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Analyse de l’évolution des outils de la gestion locale d’un paradigme du contrôle à celui du pilotage : application à la gestion patrimoniale

Analysis of the evolution of local management tools from a paradigm of control to that of steering: application to real estate management
Yoann Queyroi et David CARASSUS

Résumés

Au cœur d’importantes évolutions, le management public adapte ses pratiques instrumentales, en passant, selon la littérature, d’une logique de de contrôle à celle de pilotage, organisant la performance à tous les niveaux d’une organisation. Dans ce contexte, cette étude vise à analyser le degré d’évolution des outils de la gestion locale, de manière empirique, en s’appuyant sur le cas de la gestion patrimoniale. Pour cela, nous caractérisons ces outils en mobilisant à la fois cette évolution paradigmatique, du contrôle au pilotage, mais aussi le modèle d’Hatchuel et Weil (1992). Nos résultats mettent alors en évidence la pertinence de notre modèle de recherche, ainsi que la nécessité de développer les outils du pilotage patrimonial au regard des pratiques actuelles.

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Texte intégral

1. Introduction

1Depuis plus de trente ans, face à l’influence de multiples facteurs, législatifs, environnementaux, sociétaux, ou encore culturels, la gestion des collectivités locales a profondément évolué. Ainsi, l’ensemble des structures publiques cherche à s’adapter aux nombreuses mutations du contexte local. Face à cette situation, les collectivités locales semblent avoir privilégié jusqu’à présent, une logique exogène à l’organisation publique, en cherchant notamment à accroître leurs ressources maîtrisables (Konzelmann, 2014) par le biais de la pression fiscale ou encore des délégations de services publics. Toutefois, cette première voie semble présenter des limites, liées aux dotations de l’État qui ne cessent de diminuer, à la pression fiscale qui semble avoir atteint un plafond, ou encore au niveau d’endettement local qui paraît ne plus pouvoir augmenter dans un contexte de crise financière ou sanitaire. C’est pourquoi, une seconde solution est récemment engagée, reposant sur des évolutions de nature politico-organisationnelle (Overmanns et Timm-Arnold, 2014), dans une logique endogène. Dans ce sens, il apparaît notamment intéressant de se tourner vers les ressources internes des organisations (Penrose, 1959), qu’elles soient humaines ou financières (Demeestere et Orange, 2008). L’amélioration des pratiques managériales des collectivités locales se focalise alors sur l’amélioration de la performance et le renforcement de la gouvernance publique (Meyssonnier, 2015 ; Bartoli et Blatrix, 2015), favorisant l’innovation managériale (Damampour et Schneider, 2006 ; De Vries et al., 2018).

2Dans ce cadre, au même titre que les ressources humaines et financières, la gestion du patrimoine constitue un des leviers d’amélioration importants de la gestion publique locale (Cour des Comptes, 2013). Ainsi, la gestion du patrimoine immobilier « consiste à prévoir, adapter et fournir les moyens immobiliers nécessaires au bon déroulement des opérations, dans les meilleures conditions de sécurité, d’usage, de coût global et de confort en se plaçant dans la perspective du développement durable » (Taillandier, 2009, p. 26). Ce patrimoine immobilier est alors entendu comme l’ensemble des moyens physiques, constructions, ouvrages, foncier bâti, non bâti, immeubles locatifs, supportant la réalisation d’activités (Bonetto et Sauce, 2006, p. 16).

3Toutefois, bien que cette thématique soit porteuse d’enjeux majeurs, sur le plan financier, en matière d’adaptation des services publics, ou bien encore en raison de l’enjeu managérial d’allocation et de combinaison des ressources (Wernerferlt, 1984 ; Barney, 1991), la gestion patrimoniale publique reste peu étudiée sur le plan scientifique. En conséquence, nous nous interrogeons ici sur les outils déployés par les collectivités locales en matière de gestion patrimoniale, en mobilisant deux paradigmes identifiés dans la littérature, ceux du contrôle et du pilotage. L’objectif de cette recherche est alors de répondre à la question suivante : comment sont caractérisés les outils de la gestion patrimoniale publique locale au regard d’une évolution conceptuelle instrumentale, marquée par le passage d’un paradigme du contrôle à celui du pilotage ?

4Pour répondre à cette question, nous proposons, dans un premier temps, un cadre conceptuel d’analyse des outils de la gestion patrimoniale sur la base des caractéristiques de ces deux paradigmes évoqués par la littérature. A ce titre, nous mobilisons également le modèle d’Hatchuel et Weil (1992) (partie 1). Dans un second temps, nous proposons une analyse des résultats d’une étude quantitative auprès de 192 collectivités locales, nous permettant de caractériser les outils de la gestion patrimoniale mobilisés par les organisations du secteur public local (partie 2).

2. Un cadre théorique de la recherche centré sur la distinction entre les outils du contrôle et du pilotage patrimonial

5Afin de présenter notre cadre de recherche, nous abordons tout d’abord le passage de la logique de contrôle vers celle du pilotage. Dans ce cadre, nous envisageons ces logiques distinctes en matière de gestion patrimoniale locale (2.1). Ensuite, nous formalisons le cadre conceptuel de notre recherche, en utilisant le modèle d’Hatchuel et Weil (1992), nous permettant d’étudier l’évolution des outils de la gestion patrimoniale au sein du changement de paradigme évoqué (2.2).

2.1. L’évolution du contrôle vers le pilotage patrimonial au sein du secteur public local

6Les crises économiques en Europe dans les années 1980 ont contribué à la remise en cause du modèle traditionnel du contrôle de gestion et à l’évolution de cette notion (Hofstede, 1981 ; Teller, 1999, p. 22 ; Ahsina, 2012). Ainsi, la séquence plan – programme – budget – suivi – contrôle – sanction – récompense ne serait adaptée qu’à des hypothèses spécifiques, selon lesquelles les objectifs seraient formels, les résultats mesurables, ainsi qu’avec une certaine connaissance des effets des actions correctives et de la répétitivité des activités (Hofstede, 1981). Dès lors, avec la complexification des organisations (Burlaud et Malo, 1988), la vision traditionnelle du contrôle évolue (Bouquin, 1998). Cette notion est ainsi passée d’une logique classique de surveillance vers la capacité de maîtrise des organisations (Bouquin, 2005). Dans ce cadre, le renouveau du contrôle de gestion appréhende une réflexion stratégique pour mieux prendre en compte les souhaits des parties prenantes, entraînant une remise en cause de l’organisation et des systèmes de pilotage. Dès lors, des indicateurs physiques ou opérationnels sont introduits à côté des indicateurs financiers ou comptables. C’est pourquoi, les systèmes de contrôle sont désormais considérés plus comme des supports au dialogue que comme des outils de contrôle, constituant davantage un système de pilotage que de reporting.

7Dans ce sens, Lorino (1999) indique que le paradigme du contrôle se fonde sur deux hypothèses, d’une part, celle de la simplicité, où la performance est modélisée d’un point de vue extérieur à l’organisation et rendue prédictible, et d’autre part, celle de la stabilité dans le temps. La gestion des ressources s’y effectue uniquement sur les flux, avalisés par un système décisionnel hiérarchisé et formalisé. En revanche, pour ce même auteur, dans le paradigme du pilotage, la performance de l’organisation se traduit par le surplus de valeur généré entre la réponse produite au regard du besoin exprimé et celle de la consommation de ressources nécessaires à l’obtention de cette réponse. Ainsi, piloter une organisation ne se traduit pas par un contrôle « déterministe » des actions des différents acteurs, mais plutôt par le sens donné aux interprétations de ces acteurs dans l’accomplissement des actions (Lorino, 1995). Dans ce cadre, la mesure qui est un aboutissement du contrôle, pourrait être remplacée par l’interprétation, en tant que corolaire du pilotage. En effet, si l’intérêt de la mesure n’est pas remis en cause, celle-ci n’est plus au cœur du pilotage, qui se trouve désormais dans la « connaissance et la compréhension des activités, c’est-à-dire dans leur interprétation » (Pariente, 1998, p. 14).

8De manière similaire, Tondeur et De La Villarmois (1999) appréhendent le contrôle comme un paradigme des ressources, et le pilotage comme un paradigme des activités. Ainsi, selon ces auteurs, le pilotage d’une organisation s’inscrit non plus dans une simple allocation des ressources, une temporalité séquencée et une décomposition hiérarchique, mais dans un « diagnostic des causes », une « durée continue » et une « intégration en réseau ». A l’identique, Simons (1995) soulève également les limites du contrôle traditionnel. Selon lui, la surveillance, la mesure et l’ajustement de la performance sont ainsi fondées sur une stratégie top-down, caractérisée par un système communiquant les valeurs fondamentales de l’organisation. Or, ce système est de nature à limiter la responsabilité des individus avec des codes de conduite. Cet auteur envisage alors un nouveau système de contrôle et de diagnostic interactif, fondé sur la rétroaction stratégique par rapport à la cible de l’organisation. De même, Otley (1999) met en évidence la nécessité d’une approche globale des systèmes de contrôle de gestion, puisque, pris isolément, ils ne permettent pas de mobiliser la pluralité des éléments sous tendant le contrôle. Tous ces développements s’inscrivent dans une prise en compte des systèmes de contrôle, qualifiés de « packages » (Malmi et Brown, 2008), qui ne sont pas la somme d’outils juxtaposés et indépendants, mais un ensemble coordonné, dont les composantes sont complémentaires et en interaction. En conséquence, l’ensemble de cette littérature pointe la nécessité de dépasser les finalités de vérification, de surveillance et de supervision, liées au contrôle, pour mobiliser le pilotage, qui conduirait à la maîtrise et la domination d’une organisation (Santo et Verrier, 1993), dans une logique englobante.

9Au final, comme l’illustre de manière synthétique le tableau 1, le concept de pilotage traduit une logique de gestion plutôt inscrite dans le long terme, s’appuyant sur les complémentarités et les interactions entre les différents domaines du développement organisationnel, ainsi que sur une gestion qui se structure autour d’objectifs stratégiques et de priorités d’actions définies (Lorino, 1999). Appliqué au contexte local, ce paradigme permet alors de formaliser et de prioriser l’action publique, mais aussi de l’inscrire dans une visée prospective et anticipative. Il contribue également à donner un sens à l’action quotidienne des agents publics, en associant les élus, tout en favorisant une approche transversale et globale des enjeux et des problématiques locales (Meyssonnier, 1993). Au global, alors que le contrôle paraît plutôt fermé et rationnel, le pilotage porte au contraire des enjeux d’ouverture, dans le cadre d’une pensée pragmatiste (Lorino, 2020). En outre, il permet de résoudre des problèmes complexes, dans une logique de gouvernance pluraliste, en privilégiant des modes dialogiques, et émergeants (Lorino, 2020). Le système de pilotage serait ainsi le support de la mise en tension entre la valeur évolutive, sous tendue par des besoins patrimoniaux instables, et les activités collectives organisationnelles pour y répondre.

Tableau 1 - Caractéristiques des paradigmes du contrôle et du pilotage

Tableau 1 - Caractéristiques des paradigmes du contrôle et du pilotage

Source : D’après Lorino (1997)

10Au-delà de ces premières analyses peu spécifiques au contexte local, d’autres études mettent en évidence ces évolutions par une prise en compte accrue des modalités du pilotage des organisations locales et de la notion de performance (Batac et al., 2009). Ainsi, d’après Carassus et al. (2017, p. 26), si les collectivités locales utilisent traditionnellement des outils de surveillance et de vérification, elles sont engagées dans le développement de dispositifs de pilotage.

11Appliquée à la gestion patrimoniale, la notion de contrôle pourrait alors concerner la vérification des moyens alloués et des résultats des actions menées sur le patrimoine par les collectivités locales. Dans ce cadre, ce contrôle vise à répondre de manière élémentaire et standardisée aux besoins des usagers du service public (Lorino, 1999). Selon cette logique, les collectivités locales appréhendent et prévoient les besoins des usagers en amont et par habitude. En conséquence, ces besoins sont supposés stables, et de manière coutumière, l’organisation alloue par exemple, des locaux aux associations sans critères d’éligibilité particuliers, autres que des formalités juridiques et administratives classiques. De plus, la logique de contrôle privilégie une gestion des compétences par métier, cloisonnant les domaines professionnels (Carassus et al., 2017, p. 12). Or, la gestion patrimoniale d’une organisation publique est particulièrement concernée par la multitude des acteurs et des domaines d’intervention. C’est pourquoi, le contrôle patrimonial paraît plutôt se cantonner à une logique de métiers, sans créer de la transversalité au sein d’une organisation.

12Globalement, le contrôle patrimonial peut être qualifié d’endogène, plutôt court-termiste, recherchant la conformité des actions à des règles juridiques, financières et administratives. Ce contrôle porte directement sur les moyens patrimoniaux de la collectivité. Il est également le produit d’un processus organisationnel vertical et hiérarchique. De même, dans ce mode de contrôle, les leaders sont plutôt du côté des services supports de l’organisation, c’est-à-dire les services techniques (bâtiments et assimilés), les services juridiques et administratifs en charge du patrimoine ou encore les services financiers. Enfin, le contrôle patrimonial vise généralement une performance économique ou organisationnelle, et ne génère que de faibles apprentissages adaptatifs, concernant l’allocation des moyens, souvent influencé par le passé dans une logique reconductive (Simons, 1995 ; Lorino, 1999). Dans ce cadre, les outils du contrôle patrimonial peuvent être représentés par des tableaux de suivi des consommations énergétiques annuelles, tableaux de suivi des baux d’occupation, tableaux de bord des travaux et de la maintenance par type de bâtiment, etc.

13A l’opposé, selon la littérature, l’évolution vers la notion de pilotage patrimonial est source de caractéristiques plus innovantes, et induit des outils s’inscrivant dans une action collective complexe, et en mouvement (Lorino, 2020). Dès lors, les outils du pilotage patrimonial, tels qu’un plan pluriannuel d’investissement, une matrice stratégique du patrimoine, ou encore un schéma directeur immobilier doivent mettre en mouvement une pluralité de services concernés par le patrimoine en lien avec leurs usagers, autour d’enjeux pluralistes, afin de converger vers un positionnement commun (Lorino, 2020). Ils se présentent comme des outils propices aux débats dans leur réalisation, puis aux retours d’expérience dans leur mise en pratique, et sont vus comme des ressources au service des acteurs pour définir leurs actions. De plus, contrairement au contrôle, le pilotage patrimonial s’inscrirait dans une logique temporelle davantage long-termiste, alliant le moyen et long terme avec le court terme, les planifications stratégiques et opérationnelles, et en intégrant l’évaluation. L’objet du pilotage patrimonial n’est alors plus centré sur les seuls moyens immobiliers, mais aussi sur les actions et activités qui touchent le patrimoine, ainsi que sur les politiques publiques qui le concernent. Ainsi, le pilotage permet d’inscrire la gestion patrimoniale d’une collectivité dans une dimension prospective et anticipative. Il favorise la transversalité et une approche globale des enjeux et des problématiques patrimoniales (Meyssonnier, 1993). De plus, par l’évaluation qu’il génère, le pilotage patrimonial entraîne des apprentissages adaptatifs, mais aussi génératifs (Senge, 1990 ; Argyris et Schön, 1978 ; Argyris, 1996), permettant d’influencer les choix et les priorités des décisions patrimoniales. Enfin, les leaders ne sont plus seulement incarnés dans les fonctions supports. En effet, un rééquilibrage s’effectue vers les acteurs opérationnels, ainsi que vers les services métiers d’une collectivité locale. Dans ce cadre, les choix d’investissements sur le patrimoine scolaire, par exemple, ne s’effectuent plus seulement de manière cloisonnée par le service technique, mais la direction métier en charge de l’éducation y joue un rôle moteur. De même, les acteurs politiques sont directement intégrés au pilotage patrimonial alors que le contrôle reste souvent l’apanage de l’administration (Simons, 1995 ; Lorino, 1999).

14La littérature sur le contrôle de gestion nous permet, au final, de caractériser la gestion patrimoniale des collectivités locales au regard de ces évolutions conceptuelles globales. En outre, au-delà de cette seule analyse des pratiques de gestion patrimoniale publique locale à l’aune d’impératifs de pilotage et de performance, nous cherchons à appréhender la gestion du patrimoine dans une logique plus instrumentale. Nous mobilisons à ce propos le modèle d’Hatchuel et Weil (1992).

2.2. Des outils de gestion au cœur de l’évolution de la gestion locale : vers le pilotage patrimonial

15Les organisations publiques s’inscrivent de manière générale dans un mouvement de fond lié au managérialisme (Letort et Fabre, 2014, p. 14). Cela se traduit par l’utilisation de méthodes managériales conduisant à une utilisation plus efficiente des ressources et à l’atteinte des objectifs d’une organisation (Gandloff, 2009, p. 4). Aussi, pour Chatelain-Ponroy (2010, p. 5), le managérialisme est un des facteurs environnementaux qui a influencé le besoin d’outils de contrôle de gestion dans les organisations non marchandes.

16La gestion patrimoniale s’inscrit ainsi dans ce mouvement général, dans la mesure où le développement de cette activité au sein des organisations s’accompagne d’un besoin d’outils de gestion (Cours des Comptes, 2013). Ces derniers se présentent comme des éléments formalisés, ou techniques, visant à guider l’action collective (De Vaujany, 2006, p. 113), ainsi qu’à appréhender le patrimoine et les règles de sa gestion. Dès lors, les outils de la gestion patrimoniale sont le fruit d’une pensée intellectuelle. Ils portent une dimension politique qui en fait des éléments non neutres lorsqu’ils sont en situation (Aggeri et Labatut, 2010, p. 9). De manière complémentaire, Moisdon (1997, p. 7) décrit pour sa part un outil de gestion comme un « schéma de raisonnement reliant de façon formelle un certain nombre de variables issues de l’organisation et destinées à instruire les divers actes de la gestion ».

17En outre, Hatchuel et Weil (1992, p. 122-126) démontrent qu’un outil de gestion se caractérise par trois éléments en interaction : un substrat technique, une philosophie gestionnaire et une vision simplifiée des relations organisationnelles. Dans ce cadre, le substrat technique intègre la nature des outils de gestion et leur méthodologie de mise en œuvre. Il s’agit de l’abstraction sur laquelle repose l’outil pour fonctionner (David, 1996, p. 4). D’ autre part, la philosophie gestionnaire est représentée par les finalités et cibles des outils de gestion. Elle confère à l’outil sa signification à travers « le système de concepts qui désigne les objets et les objectifs formant les cibles d’une rationalisation » (Hatchuel et Weil, 1992, p. 124). Enfin, la vision des relations organisationnelles s’appuie sur le rôle des acteurs et la prise en compte de leur positionnement à travers l’outil de gestion (Hatchuel et Moisdon, 1987).

18Appliquée à la gestion patrimoniale, la philosophie gestionnaire des outils, en premier lieu, peut être traduite en matière d’horizon temporel. Effectivement, le temps est un élément structurant de la gestion patrimoniale puisque cette fonction est concernée aussi bien par des activités quotidiennes que par des projets à très long terme. Dans ce cadre, comme l’indique Breid (1994), il est difficile de piloter une organisation sur la base de mesures strictement court-termistes et opérationnelles. De même, des mesures essentiellement comptables et financières appréhenderont avec difficulté la complexité de l’organisation publique locale (Crozier, 1991 ; Atkinson et al., 1997). Aussi, compte tenu de leur horizon temporel, ces outils comptables et financiers ne décrivent que l’histoire récente, et ne peuvent pas participer à l’exercice nécessaire de la prédiction, dans la mesure où leurs principes constitutifs mettent en avant le calcul de la valeur patrimoniale de l’institution. En outre, plus les outils mis en œuvre par les collectivités locales se focalisent sur des indicateurs court-termistes, plus la capacité future de l’organisation à générer et à adapter ses ressources immobilières en fonction de ses besoins sera réduite. Au regard de ces nombreuses limites, plusieurs auteurs suggèrent alors la mise en place de systèmes multidimensionnels de mesure de la performance comme outils de management complémentaires aux outils traditionnels (Kaplan et Norton, 1992 ; Otley, 1999). En effet, même si les mesures court-termistes notamment axées sur des dimensions comptables et financières, ne sont pas écartées, elles sont complétées par des mesures plus long-termistes et qualitatives permettant de prendre en considération d’autres dimensions nécessaires à l’appréciation de la performance globale d’une organisation (Busson-Villa, 1999, p. 24). Ainsi, certains outils de gestion du patrimoine immobilier peuvent être centrés sur une vision de court terme (comme un tableau de suivi règlementaire, ou un tableau de suivi des opérations de maintenance par exemple), une vision de moyen terme (comme un tableau de suivi des contrats, de la gestion énergétique ou des coûts complets des bâtiments), ou encore une vision long-termiste (comme un plan de cessions ou d’acquisitions, ou un schéma directeur).

19En second lieu, selon le modèle d’Hatchuel et Weil (1992), les outils de gestion comportent une vision simplifiée des relations organisationnelles. Dans ce cadre, les outils de la gestion patrimoniale paraissent pouvoir être caractérisés par leur niveau d’action ou d’utilisation. En effet, puisque l’instrumentation de gestion du patrimoine s’inscrit dans un système global, les outils paraissent s’insérer au sein de plusieurs niveaux de contrôle : le niveau stratégique, intermédiaire ou administratif, et opérationnel (Anthony, 1965, 1988). En complément, selon Loning et al. (2013), il est indispensable que les outils de pilotage soient tournés vers le terrain, encore trop souvent oublié des démarches de contrôle. Ainsi, le pilotage d’une organisation doit s’enrichir de données physiques et qualitatives générées par la prise de décision au quotidien, afin de compléter les données agrégées et de synthèses qui sont traditionnellement manipulées par le contrôle de gestion. Dès lors, il semble nécessaire que le pilotage patrimonial se décline dans tous les niveaux d’une organisation, du stratégique jusqu’à l’opérationnel. Le niveau stratégique concerne de ce fait le pilotage de la fonction patrimoniale. Le niveau administratif, pour sa part, inclut les activités de nature administrative ayant pour objectif de répondre aux obligations légales qui s’imposent aux propriétaires, mais également les obligations conventionnelles pouvant résulter des contrats d’assurance, des obligations environnementales et réglementaires applicables aux ouvrages et aux activités que ces derniers abritent. Enfin, au niveau opérationnel, nous trouvons l’ensemble des processus techniques indispensables à l’utilisation des locaux. C’est pourquoi, un guide utilisateur du bâtiment, un tableau de suivi des occupations, ou encore un tableau de suivi règlementaire représentent des outils dédiés aux acteurs opérationnels. Un tableau de suivi des contrats d’entretien, des baux, des assurances, ou des consommations budgétaires sont eux plutôt des outils déployés à un niveau intermédiaire et administratif. Enfin, un plan pluriannuel d’investissement, un plan pluriannuel de travaux, ou une matrice stratégique du patrimoine sont des outils mobilisés au niveau stratégique et politique.

20En dernier lieu, le substrat technique peut être représenté par le support, ou référentiel, dans lequel s’incarne l’outil (Detchessahar et Journé, 2007, p. 78). Dans ce sens, il s’agit d’appréhender les domaines d’activités de la gestion patrimoniale couverts par l’outil. En effet, la gestion patrimoniale rassemble plusieurs activités qui, bien que fortement liées les unes aux autres, possèdent une certaine autonomie d’action (Bonetto et Sauce, 2006, p. 21). Ainsi, cette fonction peut être séquencée en trois catégories découlant directement de la typologie anglo-saxonne du « Corporate Real Estate Management » (Nappi-Choulet, 2007, p. 164). Son premier domaine d’activité est celui du « Facility Management », qui peut être traduit par l’exploitation de parc. Il représente, de manière générale, l’activité d’allocation des ressources immobilières afin de garantir l’adéquation entre les conditions immobilières et les activités qui s’y déroulent (Bonetto et Sauce, 2006, p. 21). Son second domaine peut, lui, être caractérisé par le « Property Management ». Il couvre l’administration de biens, et concerne les opérations administratives et juridiques liées à la propriété, à la location et à la maîtrise d’ouvrage des constructions ou des gros travaux. Le dernier domaine d’activité est incarné par l’« Asset Management », qui représente la gestion d’actifs immobiliers. Il concerne plus précisément la gestion financière et stratégique des actifs. Le patrimoine étant à la fois un bien de production de service public et un élément de l’actif, une partie des activités de gestion porte alors sur le pilotage des opérations concernant la conservation, la transformation, l’acquisition, la vente, la démolition, ou la construction de biens immobiliers. Ces activités s’inscrivent nécessairement dans une perspective stratégique, en rapport direct avec la stratégie globale de l’institution. Dans ce sens, les activités d’« Asset management » peuvent être prises en charge par des outils comme des schémas directeurs immobiliers, ou des évaluations d’actifs, celles de « Property Management » sont liées à des outils de suivi de projet de rénovation, de construction, ou au suivi des baux par exemple, et celles de « Facility Management » peuvent reposer sur des tableaux de bord de maintenance, ou des consommations énergétiques.

21En conséquence, au regard de cette littérature, afin de caractériser les outils de la gestion patrimoniale, nous faisons l’hypothèse suivante :

H1 : Les outils de la gestion patrimoniale publique locale sont caractérisés par leur philosophie gestionnaire (via la temporalité des outils concernés), leur vision simplifiée des relations organisationnelles (via les rôles des acteurs parties prenantes), et leur substrat technique (via leurs domaines d’activités).

22De cette manière, la variable temporelle, correspondant à la philosophie gestionnaire des outils, est composée de trois modalités. Le court terme est appréhendé par les items de mise en œuvre d’un tableau de suivi règlementaire, de gestion des plans, et de suivi de la maintenance ; le moyen terme par les items d’outils de gestion énergétique, de suivi des contrats et gestion comptable et financière ; et le long terme par les items de mise en œuvre d’un plan pluriannuel d’investissement, d’un plan pluriannuel de travaux, et d’un schéma directeur. Ensuite, la variable « rôle des acteurs », répondant à la vision simplifiée des relations organisationnelles, est appréhendée par le niveau opérationnel, intermédiaire et stratégique. Les items « services métiers et autres services supports » sont identifiés dans le niveau opérationnel. Les « services directement en charge du patrimoine » correspondent eux au niveau intermédiaire, alors que les « élus et la direction générale » sont identifiés au niveau stratégique. Pour finir, la variable liée aux domaines d’activités des outils (substrat technique) est composée du Property, du Facility et de l’Asset Management. Les items « gestion administrative, juridique et financière » et « suivi des opérations d’investissements et gros travaux » mesurent le Property. Les items « gestion de l’usage et de la maintenance » et « gestion de l’énergie et des fluides » appréhendent le Facility. Enfin, les items « gestion stratégique immobilière » et « planification immobilière » correspondent eux à l’Asset.

23En outre, comme nous l’avons évoqué antérieurement, ces outils de la gestion patrimoniale paraissent également au cœur d’un changement de paradigme, à savoir celui du contrôle vers celui du pilotage. En effet, de manière traditionnelle, les organisations sembleraient plutôt utiliser des outils relevant du paradigme du contrôle (Carassus et al., 2017, p. 24). Or, ces outils du contrôle connaissent plusieurs limites, évoquées par Crozier (1991), en se focalisant sur une logique qui ne semble pas suffisante, ni dans le but de garantir la conformité des opérations, ni pour assurer la maîtrise de la gestion dans des organisations complexes comme celles du secteur public local. Dès lors, les outils du contrôle paraissent insuffisants à plusieurs égards (Loning, et al., 2013). Peu opérationnels et avec un caractère rétrospectif, a posteriori, se bornant à relever des dégradations financières, ils ont tendance à privilégier le court terme, en négligeant, voire dévalorisant le long terme. Finalement, l’instrumentation du contrôle patrimonial semble ne garantir que la conformité à des normes, en privilégiant le suivi des moyens au détriment du contrôle des finalités de l’action publique. Batac et al. (2009, p. 159) qualifient alors ces types de contrôle, de « normatifs, bureaucratiques ou administratifs ». Au regard de cette littérature, nous faisons donc l’hypothèse suivante :

H2 : Les outils de la gestion patrimoniale sont caractérisés par leur évolution paradigmatique, du contrôle vers le pilotage.

24Dans ce cas, sur la base des mêmes items précédemment évoqués, le contrôle patrimonial est représenté par les variables temporelles de court et moyen terme, il est centré sur des acteurs opérationnels et intermédiaires, et il couvre les domaines d’activités liés au Property et au Facility Management (figure 1).

25En synthèse, et sur la base de ces deux hypothèses de recherche complémentaires, le schéma ci-dessous reprend le modèle que nous adoptons pour analyser les outils de la gestion patrimoniale des collectivités locales. Les trois éléments de caractérisation des outils de la gestion patrimoniale (le substrat technique à travers ses domaines d’activité, la vision organisationnelle à travers le rôle des acteurs, et la philosophie gestionnaire à travers la temporalité des outils) sont alors croisés avec l’évolution d’un paradigme du contrôle à celui du pilotage avec des modalités différentes.

Figure 1 - Modèle danalyse des outils de la gestion patrimoniale publique locale

Figure 1 - Modèle d’analyse des outils de la gestion patrimoniale publique locale

3. Des résultats validant les axes d’analyse, et pointant l’évolution des outils dans la perspective du pilotage patrimonial

26Au cours de cette seconde partie, nous confrontons notre cadre d’analyse au terrain, à travers les hypothèses de recherche formulées précédemment. Pour ce faire, nous présentons d’abord la démarche de recherche, puis nous validons notre cadre d’étude. Nous caractérisons ensuite les outils actuels de la gestion patrimoniale au regard de nos axes d’analyse, puis nous finissons par discuter nos résultats en revenant sur la littérature.

3.1. Une méthodologie de recherche quantitative

27Si la gestion patrimoniale est au centre des préoccupations des organisations publiques locales qui font face à des bouleversements managériaux majeurs, elle reste tout de même un domaine peu étudié par la littérature en sciences de gestion. Dans une logique exploratoire, cette recherche vise donc à caractériser les pratiques instrumentales des collectivités locales en matière de gestion patrimoniale, et à soulever des voies d’évolutions potentielles. Pour ce faire, nous prenons appui sur des travaux antérieurs afin d’adapter un cadre d’analyse aux spécificités de notre thématique d’étude, et d‘analyser la possible validité de nos hypothèses exploratoires.

28Dès lors, pour répondre à notre problématique, nous mobilisons une étude quantitative, par le biais d’une enquête nationale (fournie en annexe) envoyée à des acteurs territoriaux. En effet, alors que la gestion patrimoniale publique est peu étudiée par les sciences de gestion, nous cherchons à explorer ce sujet tout en dressant des voies d’évolution managériales pour les organisations publiques. C’est pourquoi, nous avons mobilisé une base de données de responsables de collectivités locales françaises à qui nous avons proposé de répondre à un questionnaire en ligne. Celui-ci nous a permis de récolter 192 observations exploitables de différentes catégories d’acteurs, élus et cadres en lien avec les problématiques patrimoniales. La figure 2 ci-dessous expose les caractéristiques des répondants à cette enquête.

Figure 2 - Description des répondants

Figure 2 - Description des répondants

29Ce questionnaire a été construit sur la base du modèle de recherche présenté précédemment (Cf. figure 1). C’est pourquoi, outre une partie signalétique, il comportait une partie sur la temporalité des outils, une autre sur leur utilisation dans les différentes strates décisionnelles de l’organisation, et une dernière concernant les activités de la gestion patrimoniale couvertes par les outils. Une fois le questionnaire diffusé, nous avons confronté notre grille d’analyse des outils de la gestion patrimoniale avec les pratiques locales, en utilisant le logiciel SPSS pour traiter les réponses.

30Dans ce sens, dans le cadre de notre hypothèse 1, nous cherchons d’abord à valider notre application du modèle d’Hatchuel et Weil (1992) à la gestion patrimoniale. En effet, nous voulons vérifier que la temporalité, le rôle des acteurs, et les domaines d’activités des outils, traduisant respectivement la philosophie gestionnaire, la vision des relations organisationnelles, et le substrat technique, permettent de représenter les outils de la gestion patrimoniale publique locale. Pour valider H1, nous avons donc réalisé une analyse factorielle par la méthode d’extraction dite d’Analyse en Composantes Principales (ACP).

31Ensuite, sur la base de ces mêmes axes du modèle d’analyse, nous cherchons à répondre à notre seconde hypothèse. Cela nous amène à caractériser les pratiques instrumentales des collectivités locales françaises, dans une logique de contrôle ou de pilotage patrimonial. C’est pourquoi, nous répondons à H2 en réalisant des analyses descriptives visant à qualifier les pratiques des collectivités locales dans le paradigme du contrôle ou bien dans celui du pilotage.

3.2. La validation de la grille d’analyse des outils de la gestion patrimoniale publique locale

32Afin de tester notre modèle d’analyse au regard de notre première hypothèse de recherche, et ainsi déterminer les différents construits des outils de la gestion patrimoniale locale, nous menons une analyse en composantes principales, expliquant avec trois composantes plus de 89 % de la variance totale.

33Comme le montre le tableau 2, la première composante extraite (39,4 % de la variance expliquée) regroupe 6 items : gestion stratégique immobilière planification immobilière, gestion administrative, juridique, financière et fiscale, suivi des opérations d’investissement et de gros travaux, gestion de l’usage et de la maintenance, et gestion de l’énergie et des fluides. Ces items correspondent aux trois domaines d’activités de la gestion patrimoniale que nous avions mis en évidence : Asset, Property et Facility Management, concernant le substrat technique des outils. Cette première composante appréhende donc la variable « substrat technique » du modèle d’Hatchuel et Weil (1992) en matière d’outils de la gestion patrimoniale.

Tableau 2 - Matrice de structure de lACP du modèle des outils de gestion patrimoniale publique locale

Tableau 2 - Matrice de structure de l’ACP du modèle des outils de gestion patrimoniale publique locale

34Enfin, la troisième composante (13,49 % de la variance expliquée) représente globalement la dimension temporelle des outils de la gestion patrimoniale, avec 4 items : plan pluriannuel de travaux, schéma directeur, gestion des plans, et suivi et gestion de la maintenance. Ceux-ci mesurent ainsi les temporalités long, moyen, et court terme. Ils correspondent à la variable « Philosophie gestionnaire des outils de gestion » du modèle d’Hatchuel et Weil (1992), adapté à la gestion patrimoniale.

35Dès lors, cette ACP nous permet de reconstituer globalement les trois variables d’analyse traduites du modèle mobilisé. Cette analyse démontre ainsi que le modèle de caractérisation des outils de la gestion patrimoniale adapté du cadre d’Hatchuel et Weil (1992) permet de représenter près de 90 % des collectivités locales françaises. En conséquence, nous validons notre hypothèse H1 selon laquelle, les outils de la gestion patrimoniale publique locale sont caractérisés par leur substrat technique (domaines d’activités), leur philosophie gestionnaire (temporalité), et leur vision simplifiée des relations organisationnelles (rôle des acteurs). De plus, les résultats mettent aussi en évidence les variables les plus influentes, à savoir celles concernant les domaines d’activités de la gestion patrimoniale (substrat technique) et le niveau d’utilisation des outils de la gestion patrimoniale (rôle des acteurs). Leur philosophie gestionnaire apparaît ainsi jouer un rôle plus faible dans la caractérisation des outils de la gestion patrimoniale.

36Compte tenu de la pertinence de cette grille de lecture des outils de la gestion patrimoniale locale, nous cherchons désormais à décrire les pratiques des collectivités sur chacun de ces trois axes d’analyses.

3.3. Une analyse descriptive mettant en évidence des outils encore focalisés sur le contrôle patrimonial, mais avec un pilotage en émergence

37Après validation de notre cadre d’analyse, nous avons réalisé des études descriptives des outils de la gestion du patrimoine actuellement mis en œuvre dans les collectivités locales. Nous avons aussi questionné les répondants sur leur perception quant aux évolutions à engager. Ces résultats prennent la forme de pourcentages pour chaque item de réponse au sein de chacune des variables de caractérisation mises à l’épreuve dans notre étude.

Une philosophie gestionnaire des outils de la gestion patrimoniale moyen-termiste et ancrée dans le contrôle

38La temporalité des outils de la gestion patrimoniale constitue notre premier critère d’analyse. En effet, le patrimoine immobilier est aussi bien concerné par des activités journalières que par des opérations de long terme. Or, de ce point de vue, les outils de gestion patrimoniale actuellement mis en œuvre au sein des collectivités locales françaises semblent globalement plutôt destinés à une vision de moyen terme sur les ressources immobilières (tableau 3). En effet, 65 % des institutions que nous avons interrogées déclarent posséder des outils de gestion du patrimoine annuels, tels que des tableaux de suivi des consommations budgétaires des bâtiments, ou de gestion des contrats par exemple, alors que les logiques temporelles infra-annuelles et pluriannuelles sont beaucoup moins bien appréhendées par leur instrumentation. De cette façon, ce ne sont que 55 % des outils qui sont destinés à la programmation et à une vision à long terme sur les ressources immobilières (par le biais de schémas directeurs, de programmation des investissements, de plans de cessions, etc.), et seulement 51 % des outils qui concernent une temporalité de court terme (avec des outils de suivi règlementaire, ou de la maintenance par exemple). Par conséquent, il semble que les activités quotidiennes sur le patrimoine et les considérations à long terme ne soient pas réellement reliées. Ceci paraît notamment dommageable pour l’instauration d’une stratégie patrimoniale. Aussi, les instruments de planification et de prévisions immobilières sont absents dans beaucoup de collectivités répondantes.

39En outre, au regard de notre distinction des paradigmes du contrôle et du pilotage patrimonial, nous constatons que la temporalité des outils de gestion du patrimoine caractérise davantage le contrôle que le pilotage. En effet, le pilotage étant englobant, il comprend des horizons de court et long terme que les outils ne semblent appréhender que faiblement aujourd’hui.

Tableau 3 - Philosophie gestionnaire des outils de la gestion patrimoniale locale

Tableau 3 - Philosophie gestionnaire des outils de la gestion patrimoniale locale

40De plus, au sein de la catégorie des outils de long terme, nous avons constaté de très fortes disparités entre les types d’instruments mobilisés. Dans ce sens, près de 81 % des collectivités locales déclarent mettre en œuvre un plan pluriannuel d’investissement, tandis qu’elles sont 73 % à ne pas employer de schéma directeur immobilier. Les outils court-termistes, eux aussi plutôt déficients, connaissent également certaines différences selon leur type. Si 60 % des collectivités locales mettent en œuvre des outils destinés au suivi règlementaire, elles ne sont en revanche que 43 % à utiliser des outils de gestion des plans par exemple. Globalement, ces premiers résultats mettent en évidence un manque de vision à longue échéance des collectivités locales sur l’évolution de leurs ressources patrimoniales. De même, les décisions journalières affectant le patrimoine immobilier semblent trop souvent prises, sans être éclairées par des outils de gestion adaptés. De la sorte, des activités techniques quotidiennes telles que le suivi des opérations de maintenance, ou la gestion des conformités règlementaires pâtissent du faible développement d’outils.

41Par ailleurs, nous avons analysé les relations entre la temporalité des outils de la gestion du patrimoine et certaines variables de contrôle comme la nature des collectivités répondantes ou la taille de leur parc. Premièrement, hormis le niveau intercommunal, qui semble largement sous doté en instruments de gestion, les trois autres types de collectivités (communes, départements et régions) paraissent globalement dans une situation identique. En effet, même si les régions semblent largement en avance sur la mise en œuvre de schémas directeurs, elles apparaissent en retard sur le déploiement de Plans Pluriannuels de Travaux, à l’inverse des départements. Tout en étant proches des deux niveaux de collectivités précédents, les communes semblent, pour leur part, sous équipées en matière d’outils pluriannuels, mais devancent souvent les autres types de collectivités locales sur les outils court-termistes. Deuxièmement, nous avons aussi analysé le lien qui pouvait exister entre les caractéristiques du parc patrimonial des collectivités locales et la temporalité des outils. Dans ce sens, nous constatons que plus le parc patrimonial est important en termes de superficie, plus les collectivités locales mettent en œuvre des outils long-termistes, mais aussi des outils de court terme. Par exemple, les collectivités locales qui ont un parc inférieur à 100.000 mètres carrés sont 14 % à mettre en œuvre un schéma directeur immobilier, alors qu’elles sont 47 % à posséder cet outil lorsqu’elles disposent de plus de 500.000 mètres carrés de bâti à gérer. Autre exemple, tandis que 34 % des institutions qui ont moins de 100.000 mètres carrés de bâti possèdent un outil de gestion des plans, elles sont près de 66 % à l’utiliser lorsqu’elles ont plus de 500.000 mètres carrés de patrimoine immobilier.

Une vision simplifiée des relations organisationnelles focalisée sur les acteurs administratifs et opérationnels du contrôle patrimonial

42La seconde caractéristique constitutive des dimensions de notre modèle est déterminée par les niveaux d’utilisation des outils de la gestion patrimoniale. Nous avons donc cherché à mieux connaître les utilisateurs de ces outils et leurs responsabilités respectives.

43Au regard des réponses, comme le montre le tableau 4, les services directement en charge du patrimoine sont ceux qui utilisent majoritairement les outils de gestion du patrimoine. Ils représentent en effet 25 % des utilisateurs d’instruments pluriannuels (plans et schémas directeurs), 37 % de l’usage d’outils annuels (outils de gestion énergétique, tableaux des contrats, etc.), et 54 % des utilisateurs d’outils de court terme infra-annuels (tableau de conformité règlementaire, ou encore suivi de la maintenance). Au-delà de ces agents directement en charge du patrimoine, les outils paraissent également être utilisés de manière relativement importante par les directions générales des collectivités répondantes. Celles-ci représentent 26 % des acteurs utilisant des outils pluriannuels, 23 % de l’usage d’outils annuels, et 11 % d’outils infra-annuels de gestion patrimoniale. D’autres types d’agents utilisent également, mais de manière plus marginale, ces outils. En effet, les directions ou services opérationnels, en charge des différentes politiques publiques, représentent 18 % des utilisateurs d’outils de court-terme sur le patrimoine, 14 % des outils annuels, et 15 % des outils pluriannuels de gestion patrimoniale. Dans ce cadre, ils peuvent être amenés à utiliser des tableaux pour suivre les investissements liés à la maintenance sur les bâtiments dont ils ont la responsabilité, ou encore être étroitement associés à un schéma directeur sur leurs équipements (sportifs, culturels par exemple). De même, les autres services supports, tels que les ressources humaines ou les finances, semblent, eux aussi, être des utilisateurs d’outils dédiés à l’immobilier, mais de façon secondaire.

44Dès lors, ces réponses tendent à montrer la multitude d’acteurs susceptibles d’être associés aux outils de la gestion patrimoniale au sein d’une collectivité locale, mais avec des degrés d’importance différents. De manière spécifique, il apparaît que les élus mobilisent assez peu ces différents outils de gestion, même si nous constatons logiquement une implication plus importante de leur part en ce qui concerne les outils de long terme, liés la stratégie et la politique immobilière.

45En outre, si le pilotage patrimonial est orienté sur une logique dialogique entre l’ensemble des acteurs contribuant à la gestion d’un problème patrimonial complexe, nous constatons que les outils de la gestion patrimoniale publique sont orientés essentiellement vers les acteurs centraux en charge du patrimoine. Le rôle des différents acteurs (politiques, services métiers, etc.) paraît alors marginal dans les outils de gestion. C’est pourquoi, la vision des relations organisationnelles des outils traduit un paradigme du contrôle patrimonial.

Tableau 4 - Utilisation des outils de gestion du patrimoine par les différents acteurs des collectivités locales

Tableau 4 - Utilisation des outils de gestion du patrimoine par les différents acteurs des collectivités locales

46En conséquence, les outils mobilisés apparaissent principalement destinés à des acteurs administratifs et opérationnels, dans la mesure où ils sont majoritairement utilisés par les services directement en charge du patrimoine. Les actions patrimoniales qui en découlent s’en trouvent, elles aussi, marquées par une logique administrative et opérationnelle de gestion. Il faut noter également que, de ce point de vue, nous n’avons pas constaté de différences significatives entre types de collectivités locales.

Un substrat technique centré sur les activités d’administration du patrimoine dans une logique de contrôle

47La dernière dimension de notre modèle concerne la prise en compte des activités de gestion patrimoniale par les outils de gestion, dans le cadre du triptyque Asset – Property - Facility Management. Dès lors, l’analyse de nos résultats fait émerger une large réalisation du Property Management, et dans une moindre mesure du Facility Management (tableau 5). En effet, 73 % des collectivités paraissent posséder des outils couvrant l’administration de biens (avec des outils de suivi des projets immobiliers, tableaux des occupations, etc.), et 63 % affirment détenir des outils mettant en œuvre l’exploitation de parc (tableau de bord réglementaire, ou des consommations énergétiques par exemple). En revanche, la gestion d’actifs immobiliers (Asset Management), avec des matrices stratégiques, ou encore des évaluations des actifs, ne semble pas assurée dans près de 6 institutions publiques locales sur 10. Ces résultats tendent à démontrer que la gestion patrimoniale des collectivités locales se focalise sur des activités classiques, telles que les opérations administratives et juridiques liées à la propriété et à la maîtrise d’ouvrage, ou encore la gestion de l’usage, de la maintenance et l’exploitation des installations. Au demeurant, puisque le substrat technique repose davantage sur les activités de Property Management, que celles d’Asset et de Facility, nous soulignons les traits d’un paradigme du contrôle patrimonial.

Tableau 5 - Substrat technique des outils de la gestion patrimoniale locale

Tableau 5 - Substrat technique des outils de la gestion patrimoniale locale

48Au-delà de ces résultats, nous avons cherché à analyser la relation entre le type de répondant et les domaines d’activités mobilisés par les outils de gestion du patrimoine. Les réponses apportées mettent en évidence une relation effective entre le type de collectivité locale et la finalité d’Asset Management. En effet, ce sont les départements qui paraissent les plus enclins à mettre en œuvre des outils relevant de la gestion d’actifs immobiliers (63 %), alors que les communes et les intercommunalités ne sont respectivement que 37 % et 33 % à posséder de tels outils. Ensuite, nous avons étudié la relation entre la surface patrimoniale et les activités prises en charge par les outils. A ce titre, nous avons observé un lien significatif entre les outils d’Asset Management et le nombre de mètres carrés de bâti à gérer. Plus le parc patrimonial d’une collectivité est important, plus cette dernière met en œuvre des outils supportant des finalités de gestion d’actifs immobiliers. Les plus petites collectivités s’intéressent ainsi a minima aux finalités élémentaires de la gestion patrimoniale (Facility et Property Management), alors que les plus importantes peuvent aussi mettre en œuvre de l’Asset Management.

Des besoins d’évolution pointant la nécessité de développer le pilotage patrimonial

49Ces résultats mettent en évidence la nécessité d’évolution des pratiques locales. Tout d’abord, du point de vue du substrat technique, si nos résultats mettent en exergue la prédominance du Property et dans une moindre mesure du Facility Management, ces domaines d’activités ne paraissent pas maîtrisés en totalité par les collectivités locales. Effectivement, les répondants sont 92 % à juger qu’il est nécessaire ou indispensable de faire évoluer leurs outils vers une meilleure prise en compte du Facility Management, et ils sont 79 % en ce qui concerne le Property Management (tableau 6).

Tableau 6 - Importance perçue de l’évolution des domaines d’activités couverts par les outils de la gestion patrimoniale

Tableau 6 - Importance perçue de l’évolution des domaines d’activités couverts par les outils de la gestion patrimoniale

50Ainsi, ces chiffres sont révélateurs de la nécessité d’évoluer vers le pilotage patrimonial, couvrant l’ensemble des activités de la gestion patrimoniale. En effet, même dans les activités pour lesquelles les collectivités sont dotées d’outils de manière habituelle, les répondants soulignent un besoin de développement. De leur côté, les outils prenant en charge les activités relevant de l’Asset Management sont très majoritairement perçus comme devant être développés (69 % jugent cette évolution nécessaire ou indispensable). Néanmoins, cette perception est moins importante que pour les deux autres domaines que sont le Property et le Facility Management. Pourtant, ce premier type d’instruments permettrait aux collectivités locales de développer une véritable politique et stratégie immobilière, traduite dans des schémas directeurs, des plans pluriannuels d’investissements et de travaux, des stratégies de cessions et acquisitions sur plusieurs années pour des budgets de plusieurs millions d’euros.

51Ensuite, en ce qui concerne la vision simplifiée des relations organisationnelles, nous avons noté que les acteurs administratifs et opérationnels sont ceux qui utilisent majoritairement les outils de gestion du patrimoine. Or, le développement d’instruments qui leurs seraient dédiés n’en est pas moins perçu comme très important (tableau 7). Dans ce sens, 70 % des répondants évaluent le besoin d’outils pour les agents de la fonction patrimoniale (agents directement en charge du patrimoine) comme étant indispensable. Arrive ensuite le besoin d’outils pour la direction générale, qui est jugé indispensable (34 %) ou nécessaire (54 %) par un très large pourcentage de collectivités locales. Dans le même temps, le développement d’outils de gestion du patrimoine à destination des acteurs politiques est évalué comme important pour 53,5 % des répondants. De ce fait, le besoin d’outils de gestion du patrimoine intégrant l’ensemble des acteurs souligne, encore une fois, l’importance qu’accordent les répondant à la sortie du contrôle patrimonial pour intégrer le pilotage.

Tableau 7 - Besoin perçu concernant l’évolution du rôle des acteurs dans les outils de gestion du patrimoine

Tableau 7 - Besoin perçu concernant l’évolution du rôle des acteurs dans les outils de gestion du patrimoine

52Enfin, nous nous sommes intéressés à l’importance de faire évoluer la philosophie gestionnaire des outils, représentée par la dimension temporelle (tableau 8). De ce point de vue, six collectivités sur 10 jugent, de manière globale, le développement d’outils de long terme nécessaire ou indispensable, et les répondants sont 67 % à porter cet avis concernant les outils de court terme. Ces résultats démontrent le besoin d’évolution de la logique temporelle des outils actuellement déployés pour gérer le patrimoine des collectivités locales. Si ceux-ci traduisent un paradigme du contrôle patrimonial, les collectivités locales semblent donc percevoir l’importance d’évoluer vers la prise en compte de l’ensemble des temporalités de la gestion patrimoniale, et ainsi s’ancrer dans le pilotage.

Tableau 8 – Besoin perçu de l’évolution de la temporalité des outils de gestion du patrimoine

Tableau 8 – Besoin perçu de l’évolution de la temporalité des outils de gestion du patrimoine

53Au final, ces résultats descriptifs mettent en évidence des outils de la gestion patrimoniale paraissant élémentaires, relevant plutôt du paradigme du contrôle. En effet, ils semblent principalement centrés sur des temporalités court et moyen-termistes, des acteurs opérationnels et administratifs, ainsi que des activités focalisées sur l’administration, l’exploitation et la maintenance du patrimoine. Dès lors, ces résultats ne nous permettent pas de valider notre hypothèse 2, selon laquelle les caractéristiques des outils de la gestion patrimoniale les inscrivent dans l’évolution du contrôle vers le pilotage. Nous modérons plutôt H2, dans la mesure où certaines des pratiques analysées s’intéressent à une logique du pilotage patrimonial, et où nos résultats mettent en évidence une dynamique, au regard de l’intérêt perçu par les collectivités, pour s’engager dans cette voie d’amélioration. Par la suite, nous proposons une synthèse et une discussion de ces résultats au regard de la littérature mobilisée.

3.3. Discussion : synthèse et implications de l’étude

54Notre étude porte sur l’étude des outils de la gestion patrimoniale des collectivités locales, à partir du cadre d’Hatchuel et Weil (1992) identifié dans la littérature. Ainsi, trois dimensions liées et complémentaires ont été identifiées afin de caractériser les pratiques instrumentales en matière de gestion du patrimoine. A travers l’étude quantitative menée, les résultats obtenus nous permettent de valider notre cadre d’analyse, mais aussi de soulever que l’instrumentation dédiée au patrimoine, et mise en œuvre dans le secteur public local, semble s’inscrire dans les voies d’évolutions du pilotage mis en avant par la littérature. Globalement, notre recherche présente donc l’intérêt de soumettre un cadre englobant d’analyse des outils de la gestion du patrimoine, tiré du modèle d’Hatchuel et Weil (1992), et placé dans la perspective du passage d’une logique du contrôle au pilotage (Lorino, 1999).

55Dans ce sens, notre cadre d’analyse s’appuie en premier lieu sur la philosophie gestionnaire des outils de la gestion patrimoniale (Hatchuel et Weil, 1992), liée à leur logique temporelle. De cette manière, la littérature nous amène à soulever la nécessité pour ces outils de concilier une temporalité de court terme avec une vision à long terme sur l’évolution des ressources patrimoniales (Breid, 1994 ; Crozier, 1991 ; Atkinson et al., 1997 ; Batac et al., 2009). Or, nos analyses descriptives mettent en exergue l’existence d’une majorité d’instruments annuels de moyen terme, et un déficit d’outils de long terme dédiés au patrimoine dans les collectivités locales, alors que ces derniers concentrent la majeure partie des futurs enjeux de la gestion patrimoniale. De plus, les organisations locales paraissent démunies en outils de court terme. Pourtant, ce dernier type d’instrument est tout aussi important, dans la mesure où il concerne toutes les actions quotidiennes qui peuvent être entreprises sur le patrimoine. Ainsi, ils assurent les remontées d’informations, indispensables pour la mise en œuvre et l’ajustement de la programmation, de la planification et de la réflexion de long terme sur l’immobilier ; mais ils sont également chargés, en retour, de traduire de façon opérationnelle la stratégie et la politique immobilière définie par l’institution lorsqu’elle existe.

56Parallèlement, les résultats de notre étude pointent une large prise de conscience des collectivités locales quant à la nécessité de faire évoluer la portée à la fois pluriannuelle mais aussi infra-annuelle de leurs outils de gestion du patrimoine. Nos conclusions rejoignent alors Lorino (1991) ainsi que Nanni et al. (1992), qui mettent en évidence la nécessité de développer des logiques qui privilégient des systèmes de mesure permettant de diagnostiquer et de piloter la relation entre les choix stratégiques et les actions. En complément, nous soulevons la spécificité de la caractérisation du facteur temps de notre modèle. En effet, si nos analyses révèlent bien l’existence d’une dimension temporelle pour décrire les outils du pilotage patrimonial, il est utile de pointer la complexité de ce facteur qui peut recouvrir une grande pluralité de conceptions (Méric, 1998). Aussi, nos résultats rejoignent les travaux de Guitton (1970), en indiquant l’importance de la logique comptable souvent annuelle dans les outils de gestion. Effectivement, en comptabilité, le temps repose sur la notion de période, entendue comme un cadre temporel prédéfini permettant d’observer des phénomènes (Méric, 1998, p. 74). La majorité des outils et des processus comptables sont donc fondés sur l’année. Dès lors, même si les instruments de nature financière abordant une gestion de long terme du patrimoine se développent au sein du secteur public, ils ne semblent constituer que des projections supplémentaires vis-à-vis de ce cadre annuel. En conséquence, les outils de gestion du patrimoine actuels peuvent pâtir de ce modèle du temps comptable, qui se destine à la description d’une période artificiellement construite, et qui induit des considérations essentiellement tournées vers de la rétrospection (Lassegue, 1962, p. 319).

57En second lieu, notre grille d’analyse des outils de gestion du patrimoine intègre une vision simplifiée des relations organisationnelles (Hatchuel et Weil, 1992), à travers les différents niveaux d’acteurs en lien avec le patrimoine. De ce point de vue, la littérature nous amène à envisager des utilisations relevant d’un niveau stratégique, administratif et opérationnel. Pour autant, nos résultats mettent en avant des pratiques actuelles peu développées sur le plan stratégique, et privilégiant les dimensions administrative et bureaucratique des outils de gestion du secteur public, dans le sens des travaux de Crozier (1964) et Weber (1991). De plus, nous soulevons la faible prise en compte des acteurs politiques par les outils de la gestion patrimoniale, alors même que la littérature pointe l’importance de ces derniers, qui endossent le rôle de leader dans la mise en œuvre des innovations managériales (Damanpour et Schneider, 2009, p. 496). En outre, l’absence d’une logique politique et stratégique dans les outils de gestion peut conduire à une faible prise en compte de ces considérations sur la décision d’allocation des moyens immobiliers, mais aussi concernant les actions à engager sur le patrimoine (Simons, 1995 ; Kloot, 1997). En cela, le leadership politique peut être une des sources du changement de paradigme de la gestion patrimoniale, du contrôle vers le pilotage (Lorino, 1997). Enfin, de manière globale, notre étude fait état de la nécessité de développer les outils vers l’ensemble des acteurs de la fonction patrimoniale, tout en cherchant à mieux lier les différentes logiques d’actions.

58En troisième lieu, le cadre d’analyse que nous utilisons identifie le substrat technique des outils de gestion (Hatchuel et Weil, 1992), représenté par les domaines d’activités de la gestion du patrimoine. En effet, cette fonction, vue comme transversale, aborde de multiples activités et compétences dans des domaines très variés liés au patrimoine. De ce fait, la gestion patrimoniale doit conjuguer des rationalités divergentes (Chatelain-Ponroy, 2010), parfois contradictoires, et satisfaire les attentes de multiples acteurs, en matière d’administration de biens, d’exploitation de parcs et de gestion stratégique des actifs. Ainsi, le système de gestion apparaît devoir prendre en compte cette spécificité afin de donner à cette fonction de l’identité et de la cohérence, en appréhendant toutes les activités de la typologie du « Corporate Real Estate Management » (Nappi-Choulet, 2007, p. 164). De ce point de vue, nos résultats mettent en exergue des outils de gestion du patrimoine essentiellement tournés vers le Property Management et dans une moindre mesure, sur le Facility Management. Dans ce sens, l’instrumentation de la gestion patrimoniale locale se concentre sur les activités coutumières de gestion administrative des biens, voire sur des missions d’exploitation du patrimoine. Les activités liées à l’Asset Management paraissent insuffisamment prises en compte. Ainsi, nos résultats rejoignent la littérature sur la portée administrative et élémentaire des outils de gestion développés dans le secteur public local, plutôt orientés sur une planification opérationnelle, avec pour finalité principale la maîtrise des moyens engagés par la collectivité (Favoreu et al., 2015, p. 726). Au demeurant, notre étude mentionne l’importance perçue du développement des outils de gestion sur les différentes activités de la gestion du patrimoine local, notamment celles qui ne sont que partiellement prises en charge actuellement. Dès lors, l’intégration aux pratiques locales des activités liées à l’Asset Management participerait à la mobilisation d’un modèle plus englobant de management de la performance patrimoniale, dans le sens des travaux de Bouckaert et Halligan (2008).

59D’une manière plus globale, nos résultats paraissent souligner les évolutions à apporter aux outils développés par les organisations publiques dans le cadre du pilotage par la performance (Lorino, 1997 ; Maurel et al., 2014). En effet, les outils de la gestion patrimoniale paraissent aujourd’hui s’inscrire plutôt dans le cadre du contrôle patrimonial, en concernant la vérification des moyens alloués et des résultats des actions menées sur le patrimoine par les collectivités locales. Ces dernières cherchent ainsi à répondre de manière standardisée et élémentaire aux besoins des usagers du service public (Lorino, 1999), tout en s’assurant de la correspondance règlementaire de leurs actions, dans le cadre d’un contrôle de garde-fou et de diagnostic, mis en évidence par Simons (1995). De cette manière, les organisations publiques se cantonnent à une gestion patrimoniale focalisée sur une logique de métier. Ainsi, le contrôle patrimonial répond plutôt à une performance économique et organisationnelle, ne produisant que de faibles apprentissages adaptatifs et génératifs (Simons, 1995 ; Lorino, 1999). Il correspond aussi à une pensée rationnelle, induisant des outils normatifs pour les acteurs (Lorino, 2020), et des systèmes de croyance, de garde-fou et de diagnostic (Simons, 1995).

60Dans ce sens, notre recherche exploratoire semble mettre en lumière l’importance de migrer du contrôle vers un pilotage patrimonial. Effectivement, le déploiement d’outils structurants, tels qu’un schéma directeur, une matrice stratégique, ou encore une évaluation des besoins bâtimentaires, est de nature à faire dialoguer et collaborer de multiples acteurs en mouvement autour de problématiques patrimoniales complexes et d’enjeux pluralistes, afin de penser des actions communes à engager (Lorino, 2020). Ces outils permettent également de faire dialoguer l’opérationnel et le stratégique, car ils sous-tendent des instruments de suivi des actions sur le terrain. Il s’agit donc d’expérimenter ces actions, de lier le temps long avec les opérations quotidiennes sur le patrimoine, et d’envisager des boucles de rétroaction, dans une logique interactive (Simons, 1995). De plus, le pilotage patrimonial semble devoir intégrer toutes les activités de la gestion patrimoniale, en allant de l’exploitation des installations jusqu’à la gestion stratégique des actifs, et en favorisant une approche globale et transversale des enjeux patrimoniaux (Meyssonnier, 1993). C’est pourquoi, nos résultats s’inscrivent dans la suite des travaux de Malmi et Brown (2008), puisque nous constatons la nécessité de développer le package du système de contrôle, dans une vision intégrative des différents outils, qui doivent être mis en cohérence. De surcroît, en complément du cadre de Simons (1995), Malmi et Brown (2008) apportent une vision élargie des systèmes de contrôle, prenant appui sur des éléments formels et informels, visibles et invisibles, intégrant ainsi les aspects organisationnels au-delà des seuls outils. De ce fait, si l’étude du passage du contrôle au pilotage, menée ici, s’appuie sur la prise en compte du rôle des différents acteurs pour la mobilisation des outils de gestion, elle pourrait être complété par une compréhension plus fine des processus organisationnels à l’œuvre pour utiliser cette instrumentation.

61Finalement, si les outils de la gestion du patrimoine public local ne paraissent pas s’inscrire aujourd’hui dans un paradigme du pilotage, cette nécessité d’évolution semble néanmoins perçue par les collectivités locales. En outre, un tel pilotage patrimonial, dans une approche pragmatiste (Lorino, 2020), permettrait la prise en compte globale de la performance publique locale, en dépassant les seules focales économiques et organisationnelles, pour intégrer des dimensions endogènes et exogènes (Maurel et al., 2014, p. 41), d’un patrimoine qui est appréhendé comme le support essentiel du service et des politiques publiques.

624. Conclusion

63Cette recherche vise à caractériser les pratiques actuelles de gestion patrimoniale des collectivités locales françaises, et à entrevoir des voies d’évolution potentielles. Dès lors, nous avons orienté cette étude sur la nécessité de disposer de données de terrain sur le plan national, vis-à-vis d’un sujet sur lequel la littérature ne dispose que de très peu d’éléments. Dans ce cadre, les résultats obtenus nous permettent, tout d’abord, de valider notre modèle exploratoire tiré des travaux d’Hatchuel et Weil (1992), en spécifiant des axes de lecture des outils, propres à la gestion patrimoniale locale. De plus, nous précisons le niveau actuel de développement des outils de gestion du patrimoine, et nous en dégageons des voies d’évolution, tirés d’une approche pragmatiste. Nous avançons ainsi dans la prise en compte des outils de gestion du patrimoine comme des supports à la discussion, qui encadrent la compréhension et le traitement des problématiques patrimoniales complexes (Lorino, 2020).

64Par ailleurs, toujours sur le plan théorique, notre recherche permet de préciser les spécificités de la gestion patrimoniale publique. Jusqu’ici, très peu de travaux se sont en effet intéressés à cette thématique d’étude. Si certaines recherches ont abordé le management de l’immobilier (Duckworth, 1993 ; Rodriguez et Sirmans, 1996 ; Nappi-Choulet, 2007), elles concernent le secteur privé et sont assez spécifiques. Notre travail présente donc l’intérêt de proposer une analyse globale du système de gestion du patrimoine des organisations du secteur public local, en enrichissant la littérature sur les outils de gestion et l’évolution des systèmes de contrôle, déjà abordés dans cette dernière.

65Ensuite, sur le plan managérial, les praticiens territoriaux peuvent mobiliser le cadre conceptuel que nous adoptons dans une logique actionnelle, afin d’engager une réflexion sur leur propre système de contrôle en matière de gestion patrimoniale. Ainsi, loin d’être normatif, il permet aux acteurs publics d’expérimenter et de penser leurs outils, dans une approche équilibrée du pilotage patrimonial. En outre, nos résultats mettent en évidence l’insuffisance des pratiques actuelles de gestion patrimoniale au sein des collectivités locales françaises. En effet, parallèlement à une certaine carence globale en outils dédiés au patrimoine immobilier, les instruments existants et mis en œuvre au sein des collectivités locales paraissent plutôt moyen-termistes, centrés sur des actions opérationnelles et administratives, et ne couvrant qu’une partie des finalités immobilières en étant liés au Property Management, et dans une moindre mesure au Facility Management. Cette étude nous permet ainsi de dégager des grandes tendances permettant d’apprécier les pratiques instrumentales de la gestion patrimoniale publique locale. Elle amène aussi, en conséquence, à formuler des préconisations au regard des modes de fonctionnement actuels des collectivités locales. Dans ce sens, les outils de la gestion patrimoniale semblent devoir évoluer d’une perspective rationnelle, vers une plus grande prise en compte de l’ensemble des acteurs, et des activités, tout en permettant de trouver des cadres d’action communs.

66Au regard de ces préconisations, différents outils pourraient être développés à l’échelle locale. Il s’agit par exemple des schémas directeurs du patrimoine, des évaluations des besoins bâtimentaires, ou encore des guides utilisateurs d’un bâtiment, instruments encore peu mobilisés en l’état des pratiques. Sur le plan stratégique, il peut aussi s’agir d’outils comme une matrice d’évaluation atouts-attraits du patrimoine immobilier, permettant, avec un panel d’indicateurs, de croiser le niveau de service d’un bâtiment, avec son intérêt, c’est à dire son attractivité pour les politiques publiques menées par la collectivité. Ces outils pourraient alors être mobilisés par les acteurs locaux pour mettre en tension les enjeux évolutifs liés au patrimoine, et les activités collectives pour y répondre.

67Au-delà de ses intérêts scientifiques et managériaux, cette recherche présente toutefois certaines limites. De par sa nature introductive, au regard du faible nombre d’études antérieures, elle nous permet seulement de déboucher sur une caractérisation globale des pratiques instrumentales locales. De plus, la faible maturité du terrain vis-à-vis de ce sujet fragilise en partie notre étude et la rend évolutive. C’est pourquoi, nous envisageons de compléter cette recherche par des études de cas approfondies, nous permettant de prolonger et de compléter nos analyses. Il serait notamment intéressant d’approfondir la question de l’usage des outils du pilotage patrimonial, afin de mieux comprendre leur appropriation par les acteurs, les conditions de succès du pilotage, mais aussi les apprentissages que ces outils permettent de générer. Aussi, en complément de la logique instrumentale privilégiée ici, il serait intéressant d’étudier les modalités organisationnelles de la gestion patrimoniale locale, jusqu’ici peu analysées, en faisant le lien avec l’approche que nous mobilisons ici, et le package de contrôle de Malmi et Brown (2008). Cela permettrait d’appréhender de manière plus globale la gestion patrimoniale locale, et ainsi de participer à l’amélioration, à la fois, des connaissances scientifiques en la matière, sur un terrain peu étudié, mais aussi des pratiques locales, la gestion patrimoniale constituant un objet d’évolution important dans un contexte local en tension.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 - Caractéristiques des paradigmes du contrôle et du pilotage
Légende Source : D’après Lorino (1997)
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Titre Figure 1 - Modèle danalyse des outils de la gestion patrimoniale publique locale
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Titre Figure 2 - Description des répondants
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Titre Tableau 2 - Matrice de structure de lACP du modèle des outils de gestion patrimoniale publique locale
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Titre Tableau 3 - Philosophie gestionnaire des outils de la gestion patrimoniale locale
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Titre Tableau 4 - Utilisation des outils de gestion du patrimoine par les différents acteurs des collectivités locales
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Titre Tableau 5 - Substrat technique des outils de la gestion patrimoniale locale
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Titre Tableau 6 - Importance perçue de l’évolution des domaines d’activités couverts par les outils de la gestion patrimoniale
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Titre Tableau 7 - Besoin perçu concernant l’évolution du rôle des acteurs dans les outils de gestion du patrimoine
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Titre Tableau 8 – Besoin perçu de l’évolution de la temporalité des outils de gestion du patrimoine
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Pour citer cet article

Référence électronique

Yoann Queyroi et David CARASSUS, « Analyse de l’évolution des outils de la gestion locale d’un paradigme du contrôle à celui du pilotage : application à la gestion patrimoniale »Finance Contrôle Stratégie [En ligne], 24-4 | 2021, mis en ligne le 29 décembre 2021, consulté le 20 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/fcs/8669 ; DOI : https://doi.org/10.4000/fcs.8669

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Auteurs

Yoann Queyroi

David CARASSUS

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