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L’injonction territoriale : un levier d’innovation pour l’évaluation des politiques publiques ?

Véronique Chanut et Madina Rival

Résumés

Performance publique et innovations territoriales peuvent se rejoindre d’un point de vue original : il ne s’agit pas dans cet article d’évaluer les innovations mais de penser un modèle d’évaluation innovant dans le cadre territorial. La revue de la littérature montre comment dans l’histoire, ce cadre territorial a été porteur de contraintes mais également source d’innovations potentielles pour l’évaluation publique. L’enquête empirique, menée en observation participante, montre trois cas dans lesquels le concept et l’usage du territoire est bien différent. L’analyse des biais de ces trois cas nous donne les pistes d’une évolution publique territoriale innovante par l’action.

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Texte intégral

1" Le territoire national avec sa superficie et sa population, est non seulement la source de toute force armée à proprement parler, mais fait partie intégrante des paramètres effectifs de la guerre, ne serait-ce qu'avec ses portions qui sont des théâtres d'opérations ou exercent sur eux une influence notable. " (Clausewitz, 1832livre 1, chapitre 1). En quelques traits, Clausewitz convainc assez de l'importance du fait territorial et de l'avantage que confère sa maîtrise dans un contexte stratégique. Loin d'un universalisme abstrait, il définit le territoire national à travers des caractéristiques concrètes (population, superficie). Pour lui, le territoire ne se conçoit pas indépendamment d'un certain découpage en autant de "portions" singulières : les territoires (dans leur diversité) sont en quelque sorte, consubstantiels au territoire (dans son unité, comme espace politique et représentation collective). Enfin, le territoire n'est pas seulement un élément de contexte, la toile de fond du théâtre des opérations ou encore l'unité de lieu, il fournit également les ressources auxquelles tous n'ont pas le même accès. L'"avantage du terrain" est d'ailleurs retenu plus loin comme l'un des principes cardinaux de l'efficacité stratégique. Sans succomber à un déterminisme strict ni verser dans une contingence toute relative, Clausewitz fait ainsi une place déterminante au territoire dans l'art de la guerre. Lui qui a si souvent inspiré les penseurs en stratégie (Fievet, 1992) suggère aussi ici quelques indications opportunes aux évaluateurs de l'action publique.

2Penser le territoire, dans son unité et dans sa diversité : tel est en effet un des défis majeurs de l'évaluation des politiques publiques. Toute politique se déploie sur un (et même des) territoire(s). Le rappeler expose à l'évidence. Par suite, la dimension territoriale est inhérente à l'évaluation, celle-ci s'intéressant précisément à la mise en œuvre d'une politique "sur le terrain". Comme le souligne Duran (2018), l’évaluation des politiques publiques suppose un effort de contextualisation, ne serait-ce que parce qu’elle consiste en une réflexion sur les conséquences de l’action publique et que celles-ci s’inscrivent dans la réalité empirique d’espaces et de territoires multiples. Procédant fondamentalement d’une vision pragmatique de l’action publique, l’évaluation est alors définie comme « l’appréciation raisonnée des actions définies et mises en œuvre par des autorités publiques pour leur contribution ou traitement de problèmes publics qu’elles ont identifiés comme nécessitant leur intervention. Appréciation intervenant sur la base d’une connaissance approfondie des conséquences que ces actions induisent comme des processus qui les produisent. » (p.7). Dès lors, l'intérêt des évaluateurs pour le territoire n'est plus à démontrer : en germe dans les approches localisées (Lamarque, 2004), exacerbé par les obligations contractuelles (Isaia, 1999) et européennes, il se manifeste aussi bien dans le foisonnement des évaluations localisées que par l'invocation du territoire dans les évaluations nationales. Que l'on cherche à revitaliser le jeu démocratique (Viveret, 1989) ou à ré-affirmer le pouvoir périphérique, le constat est le même : le territoire est devenu une figure incontournable voire un enjeu de l'évaluation.

  • 1 L'expression est de Maurice Baslé, alors président de la Société Française de l'Evaluation dans une (...)

3Pourtant, les choses ne sont pas si simples. Historiquement, territoire et évaluation entretiennent des relations complexes. En intitulantson colloque annuel, en 2001, "l'évaluation à l'épreuve des territoires", la Société Française de l'Evaluation soulignait d'ailleurs l'importance du fait territorial autant que sa difficulté à l'appréhender. Le thème du colloque peut ainsi être interprété indifféremment comme un hommage au dynamisme des évaluateurs locaux, une concession à l'air du temps qui fait la part belle à la territorialisation de l'action publique, également comme une interpellation faite à la "machine évaluative"1 sur sa capacité à intégrer cette dimension territoriale au cœur de la logique évaluative. Près de vingt ans plus tard, l’interrogation sur les territoires reste au cœur de la réflexion sur les pratiques évaluatives, comme le suggère le dernier colloque de la Société Française de l’Evaluation (13 et 14 juin 2019, consacré à l’émergence de nouveaux territoires.

4Quelle a été et quelle peut être la place du territoire dans l’évaluation des politiques publiques ? Comme le rappelle Revillard (2018), l’évaluation, comme recherche appliquée, a souvent constitué un creuset d’innovations méthodologiques : dans quelle mesure l’intégration d’une logique territorialisée a permis de renouveler les méthodes évaluatives ?

5Naguère ignorée, la dimension territoriale est de plus en plus prise en compte et inspire des approches innovantes de l’évaluation. Cette problématique centrale peut se décliner en une série de questions :

- Comment intégrer le fait territorial dans les évaluations nationales, en faire un "paramètre effectif" selon l'expression de Clausewitz et pas simplement un élément de contingence ?

- Comment éveiller la "conscience territoriale" chez des évaluateurs des ministères centraux souvent loin du "terrain" des opérations ?

- Comment faire de l'évaluation un véritable outil stratégique d'intelligence des territoires et dans quelle mesure l’évaluation est-elle susceptible de soutenir la dynamique des réformes territoriales

- Dans quelle mesure le recours à l'analyse territorialisée permet-il d'enrichir, de préciser, de nuancer les évaluations nationales ou contribue-t-il au contraire à exacerber les particularismes locaux ?

- S'appuyant sur des approches localisées, l'évaluation peut-elle prétendre à une véritable théorie du changement social ou se résoudre simplement à une théorie à "moyenne portée" selon l'expression de Merton ?

6Autant de questions, à la fois théoriques, méthodologiques et pratiques, qui embarrassent les évaluateurs. La référence au territoire, pour incontournable qu'elle soit, reste donc éminemment problématique. Davantage qu'une invite à redécouvrir l'esprit des lieux ou le goût du terroir, elle soulève à l'évidence des questions essentielles sur les objectifs, l'organisation et la mise en œuvre de l'évaluation, éventuellement sur la nature même de ses résultats.

7C'est d'ailleurs plus de l'usage de la notion de territoire dans les évaluations nationales dont il est question ici que de la pertinence des évaluations locales, abondamment étudiées par ailleurs. L'examen portera ainsi sur la capacité des dispositifs centraux d'évaluation à intégrer les réalités territoriales, également sur l'articulation entre les études localisées et les évaluations globales.

8Après avoir retracé la genèse et l'usage de l'argument territorial dans les évaluations de politiques publiques (1), nous montrerons qu'à l'épreuve des territoires, l'évaluation se heurte à des difficultés qui ne sont pas seulement d'ordre institutionnel ou politique mais également à des problèmes conceptuels, organisationnels et méthodologiques (2) et que ces difficultés invitent à concevoir une approche et des pratiques alternatives de l'évaluation, en marge des démarches conventionnelles ou orthodoxes (3).

1. Etat de l’art : genèse et usage de l’argument territorial dans les évaluations de politique publique

9Lorsqu'en 1800, Chaptal entreprend un vaste inventaire de la France des territoires, il ne peut guère compter sur les apports d'une statistique nationale, encore dans les limbes. Les mémoires départementaux rédigés, à partir de son questionnaire, par les préfets et collectés jusqu'en 1806 par le bureau de la statistique, en constituent d'une certaine façon les prémices. Ils se témoignent aujourd'hui d’une matière unique, riche et vivante. L'un de leurs traits les plus remarquables, en l'absence de codes standards d'enregistrement et d'outils disponibles pour décrire le territoire, est l'extraordinaire variété de méthodes auxquelles ont recours les préfets : statistiques locales et recensements, observations ethnologiques, récits d'expérience... Le défi posé aujourd'hui aux évaluateurs centraux n'est, somme toute, pas très différent de l'ambition de la statistique impériale si l'on considère qu'il s'agit, à partir d'une série d'approches localisées, de penser la diversité, bref de "déchiffrer la France" (Bourguet, 1988). .

  • 2 Les thèses contemporaines de Durkheim présentent cette disparition du lien territorial comme irréve (...)

10Comme le note A. Desrosières (1993), l'aspect territorial, encore très prégnant dans la période napoléonienne, perdra ensuite de son importance avec l'édification d'une statistique "nationale" et la mise en place de méthodes homogènes d'enregistrement. " Le préfet lui-même ne sera plus celui qui explore son département pour le compte d'une autorité centrale encore en partie virtuelle, mais celui qui met en œuvre des mesures administratives, formulées par une autorité désormais bien assise, et éclairées par les mesures statistiques rendues possibles par cette unification du territoire" (p.59). Cet effacement de la territorialité qui trouve son origine dans le principe d'universalisme républicain coïncide aussi historiquement avec "la fin des terroirs" (Weber, 1983)2 et le projet politique d'uniformisation du territoire.

11Après une certaine éclipse, la redécouverte du territoire, dans l'analyse des politiques publiques, est historiquement datée. Elle est contemporaine du succès des études localisées des années 1970 et de la prise de conscience de l'importance du "pouvoir périphérique" (Grémion, 1976). Le développement de lévaluation s’inscrit dans cette mouvance . La notion de territoire fait une entrée remarquée à travers quelques évaluations pionnières et emblématiques, comme celle sur le RMI, avant de s'imposer comme une dimension incontournable des évaluations nationales.

12Constituée historiquement à partir d'une approche théorique (l'analyse de systèmes politico-administratifs locaux impulsée par l'équipe du Centre de Sociologie des Organisations , autour de M. Crozier), d'une méthode (avec la routinisation d'un genre, la monographie, largement redevable au travail ethnographique d'observation) et de nécessités de gestion (qu'imposent les évolutions de la gestion publique territoriale) (Duran et Thoenig, 1996), la notion de territoire est donc chargée.

13Retracer ainsi la généalogie et les usages du territoire dans les évaluations de politiques publiques permet de voir comment s'est opérée la réhabilitation.

1.1. L'évaluation "tirée" par les territoires

14Historiquement, territoire et évaluation ont partie liée. Dans un premier temps, le développement de l’évaluation semble même "tirée" par le dynamisme des approches territoriales.

15De fait, les premiers dispositifs d'évaluation institutionnalisés concernent des politiques territorialisées (Berthet, 2001). Ce n'est pas un hasard si les politiques sociales locales et la politique de la ville, les premières (et peut-être les plus) évaluées (Epstein, 2011), sont également parmi les politiques les plus territorialisées. La loi, pour des dispositifs tels que le RMI, la politique de la ville ou encore la formation professionnelle des jeunes (loi quinquennale de 1993) inscrit d'ailleurs l'évaluation comme une obligation liée au nouveau mode de conduite de ces politiques publiques et à l'émergence d'une gouvernance locale.

16Ce développement des approches localisées s'inscrit dans une tradition vivace en France : celle des études régionalisées, dans la lignée de la géographie vidalienne et de l'Ecole des Annales. Le territoire y est défini à la fois comme unité sociale, historique et géographique et la notion de "pays" s'entend comme unité quasi-naturelle, inscrite dans l'histoire longue. Cette affirmation du territoire (comme lieu d'intégration et d'appartenance) n'est donc pas nouvelle. Elle est distincte également (bien que liée à lui) du dessein d'une réforme de l'organisation administrative et politique, ce qui est proprement l'objet des analyses sur le gouvernement local et des évaluations de politiques locales. Ce qui est véritablement nouveau, c'est la concomitance entre la transformation de l'action publique dans le sens d'une territorialisation des modes d'intervention et la généralisation de ces procédures d'évaluations localisées.

17Ce développement des évaluations locales résulte ainsi de la convergence de divers facteurs liés à des impératifs gestionnaires, à la pression des publics et à la prégnance symbolique du territoire :

  • 3 C'est ce qu'affirme P. Duran: "La qualité et la réalité d'une politique sont moins attestées par l' (...)

- d'abord de nécessités de gestion : l'argument de la proximité (Ferret et Ocqueteau, 1998) est alors le plus couramment avancé pour justifier la territorialisation de l'action publique et son évaluation au plus près du terrain. A l'instar des politiques d'emploi, il s'opère ainsi, pour certaines politiques, un double mouvement en faveur d'une gestion territoriale, dans le sens d'une individualisation des mesures (pour tenir compte de la diversité des situations et des publics) et d'une globalisation (permettant l'intégration des dispositifs sur un territoire). Pour ces politiques publiques tirées en quelque sorte par la demande locale, l'évaluation devient un principe de gestion. L'échelon territorial se prête en effet mieux à l'évaluation car c'est à son niveau que peuvent être appréhendés les résultats des actions publiques3. La décentralisation confère de surcroît une capacité à évaluer aux acteurs régionaux. Simultanément s'affirment de véritables dynamiques territoriales autour de "projets" justifiant le recours à des diagnostics territoriaux et à des évaluations locales. Ainsi, à propos des politiques touristiques de montagne Françoise Gerbaux montre comment à une logique d'offre de tourisme s'est substituée une logique de demande qui mobilise les acteurs autour de projets et appelle des évaluations territoriales (Gerbaux, 2005),

- Des exigences d'information du public, de socialisation des résultats de l'évaluation voire de participation des usagers à son élaboration. Pour les partisans d'une évaluation démocratique, celle-ci s'accomplit dans une démarche participative et pluraliste. L'évaluation devient alors un outil de promotion d'une "citoyenneté active" (Brachet et al., 2000). Le territoire ne désigne plus un niveau d'observation mais s'apparente à des arènes locales, espaces à la fois de concertation, de délibération et de participation. Dans cette perspective, l'évaluation peut également contribuer à la responsabilisation des acteurs locaux et à leur meilleure coordination. Nicolas Buclet (2005) s'intéresse ainsi à la planification de la gestion des déchets ménagers. Face aux impasses et aux faiblesses de la gestion nationale de cette politique, il montre le succès de stratégies poursuivies par certaines collectivités territoriales qui s'explique selon lui par l'organisation de débats publics portant non pas sur un projet précis mais sur la discussion et l'évaluation de la problématique locale en matière de déchets.

- Enfin, l'affirmation du territoire comme principe d'appartenance : l'affirmation des groupes secondaires d'affiliation (vs communauté nationale) peut également justifier l'adoption d'une démarche localisée d'évaluation. Le site est alors traité dans son unicité, sa spécificité et à travers ses singularités (Horaist, 1996). En matière de développement urbain, c'est le cas de nombre de démarches qui mettent ainsi l'accent sur le repérage des effets de sociabilité, les repères identitaires ou encore sur les représentations de l'image du quartier. L'approche n'est évidemment pas toujours désintéressée, ni dénuée d'arrières pensées politiques. A propos des rapports entre les évaluateurs locaux et leurs commanditaires (Martin et Ruffot, 2001), il serait d'ailleurs intéressant d'étudier dans quelle mesure ceux-là ne cautionnent-ils pas ceux-ci, l'évaluation confinant alors au marketing politique ou à la promotion des intérêts locaux, un peu à la manière des anciennes études régionales qui valorisaient les traits identitaires stigmatisés par la capitale.

18En termes de méthode, les conséquences de ce développement d'évaluations locales sont nombreuses, d'abord sur la notion même de territoire : de terrain d'enquête, le territoire devient objet même de l'évaluation. Notons cependant le caractère éminemment paradoxal de ces études territorialisées qui, tout en s’attachant à rendre compte du fait local et à reconstituer un système d’action territorialisé, poursuivent une ambition globale. .La monographie, d'une certaine façon, devient holographie.

19Plutôt que de présenter un panorama général de ces évaluations territorialisées dont on peut d'ailleurs douter qu'elles soient sources de connaissances cumulatives du point de vue de leur contenu, le propos ici consiste davantage à s'intéresser à la possibilité et à la pertinence pour les évaluations nationales de prendre en compte le fait territorial.

20Aussi convient-il de traiter distinctement les évaluations "territoriales", qui procèdent de démarches locales autonomes, des évaluations "territorialisées" qui renvoient à la mise en œuvre d'une politique nationale sur un territoire donné. Au-delà dela subtilité sémantique, la distinction renvoie en réalité à deux situations d'évaluation radicalement différentes (Autès, 1995 ; Berthet et al., 1982) : dans le premier cas, l'évaluation est entreprise par les acteurs locaux à des fins de gestion locale ; dans le second, l'objectif consiste à intégrer l'étude de terrain à une logique d'ensemble et à une évaluation d'envergure nationale.

21Ces approches localisées sont donc intéressantes en ce qu'elles ont pu inspirer, et parfois alimenter, des évaluations nationales. Pour autant, la prise en compte effective de la dimension territoriale dans des dispositifs centraux a été tardive et reste encore aujourd’hui problématique.

1.2. Le territoire réhabilité par l'évaluation ?

22La vitalité des approches localisées contraste en apparence avec les atermoiements des dispositifs centraux d'évaluation et leur approche, jugée souvent trop jacobine (Crozier, 1998). Nonobstant quelques initiatives intéressantes mais relativement isolées, le territoire reste le talon d'Achille de la politique d'évaluation interministérielle.

  • 4 Décret du 22 janvier 1990 fixant les principes de l'évaluation interministérielle.
  • 5 Publiés à la documentation française et intégrés aux rapports d’évaluation, ces avis sont émis au l (...)

23Ainsi, le premier dispositif institué en 19904 est à la fois sélectif et très centralisé. L'approche territoriale y est réduite à la portion congrue et les acteurs locaux n'ont pas véritablement voix à l'évaluation. De fait, les préoccupations périphériques sont réintroduites par le Conseil Scientifique de l'Evaluation qui recommande le plus souvent dans ses avis5 aux instances d'évaluation, le recours à des monographies pour mieux appréhender les mécanismes d'action des politiques. Encore ces conseils ne sont-ils pas toujours suivis (Mermet, 1996). Globalement, le territoire reste conçu comme l'espace de mise en œuvre et d'exécution des politiques. La référence dominante, dans la lignée des travaux pionniers du CSO, est celle du "pouvoir périphérique" avec l'idée que les acteurs développent, dans cette phase de mise en œuvre, une intelligence d'action qui peut aller, dans certains cas, jusqu'à dévoyer la politique et la détourner des intentions initiales du législateur. A charge précisément pour l'évaluation de repérer ces perturbations, ces effets pervers, indirects et souvent diffus.

  • 6 Décret constitutif du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques.

24Le renversement opéré en 19986 met fin, en apparence, à cette relégation du territoire. Cette réhabilitation s'effectue par un réagencement du dispositif national d’évaluation (Chanut, Cousquer, 2003) qui prévoit la représentation des collectivités territoriales au sein du Conseil National de l'Evaluation où siègent trois élus représentant les différents niveaux de collectivité, avec également la possibilité pour une collectivité territoriale de soumettre des projets d'évaluation au Conseil National de l'Evaluation ou de le consulter. La promotion de cette approche territoriale s’effectue de diverses manières : par la sélection même des politiques évaluées qui sont territorialisées , par la participation de fonctionnaires territoriaux aux instances d'évaluation, enfin, par le rapprochement, dans le cadre de réunions décentralisées, avec des collectivités territoriales engagées en matière d'évaluation.

25Au cours de cette période, le fait territorial semble ainsi s'être rappelé comme une évidence aux évaluateurs nationaux. Cette reconnaissance, même tardive, procède à la fois de facteurs institutionnels et politiques, également méthodologiques. Elle entérine d'une certaine façon les tendances de fond qui ont affecté l'action publique, à commencer par la décentralisation qui s'est accompagnée d'une mutation des structures bureaucratiques locales et de profondes transformations de la gestion publique territoriale (Padioleau,1991) Sur un plan méthodologique, l'évaluation nationale bénéficie par ailleurs des possibilités nouvelles ouvertes par les systèmes d'information territorialisés, mieux à même de prendre en compte la diversité des réalités territoriales.

26En dépit de ces initiatives, cette réhabilitation échoue partiellement. Le dispositif interministériel, malgré de timides avancées, ne parvient pas pleinement à intégrer cette logique territoriale. Les raisons sont diverses et l’objet ici n’est pas de dresser le bilan de ce dispositif par ailleurs largement documenté (Grégoir, 2014 ; Duran et Thoenig, 1996). L'expérience avortée du CNE n’en est pas moins riche d'enseignements et la lecture des rapports d'évaluation menée dans le cadre de ce dispositif est particulièrement édifiante. Il apparaît que, même s'ils reconnaissent la diversité des contextes territoriaux et s'ils concèdent aux acteurs de terrain intelligence, inventivité et dynamisme, les évaluateurs nationaux ne se départissent guère d'une attitude surplombante. Par ailleurs, l'ambiguïté s'insinue souvent au cœur même de cette entreprise de réhabilitation du territoire car paradoxalement, ces évaluations tendent souvent davantage à renforcer la légitimité d'action de services déconcentrés de l'Etat qu'à promouvoir le territoire (Berthet et al. 2002) dans sa diversité. Finalement, la reconnaissance d'une logique territoriale apparaît surtout comme une concession tardive de l'administration centrale aux exigences de la nouvelle gestion publique territoriale, mais cette dimension n'est pas pleinement intégrée.

27Cette résistance du "centre" peut s'expliquer. Les raisons ne sont pas seulement politiques ou institutionnelles mais résident probablement dans les représentations de la notion même de territoire. La référence dominante, sur laquelle d'ailleurs s'est édifiée l'action publique moderne, reste celle de l'Etat-nation. Que ce soit dans sa dimension spatiale ou plus proprement identitaire, l'Etat-nation constitue d’une certaine façon l'horizon de l'action publique. Même si cette prégnance est aujourd'hui en partie contredite, elle reste sans doute très forte chez les élites, notamment chez les hauts fonctionnaires en charge de la politique d'évaluation. Une appréhension plus réaliste du territoire exigerait ainsi de leur part de nouveaux instruments de connaissance et de représentation (Biland, 2018 ; Duran, 2018).

28Ces limites ne sont d'ailleurs pas propres au dispositif interministériel mais concernent d'autres dispositifs nationaux, par exemple sur la formation professionnelle des jeunes (Bel et al.,2000), la politique du RMI ou encore la politique de RMI, la Ville. Dans tous les cas, le risque, à terme, est de voir s'instaurer une césure entre des évaluations territoriales (autonomes, foisonnantes) menées à la périphérie et des évaluations territorialisées conduites dans un cadre national où le territoire est certes pris en compte mais dans une conception étriquée, comme "cible" de politiques définies au "centre". Au mieux, le territoire est considéré comme un niveau d'observation intéressant et une échelle d'analyse pertinente.

29La difficulté à véritablement intégrer la dimension territoriale résulte pour beaucoup de l'ambivalence même de la notion de territoire et des références multiples dont elle est chargée.

1.3. L'héritage théorique : pour une nouvelle gouvernance ?

30La prise en compte du territoire dans évaluations nationales est d'abord un choix d'orientation théorique. Aussi les instruments méthodologiques utilisés (la monographie ou la statistique locale) ne peuvent-ils être isolés d'un ensemble de réflexions théoriques dont ils sont solidaires.

31Celles-ci convergent pour signaler "le dépérissement de l'Etat" et l'affaiblissement simultané de ses moyens traditionnels d'intervention. La territorialisation croissante des politiques publiques est alors interprétée comme une "perte de centralité" d'un Etat devenu "creux" (Leca, 1996) au profit d'un "polycentrisme à géométrie variable" (Thoenig et Durand, 1996), caractéristique de la diversité des situations locales. Dans ce contexte, le territoire n'est pas seulement le lieu d'adaptation aux réalités de terrain ou l'espace d'ajustement des politiques nationales, comme l'avait montré la sociologie locale des années 1970. Bien plus : le territoire devient le lieu où sont impulsées et où s'inventent les politiques, grâce au dynamisme local. Le territoire n'est pas non plus un principe de gouvernement dans la logique qui prévalait naguère d'un Etat centralisé et interventionniste où la différenciation des territoires ("les zonages"), imposée par la puissance publique dans le cadre d'une politique nationale d'aménagement, était censée garantir l'équité entre les territoires. Le territoire n'est donc plus désormais considéré comme un lieu d'application périphérique, un espace soumis aux injonctions du "centre" mais comme un système dont les parties sont douées d'une certaine autonomie qui ouvre le jeu, rend moins uniformes les résultats de leurs interactions et d'autant plus nécessaire leur évaluation.

32L'épuisement du modèle de la régulation croisée et l'émergence simultanée d'ordres locaux relativement autonomes marquent, en matière d'analyse des politiques publiques, davantage qu'une inflexion, une véritable "rupture épistémologique", selon la formule de M. Lallement (1999) : " Au paradigme de la relation sujet-objet qui prévalait précédemment succède celui de l'interaction entre acteurs et gouvernants.". Là se trouve précisément le point de départ des analyses en terme de gouvernance qui se présentent comme un modèle alternatif au système de gouvernement.

33La référence au territoire est donc désormais liée à l'affirmation de ce nouveau paradigme. La bonne fortune en gestion publique (Cannac et Godet, 2001) de cette notion empruntée à l'entreprise privée (Charreaux, 1997 ; Lorrain, 1998) est bien indissociable de cette tendance à la territorialisation de l'action publique. A partir du moment où l'Etat central n'est plus le seul à définir les orientations des politiques et les moyens à mobiliser, l'espace infranational devient un niveau pertinent où s'élaborent les compromis entre groupes sociaux, acteurs individuels et collectifs, institutions publiques et privées.

34Dans ce contexte caractéristique de l'action publique "post-moderne" (Berthet, 2002), l'affirmation de cette nouvelle gouvernance remet en question :

- la gestion de la chose publique, dans son organisation et ses modalités d'action : le partenariat s'impose alors comme un nouveau principe de gestion permettant d'intégrer les multiples dimensions de l'action publique et de coordonner les acteurs ;

- également les représentations qui fondent sa légitimité : les mécanismes d'une régulation centralisée étant de plus en plus contestés, la bureaucratie fondée sur la légitimité rationnelle-légale ne constitue plus un type idéal. Le principe d'une gouverne unifiée soutenant l'intégration sociale dans un espace territorial étatique a perdu de sa pertinence. Les représentations du territoire qui dominent sont celles désormais de réseaux instables, interdépendants et enchevêtrés (Le Gales et Thatcher, 1995).

35Dans la foulée, l'évaluation n'échappe pas à cette remise en cause. Les partis pris théoriques de la nouvelle gouvernance ont des implications pour les évaluateurs nationaux. Leur tâche ne consiste plus simplement à aller vérifier la mise en œuvre de politiques sur le terrain mais davantage à construire des dispositifs innovants, à s'insérer dans une dynamique de projets et à en négocier le sens avec les acteurs concernés, au premier chef les acteurs de terrain (Muller, 1990). Ce faisant, l'évaluation acquiert une fonction managériale. Elle s’apparente à la gestion de l’innovation collective, dans le cadre d’écosystèmes ou de communautés territorialisées (Suire et al., 2018 ; Chanut, 2019). Elle se justifie de surcroît comme principe de bonne gouvernance, veillant à l'efficience et à l'efficacité de la gestion publique dont elle diffuse la mesure.

36La re-découverte du territoire doit donc être interprétée comme le choix d'un paradigme particulier, fondé sur la multidimensionnalité de l'action publique, sur l'autonomie stratégique des territoires, également sur la liberté des acteurs de choisir, dans certaines limites, et dans le cadre des interactions, les contraintes qu'ils prendront en compte et les adaptations acceptées. Le principe de territorialité s’impose comme une figure du « gouvernement de la cité néo-libérale » (Desrosières, 2014).. Ce nouveau paradigme n’est pas sans ambiguités. Les évaluateurs prêtent en effet des marges de liberté aux acteurs tout en invoquant des transformations institutionnelles d'ordre macrosociologique (politique urbaine, décentralisation industrielle, etc.).

37En pratique, ce contexte de gouvernance accroît paradoxalement la difficulté à penser la diversité des territoires. Il oriente aussi les choix méthodologiques.

38Parce qu'il définit d'une part, et délimite d'autre part, l'objet de l'évaluation, c'est une évidence d'affirmer que le territoire est une figure incontournable de l'évaluation. Encore que les nouveaux territoires de la gestion publique n'ont guère de commun avec les anciens que le nom : plus autonomes, plus interactifs, ces nouveaux espaces de gestion sont finalement moins l'objet de l'évaluation que le sujet. L'évaluation adapte ainsi ses visées : outil de gouvernement dans une conception centralisée et interventionniste de l'Etat, elle semble désormais devenue l'auxiliaire indispensable de la gouvernance locale.

  • 7 L'injonction territoriale est proche d'une autre injonction caractéristique de la nouvelle action p (...)

39Historiquement, la promotion de la notion de territoire est liée paradoxalement à un contexte socio-historique précis, celui de sa disparition (au sens de territoire unifié d'intervention) et à l'affirmation conjointe des nouveaux territoires de la gestion publique (conçus comme espaces politiques et espaces de gestion autonomes). Cette territorialisation de l'évaluation peut donc être interprétée comme un indice des transformations en cours de l'action publique et des phénomènes à l'œuvre qui la travaillent. Cette reconnaissance tardive de la notion de territoire par les évaluateurs nationaux achoppe néanmoins sur des difficultés majeures, à la fois conceptuelles, pratiques et méthodologiques. En effet, le fonds conceptuel sur la gouvernance est loin d’être unifié, renvoyant alternativement à la promotion de l’action entrepreneuriale et individualiste (Bussi, 2003), à la valorisation de la coordination contractuelle (Lallement, 1999) ou encore à une logique de projets concertés (Leloup, 2005 ; Rey-Valette et al., 2014). En pratique, les implications de cette territorialisation de l’action publique ne sont guère visibles sur les dispositifs d’évaluations nationales qui perpétuent la traditionnelle division entre local et central. Enfin, au plan méthodologique, le statut du territoire demeure incertain et l'injonction territoriale7 faite aux évaluateurs centraux ne manque pas de paradoxes.

2. Analyse empirique : trois figures du territoire dans l’evaluation des politiques publiques

40En nous appuyant sur des exemples tirés de notre propre pratique de l'évaluation, trois usages différenciés du territoire sont mis en évidence.

41La méthode de l’enquête empirique est celle de la participation observante (Lalonde, 2013) qui implique un regard rétrospectif sur des expériences d’évaluation. Elle suppose également une vigilance critique doublée d’un effort d’ "objectivation participante" (Bourdieu, 2003) qui consiste notamment pour le chercheur à explorer les conditions, effets et limites de ses expériences vécues. Dans la démarche considérée, la mise à distance s’opère également par le travail de comparaison entre les trois cas étudiés qui facilite la méta-analyse (Baslé, 2014).

42Suivant l’inspiration de Desrosières (2014) qui a posé les bases d’une socio-histoire de l’évaluation, la démarche emprunte aussi à ce projet de sciences sociales historiques, d’introduction relativement récente en France (Payre, Pollet, 2013) qui rend compte de cette historicité de l’action publique. Le recours à cette démarche socio-historique se justifie particulièrement dans la mesure où le statut du territoire dans les évaluations nationales procède largement d’un héritage historique. L’évaluation territorialisée est alors envisagée comme un objet d’enquête, en cherchant à mettre en évidence les pratiques qui lui sont attachées. Dans une perspective anthropologique, le principe de territorialité est envisagé à travers ses usages et ses effets. A l’instar des analyses de Desrosières sur les statistiques publiques (2014), l’accent est mis sur la double nature de cette notion de territoire et sur son caractère à la fois logique et naturel, construit et réel.

43En nous appuyant sur des exemples tirés de notre pratique de l'évaluation, trois usages différenciés du territoire sont mis au jour, soulignant par la même ces paradoxes et les biais qu'introduit une approche territorialisée. Les trois cas sont restitués et analysés à l’aune de la conception et de l’usage qui sont faits du territoire :

  • 8 L'ensemble des rapports évoqués ont été publiés et sont disponibles à la documentation française.

- l'exemple des politiques nationales interministérielles évaluées dans le cadre du dispositif de 19988 ;

  • 9 évaluation du Service Interadministratif du Logement (SIAL) mis en place à la Préfecture du Rhône. (...)

- l'exemple de l'évaluation d'une innovation organisationnelle expérimentée en région Rhône Alpes : le Service Interadministratif du Logement (SIAL)9 ;

- enfin, le cas de l'évaluation in itinere du programme cyberbase de la caisse des dépôts et consignations.

44Ces évaluations dont les objets, les contextes, les commanditaires et les évaluateurs varient sensiblement font l’objet de comparaisons, jetant les bases d’une méta-évaluation (Scriven, 1969) qui est un exercice assez peu répandu (Stufflebeam, 2001 ; Jacob et Varone, 2002). L’objectif ne consiste pas à classer les évaluations mais à identifier systématiquement, pour chacun des cas considérés, la nature de la démarche évaluative, l’usage qui est fait de la notion de territoire et le rôle de l’évaluateur.

  • 10 La « participation observante » s’est effectuée à travers différents rôles : contrôle qualité de l’ (...)

45Dans ces trois cas10, la question territoriale se pose aux évaluateurs "centraux" dans des termes sensiblement différents et débouche sur des approches différentes :

- dans le premier, le territoire définit et délimite l'objet de l'évaluation ;

- dans le deuxième, le territoire est érigé en laboratoire d'expérimentations et bonnes pratiques qui pourront être promues nationalement ;

- enfin, dans le dernier cas, le territoire s’incarne par la diversité de ses publics.

46Le tableau 1ci-après synthétise ces résultats.

Tableau 1. Présentation des trois cas

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2.1. Les scènes locales des évaluations nationales : le territoire, objet de l'évaluation

47"La mise en œuvre des dispositifs dans des contextes territoriaux différenciés", ce titre du neuvième chapitre du rapport d’évaluation sur les emplois non marchands exprime assez bien la posture des évaluations centrales. Il vaudrait d'ailleurs pour la plupart des évaluations menées dans le cadre des s interministériels d'évaluation.

48La conception du territoire développée dans ces évaluations11 reste d'ailleurs singulièrement limitée. Le territoire y est envisagé essentiellement comme l'espace de mise en œuvre des politiques nationales, au mieux comme un gisement d'innovations et de bonnes pratiques. L'évaluation permet alors d'identifier certaines trouvailles faites sur le terrain mais, en général, l'évocation du territoire se résume, dans une approche somme toute relativement descriptive, à quelques constats clés :

- la reconnaissance de la diversité des situations locales et l'extrême contingence dans l'application des politiques nationales ;

- l'importance des difficultés qui surgissent dans la mise en œuvre de ces politiques, sous l'effet de mécanismes pervers ;

des dysfonctionnements organisationnels, liés en particulier à un manque de coordination et à une insuffisante déconcentration ;

- enfin, une faiblesse des moyens et particulièrement, une carence des systèmes locaux d'information.

  • 12 Le rapport sur la politique de l'eau constitue à cet égard une relative exception puisqu'il suggère (...)

49Ajoutons que, dans leurs prescriptions, les instances ne traitent que marginalement du niveau territorial et que leurs rapports mettent rarement en cause la répartition existante des niveaux de décision12.

50Un autre usage de l'approche territorialisée intervient dans l'administration de la preuve. Le territoire est alors en fait surtout invoqué à titre d'illustration ou de cas. Le recours au terrain s'inscrit dans une stratégie argumentaire visant à mobiliser l'exemple local dans le cadre de controverses scientifiques entre experts qui se querellent" à coup d'exemples et de contre-exemples (Mermet, 1996). La monographie intervient alors moins comme charge de la preuve que comme un stratagème argumentaire dans la confrontation d'acteurs.

51Ces évaluations ont ainsi en commun de considérer le territoire comme un objet : objet d'analyse, cible des politiques nationales, zone d'intervention, objet de controverses mais dans tous les cas, l'évaluation marque en quelque sorte la supériorité du centre sur la périphérie. Une conception interventionniste reste encore très prégnante, accréditant l'idée que l'évaluation doit également être administrée depuis le centre.

52A l'opposé, certaines démarches d'évaluation, bien qu'elles nourrissent une ambition globale, procèdent d'initiatives locales. Le territoire devient alors sujet même de l'évaluation.

2.2. La conception expérimentaliste et managériale : le territoire, sujet de l'évaluation

53Un exemple particulièrement édifiant est fourni par l'évaluation du SIAL. Nonobstant son ancienneté, cette évaluation est riche d'enseignements, transposables en partie aujourd'hui, à l’heure où le recours à l’expérimentation est de plus en plus souvent présenté comme une voie prometteuse de réforme des politiques publiques (Bérard, Valdenaire, 2013).

54Le contexte de cette évaluation est celui d'un nouvel environnement stratégique pour l'Etat marqué par le double mouvement de déconcentration et de décentralisation, amorcé en 1982. Une conséquence en est la transformation progressive du rôle des préfets qui se doivent désormais d'assumer un double rôle de direction et de coordination de l'action de l'État. Ces préfets " managers " sont alors invités à déployer des habiletés nouvelles, alors même que les logiques sectorielles demeurent encore vivaces et que la césure entre " centre " et " périphérie " reste également prégnante. Dans ce contexte qui favorise la territorialisation des politiques publiques, les initiatives prises à la périphérie ne manquent pas de revêtir une portée stratégique. Nombre d'initiatives majeures émergent ainsi sous l'égide de certains préfets.

55L'évaluation porte sur une pratique organisationnelle nouvelle liée à l'expérimentation par le préfet du Rhône d'un agencement innovant des ressources de l'État en matière de politique de logement social. L'innovation réside en particulier dans une meilleure utilisation du droit de proposition dont dispose le préfet, à travers ce que l'on appelle communément "le contingent préfectoral". Au fil du temps, la dispersion des données et de l'action entre les différents services déconcentrés de l'État (équipement, affaires sociales et préfecture) a rendu inopérant ce levier, pourtant essentiel, qui permettrait à l'État d'intervenir dans la politique d'attribution des logements sociaux. Pratiquement, l'idée consiste à substituer à cette action publique "en miettes" un mode de gestion plus efficace fondé sur la coordination et la mutualisation des moyens des différents services de l'État, dans le cadre d'un service créé spécifiquement : le Service Interadministratif du Logement (SIAL). Les objectifs assignés à ce nouveau service consistent à la fois à optimiser la gestion du contingent préfectoral ; à permettre, à l'échelle départementale, une connaissance et une analyse des besoins des familles en difficulté et, enfin, à assurer l'accueil des personnes candidates à un logement et à leur apporter des réponses. Au-delà, l'ambition déclarée du préfet est de parvenir à faire entendre la voix de l'État auprès de ses différents partenaires, sur la base d'une expertise incontestable, de données objectives et de propositions mieux argumentées.

56Par bien des traits, la création de ce service s'apparente à une "innovation ordinaire" (Alter, 2000), conçue de façon pragmatique et sans grand formalisme, à la faveur de quelques opportunités et d'une bonne volonté des partenaires impliqués. Elle ne manque cependant pas d'être problématique pour les acteurs locaux. L'expérimentation procédant essentiellement d'arrangements non reconnus par les autorités ministérielles centrales et dérogeant aux règles de gestion budgétaire en vigueur, le mode d'action du préfet s'apparente en effet à une forme de " management clandestin ".

57L'objectif visé par la recherche évaluative consiste précisément à comprendre, révéler, puis formaliser les ressorts (souvent implicites) et les effets (directs et indirects) de cette innovation. Il ne s'agit pas seulement d'apprécier la rationalité économique, l'efficience ou l'efficacité, de l'innovation mais également de révéler et d'analyser les nouveaux modes d'action publique sous-jacents. La démarche vise à conceptualiser la stratégie de l'État en matière de politique de logement social. Cela justifie assez l'intérêt du centre pour cette expérience locale. Sollicité par le préfet du Rhône, le ministre de la fonction publique confie donc l'évaluation à un organisme central, le comité de réorganisation et de déconcentration des administrations (CRDA). Le cahier des charges précise que le mandat des évaluateurs consiste à étudier la "transférabilité" de la démarche lyonnaise (reproduit dans CSE, 1996).

58Dans ce cas, la référence au territoire agit de deux façons :

- elle est d'abord indissociable d'un projet managérial et d'une volonté entreprenariale : le territoire est conçu comme un espace de gestion et l'évaluation participe de cette dynamique. Le projet d'évaluation est partie prenante du projet managérial et les deux se nourrissent mutuellement ;

- elle est également inséparable d'une conception expérimentale de l'action publique : le territoire est conçu comme un gisement d'innovations et un véritable laboratoire de projets locaux. L'évaluation doit précisément permettre d'intégrer dans une logique d'ensemble ces innovations conçues et expérimentées localement. L'hypothèse est sensiblement différente de celle qui présidait au cas précédent : l'intelligence stratégique n'est plus l'apanage du centre, elle se développe à la périphérie, dans ces espaces de liberté que sont les territoires.

  • 13 L'expression a été introduite en France par Michel Conan pour rendre compte de l'opposition, couran (...)

59Ces partis pris justifient également la méthode qui associe étroitement les principaux protagonistes au projet d'évaluation et à son déroulement. La démarche se veut constructive et endoformative13,. Elle dessine un cadre interactif où évaluateurs centraux et acteurs périphériques apprennent, conçoivent et ajustent en commun des solutions sur mesure. Les découvertes de l'évaluation, conçues conjointement, sont donc prises en compte en temps réel, les acteurs procédant aux corrections nécessaires. Ce parti pris, consistant à associer étroitement les bénéficiaires de l’évaluation au processus d'évaluation, permet ainsi à l'évaluation de "coller" au projet local et d'interagir en permanence avec lui. La perspective est donc résolument compréhensive et heuristique, plus que descriptive et analytique.

60L'exemple est intéressant également par ce qu'il suggère des difficultés d'articuler les deux niveaux d'analyse, micro et macro. Le double objectif assigné à l'évaluation de juger des effets de l'initiative locale et de ses conditions de généralisation s’avère en effet difficile à atteindre. En principe, ces deux objectifs ne sont pas incompatibles. Néanmoins, cette montée en généralité soulève des problèmes, en pratique comme en théorie. .Le passage d'une démarche d'évaluation très contingente à une démarche de portée plus générale ne s'accomplit pas si facilement. L’un des points d'achoppement consiste dans l'articulation de l'expérimentation à l'évaluation : logiquement, celle-ci était conçue comme un préalable à la consolidation et à la pérennisation de celle-là. Autant cette dynamique expérimentation / évaluation s'est révélée vertueuse au niveau local, autant la même force d'entraînement n'a manifestement pas opéré au niveau central où l'impact de l'évaluation est resté très limité, sans déboucher sur de véritables mesures. Il est même loisible de se demander si la démarche évaluative n'a pas été contre-productive, contribuant indirectement à bloquer l'innovation plutôt qu'à la soutenir. En effet, les spécificités mises ainsi en exergue par l'évaluation ont été comprises comme autant de points de blocage à la généralisation de la démarche. En mettant l'accent sur les particularités locales, le rapport d'évaluation identifie les clés de réussite du modèle local mais compromet du même coup sa transposition.

2.3. L'évaluation entre publics et territoires

61Le cas de l'évaluation in itinere par la Caisse des dépôts et consignations du programme cyberbases (2001-2003) offre un usage encore différent du territoire.

62Sur ce sujet, la démarche locale était incontournable puisqu’inhérente à l'objet même de l'évaluation : les cyberbases sont desespaces multimédia installés dans des lieux publics pour favoriser l'accès aux nouvelles technologies de jeunes publics, parmi les plus démunis. Le déploiement de ces cyberbases s'inscrit dans des projets impulsés par des collectivités locales et subventionnés par la Caisse des dépôts, ce qui justifie son évaluation.

63En apparence, les problèmes méthodologiques sont sensiblement les mêmes que ceux rencontrés dans les deux autres cas. Dans leur volonté de prendre en compte la dimension territoriale, les évaluateurs se sont ainsi vite heurtés à des difficultés similaires :

- le constat de l'extrême contingence et de la diversité des projets locaux et la difficulté subséquente d'intégrer les études localisées dans une logique d'ensemble ;

- un objet relativement labile : les cyberbases faisant l'objet d'une définition assez lâche, il est apparu que nombre de projets entraient dans ce cadre ;

- enfin, l'impossibilité de circonscrire précisément l'objet de l'évaluation, parce qu'il est intégré dans un projet politique d'ensemble (le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information), également parce qu'il est étroitement associé à d'autres programmes de la Caisse financés par sa direction en charge des nouvelles technologies, enfin, parce que localement, le projet cyberbase n’est pas autonome et s'inscrit dans un projet plus large de développement de l'usage des technologies.

64Ces discussions ont finalement débouché sur un dispositif original. L'approche privilégie une démarche ethnologique. En marge des approches conventionnelles de l'évaluation, l'approche ne se réfère ni à des critères pré-établis (standards), ni aux objectifs du projet initial. Elle ne vise pas non plus à élucider des relations de cause à effet entre les mesures (prises au centre) et leur impact (sur le terrain). Ce n'est d'ailleurs pas l'objectivité qui est recherché. La méthode est délibérément compréhensive et vise à élucider les usages mêmes que les acteurs font du dispositif, la façon dont ils s'en emparent. Cohérent avec la méthode, ce dispositif est ainsi entièrement conçu autour de groupes locaux d'évaluation animés par les évaluateurs. L'accent est mis sur l'utilité opérationnelle de l'évaluation qui débouche localement sur la mise au point de tableaux de bord à usage des acteurs locaux. Les données qui remontent au niveau central doivent également servir à piloter la démarche en introduisant des corrections en temps réel.

65Du point de vue de la discussion sur l'usage du territoire dans les évaluations nationales, la démarche offre le cas intéressant de captation de l'évaluation par ses publics. Conçue, comme une démarche interactive entre centre et périphérie, l'évaluation contribue au pilotage du programme et à de nouveaux modes de régulation. Quant aux évaluateurs, ils ont alors surtout un rôle de médiation.

3. Discussion et perspectives : pour une évaluation territoriale innovante

66Ces trois cas, dont la portée n'est certes pas comparable, soulignent cependant assez les usages différenciés de la notion de territoire. Ils signalent également des démarches intéressantes. S'affranchissant de lieux communs sur la notion de territoire et d'une vue un peu naïve et réductrice selon laquelle le territoire n’est que le lieu d'exécution des politiques nationales (vue encore très prégnante dans le premier cas), ces exemples suggèrent la portée de démarches interactives et dynamiques. Ils confirment également les difficultés rencontrées par les innovateurs des ministères centraux pour intégrer le fait territorial. Les problèmes sont surtout d’ordre méthodologique, avec le risque d’introduire un biais territorial.

3.1. Le biais territorial

67Les apports des études locales sont nécessaires, ne serait-ce que parce qu'elles fournissent des matériaux à partir desquels de nouvelles questions se posent, débouchant sur de nouvelles évaluations au niveau global. Néanmoins, la référence au territoire introduit un certain nombre de biais que l'on peut classer en deux catégories distinctes : des problèmes de découpage et de découplage, des problèmes de focalisation et de délocalisation.

3.1.1. Découpages / découplages

Découpages…

68Penser le territoire revient inévitablement à procéder à des découpages, en fonction de critères divers, à la fois matériels et symboliques, comme l'expliquent B. Amman et P. Louart (2002) : " Un territoire est à la fois un espace-temps objectivable, c'est-à-dire un découpage en zones subjectives délimitées par la qualité des relations qui s'y nouent. Les représentations ou les échanges correspondants sont de nature politique, économique, socio-affective, culturelle ou institutionnelles. Le tout ne manque pas d'ambiguïtés."

69En réalité, la difficulté des évaluateurs à cerner le territoire pertinent dépend le plus souvent du problème considéré. La politique de l'eau offre de ce point de vue un exemple particulièrement significatif de superposition de territoires d'intervention. Les évaluateurs (Villey-Desmeserets, 2001) expliquent ainsi qu'en matière de lutte contre la pollution, la zone d'alimentation de la ressource en eau paraît a priori l'espace pertinent ; pour ce qui concerne l'évolution des agriculteurs vers des comportements plus diligents, c'est le pays qui est la référence pertinente ; enfin, lorsqu'il s'agit d'intégrer la protection de la ressource en eau, c'est le cadre départemental qui paraît le plus approprié.

70Loin d'un champ unifié, le territoire bureaucratique se présente extrêmement morcelé. A une politique ne correspond donc pas un territoire unique mais des territoires variés. Encore ceux-ci ne coïncident-ils pas toujours avec les découpages administratifs.

71Il y a une véritable géographie des problèmes dont l'évaluateur doit tenir compte pour délimiter son objet. Néanmoins, l'interdépendance des problèmes, des acteurs et des territoires ne facilite guère sa tâche d'autant que ces découpages territoriaux souffrent d'une instabilité chronique et que celle-ci n'a fait que croître avec l’émergence de nouveaux territoires (nouvelles régions, métropoles, intercommunalités) et le jeu même de la concurrence entre collectivités. Bien souvent également, dans un contexte globalisé, la géographie des problèmes dépasse le cadre d’un seul Etat. Ajoutons enfin, que pour nombre de politiques publiques, au fil du temps, différentes mesures se sont sédimentées en ciblant des territoires d'intervention différents, rendant improbable une vision d'ensemble.

72Ces problèmes de découpages de l'objet d'analyse induisent également des découplages préjudiciables à l'accomplissement de l'action publique.

Découplages…

73Les problèmes de territoire ne se jouent pas qu'à la périphérie. Lors d'une évaluation, ces découplages se produisent entre directions d'administration centrale, également entre centre et périphérie.

74Ainsi, en matière d'évaluation, le centre est loin de se comporter comme un bloc homogène et offre plutôt l'image de "bastilles" concurrentes (Padioleau, 2004). Il n'est pas rare par exemple, lors de la phase préalable d'élaboration du cahier des charges d'une évaluation, que les commanditaires se présentent en ordre dispersé, en fonction notamment des intérêts dont ils sont porteurs et également de postures quasi-idéologiques qu'ils endossent. Les frontières sont donc également cognitives et la délimitation du problème est souvent étroitement liée aux représentations que les acteurs en ont, au centre. Cette segmentation n'est pas sans incidence sur l'organisation, la méthode et le déroulement même des évaluations. Elle s’accompagne de jugements discordants sur les performances de l’action publiques, suscitant des ruptures ou des dissonances entre les acteurs.

75Entre centre et périphérie, se produit également une série de découplages qui recouvre en fait des phénomènes variés :

- le premier concerne la déconnexion entre évaluations locales et nationales qui ne s'informent guère mutuellement. Les évaluations locales, pourtant foisonnantes, s'accumulent mais n'alimentent guère le niveau national et ne donnent pas lieu à une véritable capitalisation. S'ajoute une difficulté de fond liée à l'articulation des différents niveaux de territoire. A l'instar de ce que s'efforcent de résoudre les économistes, ces constats confirment assez le no bridge entre deux ordres distincts micro / macro. Concrètement, ce découplage se traduit par un conflit sur les objectifs de l'évaluation. C'est toute l'ambivalence, par exemple, de l'évaluation du SIAL, évoquée précédemment. Pour l’administration centrale commanditaire de l'évaluation, l'évaluation de cette expérience locale ne vaut que pour juger de la transférabilité de la démarche et étudier des conditions d'industrialisation du prototype mis au point localement. En revanche, pour les acteurs périphériques, autour du Préfet, l'objectif consiste à sortir l'innovation bricolée localement d'une situation clandestine pour en légitimer le principe et lui allouer les moyens appropriés.

- un second découplage renvoie à la radicalité de deux points de vue : celui des évaluateurs nationaux, placés au sommet de la hiérarchie bureaucratique et celui des acteurs de terrain, soumis à l'évaluation. L'évaluation s'affirme comme une fonction essentiellement "centrale" liée à la nécessité d'un Etat stratège. Ainsi, l'évaluation institue une division qui, derrière l'apparence de la neutralité descriptive, fixe une hiérarchie entre deux ordres. Ce "principe de la vision du monde technocratique" (Bourdieu, 1990) a des incidences sur le déroulement et les modalités mêmes de l'évaluation : il explique que les acteurs de terrain y soient en général peu associés et n'aient guère voix au chapitre de l'évaluation. Le but et les enjeux de l'évaluation sont définis à une échelle découplée de l'inscription territoriale du projet. Ce principe organise également la perception et le jugement des évaluateurs : de fait, les évaluations mettent rarement en cause les objectifs de la politique (définis au centre) et insistent plus volontiers sur les "dysfonctionnements" qui interviennent, sur le terrain, lors de la mise en œuvre.

76Ces problèmes de découpage / découplage viennent compliquer la prise en compte du territoire dans les évaluations nationales. S'y ajoutent le plus souvent d'autres biais liés à une excessive focalisation sur le local.

3.1.2. Localisation / focalisation

Localisation …

  • 14 K. Marx, Le Capital, chap. X, livre 1.

77Dans les stratégies évaluatives, la méthode monographique occupe une place centrale. Quoi de plus naturel en effet que de s'appuyer sur ces données colligées au plus près du terrain, qui livrent le local dans toute son épaisseur, sa diversité, en enregistrent les pulsations et rendent compte de sa complexité ? Finalement, l'auteur du Capital ne procédait guère autrement dans sa démonstration lorsqu'il s'appuyait sur les rapports des inspecteurs de fabriques anglais14 pour se livrer à une véritable "évaluation" du Factory Act de 1850.

78Le recours à des monographies territoriales, pour justifié qu'il soit, peut néanmoins se traduire par ce qu'on peut appeler "un effet de localisation" qui consiste à occulter la dimension globale du phénomène évalué pour le réduire à sa dimension locale. Ces démarches monographiques ont en effet un certain nombre de points aveugles. Par exemple, en matière d'évaluation de la politique de la ville, une redistribution spatiale peut échapper à la vigilance de l'évaluateur local. Un autre exemple est donné par l'évaluation du SIAL où l'accent a été mis sur les aspects organisationnels de la mutualisation, réduisant du même coup la portée de l'innovation qui procédait d'une conception d'ensemble de la politique du logement en faveur des plus démunis. En enracinant l'évaluation dans les aspects locaux et en exacerbant ses traits singuliers, les évaluateurs risquent ainsi de minimiser l'influence de réformes globales.

79Par ailleurs, une action évaluée se réduit rarement à sa seule dimension territoriale : si l'on considère par exemple l'évaluation du 3ème contrat de progrès entre l'Etat et l'AFPA (Bournois et al., 2011), il y a une dimension essentielle de l'activité de l'AFPA (liée à la politique du titre et à l'attribution de qualification) qui n'est pas proprement territoriale mais nationale. L'évaluation ne peut donc pas se contenter d'une approche monographique, nécessairement réductrice dans ce cas.

80Cet effet de localisation renvoie en partie à des questions de méthode, liées à la représentativité et à la comparabilité des phénomènes observés localement. Les limites d’une approche inductive, pour être connues depuis longtemps, n'en sont pas moins sensibles en matière d’évaluation. La diversité en effet n'est pas représentativité : l'addition de monographies locales, pour intéressante qu'elle soit, ne permet pas de généraliser les observations à la société dans son ensemble, observations d'ailleurs souvent contradictoires. Par ailleurs, il est difficile d'extraire des régularités de phénomènes singuliers dont rien ne garantit en fait qu'ils soient comparables. L'exemple de l'évaluation du SIAL illustre assez bien ces difficultés. Les écueils rencontrés pour étendre l'évaluation à d'autres départements soulignent combien il est difficile d'atteindre le "toutes choses égales par ailleurs".

81L’effet de localisation expose de surcroît l’évaluateur à une série de limites, en particulier :

- le risque de descriptions partielles, achoppant sur une improbable synthèse ;

- le risque de relativisme cognitif, chaque situation territoriale pouvant être relativisée, nuancée par l'évocation d'une autre pour conclure banalement à la différenciation des territoires (Mermet, 1996, p. 60-61)

82Cet effet de localisation s'accompagne le plus souvent d'un excès de focalisation.

Focalisation …entre déterminisme écologique et illusion microcosmique

83Outre qu'elle porte à un certain localisme, la focalisation sur un espace donné expose à des dérives importantes et à une certaine myopie des évaluateurs.

84Un exemple édifiant nous est fourni par une évaluation conduite pour le ministère de la justice sur les expérimentations organisationnelles, en particulier pour un site pilote en matière de justice de proximité ayant installé un "service de traitement direct". La focalisation des évaluateurs sur cette innovation les a détournés d'enjeux majeurs liés à la montée de la délinquance financière, phénomène qui s'appréciait à l'aune d'un territoire plus large et dans une visée plus dynamique.

85L'importation des principes de l'anthropologie (où le groupe social tribal constitue un système social total) et de ses méthodes (en particulier l’observation localisée) a donc, en matière d'évaluation, ses limites et au moins deux effets importants :

- d'abord l'autonomisation artificielle du territoire avec sa dérive que l'on pourrait appeler le "déterminisme écologique" : ce qui définit implicitement au départ l'objet de l'évaluation (la mise en œuvre de la politique sur le territoire), c'est-à-dire l'inscription spatiale, est ensuite utilisée explicitement comme variable explicative de cet objet. L'évaluateur cherche à épuiser une réalité territoriale mais en se focalisant sur son objet (le territoire), il devient aveugle à d'autres variables. Tout se passe alors comme si la France des territoires cachait la France réelle.

- Ensuite, la confusion entre deux conceptions de la collectivité locale, comme échelle réduite d'observation ou comme échantillon de phénomènes plus vastes. Cet excès de focalisation qui confine à une forme d’ethnocentrisme, expose les évaluateurs à une sorte d'illusion microcosmique où ils croient reconstruire le monde à partir d'une étude localisée.

86Quand il est associé à une démarche expérimentale, comme dans l'exemple du SIAL, précédemment exposé, cet effet de focalisation peut introduire des distorsions fatales à la démarche, repérées sous le nom d'effet Hawthorn. L'évaluation confère en effet une certaine visibilité aux acteurs qui adaptent leurs comportements, parfois dans le sens d'un certain conformisme. Il est difficile en tout cas d'évaluer les effets propres d'une innovation alors que ses principaux instigateurs sont sous le feu des projecteurs de l'évaluation.

87Ces différents biais (couplages / découplages, localisation / focalisation) constituent autant de limites susceptibles d'obérer l'ambition et la portée d'une évaluation territorialisée. Pour les contourner, il est sans doute nécessaire de concevoir des dispositifs alternatifs d'évaluation.

3.2. L’évaluation dans l’action pour innover

88Face à ces problèmes (découpage / découplage, focalisation / localisation) et pour ne pas succomber à l'illusion microcosmique, les évaluateurs ne sont pas restés inactifs. Des solutions sont esquissées pour mieux prendre en compte le fait territorial. Les innovations ne concernent pas tant les méthodes que l'agencement même du projet, ce qu'on pourrait appeler l'ingénierie de l'évaluation, conçue de façon plus participative et dynamique. Ces nouvelles pratiques confirment que l'évaluation n'est pas seulement une affaire de méthode mais également une question d'organisation.

89Une nouvelle geste évaluative se dessine ainsi autour de deux apports majeurs qui concernent à la fois le rapprochement des méthodes et le croisement des disciplines (Jacob, 2008) et de façon plus radicale, le renouvellement des approches évaluatives autour de démarches d’ « évaluation ouverte » qui s’appuient sur des dispositifs de types « community organizing » (Chanut, 2019). A rebours du modèle jacobin et centralisé d’évaluation qui a longtemps prévalu, la pratique évaluative prend forme de plus en plus dans des écosystèmes de connaissances et d’actions. Dans cette perspective, le territoire et les communautés territorialisées favorisent non seulement la conception collective d’innovations publiques, mais aussi la circulation des idées et la socialisation des échanges (Laousse, Hooge, 2018).

90L'institutionnalisation, au début des années 1990, d'un dispositif interministériel d'évaluation a contribué à installer un modèle que l'on peut qualifier de "conventionnel" et que l'on peut dépeindre à grands traits :

- une architecture centralisée : la pratique standard s'organise autour d'une instance centrale d'évaluation représentant le maître d'ouvrage et chargée de piloter la démarche, d'organisations pourvoyeuses de données, d'évaluateurs commanditées par l'instance ;

- une vision séquentielle de l'action publique dont l'évaluation représente le maillon finale (et souvent le plus faible…) ;

- une relative séparation de l'action et évaluation, cette dernière débouchant en général sur des prescriptions générales et peu robustes, qui rencontrent peu d'échos, en tout cas n'obligent guère, sont peu coercitives, à peine incitatives.

91En dépit des critiques, ce modèle d'évaluation a imposé sa suprématie à tel point que certains ont évoqué un modèle spécifique de développement de l'évaluation "à la française" (Perret, 1992). En marge de cette approche standard, l'évaluation trouve aujourd’hui à se ressourcer dans des dispositifs innovant dans leur organisation.

92L'évaluation qui met en commun des acteurs porteurs d'intérêts et de valeurs très divers peut être envisagée comme un exercice d'action collective. Au plan managérial, la démarche s'apparente assez à de la gestion de projet. Comme en matière de management de projet, l’évaluation s'est profondément renouvelée au cours des dernières années, passant d'une conception séquentielle, très prégnante dans le modèle d'ingénierie traditionnelle à des dispositifs plus coopératifs, comme l'ingénierie concourante (Garel, 2003).

93La réussite de l’évaluation rend indispensable de mieux associer les acteurs de terrain, comme l'avait d'ailleurs souligné Michel Crozier de façon prémonitoire (Crozier, 1989). Il existe en réalité peu de dispositifs d'évaluation interactifs alors même que l'interdépendance entre les deux niveaux, local et central, est inhérente au système administratif. L'évaluation s'accommode finalement assez bien de cette coupure centre / périphérie qu'elle contribue d'une certaine façon à entériner. L'antienne bien connue est alors celle de la résistance au changement, explication tautologique s'il en est, mais couramment avancée, dès lors qu'il s'agit de comprendre le refus du terrain d'adopter les mesures du centre. De telles vues peuvent d'ailleurs limiter effectivement les capacités d'initiative locale quand elles ne desservent pas simplement les buts de l'évaluation.

94Pour éviter ces impasses, la solution retenue, comme en matière d'ingénierie concourante, consiste à faire coopérer les acteurs de l'amont (ceux du "centre" qui impulsent les politiques) et ceux de l'aval (ceux de la "périphérie" qui mettent en œuvre) dans des dispositifs qui les engagent conjointement et les obligent mutuellement. La démarche d'évaluation est alors organisée comme un travail collaboratif, non pas simplement sur le mode de la consultation, du contrôle ou de l'audition. Ces nouveaux modes de coopération qui organisent une solidarité entre les acteurs de l'évaluation (commanditaire, instance d'évaluation, évaluateurs, évalués) mettent en cause la traditionnelle division du travail évaluatif. En favorisant ainsi l'interaction entre acteurs centre / périphérie, l'objectif recherché est de mieux intégrer l'évaluation au cours de l'action.

95La démarche retenue pour l'évaluation des dispositifs de contrôle-sanction en matière de sécurité routière est à cet égard intéressante15, dans son esprit comme dans ses modalités. Le principe consistait à associer une instance centrale et des groupes locaux d'évaluation. A charge de ces derniers de susciter la capacité d'analyse des acteurs de terrain, de les aider à mettre en évidence les conditions favorables ou nécessaires à la poursuite de leurs démarches, de faire émerger leurs initiatives et de formaliser les possibilités d'action qui leur sont ouvertes. Ces groupes, organisés autour du Préfet et du Procureur, bénéficient de l'appui méthodologique d'évaluateurs. Ils sont certes chargés de rendre compte à l'instance centrale mais ils perçoivent surtout immédiatement l'intérêt à s'engager dans la démarche car ils en tirent un bénéfice pour la conduite des affaires locales. L'évaluation permet ainsi de mettre en place des adaptations locales de la politique, d'assurer la formation des acteurs locaux, grâce à l'analyse qu'ils font eux-mêmes de la situation et aux ajustements continus auxquels ils procèdent. L'évaluation affiche ainsi résolument son ambition endoformative. Simultanément, l'instance centrale de pilotage de l'évaluation est tenue au courant de l'évolution des situations locales en s'appuyant sur les évaluations périodiques qui sont faites par les groupes locaux. Elle est également amenée à développer sa propre réflexion, en organisant par exemple des confrontations entre groupes locaux et responsables de l'administration centrale sur des problèmes soulevés par les évaluations locales. La synthèse récapitulative établie finalement par l'instance s'appuie sur la somme des travaux locaux et sur cette réflexion plus globale.

96Cette organisation offre incontestablement plusieurs avantages, ne serait-ce que parce que l'évaluation prend appui sur des problèmes d'action concrets, également parce qu'elle engage plus activement les partenaires de l'évaluation dans la démarche. Les acteurs de terrain sont ainsi amenés à reconsidérer leurs propres points de vue et leurs modalités d'intervention. Quant à l'instance centrale, elle s'impose moins comme un relais des thèses du centre que comme médiatrice entre centre et périphérie. Cette forme nouvelle de coopération est donc susceptible de faire changer profondément la compréhension des problèmes qui se posent et les moyens d'y répondre. Dans cet échange service central / acteurs locaux peuvent aussi se développer des processus de changement et d'innovation. Enfin, la démarche permet d'engager une réflexion collective sur le territoire.

97Par ses ambitions comme dans sa démarche, l'évaluation du SIAL relatée précédemment est assez proche de ce type de dispositif collaboratif. Nonobstant les apparences d'une initiative modeste et du bricolage empirique, le SIAL a une portée qui dépasse en effet celle d'une simple innovation organisationnelle. Davantage qu'un aménagement des tâches des différents services ou même qu'une coordination intelligente de ceux-ci, le SIAL promeut en fait, notamment à travers son observatoire de la demande, un nouveau mode d'intervention de l'État fondé sur le développement d'une capacité d'expertise et d'analyse qui légitime sa fonction de régulation et son rôle de médiation entre les différents partenaires de la politique du logement social. Le SIAL préfigure ainsi une solution inédite que l'évaluation permet justement de formaliser et de conceptualiser, dotant ainsi les acteurs, au centre comme à la périphérie, d'une meilleure intelligence de leur action. En suggérant ces nouvelles modalités d'intervention publique, l'évaluation agit alors comme un révélateur. Sa portée s'apprécie finalement sur le long terme, précisément par sa capacité suggestive. Elle s'apprécie également globalement et dépasse le simple cadre local même s'il a fourni matière à réflexion. Tout entière orientée vers la conception et vers la recherche de nouveaux modes d'action publique, l'évaluation a ouvertement un caractère exploratoire. L'apport de la démarche tient ainsi dans cette faculté à engendrer des idées et à ouvrir de nouvelles voies à l'action publique et également, dans cette fonction de médiation qui permet de stimuler ces apprentissages croisés entre évaluateurs et acteurs, mais aussi entre centre et périphérie.

98Ce type de démarche se rapproche de la méthode utilisée pour des programmes ou des projets de nature expérimentale mais il s'en démarque fondamentalement d'abord parce qu'il s'inscrit délibérément dans un cadre global. L’'objectif est bien d'assurer une évaluation d'ensemble de la politique ou du programme (Conan, 1998). Ensuite, l'optique est sensiblement différente puisque l'évaluation ne porte pas systématiquement sur des situations locales exceptionnelles, particulièrement novatrices, sur des bonnes pratiques sur lesquelles il conviendrait de s'aligner mais au contraire sur des situations courantes de gestion perçues par les acteurs comme problématiques, qu'il s'agisse de la gestion des dispositifs de contrôle-sanction ou de la gestion du contingent préfectoral. Le même problème (de coordination des services) peut survenir dans des situations très variées et trouver localement des résolutions très contingentes. L'évaluation s'attache davantage à comprendre la nature, les termes et les implications de ce problème générique qu'à promouvoir une solution particulière.

99En définitive ces dispositifs partagent quelques caractéristiques. Ils se veulent :

- participatifs : les acteurs sont alors associés à la démarche au cours de laquelle ils sont amenés à conceptualiser les problèmes, à confronter les faits aux représentations qu'ils en ont pour imaginer des solutions ;

- interactifs et coopératifs : en particulier entre acteurs de la périphérie et ceux du centre. La démarche s'inscrit désormais dans une dynamique de déconcentration et de pilotage. L'évaluation confère finalement plus de pouvoir à la périphérie, en échange de davantage de compte rendu. Cette dynamique locale doit jouer comme effet de levier à un niveau plus global. L'exercice par le centre de son autorité s'en trouve déplacée puisque les résultats de l'évaluation ne sont plus confisqués par l'administration centrale au détriment des acteurs de terrain ;

- endoformatifs : dans la mesure où la fonction évaluative se dessine comme une heuristique et promeut des apprentissages croisés entre évaluateurs et évalués et plus largement, entre les différentes parties prenantes de l'évaluation ;

- itératifs : l'évaluation n'est plus conçue comme l'ultime séquence du déploiement d'une la politique publique mais comme partie liée à l'action, permettant des corrections et des ajustements continus des enjeux et des moyens de l'action ;

- enfin, plus flexibles : puisque cette exigence d'ajustements s'accommode mal de protocoles très ficelés. L'évaluation devient un processus endogène.

100A côté des dispositifs territoriaux d'évaluation (que justifie la montée de la gouvernance locale), ces nouveaux agencements envisagent l'évaluation comme un outil permettant de reconstruire une responsabilité partagée de la gestion de l'intérêt public entre centre et périphérie mais aussi, sur un mode décentralisé, entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Conclusion

101Incontestablement, l'évaluation a une territorialité. Cette dimension lui vient de ce que son objet et ses effets s'inscrivent dans l'espace et le temps. L'évaluation est donc bien une action "située". Néanmoins, comme l'avait remarqué Michel Foucault (1966), ces deux catégories (le temps et l'espace) jouissent de statuts théoriques opposés. L'étude du temps renvoie à celle du mouvement et à une réflexion dynamique sur l'action, tandis que l'étude de l'espace oriente l'attention vers les contingences matérielles et l'inertie des forces conservatrices (Conan, 1998). Les études évaluatives ont longtemps souffert de cette polarisation entre enracinement et mobilité. Les évaluateurs ont plus volontiers privilégié les facteurs de changement et relégué le territoire au rang de variable subsidiaire. Nombre d'évaluations ont ainsi mis l'accent sur la variabilité des comportements sans faire véritablement le lien entre ces phénomènes et l'espace où ils se déroulent.

102Le regain d'intérêt pour la territorialité s'est opéré avec le succès des évaluations localisées. La genèse de cette notion montre comment progressivement, le territoire s’est imposé comme une dimension essentielle de l'évaluation. Cette prise de conscience marque une inflexion sensible dans la conception même de la territorialité. Envisagée longtemps à travers l'édification de l'Etat-nation, la territorialité est devenue aujourd'hui plus diffuse, plus composite, plus discontinue et sans cesse en recomposition.

103C'est précisément là que se situe la difficulté majeure des évaluateurs "centraux" qui doivent concevoir cette subtile articulation entre une territorialité limitée (celle de la gouvernance locale) et la territorialité élargie (celle de l'Etat-nation). L'évaluation se présente alors comme un compromis entre contingence et cohérence. Les différents cas étudiés éclairent assez cette difficulté à penser simultanément la diversité et l'unité du territoire.

  • 1

104Certes, redécouverte de la dimension territoriale dans les évaluations nationales ne laisse pas d'être problématique et l’évaluation, dès lors qu'elle aborde la question du territoire achoppe sur des problèmes (de découpages / découplages, localisation / focalisation) qui en limitent la portée. Ces problèmes cependant ne sont pas insolubles, ils exigent des formes nouvelles d'ingénierie d'évaluation. Comme dans l'architectonique gurvitchienne (1955), la méthode conduit à envisager tous les paliers à la fois de la réalité. Avec ces nouvelles approches évaluatives, la notion de territorialité se trouve enrichie. La leçon de Clausewitz reste d'actualité et c'est une vision plus stratégique et plus interactive du territoire qui s'impose. Quant à l'évaluation, elle s'inscrit résolument dans un schéma de conduite stratégique de changement tout en s'enracinant dans la dynamique des territoires. Se faisant, ces approches traduisent le développement d'une nouvelle territorialité marquée par cette extension fonctionnelle qui dépasse ses frontières physiques16. C'est en définitive le territoire mais autrement interprété, finalement plus concret qui revient sur le devant de la scène évaluative. Considérer le rôle du territoire dans la gestion des affaires publiques rappelle cette dimension essentiellement politique du territoire et de l'évaluation.

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Notes

1 L'expression est de Maurice Baslé, alors président de la Société Française de l'Evaluation dans une tribune du Monde du 10 juin 2001.

2 Les thèses contemporaines de Durkheim présentent cette disparition du lien territorial comme irréversible au profit d'une solidarité à base professionnelle : "l'esprit provincial a disparu sans retour ; le patriotisme de clocher est devenu un archaïsme que l'on ne peut pas restaurer à volonté" (Préface de la Division du travail social, p. XXXIII), même s'il admet que la coexistence spatiale reste un facteur d'organisation et de cohésion : "le voisinage matériel constituera toujours un lien entre les hommes" et "même à la base de la corporation on trouvera des divisions géographiques."

3 C'est ce qu'affirme P. Duran: "La qualité et la réalité d'une politique sont moins attestées par l'amont de leurs objectifs que par l'aval des conséquences telles qu'elles s'inscrivent dans un espace territorial." In Penser l'action publique, Paris, LGDJ, 1999, p.50.

4 Décret du 22 janvier 1990 fixant les principes de l'évaluation interministérielle.

5 Publiés à la documentation française et intégrés aux rapports d’évaluation, ces avis sont émis au lancement de l'évaluation puis à la livraison du rapport final.

6 Décret constitutif du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques.

7 L'injonction territoriale est proche d'une autre injonction caractéristique de la nouvelle action publique : l'injonction partenariale. Cf. L. Dubouchet, "L'injonction partenariale", in G. Martin (éd.), La dynamique des politiques sociales, Paris, L'Harmattan, 1998.

8 L'ensemble des rapports évoqués ont été publiés et sont disponibles à la documentation française.

9 évaluation du Service Interadministratif du Logement (SIAL) mis en place à la Préfecture du Rhône. Rapport du CRDA, 1995, version ronéo, 33 p.

10 La « participation observante » s’est effectuée à travers différents rôles : contrôle qualité de l’évaluation dans le premier cas et donc chargée d'émettre un avis ex post sur ces évaluations ; chargée d'évaluation dans le second cas et enfin membre de l'instance d'évaluation dans le dernier. Il ne s'agit évidemment pas de se livrer à un compte rendu exhaustif mais de prendre appui sur ces cas concrets pour examiner dans quels termes se pose la question du territoire pour les évaluateurs.

11 Consultable https://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/024000140 : l’ensemble des rapports publics issus du dispositif interministériel d’évaluation est disponible sur le site de la documentation française :

12 Le rapport sur la politique de l'eau constitue à cet égard une relative exception puisqu'il suggère d'instaurer le cadre départemental comme niveau pertinent de gestion. In F. Villey-Desmeserets (dir.), La politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine, Paris, La Documentation française, 2001.

13 L'expression a été introduite en France par Michel Conan pour rendre compte de l'opposition, courante dans la littérature spécialisée en anglais, entre "formative evaluation" et "summative evaluation", in Théories et pratiques de l'évaluation des programmes et des projets à caractère expérimental, Plan urbain, CSTB, 1988.

14 K. Marx, Le Capital, chap. X, livre 1.

15  Ternier M. (2003), La politique de sécurité routière : les systèmes locaux de contrôle-sanction - Rapport de l'instance d'évaluation présidée par Michel Ternier, consultable sur : https://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/034000639/index.shtml

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Pour citer cet article

Référence électronique

Véronique Chanut et Madina Rival, « L’injonction territoriale : un levier d’innovation pour l’évaluation des politiques publiques ? », Finance Contrôle Stratégie [En ligne], NS-7 | 2020, mis en ligne le 09 janvier 2020, consulté le 26 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/fcs/4038 ; DOI : 10.4000/fcs.4038

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Auteurs

Véronique Chanut

(auteur correspondant) – Professeur, Université
de Paris 2 Panthéon-Assas/ Largepa

Madina Rival

Professeur, Conservatoire National des Arts et Métiers/Lirsa

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Droits d’auteur

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