moyenne une centaine de membres, la plupart issus d'institutions d'enseignement supérieur et/ou de recherche indienne7. La création de ce consortium fait souvent l’objet de récits théâtralisés dans les entretiens. Il contrevient en effet au contrat signé avec la Banque mondiale, qui incluait un appel d’offres international pour la préparation du plan de gestion. Vinod Tare, professeur d’ingénierie environnementale à l’IIT Kanpur et coordinateur du futur consortium, présente les choses de la manière suivante :
Au ministère, ils étaient un peu perdus, ils se demandaient ce qu’il fallait mettre dans le plan. Donc ils se sont dit : « faisons un consortium et demandons-leur de faire un plan ». Ils ont contacté un professeur de l’IIT Delhi ou je ne sais plus… Il a rédigé quelques notes, et puis ils se sont dit qu’en fait, il fallait que ce soit beaucoup plus important que cela. Donc ils ont utilisé ces notes pour préparer l’appel d’offres. Les conditions de la Banque mondiale impliquent un appel d’offres international, vous ne pouvez pas le donner à qui vous souhaitez. Donc le ministère a fait un appel d’offres. Une dizaine, douzaine d’entreprises a été sélectionnée, puis cinq ou six, puis une entreprise américaine, Tetratech, était sur le point d’être choisie. Ils avaient un partenaire indien aussi. Les négociations étaient en cours, c’était sur le point de se faire. […] L’administration avait finalisé le dossier, c’était au ministre de valider. Mais il n’était pas très à l’aise avec ça, du fait de la NGRBA, des experts extérieurs, Rajendra Singh et les autres, il avait peur de la réaction au Parlement s’il y annonçait que le plan de gestion du Gange serait préparé par une entreprise américaine […]. Donc il a demandé que l’entreprise indienne soit à la tête du projet. Les Américains ont accepté. Il a aussi dit qu’il voulait des gens des IIT […]. Il voulait une participation institutionnelle (des IIT). [Entretien avec Vinod Tare, novembre 2012]
15Nous sommes alors en mars 2010 et le ministre est invité à une réunion organisée par le Centre for environmental science and engineering de l’IIT Bombay. Il propose alors aux professeurs d’ingénierie environnementale assemblés de s’occuper du plan de gestion du Gange. Il explique :
On s’apprêtait à recruter un cabinet de conseil américain, qui rendrait son rapport en un an et demi ou deux ans, pour quelque chose comme trois millions de dollars. Je me suis dit, pourquoi demander aux Américains ? Pourquoi ne pas demander à nos IIT ? […] L’objectif était de faire travailler nos propres institutions […]. Il ne s’agit pas uniquement de préparer le plan, mais de préparer la main-d’œuvre du futur : des étudiants en master, en doctorat. [Entretien avec Jairam Ramesth, novembre 2014]
16Il s’agit ainsi de créer et de favoriser l’expertise indienne, tout en impliquant dans un large projet public des institutions historiques, emblématiques de l’Inde indépendante et particulièrement prestigieuses. En quelques jours, la décision est confirmée : une réunion est organisée entre tous les directeurs des IIT et Jairam Ramesh en informe la Banque mondiale. Cette dernière rechigne, mais est obligée de céder face à la pression du ministre, tandis que les membres pressentis du consortium acceptent de rédiger le plan pour une somme égale ou inférieure à celle proposée par l’entreprise Tetratech. Cette décision met en lumière les tensions entre expertises et savoirs internationaux et nationaux. Le choix de Vinod Tare, directeur du programme d’ingénierie et gestion environnementale de l’IIT Kanpur, pour coordonner le consortium, est notable car il fait apparaître la perte de légitimité de l’ingénierie civile publique après l’échec du Ganga action plan. Cela se retrouve dans la composition du consortium, où le génie environnemental domine, représentant, selon les périodes, entre 20 % et 25 % de ses membres.
17Ces évolutions institutionnelles, l'entrée de nouveaux acteurs dans le processus de définition des politiques publiques et la mise en concurrence des expertises permettent-elles une évolution des modèles d'aménagement du fleuve ? Plusieurs études ont, dans d’autres contextes, interrogé les conséquences réelles de l'avènement de la gestion intégrée des ressources en eau [Warner et al. 2008 ; Molle op. cit. ; Wester et al. 2009]. M. A. Wiering et B. J. M. Arts se demandent, par exemple, si le passage à la gestion intégrée est « une simple stratégie d’adaptation d’une élite […] qui cherche à maintenir ses intérêts » ou si cela implique « de profonds changements institutionnels » [2006 : 327]. F. Molle et P. Wester soulignent, quant à eux, l’importance de la résilience des agences de l’eau et de leur mode de fonctionnement, caractérisé par la « centralisation, la hiérarchie, la spécialisation dans la planification et un mode de décision peu ouvert » [op. cit. : 16]. Dans le cas de l'aménagement du Gange, nous avançons que le réaménagement institutionnel lié au lancement du nouveau projet favorise à court terme les luttes de pouvoir au sein de la profession d'ingénieur, créant ainsi temporairement une fenêtre d'opportunité pour repenser durablement les modèles d'aménagement des fleuves en Inde. Nous nous proposons d'illustrer cela ci-dessous à travers le cas des débats autour de la construction d'infrastructures d'assainissement pour lutter contre la pollution du fleuve par les eaux usées des villes riveraines.
18Les experts nommés au sein de la NGRBA, comme la plupart de ceux du consortium, ne sont pas de nouveaux entrants dans les débats sur l'aménagement du Gange. Souvent, ces personnes vantent un engagement ancien et prolongé dans les enjeux liés à la protection du fleuve. Elles s'accordent sur un même constat, celui de l'échec du Ganga action plan à durablement réduire la pollution de ce fleuve par les eaux usées municipales. On peut ainsi parler d'un « paysage de réformes », autrement dit d'un discours dominant sur la nécessité de réformer le système de conception et gestion des réseaux et des larges infrastructures urbaines d'assainissement [Coelho 2004]. À la manière des acteurs qui les portent, les modèles présentés ci-dessous ne sont pas nouveaux : ils s'appuient sur des concepts techniques et de gestion préexistants, qu'il s'agisse de mettre en œuvre des partenariats publics-privés, de favoriser la valorisation des effluents et des produits du traitement ou le développement de stations d'épuration décentralisées [Bercegol et Gowda 2018].
19Le premier modèle est celui qui est favorisé dès le lancement du projet. Dominant au sein des agences exécutives et de financement (NMCG, Banque mondiale), il vise principalement à réformer les modes de conception, validation et gestion des projets d'infrastructures (station d'épuration, station de pompage, etc.). D'un point de vue technique, il promeut la construction de larges infrastructures (stations d’épuration à forte capacité, larges réseaux souterrains…), fondées sur des technologies connues. Ce modèle technique ne remet donc pas en cause le paradigme classique de gestion des eaux usées, déjà présent dans le cadre du Ganga action plan et fondé sur un complexe réseau d'égouts et la construction de stations d'épuration qui traitent les eaux usées à un niveau acceptable, dans un temps limité, dans un espace restreint, et à moindre coût [Barles 2013]. Le modèle s'accompagne cependant d'une réforme du processus de conception et validation des projets, avec une multiplication des rapports techniques et des étapes de relecture et de correction. Dans un contexte de suspicion généralisée à l'égard de l'action de l'État, la posture adoptée est donc celle d'une transparence « produite matériellement », à travers « le contrôle et l'accès aux documents et dossiers de l'État » [Mathur 2016]. Cette complexification du processus de conception et validation s'accompagne en outre d'une évolution des modes de gestion, avec l'avènement de partenariats public-privés pour la mise en œuvre et la gestion des infrastructures, voire le transfert de la gestion des infrastructures existantes à des acteurs privés. Ce modèle s'inscrit donc dans une perspective de désengagement de l'État.
20Le deuxième modèle est porté par Vinod Tare et plusieurs autres membres du consortium, en particulier du département d'ingénierie environnementale de l'IIT Kanpur. Appelé Zero liquid discharge, ce modèle est fondé sur l’utilisation de systèmes très efficaces de traitement, vise à valoriser les effluents des stations d’épuration et autres produits issus du traitement dans toute une série d’activités sans contact direct avec l’homme : irrigation, refroidissement ou nettoyage industriel… Par-delà sa potentielle efficacité économique, ce système circulaire doit permettre d’assurer le bon fonctionnement des stations d’épuration par l’autorégulation de l’assainissement urbain. Ainsi, Vinod Tare explique :
Après le traitement, si vous déversez les effluents dans le fleuve, qui s’y intéresse ? Tant qu’on ne met pas en place un système de réutilisation et de recyclage, dans lequel les effluents des stations d’épuration arrivent dans mon robinet, dans une usine, ou où que ce soit, il n’y a aucun moyen de s’assurer que ça va fonctionner […]. Pourquoi les municipalités s’inquiéteraient-elles du traitement ? Pourquoi traiteraient-elles les eaux usées ? Même si elles ont les sous [...], les effluents sont déversés en aval, donc ça ne pose pas de problème pour l’approvisionnement en eau, pour la ville. [Entretien, Vinod Tare, novembre 2012]
- 8 Voir le rapport écrit par Vinod Tare et al., Proposal. Ganga river basin management plan, 2010, Na (...)
21En termes de mise en œuvre, ce modèle impliquerait la construction de petites stations décentralisées afin de faciliter la réutilisation des produits du traitement au niveau local. Les experts du consortium n’hésitent pas à défendre l’idée d’une augmentation des tarifs de l’eau afin de faciliter la mise en place d’un tel système, en particulier pour le secteur industriel. Par-delà l’argument d’efficacité économique, les experts utilisent aussi une justification religieuse. Selon eux, en effet, le Gange étant un fleuve révéré par les hindous, il ne devrait recevoir ni eaux usées non traitées ni eaux usées traitées. Le modèle de réutilisation/revente des produits issus du traitement proposé par le consortium des IIT assurerait cela. Ce projet se situe ainsi dans le corpus théorique de l’environnementalisme de marché, défini par K. Bakker comme « un mode de régulation des ressources qui espère une fusion vertueuse entre la croissance économique, l’efficacité et une réduction de la dégradation environnementale » [2010 : 5]. Nous avançons que le caractère très ambitieux et innovant du modèle proposé par Vinod Tare et ses collègues s'explique par une volonté forte de se différencier du Ganga action plan et de pérenniser leur position dans le processus de gestion. Un document édité en juin 2010 indique ainsi que la préparation du rapport principal « continuera probablement bien après la première phase du projet qui doit se terminer dans 18 mois »8. Au cours des cinq années qui suivent, le consortium publie plus de 70 rapports, dont des mises à jour sont prévues tous les trois à cinq ans. Vinod Tare, qui dirige le consortium, explique :
Ce que l’on pense, c’est que c’est une histoire de longue haleine. Si l’on veut vraiment que les choses changent, ça ne prendra pas un an ou deux, ça prendra 25 ou 30 ans. Le plan que nous préparons sera dynamique. Au fur et à mesure qu’il sera mis en œuvre, on apprendra et on le modifiera […]. Il faut aussi commencer à collecter des données de manière systématique, pour que dans 15 ou 20 ans, on ne se remette pas à pleurer, car on n’a pas les données, on n’a pas les informations. […] Tout ce travail, ça va prendre 25 ou 30 ans, et les IIT vont travailler avec le gouvernement et les parties prenantes tout au long de cette période. [Entretien, Vinod Tare, novembre 2012]
22Enfin, le troisième modèle est porté par Veer Bhadra Mishra, l'un des experts extérieurs de la National Ganga river basin authority. Ce modèle est aussi soutenu par G.D. Agrawal et ses proches nommés au sein de la NGRBA. Il vise à modifier en profondeur le mode d'aménagement du fleuve, défendant de diverses manières un même objectif : la mise en œuvre de mesures exceptionnelles pour un fleuve à part dans la géographie, l'économie et l'histoire indiennes, ainsi que dans la religion hindoue. Cela passe, en particulier, par la mise en œuvre de technologies dites appropriées. Veer Bhadra Mishra défend, en effet, depuis les années 1990 une alternative technique aux technologies de traitement utilisées jusqu'alors et aux modes habituels d’interception et de diversion des eaux usées. Dans le cadre de la ville de Bénarès, il propose l'installation d'un système de lagunage proche des modes traditionnels de gestion des eaux usées en Inde, peu gourmand en électricité, mais nécessitant un large espace en zone urbaine. Ce projet, qui s'éloigne du paradigme technique adopté dans le cadre du Ganga action plan, est l'objet depuis la fin des années 1990 d’une longue controverse qui oppose Veer Bhadra Mishra aux ingénieurs de l'agence régionale de l'eau de l'Uttar Pradesh [Vincent et Forest 2010]. Le lancement du nouveau programme permet à Veer Bhadra Mishra de réitérer ses demandes, qui, malgré diverses décisions politiques favorables au niveau local et national au début des années 2000, n'a pas été mis en œuvre. G.D Agrawal va, quant à lui, bien plus loin : il demande la transformation des rives du fleuve, de sa source à la baie du Bengale, en éco-zone, où tout déversement d’eaux usées ou d’effluents, toute déforestation et tout projet hydroélectrique serait interdit sans l’accord de comités d'experts, composés, selon l'objet de discussion, de représentants de la société civile, figures religieuses, ingénieurs environnementaux, ingénieurs sanitaires et/ou hauts fonctionnaires.
23La capacité des différents ingénieurs et groupes d'ingénieurs à promouvoir leur modèle, à influer sur la politique environnementale et à résister aux critiques dépend d'abord du contexte politique de mise en œuvre. Ce dernier favorise le premier modèle, car la pression à laquelle fait face le gouvernement pour agir vite promeut les solutions techniques existantes, rapides à mettre en œuvre, plutôt qu'une transformation en profondeur des modes d'aménagement du fleuve. L’avancée du projet est, en effet, démontrée par l'allocation de fonds et par le nombre ou le montant des propositions de projets d'infrastructures (stations d'épuration, stations de pompage…) déposés par les États fédérés. Un tel mode d’évaluation favorise une course à la dépense et à la construction. Comme le signale B. D. Tripathi, l'un des experts extérieurs de la NGRBA :
Ils devraient d’abord planifier, puis dépenser. Mais ce n’est pas la manière dont ça se passe. Ce qui se passe, c’est que le gouvernement veut prendre des mesures en urgence, pour en tirer bénéfice politiquement. Ils y voient leur intérêt politique. Ils ont leur propre calendrier, leur calendrier politique : ils veulent faire quelque chose pendant leur mandat. [Entretien avec B. D. Tripathi, octobre 2012]
24Dans ce cadre, les agences régionales de l'eau, pourtant décriées pour leur rôle dans l'échec du Ganga action plan, restent les alliés structurels du pouvoir politique, puisqu’elles sont les mieux placées pour proposer rapidement des projets [Alley op. cit. ; Girard 2018]. S'ils se plaignent de la complexification du processus de validation, ainsi que de l'avènement des partenariats publics-privés, les ingénieurs des agences régionales se font officiellement les avocats du premier modèle. Il est cependant intéressant de noter que les ingénieurs à la retraite ou démissionnaires de ces mêmes agences, que nous avons rencontrés, sont partisans de solutions décentralisées, peu onéreuses ou techniquement moins complexes. Ils signalent cependant l'impossibilité pour les ingénieurs en poste d'exprimer ces opinions. Les agences de l’eau ont, en effet, un intérêt collectif à promouvoir les technologies existantes qu’ils maîtrisent. Ces dernières, plus chères et complexes à gérer, apportent plus de fonds publics, plus d’emplois et limitent le nombre de potentiels concurrents privés [Girard à paraître].
25La capacité d'influence des différents acteurs dépend ensuite de leur position institutionnelle et de la stabilité des coalitions sur lesquelles ils s'appuient. Ainsi, le rôle du consortium se limite à une mission de conseil, dont les objectifs sont de récolter des données, produire des savoirs et proposer des solutions. Vinod Tare et les autres experts ne sont impliqués que de manière ponctuelle dans le processus de décision politique. La solution qu'ils promeuvent est critiquée au sein même du consortium, où elle entraîne le départ de plusieurs experts la jugeant trop complexe techniquement. Ces désaccords internes ainsi que le retard accumulé dans la remise de leur rapport final tendent à limiter le pouvoir d'influence du consortium. Le modèle est aussi jugé irréaliste, trop coûteux et chronophage par les hauts fonctionnaires et représentants politiques que nous avons rencontrés. Il est ainsi rapidement déconsidéré, entraînant de facto la marginalisation du consortium [Bouleau et Fernandez 2012]. Vinod Tare admet ainsi « s’être fait à l’idée que 50, 60 milliards de roupies de la Banque mondiale vont être dépensés sans que le plan [du consortium] ne soit pris en compte » (entretien, novembre 2012).
26De même, les experts extérieurs de la NGRBA s’inquiètent souvent du sort des solutions innovantes qu'ils proposent. Bien que discutées et validées lors des réunions de l'autorité, ces dernières sont régulièrement abandonnées lors du comité de pilotage. Peu sont mises en œuvre. Les comptes rendus des réunions de la National Ganga river basin authority montrent les limites de l'inclusion des experts extérieurs. Les réunions sont irrégulières et lorsqu'elles ont lieu, les experts extérieurs doivent souvent se contenter d'une prise de parole rapide. Au cours des entretiens, ils sont d’ailleurs fréquemment critiques à l'égard de la NGBRA et dénoncent son caractère théâtral. Ainsi, Rajendra Singh la décrit comme une institution impuissante : « la National Ganga river basin authority ne joue pas son rôle. Elle n’a aucune responsabilité. Quel est notre rôle ? Nous n’avons aucun pouvoir. C’est une vraie faiblesse » (entretien, novembre 2014). Pour Veer Bhadra Mishra, la NGBRA peut être assimilée à une chambre d’enregistrement :
De 2009 à aujourd’hui [en 2012], il n’y a eu que trois réunions… et tous les pouvoirs sont délégués au comité permanent [Standing Committee] et au comité de pilotage, où il n’y a pas d’ONG. Donc vous voyez bien ! [Rires] La NGRBA c’est le Premier ministre, les ministres et les ONG, le comité permanent c’est le Premier ministre, les ministres et l’administration, le comité de pilotage, c’est uniquement l’administration. Il n’y a personne de l’extérieur. Ce sont eux qui décident. [Entretien, octobre 2012]
27Veer Bhadra Mishra souligne, par ailleurs, la désunion des experts, qui empêche l’émergence d’un discours commun :
Neuf membres, regardez leur expertise, regardez ce qu’ils disent… C’est intéressant. Ils ont sélectionné des membres tellement divers qu’aucune unité n’est possible.
Il y a des tensions entre les membres ?
Il y a de la jalousie… Et si je suis expert en biologie, je vais toujours essayer de faire prévaloir la biologie. Si je suis sociologue, ce sera la même chose. Il n’y a pas de vision holististique. Donc il y a des tensions. Certains sont ambitieux, ils essaient de faire avancer leur carrière.
28Ainsi, le choix des experts extérieurs au sein de l’autorité permettrait d’assurer l’issue des débats, en limitant au mieux leur capacité d’influence, la production du discours passant par la production de « l’espace social, matérialisé dans un groupe, dans lequel se produit ce discours » [Bourdieu et Christin 1990 : 79]. Cependant, malgré leurs critiques, les experts extérieurs reconnaissent l’importance symbolique de l’autorité qu’ils utilisent parfois pour faire pression sur le gouvernement. Ravi Chopra, Rajendra Singh et R. H. Siddiqi, les trois principaux soutiens de G. D. Agrawal au sein de l’autorité, ont ainsi menacé à plusieurs reprises de démissionner si leurs demandes n’étaient pas prises en compte, ce qu’ils finiront par faire en septembre 2013. En mars 2012, ils envoient une lettre de démission à New Delhi, tandis que la quatrième grève de la faim de G. D. Agrawal dure depuis près de deux mois. Réuni en urgence, le gouvernement décide de refuser la démission des trois membres experts. L’affaire fait alors l’objet d’articles dans une large partie de la presse nationale. Les experts extérieurs utilisent à leur tour le caractère théâtral et la mise en scène de la commission où se joue « une sorte de drame public, le drame de la réflexion sur les problèmes publics » [Bourdieu 2015 : 49].
29L'adoption du concept de gestion intégrée des ressources en eau dans le programme d'aménagement du Gange lancé en 2009 permet l'entrée en scène de nouveaux acteurs. Bien que l'hégémonie de la profession d'ingénieur ne soit pas remise en question, des ingénieurs issus d'institutions extérieures à l'État sont en mesure de proposer des modèles alternatifs de lutte contre la pollution du fleuve par les eaux usées municipales. Cette fenêtre d'opportunité est cependant de courte durée et ne permet pas de remettre en question de manière durable la domination de l'ingénierie civile publique sur la gestion du fleuve. La résilience des solutions techniques est en outre remarquable, même si elle s'accompagne d'une évolution des modèles de financement et de gestion des infrastructures. Ainsi, suivant R. Iyer [2007], nous pouvons considérer que la gestion intégrée du bassin ne conteste ni la « centralisation » ni le « gigantisme » du passé mais, au contraire, les porte en son sein, et dès lors, correspond plus à un « raffinement des traditions de l’ingénierie » qu’à une véritable réforme des modes de gestion des fleuves.
30L'issue des débats entre ingénieurs est largement dépendante du pouvoir politique. C'est ce dernier qui les nomme, définit le contexte institutionnel et la position de chacun et sélectionne les solutions techniques en fonction de ses propres intérêts. Les années qui suivent la période d'étude sont emblématiques de cette dynamique. Ainsi, après la remise de leurs rapports finaux en 2015, qui, à la suite des critiques de l'administration, ne présentent qu'une version édulcorée du projet initial de Zero liquid discharge, le consortium d'experts bénéficie d'un financement public de dix ans pour la création d'un centre de recherche sur l'aménagement du Gange. Fondé en 2016, hébergé par l'IIT Kanpur et dirigé par Vinod Tare, le Centre for Ganga river basin management and studies regroupe plusieurs des anciens membres du consortium. Il tient un rôle de conseil auprès de la National mission for clean Ganga et est aussi chargé de la mise à jour régulière du plan d'aménagement du fleuve. Après l'élection de Narendra Modi au poste de Premier ministre, les experts extérieurs de la NGRBA sont d'abord remplacés par des hauts fonctionnaires à la retraite et des figures politiques proches du parti au pouvoir. L'autorité est finalement dissoute en 2016 et remplacée par le National council for river Ganga, qui ne comprend plus d'experts extérieurs. La fenêtre d'opportunité ouverte en 2009 est ainsi définitivement close en 2016.