1Lingt ans après la fin de la guerre, qui, entre 1975 et 1990, a déchiré le Liban, de nouveaux projets hydrauliques voient le jour dans ce pays. Cette nouvelle étape dans la politique libanaise s’inscrit dans une histoire séculaire d’efforts destinés à maîtriser et exploiter la ressource en eau.
2La réalisation de ces aménagements est, d’abord, présentée comme une solution à la sous-valorisation des ressources, puis comme une réponse au déficit d’eau, laquelle garantirait de meilleures conditions d’accès et de partage. Pourtant, en 2013, le Liban ne comptait toujours que deux grands barrages (Qaraoun et Chabrouh), véritable anomalie au regard des autres pays de la Méditerranée.
3Construction nationale, gestion foncière, pluralisme juridique et histoire hydraulique semblent ici particulièrement imbriqués. Ces paramètres sont également riches d’enseignement lorsqu’on les met en perspective avec les projets développementalistes et la transformation de l’environnement.
4Dans cet article, nous nous demanderons comment, au Liban, les pouvoirs successifs ont tenté de résoudre la difficile équation entre accès aux ressources (eau et foncier), distribution des pouvoirs, développement économique et aménagement du territoire.
5Au sein de ce vaste questionnement, deux hypothèses seront privilégiées. La première considère que les catégories foncières libanaises sont des constructions sociales et historiques étroitement liées aux communautés politiques qui en tirent leur pouvoir. La seconde hypothèse considère que la politique libanaise de développement fondée sur l’hydraulique et sur la transformation de l’environnement a joué un rôle majeur dans les tentatives d’institutionnalisation de l’État.
6La longue construction des relations entre « territoire », « foncier » et « eau » sera analysée à travers le prisme de trois périodes contemporaines illustrant ces dynamiques intégratrices et supracommunautaires.
- 1 Nous reprenons là une expression que Geneviève Béboucha a choisie comme titre d’un de ses ouvrages (...)
7La fin de la Première Guerre mondiale précipite le démembrement de l’Empire ottoman, la plupart de ses provinces passant sous le contrôle des pays vainqueurs. Le 28 avril 1920, la France est ainsi investie par la Société des Nations d’un « mandat pour la Syrie et le Liban », ce qui conduira à la création du « Grand Liban » le 1er septembre de la même année.
8La nouvelle autorité mandataire s’établit sur un territoire où l’eau et le foncier ont fait l’objet d’attentions répétées depuis les conquêtes arabes et durant toute la domination ottomane (1516-1919).
9La sécurisation des espaces conquis et l’ancrage du pouvoir impérial dans les villes et provinces de l’Empire ont profondément influencé l’organisation foncière.
10Citant les travaux de Pierre-Yves Le Meur, Caroline Plançon souligne qu’avant d’être un rapport juridique le foncier est « l’ensemble particulier de rapports sociaux ayant pour support la terre ou l’espace territorial » [2009]. En ce sens, le foncier dépasse largement le contact de l’individu avec sa parcelle : il s’insère dans un contexte institutionnel, social et territorial dynamique. Au Liban, produits par une longue histoire sociale [Clerc-Huybrechts 2008], les modes d’accès au foncier sont au nombre de trois et relèvent des régimes mulk, waqf et amirié.
11Ces catégories foncières identifient des ayants droit, populations ou groupes sociaux, ainsi que des espaces. Ainsi, dans la province du Mont-Liban domine très largement la propriété privée (mulk) en raison de l’autonomie dont bénéficiait cette région au sein de l’Empire. Ce régime fixant le droit de pleine propriété s’applique également aux espaces urbains. Les terres amirié (domaine de l’État) sont, quant à elles, beaucoup plus présentes dans les espaces ruraux comme la Békaa, le Liban-Sud, le Hermel ou le Akkar, considérés comme périphériques par rapport à la montagne libanaise, cœur historique du pays. La particularité de ces terres tient au fait que, sur une longue période, leur gestion a davantage relevé de la mise en place d’un système fiscal efficace que de la recherche d’une délimitation foncière à proprement parler. Le régime waqf correspond à la donation, à perpétuité, d’un bien foncier ou immobilier qu’un particulier fait à une institution religieuse, une œuvre d’utilité publique, pieuse ou charitable. Le bien donné en usufruit est alors placé sous séquestre et devient inaliénable. Placé sous la protection de la juridiction religieuse, ce système permettait d’éviter le démantèlement des biens en figeant la propriété.
12Au Liban, les trois acteurs de la propriété foncière sont l’individu et l’État, auxquels il faut ajouter la communauté. Ce triptyque est le fruit de l’histoire confessionnelle de ce pays où le communautarisme est assurément le siège du pouvoir [Picard 1994].
13Le communautarisme est un système qui organise la représentation politique et le partage du pouvoir entre confessions religieuses en fonction de leur poids démographique. Initié au milieu du xixe siècle par les Ottomans influencés par les grandes puissances européennes, ce système a été scellé par les Français au cours du Mandat avec la constitution de 1926 et est toujours à l’œuvre aujourd’hui. Georges Corm écrit :
Du régime de 1861 aux accords de Taëf de 1989, le système communautaire libanais s’est dressé comme un obstacle majeur à toute cohérence politique pouvant permettre l’émergence d’un État pleinement souverain et maître de ses destinées.[2005 : 31]
14Pour reprendre la typologie proposée par Pierre-Yves Le Meur [2002], la compétition foncière se joue entre ceux qui luttent pour l’accès aux ressources et ceux qui en contrôlent l’accès. L’État libanais se retrouve donc enserré entre les communautés, et, dans une moindre mesure, entre les individus, ces derniers pouvant être de grands propriétaires. Parmi les exemples les plus frappants, citons le cas du clergé maronite, qui s’est appuyé sur le classement en biens religieux (waqf) des terres cédées par les populations ou par les grandes familles de notables pour se constituer, à partir du xvie siècle, un patrimoine considérable, représentant, à la fin du xixe siècle, près de la moitié des terres cultivables du Mont-Liban [Chevallier 1959 et 1971 ; Cresswell 1970 ; Urbama 2010].
15Très tôt, l’eau acquiert le statut de ressource stratégique en ce qu’elle influe fortement sur la valeur de la terre. Elle oriente la production économique et contribue au capital et à la rente.
16La régulation de l’accès à l’eau a donné lieu à de nombreux écrits, souvent d’inspiration religieuse. La charia déduit du droit d’assouvir sa soif (haqq el-chifa, haqq el-chirb) le droit d’irriguer (haqq el-rayy) et d’abreuver les troupeaux. La première tentative de réglementation de la ressource hydrique apparaît avec le Code civil ottoman (Medjellé) de 1875. Selon Hyam Mallat, à l’époque ottomane, les us et coutumes, le Medjellé et le régime des concessions constituaient les trois principaux corpus qui encadraient l’utilisation de l’eau [2003]. Les règles de partage et d’accès renvoyaient aux relations que les sociétés entretenaient entre elles et avec leur environnement. Le « droit » résultant de ces relations était plus ou moins stabilisé, renégocié et réajusté en permanence [Ingold 2011].
- 2 1839 : le hatt-i serif de Gülhane ; 1856 : le hatt-i hümayun ; 1876 : la constitution ottomane (sus (...)
17Après la signature de l’accord Balta-Liman en 1838, l’Empire ottoman engage des réformes connues sous le nom de tanzimat (1839-1876)2. Ces réformes visent à résoudre ses problèmes financiers, qui ne sont pas sans conséquences sur la fourniture et l’organisation des services de base, notamment l’eau potable. Cette politique prend parfois des formes radicales. Ainsi, le premier code foncier destiné à réglementer et à immatriculer les propriétés provoque la vente de nombreuses terres amirié (terres du prince) : des groupes d’agriculteurs aisés et une nouvelle classe de commerçants urbains accèdent ainsi à la propriété.
- 3 Édit, ordre ou permis émanant d’un souverain musulman.
- 4 Office des eaux de Beyrouth, « Eaux de Beyrouth. Centenaire de l’usine de Dbayeh, Beyrouth », 1996, (...)
18Face à la croissance démographique qu’enregistre Beyrouth à la fin du xixe siècle, les élites urbaines ont les plus grandes difficultés à assurer l’alimentation en eau potable de la cité. Par le firman3 de 1870, le sultan accorde, pour une durée de quarante ans renouvelable, une concession à l’ingénieur français Thévenin pour « amener l’eau de Nahr el Kalb jusqu’à Beyrouth et assurer l’approvisionnement de la ville en eau courante »4.
19La prise d’eau dans ce fleuve sera problématique dans la mesure où elle modifiera la destination de l’eau (d’une vallée agricole jusqu’à Beyrouth) pour en réallouer les volumes les plus importants à la cité. Ce changement posera en outre la question de la reconnaissance des droits d’eau qu’avaient déjà acquis des notables et des monastères de la région possédant des canaux d’irrigation et des moulins. Aussi ces notables porteront-ils l’affaire devant les tribunaux tout en sollicitant les autorités administratives, politiques et religieuses. Finalement, la justice reconnaîtra et garantira leurs droits.
20Concession et réallocation bouleverseront la répartition de l’accès à l’eau en mettant en relation différents groupes sociaux hors du cadre établi, reposant sur le système confessionnel.
21Cet épisode des réformes ottomanes aura une grande influence sur le secteur de l’eau : la mise en lumière des problèmes juridiques liés à cette concession et les solutions qui leur seront apportées influenceront fortement le Code civil ottoman (Medjellé).
22En 1875, l’administration ottomane promulgue le Medjellé censé réglementer et encadrer l’ensemble des secteurs d’activité. En effet, l’usage des ressources dites naturelles a profondément évolué au cours du xixe siècle avec l’ouverture du Liban aux marchés internationaux et au commerce mondial. Le développement d’une agriculture d’exportation tournée vers la production de la soie a accru la valeur du foncier et des ressources qui lui sont associées, dont l’eau.
23En s’inspirant du Code civil français et en le juxtaposant à la coutume et à la charia, le Medjellé codifie les droits sur l’eau et sur les terres. Il accole les différents systèmes juridiques plus qu’il ne les synthétise. C’est là un nouveau tournant, le Medjellé entérinant les inégalités sociales, politiques et économiques entre les tenants des structures foncières et les autres populations. Ces dispositions relatives à l’existence de droits privés sur l’eau régissent encore très largement la gestion de cette ressource au Liban, notamment en milieu rural. En faisant référence à l’immatriculation foncière, le Medjellé recompose et authentifie des droits et des usufruits acquis sur des eaux que le Code qualifie de « privées ».
24Au xixe siècle, pour s’adapter au Code napoléonien, l’appropriation de la ressource revêt donc une forme légale résultant de l’insertion d’injonctions dans la jurisprudence hanafite. Durant toute cette période, les divergences structurelles d’accès à la ressource dissimulent de nouveaux rapports de force entre classes sociales et espaces, rapports principalement issus de l’ouverture à la propriété du sol.
- 5 Paul Huvelin, « Que vaut la Syrie ? ». Compte rendu de la mission française en Syrie, fascicule 1, (...)
25Préparant la présence française au Levant, les discours coloniaux du début du xxe siècle, largement initiés par les scientifiques, vantent l’immense disponibilité des ressources naturelles du Liban. Dès 1919, une étude prospective réalisée par la Chambre de commerce de Marseille au titre explicite « Que vaut la Syrie ? »5 annonce les intentions du gouvernement français, qui dépassent d’ailleurs la seule dimension économique [Khoury ed. 2004]. La période du Mandat met notamment en avant le fort potentiel agricole et hydraulique du territoire libanais afin d’en légitimer l’exploitation et l’aménagement, surtout à partir de 1929. Il s’agissait de créer une image magnifiée des États du Levant, qui n’auraient attendu que l’action bienfaitrice de la France et des investisseurs privés pour valoriser leurs ressources.
- 6 Par ce choix nous ne cherchons pas à occulter ou minimiser l’enjeu sécuritaire de l’ordre colonial (...)
26Nous retiendrons deux domaines d’intervention du Mandat français sur les ressources hydrauliques du Liban6.
27La première intervention relève de l’action réglementaire. À l’instar des Ottomans, les autorités mandataires françaises promulguent des textes visant à organiser un secteur de l’eau jugé peu clair et peu compatible avec leur vision de la modernité. Si ces autorités reprennent la méthode ottomane, c’est pour mieux la dépasser, considérant comme inopérantes les réformes entreprises jusque-là. Elles militent donc pour des structures de propriété stables et transparentes. Deux textes majeurs sont édictés, qui reconnaissent le principe du domaine public, à savoir l’arrêté 144 du 10 juin 1925 relatif au domaine public et l’arrêté 320 du 26 mai 1926 relatif à la protection et à l’utilisation des eaux publiques. L’État devient ainsi le propriétaire intégral des ressources hydrauliques et fixe les règles de leur utilisation.
28Avec l’article 3 de l’arrêté 144, les autorités mandataires françaises reconnaissent les droits acquis sur les eaux faute de pouvoir réellement les purger. L’arrêté 320 stipule les modalités de purge des droits acquis et les conditions d’indemnisation des expropriés. Concernant l’utilisation des eaux souterraines, l’arrêté exempte de permis l’utilisateur d’un puits sur terrain privé tant que le débit ne dépasse pas 100 m3 par jour.
29Cependant, l’action juridique des autorités françaises rencontre les mêmes limites que celles qu’avaient rencontrées les Ottomans. Le principe réglementaire accentue le pluralisme juridique plus qu’il ne le simplifie.
30Toutefois, l’entreprise coloniale ne se réduit pas à l’édiction de textes. Le second domaine d’intervention a trait à l’aménagement et à l’équipement du territoire, avec des visées sécuritaires et militaires. Pour ce faire, le Haut Commissariat français (HCF) va s’appuyer sur deux institutions semi-privées, la Régie du cadastre (créée en 1926) et la Régie des études hydrauliques (créée en 1929).
- 7 Arrêtés 186/LR sur le recensement et la délimitation, 188/LR portant création du registre foncier ( (...)
- 8 Administration qui enregistrait les transactions financières et immobilières sur des registres. La (...)
31La Régie du cadastre s’emploie à mettre en place le cadastre afin de fixer l’allocation des terres7. Elle a pour objectif de stabiliser les droits de propriété en établissant des titres de propriété. Elle participe également aux opérations de remembrement et de démembrement. Le HCF a voulu remplacer le Defter Khané8, qui, du temps des Ottomans, constituait une première forme d’administration du cadastre. Reprenant le discours des autorités françaises sur la question, Jacques Weuleursse écrit :
Nous avons vu quelle anarchie prévalait en cette matière dans tout le Proche-Orient ; venant après des siècles d’incurie et d’arbitraire, l’échec de la réforme ottomane du Defter Khané n’avait fait qu’accroître la confusion.[1946 : 187]
32Les terres mouchaa (terres collectives appartenant au régime amirié) sont les plus touchées par ces opérations foncières, notamment dans la région de la Békaa. Ces opérations remettent profondément en cause les anciennes traditions d’accès et de partage de l’eau et des terres. Des logiques individualistes apparaissent et favorisent la loi du plus fort et du plus riche au profit des notables résidant en ville.
- 9 Que ce soit par la constitution de 1926 ou par des lois et règlements tels que l’arrêté 3339 du 12 (...)
33La protection de la propriété privée de la terre ne peut, seule, assurer aux États du Levant la prospérité escomptée. Elle se double d’une protection des ressources en eau9.
34La Régie des études hydrauliques est le second levier actionné par le HCF dans le cadre de son entreprise de modernisation. Elle a pour mission de réaliser l’inventaire précis des potentialités des principaux cours d’eau (Oronte, Yarmouk, Euphrate). Son principal objectif est de développer l’irrigation et l’hydro-électricité. L’irrigation permet d’influer notamment sur les trois piliers que sont l’occupation du sol, la gestion des droits d’eau et la construction d’infrastructures destinées au stockage, à l’amenée, et à la distribution et à l’évacuation des eaux. Ces moyens imposent aux populations de nouvelles conditions d’accès et de partage tout en assurant aux autorités mandataires, ainsi qu’à leurs soutiens financiers et partisans, des retombées économiques intéressantes, par la vente de l’électricité notamment.
35L’archétype du bon projet consiste à exploiter au maximum le potentiel d’un cours d’eau en développant à la fois l’irrigation et la production électrique. Au Liban, seul l’Oronte semble répondre à ces conditions.
36Compte tenu du coût élevé de l’aménagement hydro-électrique, il apparaît absolument nécessaire de trouver des débouchés autres que la seule clientèle privée – urbaine, industrielle ou artisanale. C’est ainsi que le secteur agricole devient un véritable enjeu. Le développement de l’irrigation par motopompes fonctionnant à l’électricité permet d’écouler les surplus d’énergie produits et de rentabiliser les projets d’aménagement. Dans une perspective productive et spéculative, la valeur des terrains est revue à la hausse, et les droits d’eau et la propriété des parcelles sont redistribués [Pasques 1934]. L’intensification de l’arboriculture et du maraîchage commence à transformer le paysage agricole : ces productions remplacent les cultures pluviales jusqu’alors majoritaires, dans la Békaa par exemple.
37Les questions financière et d’implication des propriétaires sont si importantes que l’arrêté 320 du 26 mai 1926 relatif à la protection et à l’utilisation des eaux publiques prévoit, dans son titre VI, la création d’associations syndicales d’intérêt hydraulique (ASIH). Alfred Tabet écrit à leur propos :
En cette matière, il paraît indispensable de s’assurer le concours financier des propriétaires constitués en syndicats ou alors d’affermer les travaux d’irrigation, à charge pour la société fermière de percevoir du bénéficiaire les redevances déterminées après accord entre elle, le gouvernement et les intéressés.[1936 : 53]
38Tout cela semble assez éloigné de l’idée d’améliorer, pour le travailleur agricole, l’accès à l’eau : cela ressemble plutôt à un projet de fructification de capitaux. L’engagement des propriétaires sera quasi nul, et les projets hydro-électriques, tout comme les associations syndicales, seront des échecs patents.
39Cette vaste entreprise de co-modernisation (cadastre et eau) se révèle très sélective, territorialement et socialement. De plus, les autorités mandataires doivent faire face à des difficultés budgétaires et sécuritaires. Au cours des années 1930, la métropole refuse à plusieurs reprises de consentir des prêts tandis que de fortes rébellions s’installent, notamment en Syrie. Ainsi, seules les zones les plus riches et celles susceptibles d’être « facilement » mises en valeur bénéficient d’études et de projets d’aménagement (vallée de l’Oronte et des principaux fleuves ; littoral ; zones périurbaines).
40Au regard de ces éléments, on peut articuler l’action des autorités mandataires autour de trois piliers : expertise, loi et catégorisation de la nature. Ces autorités disqualifient le savoir-faire local et insistent sur le fait que les données d’avant la Première Guerre mondiale ne correspondent pas au niveau de connaissance que requièrent les évolutions démographiques et économiques, et encore moins aux nouveaux enjeux du développement. Il s’agit de construire un savoir scientifique et technique en adéquation avec les objectifs à atteindre. Pour cela, il faut abandonner les règles anciennes et donner à cette entreprise de développement vertueux les moyens d’imposer un nouvel ordre juridique qui passe par la stabilisation des titres de propriété. Le pouvoir mandataire définit ainsi ce que doit être la nature (un potentiel qui ne demande qu’à être exploité), à quoi elle doit servir (approche fonctionnaliste) et comment elle doit être gérée (nouvelles normes).
41L’expertise, le droit, l’argent et les rapports de force se combinent au gré des argumentaires, des enjeux et des objectifs. Au final, c’est souvent aux personnes les plus proches des cercles de pouvoir que profitent les réformes.
42Au Liban, les politiques hydrauliques sont fortement marquées par le contexte géopolitique dans lequel elles émergent. Ayant accédé à l’indépendance en 1943, le pays voit ses dernières troupes partir en 1946. En 1948, le Liban est confronté à la création de l’État d’Israël, dont les visées sur les fleuves du Hasbani et du Litani sont ouvertement connues. Ainsi, le secret, la sécurité et le sentiment national ont durablement marqué jusqu’à nos jours la gestion des ressources en eau. Les années 1950-1960 correspondent à la mise en œuvre de la « mission hydraulique » [Allan 2003]. Initiée durant la période mandataire, cette politique d’exploitation des ressources à partir d’infrastructures imposantes est perçue comme un facteur de développement. Pour le jeune État, ces grands projets sont le moyen de légitimer et d’affirmer sa souveraineté.
43L’œuvre de l’ingénieur Ibrahim Abd El Al illustre à la fois une forme de continuité par rapport à l’entreprise coloniale et une certaine autonomie eu égard à l’espace retenu pour ce qui est de l’aménagement, dans la mesure où ses travaux porteront non plus sur l’Oronte mais sur le Litani, symbole national par excellence. Pour contrer les ambitions du mouvement sioniste, il se tourne vers ce bassin, le plus large du pays, qui constitue le 1/5e du territoire libanais.
- 10 Modèle de développement et d’équipement global d’un bassin versant censé satisfaire tous les usages (...)
44Dans cette période « post-indépendance » mouvementée, la politique nationale se fonde sur trois axes complémentaires que sont la nationalisation, la planification sur fond de guerre froide, et la tentative d’adoption du modèle de la Tennessee Valley Authority (TVA)10.
45Après l’indépendance, la situation évolue sensiblement avec les présidents Béchara elKhoury (1943-1952) et Camille Chamoun (1952-1958). Comme le souligne Albert Dagher :
À cette époque (1943-1952), le Liban est considéré comme une république marchande où règne un consortium réunissant des intérêts bancaires et d’autres cercles d’affaires, et où la principale fonction du pouvoir est d’assurer le soutien aux entreprises importantes.[1995 : 25]
46En 1951, l’État rachète les propriétés de l’ancienne Compagnie des eaux de Beyrouth et crée l’Office des eaux de Beyrouth. Suivant le même principe, des offices nationaux sont créés sur l’ensemble du territoire, le Trésor octroyant pour ce faire des avances pour le rachat de concessions étrangères privées. Ces avances sont parfois accompagnées, comme dans le cas des projets agricoles, par des bailleurs de fonds internationaux telle la Banque mondiale. Cette opération touche tous les domaines liés au développement du pays.
- 11 Pour des raisons politiques, la mission du Point IV aurait, contre l’avis des experts locaux, sous- (...)
47Ainsi, l’Office national du Litani (ONL) est créé à la demande de la mission d’assistance américaine (Point IV). Il est chargé d’entreprendre les travaux du barrage de Qaraoun et des tunnels hydro-électriques inter-bassins, le projet étant financé par la Banque mondiale. L’objectif est de créer une TVA arabe sur le modèle de la Tennessee. Cet aménagement est suivi de près par le Bureau of Reclamation américain et bénéficie d’une assistance technique en raison de la position stratégique qu’occupe le Liban dans le cadre de la guerre froide. Malgré tout, le projet est modifié maintes fois pour des raisons géopolitiques, tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle internationale [Sneddon et Fox 2011 : 455]11.
48La stratégie de développement des équipements et des infrastructures se heurte au système confessionnel sans que ce dernier n’épuise toutefois la globalité d’une situation très complexe marquée par la guerre froide et la faiblesse des moyens budgétaires. De plus, cette stratégie ne s’accompagne d’aucune réforme juridique d’envergure. Les efforts consentis n’empêcheront pas une grave crise sociale d’éclater en 1958, due à de profondes inégalités entre l’hypercentre beyrouthin et les périphéries du pays :
En 1956, 70 % des villages libanais ne disposent pas de l’eau courante […] en 1958, la distribution d’eau potable porte sur 120 000 m3/jour répartis sur 1,1 million de consommateurs […] et l’irrigation 6 % seulement des superficies cultivables du pays.[Dagher 1995 : 39]
49Quand elle est assurée, la fourniture d’eau que permettent ces aménagements engage les bénéficiaires à payer pour ne recevoir qu’une quantité d’eau déterminée. C’est pourquoi on préfère creuser un puits sur son terrain privé, sans déclaration, et les débits pompés dépassent souvent les autorisations. Le manque de moyens et de personnel rend les contrôles difficiles, sans parler de la bienveillance, voire de la corruption, dont fait preuve l’administration.
50La planification est perçue comme un remède face à l’augmentation des inégalités sociales et territoriales mais aussi comme le moyen d’imposer l’État face aux logiques communautaires.
- 12 Institut international de recherche et de formation en vue du développement harmonisé, créé en 1958 (...)
51Engagé lors de la période précédente, ce mouvement s’intensifie avec l’arrivée au pouvoir du président Fouad Chéhab (1958-1965). À l’exemple de ce qui se passe en France à la même époque, cette planification se développe à grande échelle et les investissements publics s’accroissent dans tous les domaines (santé, éducation, agriculture, eau, etc.). En 1964, les dépenses publiques s’élevaient à un tiers du revenu national. Selon l’IRFED12, en 1960, 4 % de « très » riches accaparaient encore 33 % du revenu national alors que la moitié de la population se partageait 18 % de ce revenu. Partiellement critiquée [Corm 1964 ; Verdeil 2010], cette tentative d’affirmation du pouvoir national prétend se situer au-dessus des lignes de clivage traditionnelles.
- 13 Production subventionnée par l’État à travers l’Office des fruits créé en 1959.
52D’après le recensement agricole de 1961, 1/5e des terres étaient alors irriguées, ce qui représentait une augmentation considérable par rapport aux années 1950. En 1961, 5 % des exploitations utilisaient des motopompes, surtout dans la région de la Békaa. Plus que jamais, cette région était témoin d’une transformation rapide de ses types de culture, s’orientant vers une production très consommatrice en eau et destinée à l’export vers les pays du Golfe13.
53Aux difficultés d’accès à la ressource s’ajoutent deux autres problèmes : la pollution des eaux et la multiplication des puits de forage. Les investissements portent prioritairement sur les infrastructures, et le personnel chargé de la police de l’eau est nettement insuffisant. Malgré le volontarisme du gouvernement, le suivi et l’application des pénalités en cas d’infraction restent dérisoires au regard de l’ampleur du phénomène.
54La planification atteint ici ses limites en l’absence d’un État de droit stabilisé et légitime.
55Malgré tous les investissements réalisés et les projets achevés, comme le projet hydro-électrique du Litani, force est de constater qu’au début des années 1970 le bilan est mitigé – échec partiel ou total de nombreux projets – si l’on se réfère aux objectifs initialement affichés. Stéphane Malsagne note à ce propos :
La gestion et l’utilisation des terres sont au cœur du problème. Le manque de coopération avec la politique économique (notamment agricole) et sociale de Fouad Chéhab s’explique par la crainte de l’Église maronite de voir diminuer son influence. À la tête d’une centaine de monastères […] la hiérarchie maronite accepte mal l’idée de voir briser son influence locale par les opérations publiques d’aménagement du territoire (aménagement du Litani, plan d’irrigation dit « des 450 millions »). La résistance à la planification est, d’autre part, le fait des monastères, grands propriétaires fonciers, et des ordres religieux.[2011 : 554]
- 14 Quelques mises à jour ont été effectuées depuis, avec l’arrêté 118 du 13 septembre 2008 qui garde t (...)
56En 1970, face à la prolifération des puits, une législation spécifique s’impose : décret 14438 du 2 mai 1970 organisant la prospection et l’utilisation des eaux souterraines. Cependant, ce décret accorde une dispense de permis de prospection lorsque la profondeur du puits est inférieure à 150 mètres et que le débit est inférieur à 100 m3 par jour, gardant ainsi inchangé le volume décidé par l’arrêté 320 du Mandat14.
57Dans le domaine institutionnel, on tente de coordonner les politiques nationales. Créé en 1977, le Conseil pour le développement et la reconstruction (CDR) avait été pensé comme un « super-ministère » à même de court-circuiter les ministères et leurs logiques partisanes et/ou clientélistes [Ingels 2002]. Son pouvoir est resté néanmoins très limité. Face à la disparition progressive de la structure institutionnelle et à la destruction des infrastructures de distribution d’eau potable, ce sont les comités et syndicats locaux de l’eau qui, dans les régions rurales, ont maintenu le fonctionnement de ces réseaux. Il est à noter que l’unique plan d’irrigation d’envergure (Qasmieh-Ras el Aïn), qui faisait bénéficier des eaux du Qaraoun les agrumes et bananiers de la côte sud du pays, a été mis en place dans la région envahie par Israël entre 1978 et 2000.
58La situation du secteur de l’eau suivra celle du pays tout entier. La lenteur des processus politiques, la fragmentation des réalisations effectives et le caractère limité des retombées en termes d’accès à l’eau contribueront à exacerber les tensions jamais atténuées depuis la première crise sociale et politique de 1958 et à déclencher la guerre civile de 1975-1990.
- 15 Dans les années 1970, on dénombrait 3 000 puits d’une profondeur de 50 à 100 mètres. À la sortie de (...)
59Il existe peu d’études empiriques ayant trait à la gestion du foncier et de l’eau durant le conflit [Awada 1988]. Toutefois, plusieurs points, de portée plus générale, peuvent être relevés. Les grands mouvements de populations fuyant les combats en direction de Beyrouth ont suscité quantité de litiges portant sur l’occupation d’habitations et de terrains et sur l’usage des ressources du fait de la construction de nombreux puits15. La guerre et son organisation milicienne a permis à de nouvelles élites de prendre par les armes le contrôle de leurs communautés. L’individualisation des pratiques, un système politico-territorial extrêmement fragmenté et l’impuissance de l’État ont participé au renforcement des corps intermédiaires (communautés confessionnelles ; notables, anciens et « nouveaux ») s’agissant de l’accès aux ressources (pas uniquement naturelles) et du règlement des litiges.
60Aux lendemains des accords de Taëf de 1989 qui mettent fin à la guerre, le Liban entre en reconstruction. La politique de l’eau est confrontée à une administration complètement désorganisée et à un territoire soumis à d’innombrables luttes pour son contrôle. Comme l’indique Elizabeth Picard [1996], l’ordre milicien s’est transposé au sein de l’appareil d’État, considéré comme une rente. Dès lors se pose la question du choix du modèle de développement et d’aménagement et des modalités de son application. Le secteur de l’eau ne restera pas à l’écart de ces réflexions et de ces enjeux [Kunigk 1999].
61La décennie 1990 voit émerger un discours sur la raréfaction de l’eau à l’échelle planétaire, en général, et en Méditerranée, particulièrement. Le Liban doit faire face à une profonde évolution de sa géographie de l’eau. La concentration de la population dans les villes et sur le littoral réoriente les allocations de ressources jusque-là très importantes dans les espaces ruraux, et, notamment, dans la plaine de la Békaa. Les travaux de Karine Bennaffla [2006] révèlent, à propos de cette région, une mutation rapide mais très sélective des secteurs économiques depuis la fin de la guerre (agriculture industrielle de pointe ; développement des services ; mitage foncier lié à la construction de somptueuses demeures…). Ce processus relance les conflits fonciers du fait du changement de l’occupation du sol (de l’agriculture à l’urbain) et du fait que les droits et ayants droit ne sont pas bien identifiés. Le manque d’eau dans l’agriculture contribue à la dépréciation de l’activité et à la baisse du prix de la terre désormais consacrée à d’autres usages. Comme l’indique Karine Bennaffla :
La baisse de valeur des terres agricoles facilite transactions foncières et opérations immobilières. Aux environs de Baalbeck, le prix du terrain chute de 20 dollars le mètre carré à cause des problèmes d’approvisionnement en eau qui aggravent la situation des agriculteurs.[2006 : 278]
62À l’inverse, la présence d’eau fait grimper les prix du foncier et la spéculation, ce qui, en l’absence de contrôle, explique aussi la multiplication des puits privés. La méfiance à l’égard des réseaux officiels d’approvisionnement incite à rechercher des solutions individuelles : puits privés ; eau en bouteille ; vente parallèle. Ces pratiques sont extrêmement pénalisantes pour les populations les plus démunies mais assurent une véritable rente à certains groupes sociaux. Elles sont autant de freins à l’amélioration du système d’adduction.
63Au-delà de l’aspect mercantile, la fourniture des services de base comme l’eau potable est un puissant levier de pouvoir. Mona Harb-El-Kak [1996] montre, par exemple, comment, en approvisionnant en eau la banlieue sud de Beyrouth, le Hezbollah renforce son leadership et sa légitimité sur cet espace. L’impact social et symbolique de ces pratiques sur les populations est significatif même si les quantités allouées sont infimes en comparaison des besoins. Par ce biais, les logiques politiques à l’œuvre à l’échelle intra-urbaine dépassent le territoire d’action pour investir le territoire régional et national.
64La gestion de l’eau au Liban souffre d’un profond dysfonctionnement administratif, institutionnel et financier, notamment comptable. Pour la plupart, les infrastructures sont vétustes et inadaptées aux nouvelles exigences sociales et sanitaires. Le problème de la pollution des eaux et du non-traitement des eaux usées demeure particulièrement aigu malgré les investissements consentis ces dernières années par le Conseil pour la reconstruction (CDR). Les lois et règlements, souvent inapplicables, sont inappliqués du fait d’une administration centrale totalement désorganisée, qui manque de personnel et d’autorité. La dilution des responsabilités s’accompagne d’une absence de coordination et d’un chevauchement des compétences. De plus, les politiques de rigueur successives limitent les possibilités d’embauche. Enfin, la transposition, au sein de l’État, de l’ordre milicien donne la prévalence aux intérêts privés et/ou communautaires sur l’intérêt général.
65Ainsi, la réforme de la politique de l’eau apparaît vite comme incontournable mais aussi comme très difficile à mener compte tenu des enjeux qu’elle sous-tend, avant tout financiers [Chesnot 1995].
- 16 Voir aussi Conseil du développement et de la reconstruction (CDR), Dar al Handasah (Shaïr & Partner (...)
66Après dix années de reconstruction (1990-2000), le bilan est amer eu égard aux objectifs définis [Kienle 2003 ; Leenders 2004]. Au-delà des effets d’annonce, le secteur de l’eau n’a pas été si prioritaire que cela dans les investissements de l’État. Entre 1991 et 2001, sur les 6,2 milliards de dollars US adjugés aux différents projets, l’eau et l’assainissement ne représentent que 11,5 %, comparés aux 24,3 % pour l’électricité, 14,1 % pour les transports et 13 % pour les télécommunications [Labaki 2003]16. Cette relative faiblesse au regard des enjeux et des besoins, surtout en termes d’infrastructures, renvoie aussi à la difficulté pour l’État de s’imposer sur un secteur encore largement contrôlé par les élites politiques urbaines, rurales et/ou communautaires.
67Au niveau central émerge alors un discours émanant des organismes internationaux et promouvant la GIRE (gestion intégrée des ressources en eau) et ses principes (participation ; recouvrement des coûts liés au fonctionnement du service d’eau, du pompage à la distribution ; gestion territoriale par bassin versant) [Allan 2003 ; Swatuk 2005 ; Molle 2008]. D’inspiration libérale – Banque mondiale, FMI –, ce modèle de gestion est repris par les décideurs libanais après les échecs des politiques d’ajustement structurel, gage de leur nouvelle légitimité auprès des bailleurs de fonds. Dans ce sens, une nouvelle réforme 221, votée en 2000, est adoptée en 2005 pour revoir l’autorité publique à l’échelle régionale et préparer des contrats de participation public-privé.
- 17 Ministère des affaires sociales et Administration centrale des statistiques, « National survey of h (...)
- 18 En comparant les recensements de 1961 et 1999, on remarque une diminution du nombre des parcelles, (...)
68La libéralisation économique n’a pas engendré de croissance continue ni de redistribution sociale et territoriale (décentralisation) des richesses produites, excepté pour ses partisans. En 2001, Beyrouth et le Mont-Liban concentraient encore 90 % des crédits bancaires [Safi 2003]. Ainsi, comme l’indique Eberhard Kienle dans un de ses ouvrages [2003], en favorisant la privatisation et le capitalisme de copains plutôt que des marchés, la libéralisation économique s’est opérée en toute opacité. Du point de vue territorial, les retombées ont été également concentrées, ce qui a perpétué et aggravé les inégalités au niveau national. D’après la dernière enquête sur le niveau de vie des ménages au Liban17, un tiers de la population vit en dessous du seuil de pauvreté ainsi que deux tiers des familles d’agriculteurs, dont les moyens de subsistance dépendent très largement des conditions d’accès à l’eau et à la terre18.
- 19 Notons que, au sein des pays méditerranéens, le Liban est celui qui compte le moins de grands barra (...)
- 20 Voir note 16.
69En 2000, une nouvelle étape est franchie pour remédier à la situation19. Le Plan stratégique national pour le secteur de l’eau (2000-2010) prévoit la réalisation de 18 barrages. En 2004, le Schéma directeur d’aménagement du territoire libanais (SDATL) vise un développement unitaire, équilibré et rationnel des ressources et du territoire libanais20. Sur les 18 barrages prévus, 1 seul a été financé et réalisé : il s’agit du barrage de Chabrouh, inauguré en 2007, où on a détecté de nombreuses fuites dues à une mauvaise prise en compte des conditions géologiques et karstiques du site [Bou Jaoude et al. 2010]. En outre, le coût final de ce barrage s’avère nettement plus élevé que ce qui avait été prévu (43 millions de dollars) : selon différentes sources, il oscillerait entre 105 et 200 millions de dollars.
- 21 Les régions du Mont-Liban, de Metn et Kesrouan ont été les principales bénéficiaires des aménagemen (...)
- 22 S’appuyant sur une analyse économétrique, Roland Riachi et Jad Chaaban [2012] montrent l’existence (...)
70Tout débat démocratique avec la population sur le contenu et les orientations des réformes a été confisqué et confiné en faveur de groupes d’initiés21. Ces options d’aménagement sont en réalité le résultat de choix sociaux, économiques et politiques exprimant des relations de pouvoir22. L’accès aux financements internationaux est d’autant plus crucial qu’en août 2012 le Liban accusait une dette de 48 milliards de dollars. La reconfiguration des relations entre acteurs et les changements dans l’utilisation du sol engendrent des tensions entre les arrangements locaux préexistants, l’État central, les ministères et les bailleurs de fonds internationaux. Le projet d’eau potable, financé par la GIZ dans la région du Akkar et présenté dans ce numéro par Christèle Allès et Joëlle Brochier-Puig, illustre parfaitement ces conflits dus à la juxtaposition des responsabilités et des prises de décision.
71L’octroi, par la Banque mondiale, de prêts soumis à conditions redéfinit l’accès aux ressources « sol » et « eau » en favorisant la réallocation de l’eau à des espaces et des cultures plus rentables économiquement (ville versus agriculture ; cultures d’exportation versus cultures vivrières). Cela permet aux bénéficiaires de conserver une position institutionnelle forte et d’alimenter des réseaux de clientèle en redistribuant la rente financière issue du prêt. Au Liban, une stratégie du gagnant-gagnant se met ainsi en place entre la Banque mondiale et le Ministère de l’énergie et de l’eau [Kunigk 1999]. Fragilisées, les autorités publiques nationales comme municipales et les associations civiles sont, à leur tour, captées par des intérêts fortement politisés [Karam 2006].
72Emmanuelle Kunigk [1999] décrit très bien cette collusion d’intérêts que Marc Reisner [1993] et Daniel Mc Cool [1994] appellent « le triangle de fer ». Ce triangle associe une bureaucratie hydraulique très influencée par la mise en œuvre de mots d’ordre internationaux, des élites nationales et locales insérées dans des logiques économiques et politiques ainsi que des intérêts privés. S’ajoute à cela l’aide internationale, ce qui place l’État libanais dans un système aigu de concurrence dont il sort renforcé par la captation des subsides. Cependant, cette place ne semble être qu’artificielle et surtout limitée dans le temps et l’espace national, tant s’opère une dilution des financements au profit des logiques sectorielles et communautaires structurant encore largement les politiques publiques libanaises.
73La politique de l’eau au Liban et ses multiples tentatives de réforme s’inscrit dans une profondeur historique et juridique longue. Elle entretient des liens forts avec la question foncière et, au-delà, avec l’organisation sociale, politique et économique du pays. Le pluralisme juridique qui caractérise les droits d’eau et les droits fonciers limite la capacité d’action d’un État qui ne peut s’appuyer, au mieux, que sur une seule catégorie : les terres amirié. À l’occasion des changements d’occupation du sol ou de la réalisation de projets, ces terres sont la cible d’individus ou de groupes qui veulent se constituer des emprises foncières importantes. Ce « déclassement » vers la propriété privée (individuelle ou religieuse) est d’autant plus facilité que, faute de pouvoir identifier clairement les droits de propriété, l’accent est mis sur l’usufruit.
74Les années de guerre ont profondément modifié la composition sociale et économique des populations. La perte de documents officiels n’a rien arrangé au flou juridique. La voix du puissant est souvent la plus forte. Le modèle technico-économique qui prend corps dans la période coloniale se perpétue au fil du temps. Si, initialement, il visait à contourner la réforme des systèmes foncier et hydraulique, il sert aujourd’hui de paravent face à d’autres enjeux.
75La construction d’ouvrages à des fins de développement butte toujours sur l’inertie des pouvoirs publics et sur les luttes intra et inter-communautaires instrumentalisées par les puissances étrangères de la région. Ce qu’atteste la tentative de construction d’un barrage, décidée par le ministre de l’Énergie et de l’Eau, à l’aide de capitaux et travailleurs iraniens dans la haute montagne chrétienne de la région de Batroun. Ce barrage se situe dans une zone où le ministre est élu et où il entend bien étendre son leadership face à une autre figure locale. Ainsi, dans une période récente, si ce modèle d’aménagement est reconnu comme pertinent pour réformer le système, il est aussi mobilisé à des fins stratégiques pour obtenir l’appui de bailleurs de fonds internationaux.
76Le résultat de ce double processus, captation-prédation, entérine et aggrave les inégalités sociales et territoriales. En l’absence de données fiables et de mesures continues à l’échelle du pays depuis le début des années 1970, le « château d’eau » semble s’être progressivement vidé, et l’argument du changement climatique apparaît comme opportun. Donner la priorité aux infrastructures et non à la lutte contre les pollutions et les fuites ou à la création d’une police de l’eau maintient en l’état un système de gouvernance moins axé sur l’eau proprement dite que sur l’aide internationale à laquelle l’eau donne accès.
77Le Liban est un exemple des conséquences de la mise en relation-tension des questions de changement environnemental global, de développement et de circulation de capital mondialisé sur les catégories spécifiques du foncier et de l’eau. Il invite à repenser ces catégories à l’aune des enjeux et des luttes de pouvoir qui les sous-tendent et non plus seulement à partir de modèles ou de formules de prêt-à-porter institutionnel.
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