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L’innovation territoriale : manager en mode pilotage ou en logistique?

Gérard Divay

Résumés

Cet essai questionne l’intégration des pratiques innovantes et ses effets sur les rôles, fonctions et responsabilités des acteurs territoriaux. Plus spécifiquement, il s’agit d’envisager un dépassement du paradigme du pilotage de l’action publique, pour mieux comprendre les défis de gestion de l’innovation territoriale, en inscrivant les fonctions du management local dans un paradigme de logistique du collectif. Ce faisant, la reconfiguration des rôles et responsabilités qu’exige le paradigme logistique suppose des capacités de gestion de la mobilisation des acteurs territoriaux et des tensions de rôle qui accompagnent les changements opérés suite à des innovations territoriales.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ces mobilisations locales ont fait l’objet de nombreuses études académiques à caractère monographiq (...)

1L’innovation territoriale est devenue le Graal du développement local et régional. Injonction de nombreuses politiques et aspiration de stratégies locales, elle est recherchée pour stimuler le développement économique, améliorer l’efficacité des services publics et accélérer les changements de mode de vie. Une telle ambition propulse le management public local sur des terrains peu familiers. Il ne s’agit plus seulement d’optimiser la production des services tangibles sous contraintes de ressources contrôlées et d’objectifs spécifiés; il faut aussi intensifier les interactions de toutes sortes dans le milieu, génératrices de valeur publique. Le présent essai veut montrer que le paradigme du pilotage, souvent employé pour caractériser l’essence même du management territorial, est peu approprié pour comprendre les défis de l’innovation territoriale et que celui de la logistique le serait davantage. La première partie met en évidence l’importance relative de l’action publique et de l’action collective dans l’innovation territoriale. La seconde partie propose en conséquence un dépassement du paradigme du pilotage de l’action publique et la troisième partie esquisse la reconfiguration des fonctions du management local dans un paradigme de logistique du collectif. Tout en s’inspirant des analyses faites dans d’autres contextes, cet essai esquisse une vue macroscopique et critique sur le management des mobilisations intersectorielles locales au Québec, considérées comme sources d’innovation territoriale; elles foisonnent sur de multiples problématiques1.

1. L’innovation territoriale : un phénomène émergeant d’actions collectives plutôt que résultat d’une action publique

2Libérer la créativité et l’innovation dans les territoires, le titre de ce rapport (Godet, Durance et Mousli, 2010) résume bien l’injonction globale à laquelle sont soumises les collectivités locales et l’ambition que bon nombre d’entre elles se donnent. La créativité est l’un des quatre critères de base du management territorial, avec l’efficacité, l’équité et la durabilité (Decoutère et al., 1996). L’innovation territoriale, entendue dans un sens large, recouvre toutes les modifications novatrices dans la production de biens et services, dans les activités et les interactions sociopolitiques qui transforment un milieu. Selon Klein (2009), elle peut être catégorisée selon « quatre approches : productive, technologique, politique et sociale »; la vue managériale les englobe toutes. L’innovation territoriale peut s’inscrire dans une «logique interne» ou une «logique externe» (Carassus et autres). Cet essai porte surtout sur la logique externe. À cet égard. l’innovation est essentiellement collaborative (Sørensen et Torfing, 2012); dans sa manifestation locale, elle suppose une collaboration élargie, traversant les différents domaines d’activité et les sphères publique, privée, associative et communautaire.

  • 2 À titre d’exemple, les initiatives d’approche territoriale intégrée sont surtout menées, en milieu (...)

3L’innovation locale est soumise à deux tensions distinctes, mais liées, entre le central et le local, entre l’État dans ses multiples organismes et la société civile. Le développement local s’instaure dans une relation souvent asymétrique entre « territoires de gestion » et « territoires d’émergence » (Proulx, 2008). Les premiers sont structurés par le gouvernement central, les seconds suintent des multiples réseaux qui s’instituent dans différents domaines à différentes échelles2. Le développement local visé par les politiques de l’État conscrit les premiers, mais doit composer avec les seconds. Il ne se déroule donc pas sous forme d’application locale standardisée, mais suppose un bricolage d’accommodement mutuel entre les acteurs locaux. Les territoires de gestion sont soumis à une « logique programmatique » qui ne s’articule pas sans tension avec une « logique communautaire » (Mercier et Bourque, 2012).

4Cette double tension entre le central et le local, entre les organismes publics et la société civile se manifeste particulièrement au Québec dans le déploiement local de tous les programmes qui veulent traiter des problématiques transversales (pauvreté, itinérance, décrochage scolaire, saines habitudes de vie…). La plupart de ces programmes incluent une exigence de concertation et de partenariat entre acteurs locaux de divers secteurs (Divay et Slimani, 2017). Ils imposent donc une jonction entre leur logique descendante et une logique ascendante qui émane des initiatives des acteurs du milieu et de leur historique d’interaction (Bilodeau et al, 2014). Cette jonction donne lieu à diverses innovations (Champagne et al., 2011). La présence de tierces parties, représentants de la société civile, surtout du milieu communautaire, dans les instances de jonction, féconde l’action publique, car souvent les organismes publics participants ne sont pas portés d’eux-mêmes à déborder leurs responsabilités sectorielles.

5La mobilisation locale sollicitée par ces programmes a cependant des limites. Les organisations des différents secteurs y participent avec une intensité variable selon les milieux. La présence des citoyens individuels, pourtant recherchée, reste le plus souvent faible. Ce constat questionne la portée de l’innovation territoriale d’impulsion publique. Par définition, une innovation suppose un changement adopté par un large public de parties prenantes. Les ambitions des programmes sur des enjeux sociétaux ne peuvent commencer à se réaliser que si les citoyens les font leurs, au point où individuellement ils consentent à s’engager et à changer de comportement. Pas de développement durable sans consommation responsable, pas de ville intelligente sans citoyens expérimentateurs, etc. Ce truisme prend une plus grande importance pour la conception des innovations territoriales dans le contexte actuel où les individus ont de nouvelles possibilités de s’exprimer, notamment avec les médias sociaux. Les nouvelles habitudes d’interaction facilitent l’émergence d’entrepreneurs civiques, surtout en contexte de restriction financière étatique et de diversification des modes de vie (Wagenaar et al., 2015). Ces entrepreneurs civiques, du citoyen animateur de son quartier à la personnalité leader régional, mettent de l’avant des idées et des projets d’envergure très variée, d’une nouvelle modalité de surveillance d’un parc à l’organisation d’événements qui revigorent l’ambiance de toute une ville. À titre d’exemple, à Montréal en 2014, un président de banque très engagé dans le milieu et la Chambre de commerce du Montréal métropolitain ont lancé un appel d’idées pour redynamiser la vision et l’économie de la métropole sous le thème Je vois Montréal. Quelques 200 suggestions ont été discutées dans un grand rassemblement de 1000 personnes. Pour faciliter la réalisation des projets prometteurs, la Ville a ensuite mis sur pied un bureau de soutien sous le thème de Je fais Montréal. Ce mouvement illustre à la fois l’importance de l’entrepreneurship civique et son caractère pragmatique.

6Cet exemple et les constats de plusieurs études sur l’innovation territoriale amènent à revoir le rôle des organismes publics dans sa génération. Préconisée dans les politiques générales, soutenue par certains programmes, pratiquée éventuellement par certains organismes publics dans leurs activités, l’innovation prend une tournure collective lorsqu’elle devient territoriale. Elle est moins le produit d’une action publique stricto sensu, c’est-à-dire portée par un ou des organismes publics, que la résultante d’une action collective à multiples sources d’impulsion. Si l’action publique a tendance à être perçue comme unitaire, en référence à un centre de décision politique, l’action collective est multiple, polycentrique, fragmentée, ce qui ne l’empêche pas d’être éventuellement convergente. Elle inclut les actions des groupes qui se constituent autour d’un projet de quelque nature que ce soit et les courants de pratiques individuelles qui prennent forme localement, même s’ils sont inspirés de représentations et de valeurs générales (par exemple l’agriculture urbaine). Les pratiques, les façons de penser et les modes d’interaction sociale constituent un milieu de culture pour les innovations territoriales, condition bien mise en évidence pour l’innovation culturelle avec la notion d’underground (Cohendet et al., 2010) ou pour le développement local, avec celle de capital social (Putman, 1993) ou de patrimoine territorial (Colletis et Pecqueur, 2018). La stimulation de l’innovation territoriale passe par l’activation de multiples personnes se mouvant dans des secteurs d’activité variés. Dans la mesure où ces secteurs sont considérés comme des systèmes avec une logique d’échange et des caractéristiques culturelles particulières, l’innovation territoriale surgit dans la dynamique de l’écosystème composé de ces différents systèmes (Rochet, 2014).

7Quelles conséquences découlent de ces observations pour le management territorial? Pour stimuler l’innovation territoriale, suffit-il d’en adapter les outils, par exemple en accentuant les pratiques collaboratives ou est-il nécessaire de repenser le paradigme à partir duquel il s’organise?

2. Nécessité d’un changement du paradigme managérial pour stimuler l’innovation territoriale

8Le management est l’art d’organiser et d’optimiser une fonction de production; sommairement, il suppose une définition précise de ce qu’il y a à produire, une identification des ressources disponibles et une connaissance des processus qui permettent de transformer les intrants en produits valorisés par un public. L’innovation territoriale peut se manifester sur chacun de ces éléments. Une explicitation de ses différents termes dans le management territorial permet de saisir les particularités d’une fonction de production collective par rapport à une fonction de production organisationnelle. Les produits ne se limitent pas à des biens et services tangibles; ils s’étendent à diverses réalités intangibles. En s’inspirant du courant d’analyse initié par Moore (1995), tous ces produits peuvent être regroupés sous la notion de valeur publique territoriale, recouvrant l’ensemble des facilités et aménités, des dimensions tangibles et intangibles d’un milieu de vie, valorisées par certains groupes ou l’ensemble des citoyens. La génération de cette valeur publique peut être désagrégée selon les grandes composantes du milieu : les unités de base (individus et organisations), la composition du milieu et les attributs écosystémiques qui particularisent le milieu. Le milieu innovateur se crée dans une transformation de chacune de ces composantes. Les unités de base doivent d’une part être en mesure de prendre des initiatives de productions nouvelles (biens, services, activités), de faire preuve d’entrepreneurship, aussi bien économique que civique; d’autre part, elles doivent être parties prenantes de la diffusion de ces nouveautés, être proactives dans leurs pratiques de consommation. Par exemple, dans cette perspective, la plateforme collaborative Faire Montréal offre un onglet Citoyens testeurs (Montréal).

9La composition d’un milieu, sa diversité sur plusieurs plans est propice à l’innovation. La recherche de diversification inspire actuellement plusieurs politiques locales, que ce soit au plan démographique par l’attraction de jeunes familles, au plan économique par une prospection ciblée de certaines catégories d’entreprises ou au plan social par une velléité de mixité sociale. La troisième composante regroupe les qualités (relatives) qui s’appliquent au milieu dans son ensemble, sans qu’il soit facile d’imputer leur génération à l’une ou l’autre des deux composantes précédentes. Les attributs écosystémiques caractérisent des propriétés globales d’ambiance sur plusieurs plans : ville vibrante ou festive, climat d’affaires propice, ville congestionnée et polluée... Ils constituent une bonne partie du capital réputationnel de la ville. Ils agrègent tous les comportements des unités de base avec leurs externalités. Les notions d’économie d’agglomération en analyse régionale ou d’effets de milieu en sociologie urbaine, permettent de les saisir partiellement.

10Après avoir identifié les niches de la valeur publique locale, il faut cerner les processus socioéconomiques qui structurent la transformation du milieu dans ses trois composantes. Cette analyse des processus de transformation locale est le plus souvent escamotée dans les exercices de planification stratégiques locales, même si le pilotage par processus convient mieux au contexte actuel de l’action publique (Lorino, 1999). Quatre principaux processus de transformation sont à l’œuvre. D’abord, la coévolution des états de situations sectorielles. L’état de situation dans un domaine ou secteur d’action publique (éducation, santé, emploi…) influence la capacité de performance dans les autres secteurs. Sans développer ici une matrice complète d’effets intersectoriels, rappelons à titre d’exemple quelques relations solidement documentées, entre le degré de pollution et la prévalence de certaines maladies, entre la forme d’aménagement et le transport actif, entre l’éducation et l’emploi. Cette interdépendance situationnelle justifie les approches territoriales intégrées, même si celles-ci ne l’explicitent pas toujours. Cependant cette interdépendance d’états ne signifie pas une coévolution synchronique des secteurs. Chaque secteur a une dynamique d’évolution qui lui est propre, influencée notamment pas ses institutions, l’importance relative des trois grands modes de transaction (marché, services publics, associations), ses logiques professionnelles dominantes… Le degré d’ouverture à l’innovation peut être ainsi fort variable. La trajectoire d’un milieu est donc marquée par la complexité, avec des à-coups sectoriels sans suite, des décalages plus ou moins persistants tout autant que des phases de convergence ou d’unisson.

11Deuxièmement, les effets cumulatifs des changements individuels. Certains milieux peuvent évoluer de manière progressive, éventuellement peu perceptible, suite à des changements de comportement des unités de base (individus et organisations). La deuxième phase du S de la courbe classique de diffusion de l’innovation est plus ou moins étirée selon les milieux. Les microdécisions individuelles de changement sont influencées par les courants sociétaux d’évolution des représentations et des valeurs qui guident les comportements et par les réseaux d’influenceurs propres à chaque unité de base. Troisièmement les mutations partielles par interventions ponctuelles. Le milieu peut changer de manière plus rapide, mais partielle, suite à des interventions majeures, par exemple en aménagement avec une nouvelle infrastructure ou tout un développement résidentiel, au niveau économique par l’implantation ou la disparition d’une entreprise majeure.

12Le quatrième processus, en partie transversal aux trois premiers, tient aux flux de toutes sortes qui traversent le milieu local sur tous les plans : mouvements migratoires, diffusion des idées via les médias et les réseaux personnels supralocaux, mouvements de capitaux. Ces flux impliquent à divers degrés toutes les unités de base. Le milieu local les subit ou peut les mettre à profit pour créer un tourbillon localisé d’innovation.

13Deux conséquences pour la génération de milieux novateurs découlent de la nature de ces processus. D’abord, ces processus, sauf en partie le troisième, ne sont pas sous contrôle direct de l’État par ses institutions locales. Dans une économie de marché et une démocratie, ils sont mus par les décisions d’agents libres partageant certaines représentations sociales dominantes, tout en étant assujettis à des encadrements réglementaires. Ensuite, l’instrument privilégié actuellement dans l’action publique en développement local, l’élaboration et la réalisation de projets ponctuels (Pesqueux, 2009), n’est pertinent que pour le troisième processus. Les trois autres se déploient de manière continue à travers une myriade de routines et de changements marginaux dans les comportements, soumis à de multiples réseaux d’influence dont les organismes publics ne sont qu’un des fragments.

14Dans un tel contexte, quelles ressources peuvent-elles être mobilisées et comment peuvent-elles être orchestrées dans la fonction de production collective locale?

15Puisque tous les membres du milieu sont des agents de sa transformation sur ses trois grandes composantes, la principale ressource productive se trouve dans le territoire même. La ressource proprement territoriale ne réside pas seulement dans certaines caractéristiques du territoire qui ont pu être valorisées (paysage, produit d’appellation contrôlée, évènement), mais dans la dynamique relationnelle particulière qui s’instaure dans l’écosystème d’action collective locale (EACL), entendu comme l’ensemble des acteurs (internes et externes) qui influencent le devenir du milieu. Les acteurs locaux font minimalement système par des interdépendances fonctionnelles dans l’échange de biens et services et par une dépendance à l’égard d’institutions et d’infrastructures communes. L’EACL d’un milieu innovateur connait une intensité plus forte d’interactions entre ses membres, appréhendé dans la littérature notamment par les notions « d’épaisseur institutionnelle » (Amin et Thrift, 1993), de croisement des proximités géographiques et organisées (Torre, 2009). L’intersectorialité y est pratiquée sous divers cas de figure : convergence d’actions individuelles indépendantes sur une même cible transversale, prise en compte à l’intérieur d’une activité sectorielle de préoccupations d’autres secteurs, réalisation de projets communs (Divay et Slimani, 2018). La densification des relations s’accompagne d’un renforcement des normes informelles d’interaction, en deçà des dispositifs institutionnels. L’ÉACL est en effet aussi un « système régulatoire spatialisé » (Belley, 2014), du moins en partie, puisque certains acteurs sont fortement soumis à des normes exogènes de source professionnelle ou associative. Ces normes locales, plus ou moins largement partagées, concernent le savoir-vivre local, à la fois dans les relations entre unités de base et dans le rapport à la collectivité, et se positionnent sur un large éventail d’intensité : cohabitation distante, échange de bons procédés, entraide généralisée, émulation, fierté commune, participation à des célébrations collectives, autocensure sur les problèmes….Ces normes qui débordent le calcul d’intérêt et mettent en évidence la dimension émotive du vivre local, donnent à la collectivité certaines caractéristiques de communauté. Dans une perspective de production de valeur publique, on pourrait dire, en s’inspirant de l’ergonomie constructive, qu’elles contribuent à faire passer le milieu d’un travail collectif à un collectif de travail (Caroly et Barcellini, 2013), en l’occurrence ici un travail de changement. L’ÉACL existe comme collectif local par ces normes et par le jeu des interdépendances, fonctionnelles et situationnelles. Un projet commun explicite n’est pas une condition de son existence, contrairement à d’autres formes d’organisation fondées sur « l’agir projectif » (Brechet et Desreumaux, 2010). Un tel projet commun est-il d’ailleurs nécessaire dans le management de la fonction de production collective locale?

16Cette question, un peu iconoclaste, conduit à scruter le paradigme du management territorial. Le paradigme dominant est celui du pilotage. Même s’il s’agit d’une analogie, le mot est lourd de sens et conditionne toute la conception que l’on s’en fait. Dans son sens courant, le pilotage consiste à mener un appareil à une destination précise, quelles que soient les conditions externes. Il suppose une programmation (éventuellement adaptable) et repose sur un contrôle complet du fonctionnement de l’appareil dont toutes les composantes sont connues et fixes. Ce simple rappel de la définition du pilotage, au sens littéral du terme, laisse voir à quel point son image est inappropriée pour saisir le sens, les contraintes et les possibilités du management territorial. Un milieu local n’est ni un appareil, ni même une organisation. Les grandes composantes du milieu local sont en constant mouvement. La distinction entre interne et externe perd de sa netteté en raison des flux incessants. Aucun acteur, même étatique, ne peut prétendre contrôler la transformation de toutes les composantes. Le titre du livre de Bryson et al. (2015), Creating Public Value in Practice : Advancing the Common Good in a Multi-sector, Shared — power, No-one-wholly-in-charge World, évoque un diagnostic plus lucide sur les possibilités de pilotage. Personne n’est totalement en charge.

17L’approche de gouvernance territoriale, objet de nombreuses études et expériences, offre une compréhension moins monolithique du pilotage, tout en maintenant sa visée de contrôle de trajectoire. Maurel et al. (2014) en proposent une définition dynamique et compréhensive :

« La gouvernance territoriale est un processus dynamique de coordination (hiérarchie, conflits, concertation) entre des acteurs publics et privés aux identités multiples et aux ressources (au sens très large : pouvoirs, relations, avoirs, statuts, capitaux financiers) asymétriques autour d’enjeux territorialisés. Elle vise la construction collective d’objectifs et d’actions en mettant en œuvre des dispositifs (agencement des procédures, des mesures, des connaissances, des savoir-faire et informations) multiples qui reposent sur des apprentissages collectifs et participent des reconfigurations/innovations institutionnelles et organisationnelles au sein des territoires » (p.2).

18Cette définition insiste sur le processus de co-construction, mais reste d’inspiration essentiellement volontariste; elle laisse entendre que l’évolution du milieu est surtout guidée par des objectifs préalablement définis et repose sur le postulat d’une « capacité des acteurs à maîtriser les dynamiques d’évolution qui les concernent » (Lardon et al., cité dans Rey-Valette et al., 2014, p.66). Un projet collectif englobant tout le devenir du milieu ou des projets collectifs sur des enjeux particuliers témoigneraient de cette capacité. Comme mentionné précédemment, les projets ne sont qu’un des vecteurs de transformation d’un milieu et ils ne devraient pas cacher la pesanteur des effets cumulatifs des microdécisions individuelles. Les projets sont visibles et de ce fait déclenchent des ondes positives dans l’ÉACL, par-delà leurs résultats tangibles. Mais ils risquent de distraire l’attention sur tous les conditionnements socio-institutionnels des comportements. Le sort de nombreux exercices de vision stratégique du devenir de tout un milieu est révélateur de ces risques. Même lorsque l’élaboration de la vision mobilise de nombreuses personnes et détaille les changements souhaités dans les attributs écosystémiques du milieu, le suivi de la mise en œuvre (lorsqu’il est explicite) est souvent réduit à la liste des projets de l’institution instigatrice de la vision, comme les plans stratégiques municipaux au Québec le montrent. La force et le caractère émergent des tendances nouvelles dans la suite des microdécisions de tous les autres acteurs et au premier chef, des citoyens, se trouvent alors estompés. Or le centre public de décision formel s’avère inopérant sans une effervescence à la base dans la société civile et sans mécanisme d’articulation entre les deux, comme le montrent les observations sur les relations entre upperground et underground (Chantelot. 2015).

19La gouvernance territoriale reste centrée sur les institutions et les acteurs organisés, même si elle prône une large ouverture aux citoyens. Une réelle prise en compte des unités de base et de la créativité par émergence incitent à « décentrer » son analyse et sa pratique, pour qu’elle ne soit pas dans les faits monopolisés par les élites du milieu, qu’elle ne s’en tienne pas au discours volontariste, mais donne préséance aux acteurs et aux processus qui font le territoire. Cette remise sur les pieds de la gouvernance territoriale entraine une révision du coffre à outils utilisé dans sa mise en œuvre et parfois qualifié d’ingénierie territoriale. Les quatre grands compartiments dont il se compose, selon Maurel et al., devraient être englobés dans une perspective plus large. « L’ingénierie de projet » serait à remplacer par celle de l’infléchissement des processus de transformation, « l’ingénierie de la participation » par celle de l’engagement citoyen; les « outils analytiques cognitifs » devraient inclure des exercices de réflexivité sur l’ÉACL (les relations, les représentations et les valeurs) et les « outils organisationnels dialogiques » devraient s’élargir au design institutionnel de l’action collective locale.

20Ces élargissements remettent le pilotage dans une nouvelle perspective. Il ne s’agit plus de définir des horizons d’objectifs et d’essayer d’y parvenir à coups de projets, mais de stimuler l’émergence d’innovations qui inventeront les chemins de la transformation. À la quête d’efficacité définie comme l’écart entre les résultats obtenus et des objectifs prédéfinis se substituerait une obsession de l’effectivité, appréciée par les changements réels dans les situations jugées problématiques localement. Dans cette perspective, l’attention se déplace du pilotage vers la logistique de l’action collective locale. Certes, tout comme le pilotage, cette notion de logistique a des biais mécanistes. Elle a cependant l’avantage de mettre l’accent sur l’articulation d’éléments en mouvement et sur les conditions infrastructurelles et processuelles de la génération de valeur. Le management territorial en mode logistique accorde autant, sinon plus, d’importance au « territoire relationnel » qu’au « territoire institutionnel » (Decoutère et al.,1996). Il devient plus visible dans l’instauration de villes intelligentes (Attour et Rallet, 2014), même si certaines de ses caractéristiques peuvent être repérées dans d’autres thématiques.

21Le mode logistique vient modifier la nature même du management territorial. Il ne s’agit pas seulement d’amplifier le management collaboratif, largement analysé ces dernières années (Agranoff, 2012). Il est nécessaire de réordonner les grandes fonctions du management territorial : la direction, la mobilisation, l’optimisation et la communication (Divay et Belley, 2019). En mode pilotage, la direction imprimée par les élus a préséance et conditionne les autres; la mobilisation cherche surtout à convaincre les citoyens du bien-fondé des orientations des élus en les amenant sur le terrain des dispositifs institutionnels de participation; l’optimisation porte surtout sur l’amélioration de l’efficience dans la production organisationnelle de services définis par les élus, la communication met en valeur ce que font les organismes publics. Le mode logistique les réageance tout en modifiant leurs modalités d’exercice.

3. Défis fonctionnels du management territorial en mode logistique

22Chacune des fonctions échoit au milieu qui se constitue en collectif et non seulement à l’institution publique locale prédominante, la municipalité. Le regard d’analyse ne fixe donc pas seulement ni prioritairement ce que la municipalité fait par elle-même, mais scrute toutes les actions des autres acteurs et l’appui qu’ils reçoivent éventuellement des institutions publiques. Dans les multiples initiatives de mobilisation intersectorielle locale au Québec, certaines pratiques se développent et pourraient préfigurer l’opérationnalisation d’un paradigme de logistique.

23La mobilisation est au cœur du mode logistique qui veut faciliter l’activation de tous les acteurs de l’ÉACL. Pour les organismes publics, elle pose des défis de stimulation, de légitimation et de valorisation. Premièrement, la stimulation d’origine publique est poussée à se départir de ses velléités de contrôle et à laisser cours aux idées et gestes des acteurs locaux, avec leurs conséquences imprévues, dans un contexte où les citoyens ont des facilités d’initiatives autonomes. Un desserrement du contrôle s’observe aussi bien dans la conduite des consultations que dans l’identification des projets. Quelques municipalités chargent un organisme tiers de mener certaines consultations sur des thématiques générales, au lieu de le faire elle-même. Montréal est un cas spécial, avec un organisme indépendant dédié à la consultation et un droit d’initiative citoyenne pour exiger une consultation sur un sujet particulier. Quelques municipalités lancent des appels à tous pour proposer des projets, plutôt que de les définir elle-même, dans le cadre d’expériences de budget participatif sur de petites portions du budget d’investissement, ou de mise en œuvre locale d’un programme provincial (Fonds de développement du territoire). La plateforme Faire Montréal est emblématique de cette volonté de mobiliser tous les acteurs, avec un appel à tous pour contribuer aux différentes démarches de transformation du milieu, notamment sur les thèmes du développement durable et de la ville intelligente (Montréal). L’ouverture aux initiatives du milieu est encore plus marquée dans la mise à la disposition de tous de jeux de données municipales dans le cadre de politiques de données ouvertes que les plus grandes villes ont déjà adoptées. Dans la culture municipale, la figure du citoyen sociétaire local commence ainsi à se profiler sous l’image stéréotypée dominante de l’administré-usager (parfois traité comme simple client). De toute façon, en marge des organismes publics, les sociétaires locaux ont la capacité d’être autonomes, d’entretenir des conversations sur les sujets d’intérêt public dans les médias sociaux, de se donner des services via des plateformes collaborative ou, via les plateformes commerciales (Uber, Airbnb…), d’adopter des comportements de consommateur ou d’autoentrepreneur qui viennent disloquer les formes traditionnelles de service et leur encadrement étatique.

24La stimulation des citoyens est en bonne partie exogène aux organismes publics et s’inscrit dans des mouvements collectifs globaux. Une anecdote dans le mouvement d’agriculture urbaine l’illustre puissamment. Dans une ville moyenne, un couple a fait fi de l’interdiction de jardinage en front d’immeuble, dogme urbanistique largement reconnu, et a fini par faire modifier le règlement de zonage.

25Le deuxième défi concerne la légitimation de l’innovation territoriale. Comme tout changement, l’innovation bouscule des habitudes et perturbe l’environnement quotidien; elle est exposée à des réticences, voire des oppositions, comme le montre la frustration des voisins de logements Airbnb dans certains quartiers. L’innovation, créatrice de nouvelle valeur publique, doit donc faire l’objet d’un « processus d’autorisation », (Moore, 1995), par une large portion du public. Les mouvements collectifs, les réseaux personnels donnent une légitimation diffuse. L’aval des organismes publics reste nécessaire. Il se manifeste en nuances, du plus superficiel au plus engageant. L’admission qu’il faut désormais compter sur l’initiative des citoyens se décèle dans la prolifération de l’adjectif citoyen (ne) accolé à toutes sortes de démarches. Au Québec, un changement législatif est venu en 2017 consacrer la valeur intrinsèque de la participation publique, en permettant aux municipalités de remplacer la traditionnelle obligation référendaire sur certaines questions d’urbanisme par la mise en œuvre d’une politique de participation dûment paramétrée. La légitimation de la contribution des groupes du milieu, en dehors des ententes usuelles avec les associations pour les activités de sport, loisir et culture, se fait plus hésitante. À cet égard, l’arrondissement de Montréal Nord se montre avant gardiste en ayant conclu une entente générale de partenariat avec la table de quartier Montréal-Nord en santé. L’aval le plus formel se trouve dans les modifications règlementaires qui permettent aux nouveaux comportements de se déployer; elles se révèlent tout aussi litigieuses que tâtonnantes.

26Le troisième défi de mobilisation est complémentaire du second; si la légitimation fait accepter, la valorisation fait propager et rétribue l’investissement dans le milieu innovateur, quelle que soit la forme de la contribution (temps bénévole, argent, ressources matérielles, expertise professionnelle ou du quotidien…) et l’intensité de l’engagement personnel. La valorisation se traduit par des gestes de reconnaissance. Elle est plus fréquente à l’égard des initiateurs d’une innovation qu’envers ceux qui l’adoptent. Dans les processus de transformation du milieu local, les hommages vont aux promoteurs de mutation partielle et les efforts de la masse des citoyens qui animent les autres processus ont tendance à rester sous le radar. La dispensation de reconnaissance est en partie assumée par la municipalité (Divay et Micheau, 2017), mais beaucoup d’autres acteurs sectoriels y contribuent et permettent de maintenir l’incitation au changement.

27La fonction de mobilisation cherche à multiplier les initiatives et à élargir le nombre d’acteurs engagés. L’effervescence locale qu’elle provoque n’est efficace en actions réelles de changement que si concomitamment la fonction d’optimisation est assumée au sein du collectif. L’optimisation vise à ménager et canaliser l’énergie collective libérée par la mobilisation. L’énergie collective réfère aux investissements sous toutes leurs formes (contributions et engagements) que les acteurs effectuent dans les changements, à leurs effets synergiques sur l’action et sur l’ambiance locales. Elle ne s’achète pas; elle se crée dans la mise en mouvement et reste volatile. L’optimisation se déploie par un diagnostic récurrent sur l’état du collectif, par la gestation de dispositifs d’interface, par la syntonisation des investissements et par l’apprentissage collectif.

28Le diagnostic permet de voir comment le collectif progresse dans le traitement des problématiques; il visualise à la fois les résultats dans les changements effectifs de situation et la vitalité du collectif. La mesure des résultats suppose de mettre en évidence les indicateurs de situation et pas seulement les indicateurs de performance des diverses organisations locales. Les premiers qui condensent les effets de multiples actions servent de boussole pour tous les acteurs dans leurs efforts individuels et leurs collaborations. Dans la mouvance des community indicators, quelques tableaux de bord de communauté sont élaborés et alimentent des échanges sur les pratiques de divers acteurs (OEDC). La dévitalisation des communautés, notamment rurales, a fait l’objet de programmes gouvernementaux et l’Institut de la statistique du Québec publie un indice de vitalité économique (ISQ, 2018). Si cet indice permet d’apprécier l’évolution des situations, au plan économique, il ne permet pas de cerner la dynamique de l’ÉACL sous-jacente à cette évolution. La vitalité de l’ÉACL comme collectif, peut notamment être appréhendée par trois signes principaux, l’intensité des investissements dans le collectif, la densité interactionnelle et la résilience des réseaux locaux. Les investissements peuvent être plus ou moins intensifs; ils ne se décèlent pas seulement dans les contributions données aux initiatives communes, sous toutes leurs formes, mais aussi par les engagements individuels (modifications dans les façons de fonctionner ou de consommer, participation aux événements collectifs, valorisation du collectif dans les conversations courantes, etc.). La densité interactionnelle s’apprécie par le nombre et la composition des instances d’interface ainsi que par l’appartenance croisée à divers réseaux de certains organismes ou individus, ce qu’un sociogramme peut révéler, outil de visualisation qui commence à être utilisé pour maximiser la circulation de l’information. La résilience se manifeste notamment par le maintien en longue durée de cette densité interactionnelle, ce qui est souvent problématique avec le roulement de personnel dans les organisations et les changements dans les sources de financement.

  • 3 Les Tables de quartier, instance de concertation entre les acteurs du milieu ont la particularité d (...)

29La densité interactionnelle a une dimension informelle dans les échanges entre individus et une dimension formelle sous de multiples arrangements plus ou moins institutionnalisés (association, table de concertation, comité, société parapublique…). L’optimisation vise surtout les instances formelles d’interface, par exemple à Montréal pour des fins de concertation comme les tables de quartier3 ou de stimulation de la créativité sous diverses formules de Lab. Dans sa proposition qui lui a valu le premier prix au Défi des villes intelligentes (Infrastructure Canada), la ville compte multiplier ces espaces de créativité au niveau des quartiers, notamment sur les thématiques de mobilité et de sécurité alimentaire. L’optimisation des instances d’interface est confrontée à deux exigences contradictoires, d’une part favoriser l’ouverture et la participation la plus large et d’autre part éviter les phénomènes « d’hyperconcertation » qui génèrent de la « fatigue partenariale» et dissipent l’énergie collective.

30L’énergie collective peut aussi être optimisée par une syntonisation des efforts des divers acteurs lorsqu’ils tiennent le même discours sur les changements à apporter dans le milieu et lorsqu’ils synchronisent leurs initiatives. Cette syntonisation est explicite lorsque les acteurs souscrivent au modèle d’impact collectif qui inspire certaines démarches à Montréal, en développement social (Addy et Dubé, 2018) et en réussite scolaire.

31L’optimisation passe aussi par l’apprentissage collectif, vivement souhaité dans les discours, moins souvent observé dans les collaborations locales, notamment en raison de l’absence fréquente de mémoire institutionnelle dans les instances d’interface; il se diffuse malgré tout grâce au rayonnement d’organismes-conseils, sans but lucratif, arrimés à divers réseaux d’acteurs locaux.

32La mobilisation libère l’énergie collective créatrice. L’optimisation la conserve et la canalise. Il revient à la fonction de direction de focaliser son application. Les modalités d’exercice de la direction en mode logistique diffèrent de celles du mode pilotage. Le mode pilotage tire par le haut; il définit des objectifs et programme des interventions censées permettre de les atteindre. Le mode de logistique collective pousse par le bas; il fait advenir. Il s’assure que la nécessité du changement soit largement comprise, partagée et compte sur la créativité, amplifiée par la densité interactionnelle, pour trouver des solutions. Si le premier mise sur le volontarisme téléologique, le second carbure au pragmatisme incrémental. La direction en mode logistique collective veut assurer la prise de direction effective dans les gestes de tous les acteurs, actualiser une gouvernance réelle, celle qui fait les orientations et non celle qui les dit. Elle doit notamment cultiver trois façons particulières de diriger : la réflexivité collective, la maximisation des effets connexes et l’élargissement de l’horizon temporel.

33La participation d’un acteur à la construction d’une solution à un problème qui le concerne favorise habituellement son engagement dans sa mise en œuvre. Dans cette perspective, le premier défi de la direction logistique est de veiller à ce que périodiquement, une large délibération se produise dans le collectif local sur l’état du milieu et sur les responsabilités de chacun dans son évolution. Cette délibération n’en reste pas au niveau des constats, de la vision et des orientations, comme dans la plupart des exercices de planification stratégique; elle s’accompagne d’une interpellation et d’une reddition de compte mutuelles sur les contributions. La pratique des partenaires de Montréal pour le développement durable illustre cette façon de faire : chaque partenaire présente annuellement ses engagements et fait rapport sur leur réalisation. Une telle interpellation mutuelle s’active à tous les échelons des organisations. À Laval, troisième plus grande ville du Québec, la municipalité et l’organisme régional de santé ont élaboré, dans un processus ouvert à de tous les acteurs, une première politique régionale de développement social; mais une de ses originalités, outre la collaboration à haut niveau, vient de ce que les travailleurs sociaux et communautaires des deux organismes ont commencé à se rencontrer et s’interpeller sur le terrain, au niveau des quartiers.

34La seconde pratique n’est pas en soi nouvelle. Les sommaires décisionnels aux différents niveaux de gouvernement contiennent habituellement des considérations sur les retombées d’une proposition sectorielle sur d’autres problématiques sectorielles ou transversales qui figurent dans l’agenda gouvernemental. En mode logistique la prise en compte devient obligation d’action jointe. Chaque décision sectorielle cherche à maximiser ses effets connexes (positifs, évidemment) sur d’autres secteurs. Il est par exemple bien connu que les municipalités contrôlent plusieurs des facteurs contextuels favorables à la santé; dans une région du Québec, les professionnels de santé publique se sont mis à travailler avec les aménagistes municipaux pour concevoir des développements plus performants pour la santé.

35La troisième pratique concerne la façon dont le long terme est traité dans les programmes et leur évaluation. Le développement de la capacité d’innover collectivement au plan local prend du temps. Il ne s’évalue pas seulement par les résultats concrets de projets particuliers; il tire sa force dans les propriétés intangibles de l’ÉACL, notamment la confiance mutuelle, qui se façconnent au fil de nombreuses expériences. Or les considérations sur le long terme et sur les dimensions intangibles du bien commun sont souvent éclipsées dans les programmes gouvernementaux par un impératif de retombée (et de visibilité politique) à moyen, voire à court terme, par une obsession sur l’output legitimacy (Gustavsen et al., 2014), en oubliant que les processus de collaboration peuvent en eux-mêmes être générateurs d’effets positifs pour les acteurs et pour la cohésion de l’ÉACL. Normalement l’État devrait être le garant des visées de long terme; mais dans l’action collective locale, au Québec, les bailleurs de fonds philanthropiques sont souvent les plus soucieux de faciliter des cheminements en longue durée.

36Les façons de pratiquer la direction en mode logistique donnent encore plus d’importance à la quatrième fonction principale du management municipal, la communication, tout en modifiant ses prérequis et son style. Les prérequis concernent la circulation de l’information entre tous les acteurs, et plus spécialement entre les organismes publics. Toutes les données qui permettent de suivre l’évolution du milieu et les processus de sa transformation ne devraient pas rester la chasse gardée de chacun, mais alimenter un flux informationnel continu entre tous les acteurs, objet potentiel «d’un programme public en soi» ( Caron, 2019); les politiques actuelles de données ouvertes n’en sont qu’une ébauche.

37Le style de communication passe, en mode logistique, de la posture actuellement dominante du marketing organisationnel (et politique) à une pratique de pédagogie civique qui décline le bien commun local dans toutes ses manifestations tangibles et intangibles, explique les raisons d’être de ce que les organismes publics font et valorise les contributions des autres acteurs. La mise en évidence des conditions collectives du bien-être individuel est encore plus nécessaire lorsque les citoyens se voient offrir la possibilité de faire prévaloir leurs préférences individuelles dans certaines circonstances. En effet, la co-création n’est pas exempte d’effets pervers (Brandson et autres, 2018). Par exemple, les expériences de budget participatif qui portent sur de petites enveloppes budgétaires canalisent toute l’attention, alors que les infrastructures majeures, qui accaparent la majeure partie du budget d’investissement, restent hors examen médiatique. L’ÉACL devient un collectif avec une prise de conscience par tous de leurs interdépendances et des divers substrats dont ils bénéficient. La vue d’ensemble de l’ÉACL est utile pour apprécier les innovations ponctuelles, tout en nécessitant elle-même une approche novatrice pour en assurer une compréhension partagée.

Conclusion

38L’innovation territoriale est vivement souhaitée dans un contexte où les politiques centrales misent sur l’imagination locale pour concrétiser des changements sociétaux dans les modes de vie, alors même que l’état des finances publiques oblige les organismes publics locaux à devenir plus efficients et efficaces dans la fourniture des biens et services. Un constat majeur ressort des expériences d’innovation territoriale. Elle s’incube et se déploie via une multitude d’interactions dans l’écosystème d’action collective locale; elle suppose une attitude proactive des citoyens, attitude qu’ils affichent d’ailleurs de plus en plus dans la culture sociotechnologique actuelle. Dans les processus de transformation locale, les projets, phares de l’action publique, flottent dans de multiples courants d’action collective dans lesquels s’engagent les citoyens par leurs décisions et pratiques quotidiennes. Pour stimuler l’innovation territoriale, en tenant compte des processus de transformation du milieu, il est (im)pertinent de revoir le paradigme du management territorial. La figure du pilotage qui l’inspire oblitère trop l’énergie collective qui anime les innovations territoriales. Une approche logistique serait plus appropriée, en mettant l’emphase sur les conditions de mobilisation des acteurs. Certes, un management territorial en mode logistique risque d’accentuer les tensions entre les divers rôles des gestionnaires locaux (Dupuis, 2015). Et il interpellerait surtout les élus que le jeu politique et médiatique presse de se positionner comme des oracles omnipuissants. Mais ils seraient avisés, dans le contexte actuel d’initiative citoyenne, de méditer cette vieille maxime taoiste (LaoTseu) :

« Le Maître éminent se garde de parler

Et quand son œuvre est accomplie et sa tâche remplie

Le peuple dit : “cela vient de moi-même” (LXVII)

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Notes

1 Ces mobilisations locales ont fait l’objet de nombreuses études académiques à caractère monographique, notamment sur le développement social, entre autres par les chercheurs de la CRCOC, http://w4.uqo.ca/crcoc/index.html , du CRISES, https://crises.uqam.ca, et d’ARIMA, http://arimarecherche.ca/accueil. Un bilan des innovations municipales a aussi été publié récemment (Beaudet et Shearmur, 2019). L’auteur a réalisé des évaluations sur une vingtaine d’approches territoriales intégrées.

2 À titre d’exemple, les initiatives d’approche territoriale intégrée sont surtout menées, en milieu urbain, à l’échelle de quartiers, en dessous du plus bas niveau déconcentré d’administration.

3 Les Tables de quartier, instance de concertation entre les acteurs du milieu ont la particularité d’être financées de manière tripartite : Centraide du Grand Montréal, Ville de Montréal, Direction de santé publique de Montréal

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Pour citer cet article

Référence électronique

Gérard Divay, « L’innovation territoriale : manager en mode pilotage ou en logistique? », Finance Contrôle Stratégie [En ligne], NS-7 | 2020, mis en ligne le 09 janvier 2020, consulté le 27 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/fcs/4065 ; DOI : 10.4000/fcs.4065

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Auteur

Gérard Divay

Professeur associé, ÉNAP

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Droits d’auteur

Tous droits réservés

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