1Depuis l’indépendance en 1960 jusqu’en 1990, plusieurs événements ont influencé les entreprises publiques béninoises. Les bouleversements politiques et le changement de régime politique ont été les premiers facteurs (exogènes) ayant occasionné des secousses sur les anciennes pratiques de gestion. Comme anciennes pratiques, il faut citer un contrôle bureaucratique avec des responsabilités restreintes et centralisées. Par la suite, de nouvelles secousses ont vu le jour de nature plus endogène puisque liées à des besoins en ressources financières que le gouvernement béninois était en incapacité de satisfaire. L’État ne pouvait donc plus jouer son rôle et l’espoir fut mis entre les mains des institutions internationales, étant les seules capables de financer les entreprises publiques. Ces bailleurs de fonds, la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, ont alors focalisé leur attention sur certaines directives traduites dans des programmes d’ajustements structurels. Dans ces derniers, il a été mis en exergue la nécessité pour les entreprises publiques de mettre en œuvre un système de contrôle de gestion et plus particulièrement reposant sur un mode de contrôle par les résultats, comme en atteste le rapport 67774 du mois d’Août 1978 précisant : « … Il a été décidé de mettre en place un système de contrôle de gestion axé sur les résultats ; cette technique moderne de gestion a été reconnue comme un moyen important d’améliorer les résultats du secteur public… ».
2L’introduction du mode de contrôle par les résultats apparaît comme la solution viable pour améliorer les résultats de l’entreprise publique. En Avril 1982, à la table ronde de négociation entre les partenaires de la Banque Mondiale et le gouvernement béninois, la décision d’introduire un contrôle de gestion fut prise et déclinée dans le plan de développement. L’introduction du contrôle de gestion intervient donc, au moment des réformes et de l’avènement du 1er programme d’ajustement structurel, mis en œuvre entre 1983 et 1987. Lors du sommet de la Commission Economique Africaine, les acteurs de la Banque Mondiale – les experts nationaux – les dirigeants des entreprises publiques précisent dans le rapport 46860 de Mars 1984 que « …Le plan de développement 1983-87 a prévu dans ses stratégies de développement, la mise en place d’un système plus efficace de contrôle, un système de gestion axé sur les résultats… ». Le contrôle de gestion par les résultats est alors adossé à trois dispositifs : un système de direction par objectif, un système budgétaire et son suivi, un système d’évaluation de la performance et d’incitation (rapport n° 46860 du mois de mars 1984). Les financements en provenance des bailleurs de fonds sont alors conditionnés à la mise en place de ce mode de contrôle incitant fortement chaque entreprise publique à faire état de son existence. Dans les procédures, les programmes de formation, les réformes, tout apparaît parfait à l’idée de produire les effets attendus. Dans les faits et à l’échelle des pratiques, le contrôle de gestion n’est pas opérant et les difficultés des entreprises publiques béninoises perdurent. Ce constat durable dans le temps a conduit les autorités gouvernementales à se questionner à nouveau lors du conseil des ministres du 20 Mai 2011, sur la manière d’arriver à une meilleure application du contrôle de gestion. Cet article s’inscrit dans cette réflexion avec comme objectif de cerner des éléments de compréhension concernant la difficulté du contrôle de gestion à être opérant au sein des entreprises publiques béninoises et donc à s’institutionnaliser, questionnant aussi l’institutionnalisation du New Public Management (NPM) dont le contrôle de gestion par les résultats est un des piliers.
3En théorie, le contrôle de gestion est appréhendé comme l’ensemble des dispositifs visibles et invisibles permettant d’obtenir les ressources, de les utiliser de manière efficace et efficiente en vue de la réalisation des objectifs de l’organisation (Anthony 1965 ; Bouquin 2010). Il est donc censé permettre de gérer les difficultés, tout à fait inattendues et observées au travers des effets pervers comme par exemple des manœuvres frauduleuses (Ahn 2014 ; Bryer 2014 ; Giraud et al. 2009 ; Engel et Garnier 1983 ; Flamholtz 1983 ; Markus et Pfeffer 1983). Si le contrôle de gestion n’arrive pas à gérer les difficultés, il est donc inopérant puisqu’il ne produit pas l’effet désiré. Selon Orlikowski et Iacono (2001), l’inopérance d’un modèle est sa déconnexion des pratiques réelles, ce qui est assimilable à la définition de la non-institutionnalisation. Cette recherche s’interroge donc sur cette situation d’inopérance afin de comprendre les raisons pour lesquelles le contrôle de gestion n’a pas contribué à améliorer les difficultés des entreprises publiques béninoises. Le présent article vise à répondre à la problématique suivante : en quoi l’institutionnalisation du contrôle de gestion dans les entreprises publiques béninoises est-elle difficile ?
4Nous inscrivons cette étude dans une dimension pragmatique à la suite de plusieurs études soulignant que l’identification des difficultés du contrôle de gestion n’était possible que dans l’analyse des pratiques réelles (Shields 1998 ; McGowan et Klammer 1997 ; Norris 2002). Selon Simons (1990), les recherches sur le contrôle de gestion peuvent viser deux dimensions : une dimension normative qui consiste à saisir les fondements du contrôle de gestion et une dimension pragmatique, qui se focalise sur la conceptualisation de la réalité du contrôle de gestion. La dimension pragmatique vise plusieurs objectifs au regard desquels cette étude prend appui. L’approche pragmatique du contrôle de gestion vise à étudier le contrôle tel qu’il se fait, tel qu’il s’exerce au quotidien sous de multiples formes. Elle vise donc à décrire les activités du processus de contrôle et la manière dont les acteurs utilisent le système de contrôle. A cet effet, le caractère opérant du contrôle de gestion n’est effectif qu’à travers les pratiques (Lorino 2008). Cette dimension vise à mieux comprendre le système de contrôle de gestion en place et à déceler l’existence de décalages entre les exigences formelles et la réalité de l’entreprise (Rouleau, 2007) renvoyant à l’existence de situation de découplage au regard des théories néo-institutionnelles (Meyer et Rowan, 1977).
5La recherche repose sur la méthodologie de l’étude de cas multiples pour mettre à jour l’inopérance et la non-institutionnalisation du contrôle de gestion et en révéler de possibles explications. Les cas sont interprétés par le biais de cadres conceptuels et théoriques intermédiaires (David, 2003) autour des théories institutionnelles et dont la pierre angulaire est le processus d’institutionnalisation de Greenwood, Suddaby, et Hinings (2002). Ces cadres sont choisis parce qu’ils expliquent mieux les pressions subies et les comportements provoqués au sein des entreprises publiques béninoises. Ils focalisent notamment l’attention sur les dimensions oubliées de l’organisation et tiennent compte des considérations culturelles et cognitives, de l’influence des pressions environnementales, des effets de l’histoire et des contraintes règlementaires (DiMaggio et Powell 1983 ; Meyer et Rowan 1977 ; Delpuech 2012 ; Huault et Leca 2009 ; Hirsch et Lounsbury 1997). Pour comprendre l’inopérance mise à jour, nous orientons l’analyse dans une perspective de cohérence du mode de contrôle par rapport aux valeurs organisationnelles en présence au sein des entreprises publiques béninoises. Nous nous inscrivons dans la continuité de certains travaux qui ont précisé que le contrôle de gestion fonctionnerait difficilement sans la prise en compte des valeurs communes de l’organisation (Flamholtz 1983 ; Markus et Pfeffer 1983 ; Desire-Luciani et al. 2013 ; Bollecker et Naro 2014 ; Bryer 2014). Nous poursuivons cette perspective de recherche et tentons, comme Bryer (2014) l’a souligné, de résoudre les difficultés de contrôle de gestion en étudiant les problèmes de cohérence sous-jacents à son implantation.
6La première section présente et justifie les théories intermédiaires utilisées pour constituer le cadre d’interprétation visant à démontrer et à comprendre, au-delà des simples faits, le caractère inopérant au sens d’Orlikowski et Iacono (2001) du système de contrôle de gestion dans les entreprises publiques béninoises. Cette section aboutit à la construction d’une matrice de cohérence croisant les modes de contrôle et les valeurs organisationnelles, conformément à la typologie de McDonald et Gandz (1991). La deuxième section expose la méthodologie sous-jacente à cette étude en présentant le contexte des cas ainsi que les méthodes de recueil et d’analyse des données utilisées, notamment pour identifier les valeurs organisationnelles en présence au sein de ces entreprises. La troisième section expose les résultats en justifiant que le contrôle de gestion préconisé par les bailleurs de fonds n’est pas opérant parce que non institutionnalisé, pour ensuite cerner l’absence de cohérence entre les valeurs organisationnelles présentes au sein de ces entreprises et le mode de contrôle par les résultats. La quatrième section discute des résultats.
- 1 Rappelons que selon Orlikowski et Iacono (2001), l’inopérance d’un modèle est sa déconnexion des pr (...)
7La recherche a une visée compréhensive en cherchant donc à donner du sens aux situations observées dans le cadre des différentes études de cas auxquelles les chercheurs ont été confrontées. L’étude vise ainsi à élaborer une théorie enracinée (grounded theory) pour développer des idées relatives au contexte du contrôle de gestion dans les entreprises publiques béninoises. Ce terrain d’étude présente un intérêt certain par rapport à des voies de recherche récentes (Bryer, 2014 ; Bollecker et Naro, 2014) et revêt une importance dans la compréhension de l’efficacité des systèmes de contrôle de gestion et la production d’une théorie sous-jacente. Le cadre théorique d’interprétation prend en grande partie naissance dans les théories institutionnelles et plus précisément celles faisant référence au processus d’institutionnalisation (Greenwood, Suddaby et Hinnings, 2002). Ce choix de cadre d’interprétation s’explique par le fait qu’il existe une convergence conceptuelle entre l’idée d’institutionnalisation et le caractère opérant d’un système. Pour chacun des deux concepts, il s’agit d’identifier l’existence ou l’absence d’une connexion entre le modèle et les pratiques réelles en place1. Par conséquent, identifier si le mode de contrôle de gestion par les résultats est institutionnalisé au sein des entreprises publiques béninoises nous permettra d’identifier l’opérance ou l’inopérance de ce dernier. L’inopérance ainsi interprétée nous incite à poursuivre l’analyse pour en faire émerger des éléments de compréhension et cela dans la continuité du cadre théorique mobilisé pour interpréter. Les théories institutionnelles (Greenwood et al., 2002, Burns et Scapens, 2000) font reposer l’institutionnalisation, résultat du processus d’institutionnalisation, sur différents éléments tels que les normes, les pratiques, les outils mais aussi les valeurs. Dans la continuité des travaux de Bryer (2014) et ceux de Giraud et al. (2009) notamment, nous avons souhaité explorer l’existence d’un lien de cohérence entre les modes de contrôle et les valeurs organisationnelles. L’analyse des typologies relatives aux modes de contrôle (Ouchi, 1980 ; Etzioni, 1975 ; Chiapello, 1996) a permis de les rapprocher des valeurs organisationnelles empruntées au modèle de McDonald et Gandz (1991) pour en élaborer une matrice de cohérence. La présente section est destinée à présenter ces différents cadres théoriques et conceptuels et d’en proposer une intégration.
8Le choix du modèle d’institutionnalisation de Greenwood, Suddaby, et Hinings (2002) provient de sa capacité à analyser le processus d’introduction d’une nouvelle idée sous l’autorité des pressions externes. Il vise à comprendre comment les pratiques du système de contrôle de gestion s’institutionnalisent dans l’organisation. Ce modèle s’intéresse à analyser la manière dont le changement institutionnel est réalisé et évolue au sein de l’organisation. Plusieurs travaux ont eu recours à ce modèle en l’appliquant dans différents contextes (Modell 2009 ; Helliar, Cobb, et Innes 2002 ; Soin, Seal, et Cullen 2002). Le modèle de Greenwood et al. (2002) comporte six étapes : secousses – désinstitutionalisation – pré-institutionnalisation – théorisation – diffusion – pleine institutionnalisation. A travers ces étapes, les concepts d’entrepreneurs institutionnels, de travail institutionnel et de logiques institutionnelles méritent une attention particulière. Ce modèle est le reflet de la réponse des organisations face à un changement discontinu, non isomorphe (Meyer, Brooks, et Goes 1990 ; Greenwood, Suddaby, et Hinings 2002).
9L’entrepreneur institutionnel regroupe un ensemble d’acteurs qui s’organisent pour déstabiliser les pratiques existantes dans une organisation. Ces acteurs disposent de ressources financières suffisantes pour intervenir concernant un changement. Ainsi, ces acteurs réalisent les buts auxquels ils accordent de l’importance au-delà d’une lutte pour la survie (DiMaggio 1988). L’entrepreneur institutionnel crée alors des modèles et des pratiques organisationnelles qui paraissent inédits (Hwang et Powell 2005). Par ailleurs, il dispose d’une influence dominante pour créer de nouvelles institutions, il agit intentionnellement pour modifier les principes établis et structure les activités. De cette manière, il tente de modeler l’environnement en modifiant les règles et les usages. Le consensus déjà construit est ainsi perturbé afin que de nouvelles idées émergent en bouleversant les pratiques existantes. L’entrepreneur institutionnel est chargé de créer la nouvelle institution conformément à ses buts visés et à ses idéologies. Il s’agit des acteurs qui favorisent le changement et remplissent deux conditions essentielles : être à l’initiative du changement et participer activement à l’implémentation de ces changements (Battilana, Leca, et Boxenbaum 2009). De ce fait, l’entrepreneur institutionnel est un initiateur de changement même si les agents de l’organisation ne sont pas convaincus d’adopter la nouvelle pratique introduite. Certains éléments clés permettent de les identifier : la motivation, l’intentionnalité, la poursuite des opportunités et la quête de légitimité. L’entrepreneur institutionnel est ainsi préoccupé soit par un intérêt personnel, par un comportement désintéressé, par une idéologie, par un problème à résoudre, enfin par des objectifs sociétaux ou environnementaux (Lawrence, Suddaby, et Leca 2009 ; Leblebici et al. 1991). L’organisation peut aussi faire recours à l’entrepreneur institutionnel de manière implicite. Il apporte son aide à l’organisation pour résoudre un problème. L’entrepreneur se saisit de l’opportunité, crée alors la nouvelle idée et l’exploite pleinement grâce à ses capacités managériales. Ce concept d’entrepreneur institutionnel est vaste dans la mesure où Lawrence, Suddaby, et Leca (2009) ont pris en compte tous les acteurs qui contribuent, même indirectement ou accessoirement, aux phénomènes institutionnels. Ceci conduit ces auteurs à employer la notion de travail institutionnel afin de désigner l’action intentionnelle des individus et des organisations visant à créer, maintenir ou détruire les institutions.
10L’opposition entre deux points de vue qualifiant l’institution a été le départ de l’analyse du travail institutionnel. L’institution se voit ainsi partagée entre deux rôles : celui de la cognition dans la conception de l’action institutionnelle et celui de l’action humaine dans l’élaboration de l’institution. Lawrence, Suddaby, et Leca (2009) considèrent au sens de Jepperson (1991), l’institution comme une procédure établie et organisée reflétant un ensemble de séquences en interaction. Cela a permis aux recherches institutionnelles d’introduire l’action individuelle et organisationnelle sur les institutions pour représenter le travail institutionnel. Les objectifs de cette notion sont surtout le fait qu’elle dépasse la vision centrée sur la conformité et la stabilité du processus d’institutionnalisation. Chaque acteur réinterprète le mythe adopté, prend en compte la réalité bien complexe et les interactions organisationnelles. Le travail institutionnel correspond donc aux actions volontaires menées par les acteurs individuels ou collectifs pour créer, détruire ou maintenir une institution, dont les règles structurelles orientent l’activité organisationnelle. Le besoin de maintenir les pratiques adoptées par l’organisation, sans un besoin de justification permet d’accompagner les acteurs. Ces derniers réinterprètent le mythe rationnel dans le processus d’institutionnalisation. La réalisation des actions volontaires soutient l’accomplissement du processus. Pour maintenir une action sociale, il faut une construction de la réalité (Berger et Luckmann, 1967) qui se fonde sur une récurrence qu’on finit par trouver naturelle et qui permet de prévoir la réalité. La recherche du maintien de l’action réalisée par les acteurs, évite la critique sociale aux organisations. Elles réduisent ainsi les exigences de rendre compte à autrui, améliorent leur chance de sécuriser leurs ressources et augmentent leur probabilité de survie (Greenwood et al. 2002).
11Pour saisir la complexité des actions, il est important de prendre en compte l’intention dans cette construction de la réalité. Il ne s’agit pas de viser le résultat mais le processus contribuant à renforcer le travail, la politique de prévention, de valorisation, la construction de mythe, l’encastrement et la routinisation (Suddaby et al. 2006). Le maintien des actions engagées assure une « persistance institutionnelle » (Scott, 1995) en cas de cohérence avec les systèmes de règles et de croyances en présence. La distinction de l’activité du résultat, la considération de l’intentionnalité et la prise en compte de l’effort sont les caractéristiques du travail institutionnel. Ce sont les dimensions centrales pouvant mener à maintenir le travail et conduisant à l’institutionnalisation.
12La logique institutionnelle indique le type de comportement qui est attendu et pour quel ordre institutionnel. Elle établit ainsi la liaison entre l’institution et les pratiques humaines (Friedland et Alford 1991). La logique institutionnelle est un ensemble de règles et de sanctions complexes construites par l’expérience. Elle permet donc de prévoir la régularité des comportements et peut-être repérée dans les éléments abstraits à savoir discours – représentations – règles – normes ainsi que les matériels – structures – pratiques (Colon 2014). Ainsi, la logique institutionnelle est un éclairage pour conceptualiser le changement.
13Selon Thornton et Ocasio (2008), la logique institutionnelle est utilisée pour ancrer les analyses organisationnelles dans leur contexte sociétal. Elle permet de décrire les pratiques et les croyances contradictoires inhérentes aux institutions des sociétés modernes. Dans ces sociétés modernes, les ordres institutionnels sont juxtaposés et fondés sur une logique. La logique est représentée par les pratiques matérielles et les constructions symboliques. Les individus et les organisations se focalisent alors sur la logique institutionnelle comme ressource et cadre pour agir. L’hypothèse centrale de la logique institutionnelle précise que les intérêts, les identités, les valeurs et les hypothèses des individus et des organisations sont encastrés dans des logiques. La logique institutionnelle se constate dans l’organisation puisqu’elle permet à l’individu de vivre, d’organiser le temps et l’espace pour donner du sens à la réalité sociale. Elle représente les systèmes de croyances définis à travers les buts et les valeurs poursuivis et défendus (Reay et al. 2013). La logique institutionnelle suppose la prise en compte des éléments abstraits et matériels. Pour son effectivité, il faut mettre en exergue les multiples croyances culturelles ainsi que les règles qui structurent la cognition dans le processus de décision des acteurs (Lounsbury 2008). Il faut néanmoins préciser qu’il est important de faire une étude de cas dans un contexte précis pour mieux comprendre et percevoir la logique se dissimulant derrière les pratiques (Rivière et Boitier, 2016 ; Amans et al., 2015 ; Thornton et Ocasio, 2008 ; Lounsbury 2008).
14Selon le cadre théorique de Greenwood et al. (2002), le processus d’institutionnalisation débute par une phase de déstabilisation imputable à des perturbations technologiques, compétitives, réglementaires ou à des bouleversements sociaux qualifiés de secousses. Ces dernières, exogènes et inhérentes à l’organisation s’accompagnent aussi de facteurs endogènes, qui finalisent la déstabilisation des pratiques établies. Les facteurs endogènes représentent les acteurs nommés « entrepreneurs institutionnels », selon Greenwood et al. (2002). Ces derniers caractérisent, dans l’analyse institutionnelle, les acteurs ayant des ressources suffisantes ou une influence dominante pour institutionnaliser une nouvelle idée. Ces entrepreneurs profitent ainsi des conditions favorables à eux-mêmes, pour modifier l’ordre social et introduire une nouvelle logique institutionnelle, rendant désuètes les pratiques existantes (Zucker, 1987 ; Leblecci et al., 1991). S’en suit alors une deuxième phase qualifiée de pré-institutionnalisation consistant à introduire une nouvelle idée comme étant la solution viable pour résoudre les problèmes ; de nouveaux arrangements sont générés pour favoriser le changement (Tolbert et Zucker 1996). Il vient alors la phase de théorisation. Cette étape permet à la nouvelle idée d’être disponible sous une forme simplifiée afin d’avoir du succès et d’être mieux diffusée ; elle implique deux conditions d’émergence : le constat d’un échec organisationnel général et la justification de la nouvelle pratique comme une solution ou un traitement. Il s’agit alors de répondre à l’environnement institutionnel, se conformer aux règles, aux normes et aux valeurs en vigueur (Dimaggio et Powell 1983 ; Al-Sharif et Bourquia 2011). Tant que la théorisation n’est pas réussie, aucune institutionnalisation ne peut être espérée. Greenwood, Suddaby, et Hinings (2002) précisent que leur modèle donne une présentation sommaire de la théorisation. Cependant, notre cadre d’interprétation met l’accent sur la manière d’y parvenir au travers de deux conditions supplémentaires. D’une part, les actes posés de la nouvelle logique doivent être conformes au discours des acteurs lors de la mise en application. D’autre part, la nouvelle logique à émerger, doit être perçue comme cohérente avec les valeurs communes de l’organisation. Dans le cas contraire, l’institutionnalisation est inaboutie et le blocage se manifeste à la phase de théorisation. Il faut alors comprendre que l’approche institutionnelle fournit à la fois l’explication et le résultat des problèmes comme le soulignent Al-Sharif et Bourquia (2011). Dambrin et al (2007) soulignent que l’institutionnalisation n’est pas un processus simple dans la mesure où il exige du temps mais aussi est susceptible d’achopper sur de nombreux obstacles.
15Chiapello (1996) définit le mode de contrôle comme une modalité d’exercice du contrôle. Les travaux fondateurs sont ceux de Ouchi (1980) et Etzioni (1975) présentant chacun une typologie des modes de contrôle. Les travaux d’Ouchi le conduisent à considérer que le contrôle passe par la mesure ce qui renvoie à la notion de comportement et aux outputs qui résultent de ce comportement. Il en ressort deux modes de contrôle : le premier dit contrôle des comportements qui vise à surveiller et contraindre directement les comportements et le second dit contrôle des résultats qui cherche à récompenser lorsque les objectifs sont atteints. Ce raisonnement conduit Ouchi (1980) à proposer une typologie reposant sur l’activité dans la mesure où il est nécessaire de connaître le processus de transformation, dans laquelle sont distingués le contrôle par la bureaucratie, le contrôle par les résultats et le contrôle par le clan et la culture. La typologie d’Etzioni (1975) souligne l’existence d’un lien entre l’organisation et l’individu en distinguant le contrôle coercitif, le contrôle par les résultats, le contrôle direct des comportements (contrôle bureaucratique ou contrôle par les règles) et le contrôle par la culture. Dans le but de considérer globalement l’articulation entre l’activité - l’individu - l’organisation, nous proposons de rapprocher ces deux typologies pour faire émerger trois modes de contrôle : le contrôle par la culture, le contrôle direct des comportements ou contrôle bureaucratique et le contrôle des résultats.
16De ce croisement des typologies et sur la base des travaux ayant repris ces typologies (Chiapello 1996 ; Giraud et al. 2009 ; Berland et De Rongé 2016), nous avons retiré la possibilité d’un contrôle coercitif parce qu’il ne peut être lié à aucune autre typologie de contrôle issue de l’activité. Le contrôle coercitif est écarté parce que nous nous inscrivons dans la perspective d’institutionnaliser un mode contrôle. Or, dans l’approche institutionnelle, lorsque l’institution s’accompagne du critère coercitif, elle correspond à un ensemble de règles et un système de sanctions contraignantes pour le comportement des acteurs ; et, face à ce système de sanctions, les acteurs ne partagent plus les mêmes valeurs. Nous avons choisi de rapprocher le contrôle par la culture (clan) et le contrôle normatif parce que l’objectif visé consiste à gagner le cœur et les esprits en mettant l’accent sur la confiance dans le personnel et en utilisant les symboles normatifs (le prestige et l’estime) et sociaux (l’amour et l’acceptation). Ce contrôle est atteint lorsque les membres sont bénéficiaires de la pureté symbolique qui préside dans les organisations religieuses, les organisations idéologiques et politiques, les collèges et universités, les associations volontaires, les écoles, les centres hospitaliers, les activités culturelles – sportives et sociale etc. Ce contrôle se focalise essentiellement sur les éléments immatériels, tels que l’attachement ou la dévotion, les facteurs de satisfaction, la promotion de l’identité par les valeurs, la culture. Le processus de socialisation se réfère donc aux valeurs telles que la fidélité, la coopération, l’engagement, l’estime, l’intégrité (Etzioni 1975 ; Ouchi 1980 ; Chiapello 1996 ; Giraud et al. 2009 ; Berland et De Rongé 2016).
17Le contrôle direct du comportement ou encore le contrôle par la bureaucratie (assimilable à un contrôle par les règles conformément à la position de Weber (2019) pour lequel la bureaucratie repose à la fois sur son caractère impersonnel mais aussi sur l’existence de règles applicables à tous les membres de l’organisation) analyse les comportements et les actions des membres de l’organisation. Selon les règles définies, les contraintes physiques et administratives, les procédures, la supervision directe par la hiérarchie, chaque individu réalise ce qui lui est demandé dans le sens prévu par l’organisation. Cette logique est identique lorsqu’on appréhende le contrôle instrumental par le comportement : le contrôle instrumental possède deux objets de contrôle, et dans ce cas il est question du comportement. Bien que ce contrôle vise la satisfaction dans l’utilisation des biens et services, il se consacre aux activités expressives à savoir les activités sociales, les cérémonies et les conversations. Il faut rappeler que le contrôle des activités expressives se rapporte aux relations interpersonnelles entre les membres, l’établissement et le respect des normes au sein de l’organisation. Ce contrôle des activités expressives emploie les outils tels que les services rendus au personnel, les assistances sociales, la participation des subordonnés aux prises de décisions. En conséquence, le contrôle par les règles (contrôle direct du comportement) est bien en liaison avec le contrôle instrumental par le comportement (Etzioni 1975 ; Ouchi 1980 ; Chiapello 1996 ; Giraud et al. 2009 ; Berland et De Rongé 2016).
18Quant au contrôle par les résultats, il analyse le comportement des individus sur la base des résultats et des décisions. Pour y parvenir, la logique suppose que les objectifs soient donc définis et les systèmes de mesure ainsi que les indicateurs soient utilisés pour évaluer les résultats et les décisions. Le contrôle instrumental répond aussi à cette logique lorsqu’on considère le second objet de contrôle : la rentabilité. Dans la quête de satisfaction lors de l’utilisation des biens et services, le contrôle instrumental par la rentabilité se rapporte aux activités instrumentales. Le contrôle des activités instrumentales est lié à la distribution et à la consommation des moyens à l’intérieur de l’organisation et il emprunte les outils tels que les examens, les tests, les stages pour sélectionner les membres de l’organisation. La responsabilité est une valeur centrale pour la réussite de ce type de contrôle (Etzioni 1975 ; Ouchi 1980 ; Chiapello 1996 ; Giraud et al. 2009 ; Berland et De Rongé 2016).
19Le concept de valeurs organisationnelles, encore appelées valeurs communes ou valeurs partagées est souvent utilisé dans les travaux en ressources humaines. L’utilisation du concept en contrôle est beaucoup plus rare. Les travaux de Simons (1995) au travers de l’évocation de systèmes de croyance font référence aux valeurs organisationnelles. Il considère que les systèmes de croyance sont les vecteurs d’un ensemble explicite de valeurs organisationnelles que les dirigeants communiquent afin de développer une culture et des buts organisationnels conférant du sens à l’action collective. Da et al. (2018) évoquent pour aborder la question du contrôle au sein d’une université française les valeurs qu’ils rapprochent du contrôle informel. Les valeurs permettent de questionner la relation entre l’employé et l’organisation afin de cerner la meilleure manière de mobiliser les acteurs autour des objectifs. Selon Tremblay et al. (2005), le comportement de l’acteur est une dimension considérable pour l’amélioration de la performance de l’organisation. Les valeurs organisationnelles sont l’une des caractéristiques les plus distinctives de l’organisation. Elles représentent les valeurs véhiculées par le niveau stratégique (Michaud 2014). Elles sont sous-jacentes aux gestes quotidiens posés par les employés. Elles permettent de définir les orientations fondamentales de l’organisation, les grands principes sur lesquels se basent la vision, la mission et les objectifs (Tremblay et Wils 2005). La vision rallie les énergies, rassemble les aspirations, suscite l’engagement des membres à prendre des initiatives pour la réalisation de la mission. La mission, quant à elle, décrit la raison d’être de l’organisation sur les plans de sa finalité, les compétences, les politiques et les comportements. L’objectif vise à fournir des repères précis pour évaluer la réalisation de la mission et le progrès vers la vision. Les valeurs organisationnelles ne sont donc pas proclamées mais vécues sur une base quotidienne et doivent avoir des preuves d’existence. Aussi, les comportements des membres doivent être en cohérence avec ces valeurs prônées. Le cadre choisi prend ainsi appui sur une typologie dans laquelle les organisations et les travailleurs se reconnaîtront face à toute situation. Cette typologie des valeurs organisationnelles est celle de McDonald et Gandz (1991). Ils ont effectué quarante-cinq entrevues semi-dirigées avec les gestionnaires du secteur privé et public. Trois cent cinquante-huit (358) items ont d’abord été relevés suite aux entrevues. Cela a conduit à une mise en œuvre de vingt et une dimensions avec la technique Root Concepts from the Thesaurus. Trois dimensions ont été enfin rajoutées lors de la vérification et de la validité par les experts de la documentation scientifique. McDonald et Gandz (1991) ont alors mis en œuvre une liste de vingt-quatre (24) valeurs ayant la même signification pour le travailleur et son organisation. La typologie de McDonald et Gandz (1991) présente ainsi quatre regroupements de valeurs : les valeurs orientées vers la tâche, les valeurs orientées vers le changement, les valeurs orientées vers les relations, les valeurs orientées vers le statu quo. Chaque regroupement est relié à une forme organisationnelle ; nous avons ainsi quatre formes à savoir : le marché, l’adhocratie, le clan et la hiérarchie (Cf. figure 1 ci-après).
20Les modes de contrôle dégagés du croisement des typologies d’Ouchi (1980) et d’Etzioni (1975) permettent une mise en relation de l’activité, l’individu et de l’organisation. Les valeurs organisationnelles prises en compte par le biais du modèle de McDonald et Gandz (1991) permettent un rapprochement entre l’individu et l’organisation. Ce modèle rattache les valeurs organisationnelles à quatre formes organisationnelles : le clan, le marché, la hiérarchie et l’adhocratie. En prenant appui sur l’organisation et les formes organisationnelles, nous proposons une matrice de cohérence entre les valeurs organisationnelles et les modes de contrôle. Les travaux en contrôle de gestion ont été nombreux à établir des liens entre le contrôle et les formes organisationnelles (Chiapello, 1996 et Giraud et al., 2009 et Berland et De Rongé, 2016). De ces travaux, il a semblé possible de rapprocher sans ambiguïtés et difficultés le contrôle par la culture et le contrôle par les résultats respectivement des formes organisationnelles du clan et du marché. En effet, ces formes organisationnelles reposent sur des valeurs qui ont été identifiées lors de la présentation et de la description des modes de contrôle par la culture ou par les résultats. Les systèmes de motivation et d’incitation présents dans un contrôle par les résultats conduisent à des initiatives mais aussi à des formes d’agressivité pour atteindre des objectifs dont dépend l’évolution de carrière d’un contrôlé. Le contrôle par la culture s’inscrit dans un esprit de considération, d’intégrité et de franchise dans la mesure où les acteurs doivent intégrer des valeurs les conduisant à décider de la même façon que les autres membres de l’organisation. Pour ce qui est du contrôle direct par les comportements, une analyse plus introspective est nécessaire.
21Le mode de contrôle par les règles nécessite une présence constante de la hiérarchie pour encadrer les actions du subordonné ; ce dernier est surveillé lors de l’application des règles et normes fixées (Ouchi, 1979 ; Merchant, 1982). Dans le même sens, la forme organisationnelle de la hiérarchie prône l’exécution des règlementations parce que chaque acteur doit accomplir sa mission dans le respect des règles et avec la plus grande rigueur (Weber, 2019) ; par conséquent, une cohérence peut donc être établie entre le mode de contrôle par les règles et les valeurs organisationnelles axées sur une forme organisationnelle de la hiérarchie. La forme organisationnelle de l’adhocratie peut être cohérente avec le mode de contrôle par les comportements puisque les objectifs visés par ce type d’organisation sont la transformation et la croissance (Mintzberg, 1982). Ces deux objectifs s’obtiennent lorsque l’innovation est constante et les acteurs développent à chaque fois de nouvelles approches. Cette forme organisationnelle de l’adhocratie correspond au contrôle par les comportements, parce que ce mode de contrôle vise la satisfaction dans l’utilisation des biens et des services (Löning et al., 2013). Le changement s’obtient lorsque l’acteur se sent libre pour mener les innovations dont dépendent son évolution personnelle et son bien-être.
22Ces éléments nous conduisent à formuler la matrice de cohérence ci-après (Cf. figure 1) dans laquelle nous faisons les associations suivantes :
Figure 1. Matrice de cohérence entre mode de contrôle et valeurs organisationnelles
Contrôle par la culture
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Contrôle direct par le comportement
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Valeurs axées sur la relation
(Clan)
Esprit large - Considération
Coopération – Courtoisie
Justice - Pardon
Humour - Intégrité
Franchise - Egalité sociale
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Valeurs axées sur le changement
(Adhocratie)
Adaptabilité
Autonomie
Créativité
Développement
Expérimentation
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Contrôle par les règles
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Contrôle par les résultats
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Valeurs axées sur le statu quo
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Valeurs axées sur la tâche
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(Hiérarchie)
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(Marché)
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Circonspection
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Agressivité
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Economie
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Diligence
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Formalité
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Initiative
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Logique
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Obéissance
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Discipline
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Conçu par les auteurs
- le contrôle par la culture doit être implanté lorsque les valeurs organisationnelles sont axées sur la relation et orientées vers une forme organisationnelle du clan. Ainsi, les valeurs axées sur la relation sont : l’esprit large, la considération, la coopération, la courtoisie, la justice, le pardon, l’humour, l’intégrité morale, la franchise, l’égalité sociale.
- le contrôle par les résultats doit être utilisé lorsque les valeurs organisationnelles sont axées sur la tâche et orientées vers une forme organisationnelle du marché. Ainsi, les valeurs axées sur la tâche sont : l’agressivité, la diligence et l’initiative.
- le contrôle direct par le comportement doit être mise en œuvre, lorsque les valeurs organisationnelles sont axées sur le changement et orientées vers une forme organisationnelle de l’adhocratie. Ainsi, les valeurs axées sur le changement sont : l’adaptabilité, l’autonomie, la créativité, le développement et l’expérimentation.
- le contrôle par les règles doit être aussi implanté lorsque les valeurs organisationnelles sont axées sur le statu quo et orientées vers une forme organisationnelle de la hiérarchie. Ainsi, les valeurs axées sur le statu quo sont : la circonspection, l’économie, la formalité, la logique, l’obéissance et la discipline.
23La recherche est à dominante qualitative mais fait appel à des approches quantitatives dans le but de faire émerger les valeurs organisationnelles propres aux entreprises publiques béninoises et dont l’approche qualitative initialement engagée n’a pas permis d’en faire ressortir des données suffisamment robustes. Après avoir justifié ces choix méthodologiques, nous présentons le contexte de la recherche ainsi que la démarche de collecte et d’analyse des données.
24L’objectif de la recherche étant de nature compréhensive, le choix d’une recherche qualitative s’est imposé et ce d’autant plus que ce type de recherche permet une analyse des acteurs comme ils agissent (Dumez, 2013) et prend en compte le point de vue des acteurs (Silverman, 1993). L’étude de cas porte sur trois cas, conformément aux recommandations de Yin (2009). Il s’agit de trois entreprises publiques béninoises dans lesquelles les bailleurs de fonds ont imposé la mise en place d’un mode de contrôle par les résultats pour tenter de mettre fin aux pratiques frauduleuses et améliorer la situation financière. L’étude empirique consiste ainsi à comprendre les conditions d’implantation du mode de contrôle par les résultats tout en accédant aux pratiques réelles de contrôle et non pas seulement à des discours émanant des autorités gouvernementales ou des bailleurs de fond. L’objectif a été de retracer le récit interprétatif (Dumez, 2013 ; David, 2003) du mode de contrôle par les résultats dans les entreprises béninoises face à un échec présumé au regard de la poursuite des difficultés financières et des fraudes.
25Les trois entreprises sont des entreprises publiques appartenant respectivement au secteur de l’eau (Société Nationale des Eaux du Bénin SONEB, dont la scission a été réalisée en 2003), à celui de l’énergie (Société Béninoise d’Energie Electrique SBEE créé en 1975, mais elle gérait à la fois l’eau et l’électricité) et celui de l’agriculture (Société Nationale pour la Promotion Agricole SONAPRA créé en 1974). Elles ont été choisies pour trois motifs : (i) elles appartiennent à trois secteurs indispensables pour l’économie au Bénin, (ii) il était possible par des archives de reconstituer un historique permettant d’étudier la phase de désinstitutionalisation et (iii) il a été possible pour les chercheurs d’être en phase d’observation participante ou non participante pour accéder aux pratiques. La principale mission assignée à la SBEE est l’approvisionnement, la production, le transport et la distribution de l’énergie électrique sur toute l’étendue du territoire béninois ; elle s’occupe également de la production des poteaux et réalise des travaux d’extension et de branchements. Après la réforme du secteur de l’eau, la SONEB (ex-Société Béninoise d’Electricité et d’Eau) a fait un choix stratégique pour fournir à la population une adduction en eau potable. La SONAPRA avait pour mission originelle la coordination de la promotion et du développement des filières agricoles. Les enjeux de ces trois services publics ont été majeurs pour le pays. Ils se retrouvent au cœur de la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques et représentent un poids substantiel dans le produit intérieur brut. Les trois entreprises possèdent une direction générale au sud du pays, des directions régionales et des agences, étendues sur le territoire. Après la phase de collecte de données et la réalisation de nos analyses, l’autorité gouvernementale ayant pris le pouvoir en Avril 2016, a pris certaines mesures qu’il est important de préciser. Concernant la SONAPRA, sa liquidation a été décidée lors du conseil des ministres du 30 Novembre 2016. Quant à la SBEE et la SONEB, la décision a été prise de confier leur gestion au secteur privé. Ainsi, ces deux entreprises sont orientées vers une option « mandat de gestion » respectivement le 11 Septembre 2019 et le 24 Juillet 2019. Toutefois, le patrimoine et la société elle-même appartiennent à l’Etat. Il faut noter que toutes ces réformes ne remettent pas en cause la présente étude et même elles nous semblent renforcer les conclusions de l’analyse des données.
Tableau 1. Quelques caractéristiques des trois entreprises
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SBEE
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SONEB
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SONAPRA
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Dénomination
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Société Béninoise d’Energie Electrique
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Société Nationale des Eaux du Bénin
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Société Nationale pour la Promotion Agricole
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Date de création
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1975
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1975 dont la scission a été réalisée avec le secteur Energie en 2003
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1974
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Secteur
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Energie
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Eau
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Agriculture
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26Un des chercheurs a été en situation d’observation participante au sein de la SBEE de janvier à avril 2015 et en situation d’observation non participante au sein de la SONOPRA. Cette situation d’observation participante n’a pas pu être mise en œuvre au sein de la SONEB et le cas a été utilisé comme complémentaire en utilisant pour celui-ci seulement des données de nature secondaire. La présence sur site représente plus de 100 jours, soit approximativement 600 heures de présence. Le chercheur a été présenté aux membres des deux entreprises comme conduisant des travaux sur le contrôle de gestion dans les entreprises publiques. Ces phases d’immersion ont permis aux chercheurs de se procurer une documentation importante, complétée par une recherche bibliographique concernant les documents gouvernementaux inhérents à la vie des entreprises publiques en général et plus spécifiquement celles sur lesquelles les études de cas ont porté. Cette immersion a aussi été l’occasion pour le chercheur de constater d’éventuels écarts entre les discours de responsables faisant état de l’existence de certains dispositifs de contrôle et ce qui se faisait en pratique. Si l’observation a permis de récupérer via un journal de bord plusieurs éléments quant à la mise en œuvre et l’efficacité du contrôle de gestion par les résultats, les chercheurs ont eu besoin à plusieurs reprises de retourner ponctuellement sur le terrain afin de récupérer des informations complémentaires après qu’une première analyse des données ait pu être réalisée. Conformément aux préconisations de Wacheux (1996) considérant l’entretien et la documentation comme deux sources incontournables pour s’intéresser aux comportements des acteurs, la documentation récupérée a été couplée avec des entretiens. Quarante-deux entretiens ont été effectués durant les périodes d’immersions mais aussi après celles-ci à l’occasion de retours ponctuels sur le terrain (Août 2015, janvier 2016 et Août 2016). Ces entretiens sont répertoriés dans le tableau 2. Conformément à notre positionnement dans le courant de la grounded theory, l’échantillon est théorique sans chercher la représentativité de la population étudiée. Cet échantillon contrasté (Delpuech, 2012 ; Igalens, 1994) présente l’avantage de récupérer un matériau verbal riche et diversifié issu de différentes personnes. Les entretiens ont été semi-directifs auprès de personnes en relation avec le service de contrôle de gestion et représentatif de plusieurs niveaux hiérarchiques. Ils ont été menés selon un guide d’entretien (annexe 1) visant à aborder quatre aspects : la perception du contrôle de gestion, les outils de contrôle de gestion, l’utilisation effective des outils et la présence de valeurs organisationnelles. Les entretiens ont été arrêtés une fois que les chercheurs ont considéré qu’ils n’apportaient aucune nouvelle information selon le principe de saturation.
Tableau 2. Liste des entretiens semi-directifs réalisés pour collecter les données
ENTRETIENS REALISES SBEE ET SONAPRA
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Catégorie des interviewés SBEE
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Commentaires
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Catégorie des interviewés SONAPRA
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Commentaires
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Chef d'agence Banikoara
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Enregistré 80 minutes et retranscrit
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Chef classement contrôle et qualité du coton B/A
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef section dépannage chez abonné
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Enregistré 40 minutes et retranscrit
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Chef section contrôle budgétaire et financier (CSCBF) borgou – alibori
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Refus d'enregistrement/ notes prises 60 minutes
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Inspecteur de la région borgou–alibori
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Enregistré 40 minutes et retranscrit
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Agent 1 CSCBF
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef section Magasin borgou – alibori (B/A) et 1 agent
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Enregistré 40 minutes par entretien et retranscrit
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Agent 2 CSCBF
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef d'agence Parakou (région 1 Borgou)
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Enregistré 40 minutes et retranscrit
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Agent 3 CSCBF
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef d'agence Tchaourou et 2 agents
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Enregistré 40 minutes par entretien et retranscrit
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Chef section comptabilité générale borgou – alibori
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef d'agence Kpébié (région 2 Borgou) et 2 agents
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Enregistré 40 minutes par entretien et retranscrit
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Chef section logistique borgou – alibori
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef commercial Parakou et 2 agents
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Enregistré 40 minutes par entretien et retranscrit
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Chef Magasin et réparation
borgou – alibori
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Contrôleur de zone Borgou Alibori et 1 agent
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Refus d'enregistrement/ note prises 40 minutes par entretien
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Agent 1 service audit et contrôle de gestion (SACG)
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Directeur Régional
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Refus d'enregistrement/ note prises 40 minutes
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Chef service financier (CSF)
borgou – alibori
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Rendez-vous donné mais jamais honoré
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Chef service adm. Et financier et 2 agents
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Enregistré 40 minutes par entretien retranscrit
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Agent 1 SACG
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef caissier et 1 agent
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Refus d'enregistrement/ note prises 40 minutes par entretien
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Caissière borgou – alibori
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef Personnel (adjoint du CSAF)
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Enregistré 40 minutes et retranscrit
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Agent 1 CSF
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Agent (1) Région Atlantique
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40 minutes Refus d’enregistrement
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Agent 2 CSF
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Refus d'enregistrement/ notes prises 30 minutes
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Chef d’agence (1) Région Atlantique
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1h d’entretien non enregistré
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Chef Audit et contrôle de gestion CACG borgou – alibori
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Refus d'entretien "tu as déjà tout observé, j'ai rien à y ajouter"
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Chef service Patrimoine
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1h d’entretien Refus d’enregistrement
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Chef Audit et contrôle de gestion parti à la retraite en novembre 2014
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Refus d'enregistrement/ notes prises 90 minutes
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Heures totales SBEE
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1160 minutes (19 heures 20 minutes)
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Heures totales SONAPRA
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510 minutes (8 heures 50 minutes)
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27Les entretiens semi-directifs et l’observation n’ont pas réellement permis d’obtenir des données cohérentes et homogènes quant aux valeurs organisationnelles en présence au sein des entreprises publiques béninoises. La grille de lecture des valeurs utilisée lors des entretiens nous renvoyait en toute vraisemblance à des valeurs individuelles que les acteurs substituaient souvent aux valeurs organisationnelles (Michaud 2014). Il a donc été décidé de conduire un questionnaire administré auprès de différents acteurs des entreprises publiques étudiées en prenant appui sur une grille de 24 valeurs exprimées sous des phrases positives et adossées à une échelle de Likert. Cet outil est directement emprunté aux travaux de McDonald et Gandz (1991). 114 questionnaires ont été distribués. La grande majorité d’entre-eux ont été administrés en présence d’un chercheur mais certains ont été auto-administrés. Après dépouillement, seuls 104 questionnaires ont pu être traités.
28Après avoir exposé le traitement des données qualitatives (3.3.1), nous allons aborder la manière dont les données quantitatives ont été traitées (3.3.2).
29Les données qualitatives recueillies par le biais des situations d’observation, de recueil de la documentation interne et externe ont fait l’objet d’une analyse de contenu thématique. Les thèmes de codage ont émergé de la littérature et du cadre interprétatif élaboré. Il s’agit des thèmes suivants : système de contrôle de gestion - outils de contrôle de gestion – budget – contrôle budgétaire – tableau de bord – indicateurs de performance – contrat de performance – valeurs organisationnelles – facteurs endogènes et exogènes – étapes de l’institutionnalisation. Les données ont donc été sélectionnées, simplifiées, abstraites et opérationnalisées. A l’issue de cette étape, il a été possible d’établir la chronologie des événements ayant marqué le contrôle de gestion instauré par les bailleurs de fonds. Le récit est constitué dès l’instauration du mode de contrôle par les résultats et présente l’identification des dispositifs. Par ailleurs, le récit expose l’effectivité de l’inopérance constatée du mode de contrôle. C’est ainsi que nous avons mis en exergue dans l’étude de cas multiples, trois outils représentatifs d’un contrôle de gestion par les résultats : le contrat d’objectif de performance, le budget, le tableau de bord et les indicateurs de performance. Les données codées ont été regroupées sous les catégories thématiques suivantes : le thème facteurs désigne les événements endogènes et exogènes qui ont déclenché la mise en œuvre du système de contrôle de gestion ; le thème des outils de contrôle désigne tous les dispositifs visibles utilisés par le contrôle de gestion ; le thème actes désigne ce que font les acteurs autour de chaque outil (dispositif mentionné) ; le thème discours désigne ce que disent les acteurs autour de chaque outil (dispositif mentionné).
30Comme le souligne Bardin (1977), la catégorisation permet de réaliser des déductions spécifiques à propos d’un événement, au lieu de se baser sur la fréquence d’apparition. Les thématiques permettent de montrer l’inopérance du contrôle de gestion et de la comprendre au travers de la recherche de l’institutionnalisation.
31Les données quantitatives issues des 104 questionnaires exploitables pour identifier les valeurs organisationnelles en présence au sein des entreprises publiques béninoises ont fait l’objet d’une Analyse en Composantes Principales (ACP). Le but de l’ACP est de résumer le maximum d’informations en perdant le moins possible. Sans déformer la réalité, elle permet d’obtenir le résumé le plus pertinent possible des données initiales. Son intérêt est ainsi de faciliter l’interprétation d’un grand nombre de données. L’ACP a pour but de déterminer l’existence de valeurs communes au sein des entreprises publiques béninoises. Nous estimons que les trois entreprises étudiées peuvent avoir des valeurs identiques dans la mesure où elles fournissent toutes les trois des biens indispensables au développement du pays.
32Pour faire émerger les valeurs organisationnelles communes, nous avons pris appui sur un tableau croisant les 104 individus interrogés (n) et les 24 variables représentatives des valeurs organisationnelles selon les travaux de McDonald et Gandz (1991). A partir du logiciel SPPS et en procédant à une rotation orthogonale Varimax, consistant à minimiser le nombre de variables ayant de fortes corrélations sur chaque facteur, nous avons pu déterminer les dimensions possibles entre toutes les variables.
33La matrice de corrélation nous a permis de vérifier de la faisabilité d’une factorisation. Nous avons ainsi pu constater que parmi les 24 variables, 22 sont corrélées parce qu’elles présentent des valeurs supérieures à 0,5 (Annexe 2). Pour confirmer du potentiel de factorisation des données, nous avons produits plusieurs tests de fiabilité. Nous avons calculé l’Alpha de Cronbach donnant lieu à une valeur de 0,942 pour les 24 variables démontrant une forte homogénéité et le respect du principe de cohérence interne. Dans le même esprit, l’indice KMO (Kaiser Mayer Olkin) s’élève à 0,810 venant conforter la pertinence de la matrice de corrélation et la cohérence interne. Le test de sphéricité de Barlett a également été réalisé avec un résultat convergent, nous assurant de la possibilité d’initier une ACP.
34Sur la base du tableau de restitution de la variance expliquée (annexe 2) et selon la règle de Kaiser proposant de ne retenir que les facteurs dont les valeurs propres sont supérieures à 1, nous avons pu retenir six facteurs. Ces derniers restituent un peu plus de 75 % de la variance totale. Une analyse plus fine permet de constater qu’un seul facteur restitue à lui seul 46,6 % des informations. L’interprétation de ce facteur à partir de la matrice des composantes (annexe 2) a alors permis de dégager six variables fortement corrélées avec au moins onze variables. Parmi celles-ci, 5 variables s’avèrent significatives par rapport à ce facteur à savoir l’intégrité morale, la courtoisie, l’humour, l’obéissance et la considération.
35Les documents provenant des Ministères et la documentation interne au sein de chaque entreprise ont permis de retracer les différentes étapes du processus d’institutionnalisation du mode de contrôle par les résultats au sein des entreprises publiques béninoises. Si les discours et les documents retracent bien l’existence d’un mode de contrôle par les résultats, l’observation des pratiques des acteurs montre que ce mode de contrôle n’est pas opérant et effectif. Le processus d’institutionnalisation semble bloqué parce que les acteurs n’y retrouvent pas les valeurs organisationnelles sous-tendant le fonctionnement des entreprises publiques béninoises. L’identification de ses valeurs permettent alors de mettre en évidence leur incompatibilité avec les valeurs sous-jacentes à un mode de contrôle par les résultats portant les valeurs du marché.
36Cette section met en évidence le blocage du processus d’institutionnalisation du contrôle de gestion par les résultats à la phase de théorisation du modèle de Greenwood et al. (2002). Ce contrôle est porté par les bailleurs de fonds que nous pouvons aisément assimiler à des entrepreneurs institutionnels porteurs d’une nouvelle logique institutionnelle au sein des entreprises publiques béninoises. Mais ce mode de contrôle ne prend pas place au sein des pratiques de contrôle donnant lieu à l’expression de doutes par les acteurs sur la capacité du contrôle de gestion pour répondre aux difficultés rencontrées par les entreprises publiques béninoises.
- 2 Un pays « non aligné est un pays n’étant ni aligné ni avec, ni contre aucune puissance mondiale. Ce (...)
- 3 Malgré une volonté d’industrialisation, les structures de l’économie béninoise, héritées du colonia (...)
37Suite à la décolonisation, le Bénin a nourri des idéaux socialistes en adhérant à la déclaration de la Havane en 1979, qui lui promet en tant que pays « non alignés »2 l’indépendance nationale, la souveraineté, l’intégrité territoriale et la sécurité du pays. Cependant l’absence de ressources financières et le choix de politique économique de l’extraction3 plutôt que l’industrialisation ont contribué à mettre le Bénin en difficulté dans la perspective de son développement. Près des deux tiers des entreprises publiques en charge de lutter contre la pauvreté et d’améliorer les services en eau et énergie ont présenté des difficultés financières. Le Bénin n’a alors eu d’autres choix que de faire appel aux institutions internationales pour venir l’aider au développement du pays. Ces institutions ont contribué à des projets de développement sous différentes formes – aides alimentaires et sanitaires – mais aussi financières. La Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International sont devenus les bailleurs de fonds du pays en conditionnant les financements accordés à certaines exigences. Ces ressources sont apportées dans le cadre de programmes d’ajustements structurels. Ils reposent sur le principe d’une régulation par le marché et l’abandon progressif de l’interventionnisme étatique (considéré comme donnant de faux signaux aux marchés). Par exemple, les contrats mettent fin à la protection des entreprises locales et suppriment les restrictions à l’importation. Ces éléments de contexte permettent de considérer les bailleurs de fonds comme des entrepreneurs institutionnels. Les difficultés financières et les problèmes de développement du Bénin sont assimilables à des tensions et des problèmes, qui ont permis de voir dans l’intervention des bailleurs de fonds des solutions (Seo et Creed, 2002). La Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International répondent bien aux conditions énoncées du statut d’entrepreneurs institutionnels dans la mesure où ils ont une position sociale, bénéficient de ressources financières, possèdent une influence dominante et une compétence pour se saisir des problèmes et les transformer en opportunités. L’adossement des financements à des programmes d’ajustements structurels est le témoin d’un engagement profond des bailleurs de fonds dans le changement en venant déstabiliser et tenter de détruire les pratiques anciennes héritées de l’histoire politique du pays. A l’instar de Battilana et al. (2009), les programmes d’ajustement structurel traduisent une action intentionnelle de changement, avec le souhait de perturber la situation existante et en créant un nouvel ordre institutionnel répondant à une nouvelle logique.
38La création des entreprises publiques béninoises, mettre coïncidant avec la date de l’indépendance du pays après une période de colonisation pendant laquelle le financement du pays et de son économie, repose sur les investissements privés français appuyés des moyens de l’état. Ces entreprises publiques portent le sceau d’une logique étatique en les considérant comme les acteurs centraux d’un état re-distributeur ayant pour ambition l’accroissement du bien commun. Dans cette perspective, l’entreprise publique s’appuie sur un contrôle bureaucratique fondé sur la spécialisation des tâches, l’utilisation des règlements, procédures et contrôles comptables et budgétaires. Nous retrouvons ici la logique de l’état prônée par Friedland et Alford (1991) où l’activité humaine est rationalisée et régulée grâce aux hiérarchies réglementaires et bureaucratiques. L’entrée en scène des bailleurs de fonds a contribué à l’émergence d’une nouvelle logique dite de marché. Les programmes d’ajustement structurel ont pour conséquence d’introduire une gouvernance contractuelle prenant appui sur des objectifs, des résultats, des mesures de la performance et des outils de gestion. En l’occurrence, les bailleurs de fonds ont conditionné les financements à la mise en place d’un contrôle par les résultats. L’introduction du contrôle de gestion intervient au moment des réformes du premier programme d’ajustement structurel portant sur la période 1983-1987 qui prévoit « dans les stratégies de développement la mise en place d’un système plus efficace de contrôle, un système de gestion axé sur les résultats » (rapport 46860 de mars 1984 – Commission Economique Africaine réunissant la Banque Mondiale, les experts nationaux et les dirigeants des entreprises publiques). Le contrôle de gestion par les résultats est adossé à trois dispositifs : un système de direction par objectif, un système budgétaire et un système d’évaluation de la performance et d’incitation. Cette introduction du contrôle de gestion par les résultats met en évidence que la logique de marché est portée par des règles structurées dans le processus de décision (Lounsbury, 2008) pour son effectivité. Le contrôle de gestion par les résultats est présenté comme la meilleure solution face aux difficultés financières pour éviter une dissolution ou une privatisation.
- 4 Les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté sont établis par les pays membres en co (...)
- 5 L’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) est une organisation ouest-africaine qui a (...)
39L’adoption du contrôle de gestion par les résultats est le fait d’une pression coercitive dans la mesure où les bailleurs de fonds ont soumis l’octroi de financement à la mise en place de ce mode de contrôle de gestion. En collaboration avec les bailleurs de fonds, le gouvernement béninois a également œuvré à une large adoption par toute une série d’initiatives s’apparentant à un travail institutionnel. Une réforme budgétaire a été engagée avec son appui au budget programme. Instituée par les entrepreneurs institutionnels, cette réforme vise à accroître l’utilisation stratégique, efficace et équitable de toutes les ressources publiques dans le but de promouvoir la croissance des entreprises. Les pratiques de contrôle de gestion étaient proposées dans les Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP)4. Ces documents offrent une nouvelle nomenclature budgétaire conforme aux normes de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA)5. Pour unifier l’utilisation du budget axé sur le résultat, une loi de finance présentée sous la forme d’un document unique a été votée. Dans ce document unique, il est introduit la pratique de budgets pluriannuels et sous-tendus par un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Les dirigeants sont tenus de fournir à la fin de chaque exercice, un rapport de performance qui est validé par les acteurs. Ce rapport est envoyé à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. De l’année 2000 à 2005, toutes les entreprises publiques ont généralisé l’utilisation du budget programme ; même leur ministère de tutelle a aussi suivi dans la mise en œuvre de cette réforme. Cette dernière a été dénommée PERAC (Public Expenditure Reform Adjustement Credit). La réforme PERAC se caractérise par l’introduction de nombreuses innovations dans la pratique budgétaire. Ces innovations sont relatives à la démarche de performance, au budget programme, à la planification stratégique, au cadre de dépense à moyen terme, au suivi/évaluation. Au travers du budget et des indicateurs de performance, de multiples actions sont entreprises afin d’uniformiser les pratiques de contrôle ; il s’agit des formations, ateliers, symposiums, congrès. Les différentes formations sont effectuées suite à un financement à valider en fin d’exercice ou suite à une présence de potentiels investisseurs. Au cours de ces formations, la présence des pays développés est constamment observée puisqu’ils représentent les bailleurs de fonds.
40Cependant, les pratiques des acteurs révélaient une autre analyse à l’interne. Pendant le déroulement du processus, les acteurs gouvernementaux et les bailleurs de fonds avaient souligné dans le rapport de l’atelier sis à Addis Abéba en décembre 1994 que ce mode de contrôle rencontrait des difficultés. En outre, les pratiques managériales ont présenté en permanence des difficultés inattendues. Dans ce rapport écrit, on trouve un énoncé qui explique que :
« ...toutes les recommandations relatives à la clarification des buts et des objectifs, à l’introduction de systèmes de contrôle et de l’amélioration des procédures étaient virtuellement ignorées au niveau de l’application par les acteurs… Les mesures et les réformes des années 1980 ont été controversées… » Rapport de l’atelier sis à Addis Abéba en décembre 1994.
41Les pratiques sous-jacentes à un contrôle de gestion par les résultats ne se développent pas comme en atteste un responsable du budget s’exprimant ainsi
« …Nous ne pouvons pas dès le départ nous opposer aux réformes étatiques. Mais la seule chose à faire est de ne pas réaliser les recommandations de cette gestion afin de montrer qu’il s’agit d’une perte de temps. Lorsque les partenaires amènent de nouvelles manières de faire avec la mise à disposition d’un financement, les autorités ne peuvent qu’accepter…Les dirigeants de l’entreprise sont seulement convaincus que le contrôle de gestion axé sur le résultat permet d’obtenir les financements. C’est la seule chose, qui est importante pour que l’entreprise fonctionne… ».
42Ce verbatim traduit bien une logique cérémonielle associée à la mise en place d’un mode de contrôle par les résultats. L’observation des différents dispositifs du contrôle de gestion par les résultats met en perspective l’existence de situation de découplage c’est-à-dire un écart entre les discours produits sur les outils et leurs usages effectifs (Meyer et Rowan, 1977). Nous pouvons illustrer cela au niveau des trois dispositifs. Concernant le système de direction par objectifs, la documentation permet de constater l’existence de découplage. Par exemple au sein de la SBEE, il porte le nom de contrat d’activité périodique négociable (CAPN) dans lequel les objectifs sont énoncés pour les décliner auprès des opérationnels. Cependant, le constat est le même pour l’ensemble des entreprises, ces contrats n’ont pas de réelles utilités parce que leur mise en œuvre pose souci, faute de moyens alloués pour permettre l’atteinte des objectifs. Un adjoint à un contrôleur de gestion de région de la SBEE l’exprime clairement :
« … les moyens pour réaliser les objectifs définis dans le contrat ne sont même pas mis à notre disposition ; comment pouvons-nous le mettre en œuvre ? Ce défaut principal de notre entreprise réduit la performance qu’elle devrait connaître. La région couvre plusieurs agences et le suivi des activités est très difficile pour moi, en tant que responsable du contrôle de gestion… ». Le même constat exprimé encore plus durement par un contrôle de gestion de la SONAPRA montre l’inopérance du système de direction par objectifs : « …plusieurs objectifs sont bien précisés dans le plan de travail annuel au regard du contrat de performance mais ils ne sont jamais réalisés. On se demande pourquoi les actions ont alors été prévues et détaillées. Malgré que le dossier soit prêt pour le lancement de certaines actions, il fallait l’accord du directeur. Malheureusement, ce n’est pas leur priorité le respect des objectifs du contrat d’objectif de performance… ». Ce constat d’inopérance est également fait au niveau de l’outil budgétaire. Un contrôleur de gestion de la SBEE l’indique clairement « Le planning et la procédure tels que décrits, ne sont jamais respectés au niveau des Directions Régionales et Centrales… ». Alors que la procédure budgétaire indique clairement que l’élaboration des budgets se fait au niveau de chaque région en collaboration étroite avec les agences concernées, plusieurs agents techniques font remonter l’absence de sollicitation « …nous sommes des agents techniques, nous n’avons rien à y voir avec leur élaboration du budget ; c’est sûrement pour cette raison que les responsables ne viennent pas nous informer pour qu’on puisse présenter nos besoins réels… » selon un agent technique de la SBEE dans la région de Borgou Alibori. Il en résulte alors l’idée que « …le budget, c’est seulement l'affaire des financiers, pourvu qu’il ne manque pas de disponibilités après… » et conduit, selon les dires du contrôleur adjoint du cas SBEE, à une procédure budgétaire simplifiée et non négociée « on procède à l’élaboration du budget en s’inspirant de leur besoin antérieur… ».
43Montrant que le contrôle de gestion n’est pas ancré dans les pratiques, ces éléments ont pour conséquence de mettre le doute dans l’esprit des acteurs sur le contrôle de gestion par les résultats comme solution irrémédiable aux difficultés financières rencontrées par les entreprises publiques béninoises. Dans nos entretiens réalisés, un agent au sein de la SBEE exprime le peu d’effectivité du contrôle de gestion par les résultats
« …Les activités évoluent à reculons car les problèmes, que le contrôle de gestion vient déceler et régler, ne sont jamais éradiqués… Les problèmes que les dirigeants veulent régler en mettant en place le contrôle de gestion existent toujours… »
44Les pratiques demeurent inexécutées par les acteurs comme si le mode de contrôle n’est pas accepté dans l’entreprise publique. Cette nouvelle idée du mode de contrôle par les résultats devait répondre à un problème, mais visiblement il y a un rejet des acteurs. Tant que l’étape de la conviction de l’idée du mode de contrôle par les résultats n’est pas perçue comme la solution au problème posé, il est impossible de parvenir à l’institutionnalisation. Les acteurs considèrent que leurs dirigeants acceptent les mesures pour bénéficier des financements. En conséquence, les responsables de contrôle de gestion des cas étudiés soulignent :
« …Lorsqu’il y a des dysfonctionnements, les autorités nous envahissent avec le contrôle de gestion alors que son intervention après les actes de scandales financiers n’a plus aucun sens… » Responsable du budget Cas SONAPRA. « …A quoi sert le contrôle de gestion, si les scandales ne peuvent-être décelés avant qu’ils ne se produisent ? ... » Chef commercial Cas SBEE.
« …En cas de soupçons ou d’irrégularité, l’attention est attirée et le contrôle s’intensifie… Le responsable du contrôle de gestion devait anticiper sur ces événements et les empêcher de se produire… » Chef d’agence Cas SBEE.
« …Que vaut le contrôle de gestion puisque les manœuvres financières se produisent toujours malgré que les mesures aient été mises en œuvre… » Responsable magasin Cas SBEE.
45Ces éléments nous conduisent à constater finalement la présence de secousses contribuant à une phase de désinstitutionalisation des anciennes pratiques de contrôle et une institutionnalisation inaboutie du contrôle par les résultats. Il existe un ensemble de document formalisé décrivant la procédure de contrôle ainsi que les dispositifs qui doivent l’accompagner. Pour autant, à l’échelle des pratiques, si on constate bien l’existence de ces dispositifs, ils ne s’avèrent pas être en usage conformément aux procédures. Nous assimilons cela à un blocage du processus d’institutionnalisation à l’étape de la théorisation. Aux yeux des acteurs, le mode de contrôle par les résultats n’apparaît pas être une solution pertinente aux problèmes que les entreprises publiques béninoises connaissent. Le mode de contrôle instauré dans l’entreprise publique est alors sur les écrits apparents ; mais son application demeure vide et sans effet (Richard 1992 ; Godener et Fornerino 2005 ; Husser 2010 ; Bertrand et Mévellec 2004). Conformément aux travaux de Dimaggio et Powell (1983) ou Al-Sharif et Bourquia (2011), nous nous interrogeons face à ce constat sur la capacité du mode de contrôle par les résultats à répondre à l’environnement institutionnel et plus spécifiquement à se conformer aux valeurs en vigueur dans les entreprises publiques béninoises.
46Un travail d’enquête, de nature quantitative, a été conduit pour faire émerger les valeurs organisationnelles en présence au sein des entreprises publiques béninoises. L’Analyse en Composantes Principales sur la base du questionnaire de McDonald et Gandz (1991) permet d’identifier plusieurs valeurs organisationnelles au sein de ces entreprises et ce, même si le nombre de ces valeurs est faible entre trois et cinq valeurs.
Tableau 3. Résultat de la matrice de cohérence entre les valeurs émergentes et les modes de contrôle
Contrôle par la culture
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Valeurs axées sur la relation (Clan)
Intégrité morale - Courtoisie
Humour - Considération
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Contrôle par les règles
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Valeurs axées sur le statu quo (Hiérarchie)
Obéissance
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47En premier lieu, l’intégrité morale constitue la première valeur organisationnelle. L’intégrité demande à avoir le sens de l’honneur et à suivre les principes éthiques. En deuxième lieu, la courtoisie est mise en avant, elle vise la politesse et le respect de la dignité. Nous constatons ces valeurs dans les propos du responsable de stockage à la SBEE lorsqu’il souligne :
« …Le travail se fait en équipe, la notion de chefferie est en bas (pas prise en compte). Il faut quelqu’un pour administrer les ordres dans une équipe, voilà le rôle du chef. Chez moi, nous vivons en famille, le travail est convivial, nous partageons nos réalités familiales de temps à autres. Etant dans une section magasinage, j’insiste sur l’éthique puisque nous devons rendre compte. Avec mes collaborateurs, je suis fraternel pour que le travail avance. J’ai besoin d’eux… » Responsable stockage - Cas SBEE.
48La troisième est l’humour, qui permet de créer une manière de faire avancer le travail malgré les difficultés. L’humour est un renfort positif qui conforte un individu dans son comportement, qui rend la situation professionnelle moins négative, qui réduit les pathologies du travail tel que le stress et l’épuisement professionnel (Bogetta, 2008). D’après Guibert et al., (2002), l’humour est une source d’optimisme, d’intimité plus forte en termes de relations sociales, d’amélioration de la communication et de la socialisation. Forme d’expression facilitant les relations sociales, l’humour est un excellent moyen de corriger les erreurs d’un employé et d’adoucir les propos déplaisants (Lyttle, 2007). Comme le chef de la section du contrôle budgétaire et financier (cas SONAPRA) affirme dans ses propos :
« …J’ai une relation parfaite avec les agents de mon secteur ; je mène ma politique et mon équipe me suit pour travailler… il ne faut pas dire que les autres ne vont pas commettre d’erreur. Tu as besoin d’eux, alors seule la disponibilité est importante. Et tout en coordonnant avec eux, il faut être attentif à leur besoin aussi pour que l’équipe marche… » Chef section Contrôle budgétaire et financier - Cas SONAPRA.
49L’obéissance et la considération sont les deux autres valeurs ressortant ; l’obéissance amenant à se conformer aux directives et aux règles alors que la considération demande de l’attention et de la gentillesse. Ces valeurs constituent pour les salariés des entreprises publiques béninoises une boussole pour conduire ses actions, comme le souligne un chef d’agence de la SBEE :
« …Moi, j’ai toujours créé autour de moi une sorte de solidarité. Mon collègue est mon frère. Car j’y passe la plus grande partie de mon temps. L’agent est un collaborateur, il doit être associé à toute prise de décision. Avec cette logique, la considération est primordiale. A défaut que l’entreprise lui paie son meilleur rendement, la considération lui permet de se montrer utile. J’ai toujours défendu l’intérêt des collègues, et cela me crée des problèmes avec les responsables de l’autre région. L’agent ne peut pas être sur une chaise branlante et bien travailler. Il doit se sentir impliquer pour donner le meilleur de lui-même… Je ne peux pas me qualifier moi-même. Mes agents peuvent dire comment je suis, et comment je fais mon travail. Je peux dire que je suis gentil, alors que mes agents ne qualifieront pas mon comportement ainsi. Mais toutefois, ce que je sais, je ne rends pas l’ambiance invivable… » Chef d’agence- Cas SBEE.
50Ils s’investissent au regard de ces valeurs en œuvre en les considérant comme un idéal à atteindre et à défendre. La considération et la courtoisie sont le socle sur lequel l’humour pourra se déployer et l’obéissance se fera, ce qui conduira alors à la diffusion de l’intégrité morale. Avec ces valeurs, les entreprises publiques béninoises répondent plus à des formes organisationnelles relevant de la relation ou de la hiérarchie que celles orientées sur le marché et l’adhocratie.
51Un mode de contrôle par les résultats, d’autant plus imposé par les bailleurs de fonds portant une logique libérale, renvoie au contraire à des valeurs portées par une forme organisationnelle relevant du marché telles que l’agressivité, la diligence et l’initiative. Le mode de contrôle par les résultats mis en place cherche à responsabiliser les salariés pour assumer les tâches lui incombant et ce sans hésitation. Il y a donc une incitation à l’initiative. En contrepartie, ils doivent répondre de leurs actes et parvenir à atteindre l’objectif fixé même si l’effort peut paraître long et fastidieux. C’est le principe de diligence. En conséquence, les acteurs sont animés par un but de conquête et deviennent agressifs dès lors qu’ils rencontrent des obstacles pour atteindre les objectifs. Ces valeurs ne sont pas en adéquation avec l’idée de l’entreprise publique. Au sein de ces structures, il n’y a aucun enjeu à conquérir de nouvelles parts de marché et donc de faire preuve d’agressivité. Par ailleurs, la notion de responsabilité, sous entendue dans la valeur de l’initiative, amène plusieurs acteurs à être réticents puisqu’ils doivent agir en vue de répondre de leurs actes. Cette seconde remise en cause est la raison pour laquelle, la quête du résultat obtenu par chaque individu demeure souvent méconnue. Les acteurs de l’entreprise reculent devant plusieurs tâches qui leur incombent, soit en décidant volontairement de ne pas faire les comptes rendus, soit de ne pas du tout réaliser les tâches. La notion de responsabilité, au cœur de l’initiative, est pourtant cruciale pour la mise en œuvre d’un contrôle de gestion par les résultats.
52Le constat est donc l’absence de cohérence entre les valeurs portées par le mode de contrôle par les résultats, imposé par les bailleurs de fonds, et les valeurs organisationnelles en présence dans les entreprises publiques béninoises.
53Cette recherche montre l’intérêt de mobiliser le cadre d’interprétation des théories néo-institutionnelles pour cerner les raisons de l’inopérance du contrôle de gestion dans les entreprises publiques béninoises. Les résultats obtenus soutiennent l’idée selon laquelle l’inopérance est le fait d’un contrôle de gestion par les résultats dont l’institutionnalisation est inaboutie. En référence au processus d’institutionnalisation de Greenwood et al. (2002), le processus achoppe à la phase de théorisation dans la mesure où cette phase permet de rendre visible l’absence de cohérence entre le modèle de contrôle mis en place et les valeurs organisationnelles en présence au sein des entreprises publiques béninoises. Nous discutons à présent ces résultats qui viennent corroborer certaines études et qui offrent un prolongement au modèle du processus d’institutionnalisation de Greenwood et al. (2002) en y intégrant dans ce processus la centralité des valeurs organisationnelles. En premier lieu et à l’instar des travaux de Dambrin et al. (2007), nous soulignons l’intérêt des contextes dans lesquels l’institutionnalisation achoppe. En deuxième lieu, nous exprimons les mêmes réticences que Braun et Merrien (1999) sur la faisabilité de mettre en œuvre un contrôle par les résultats opérant dans la sphère publique. Cela nous conduit également à soulever la question de l’hybridité des modes de contrôle dans le domaine public. En troisième et dernier lieu, la non-institutionnalisation du contrôle par les résultats vient également interroger la non-institutionnalisation du NPM. En tant que pilier du NPM, le contrôle par les résultats n’étant pas institutionnalisé, c’est la doctrine du NPM qui est remise en question venant conforter l’ère dans le contexte des organisations publiques d’un post NPM dans lequel un intérêt est porté sur la question des conflits de valeurs.
54Ce travail vient participer au travail d’accumulation de cas présentant un processus d’institutionnalisation inabouti du contrôle de gestion dans le but d’enrichir la connaissance autour de l’inopérance du contrôle de gestion et du caractère souvent cérémoniel qu’il peut prendre. Nos résultats sont à rapprocher des travaux de Dambrin et al. (2007). Ces derniers ont étudié la dynamique d’institutionnalisation d’une nouvelle logique commerciale au travers du contrôle de gestion dans le secteur de la pharmacie éthique. Leur volonté était de comprendre la diffusion et la mise en œuvre de cette nouvelle logique institutionnelle au niveau du contrôle organisationnel. Même s’ils ont pu constater des évolutions engendrées par le processus de rationalisation inhérent à la nouvelle logique, la déclinaison de cette dernière n’est que partielle ne permettant pas son appropriation. Ils en concluent alors que l’inscription d’une nouvelle logique institutionnelle dans les pratiques est un long chemin dans la mesure où les croyances des acteurs ainsi que les rapports de pouvoir freinent l’appropriation de nouvelles logiques de contrôle. Nos résultats sont pleinement cohérents avec ces conclusions. Nous constatons effectivement que les croyances des acteurs des entreprises publiques béninoises animées par les valeurs organisationnelles rendent délicates l’appropriation d’un contrôle de gestion par les résultats. De surcroît, nos cas révèlent plus que jamais une temporalité longue avec des périodes où le contrôle de gestion par les résultats répond plus à un cérémoniel pour le gouvernement béninois vis-à-vis des bailleurs de fonds dans la perspective de prouver l’engagement des entreprises publiques dans une norme de rationalisation. Les outils d’un contrôle par les résultats sont bien présents mais celui-ci n’est pas identifiable à l’échelle des pratiques individuelles des acteurs. Nous constatons bien l’existence d’un écart entre discours et pratiques, propre du concept d’inopérance au sens des travaux d’Orlikowski et Iacono (2001) et qui prolongent les travaux de Dambrin et al. (2007) centrés sur les idéaux et les techniques et délaissant les discours pour la délicate opérationnalisation qu’il était possible d’en faire. L’institutionnalisation est donc inachevée en achoppant à la phase de théorisation. Les idéaux nourris par les valeurs organisationnelles se répercutent à l’échelle des croyances des individus et freinent l’appropriation des outils de contrôle. La poursuite du processus d’institutionnalisation nécessite alors de prendre en compte la cohérence des valeurs organisationnelles en présence et celles portées par le mode de contrôle implémenté.
55L’institutionnalisation inaboutie du contrôle de gestion par les résultats vient corroborer les résultats des travaux de Braun et Merrien (1999). Ces derniers ont mis à jour la difficulté de fonctionnement d’un contrôle par les résultats dans les organisations publiques. Notre matrice de cohérence entre modes de contrôle et valeurs organisationnelles tend à converger vers leur proposition d’une perspective bureaucratique avec un contrôle par les règles et un contrôle clanique. En relation avec la matrice de cohérence mis en évidence dans la deuxième section, il apparaît que les valeurs organisationnelles en présence dans les entreprises publiques béninoises devraient donner lieu à la mise en œuvre d’un mode de contrôle orienté vers la relation (le clan) et un mode de contrôle orienté vers la hiérarchie (le statu quo). Par ailleurs, le contrôle par le clan peut bien être articulé avec le contrôle par la hiérarchie. Il revient à la hiérarchie de s’assurer que les employés réalisent les actions jugées bénéfiques pour l’entreprise. En plus, il faut que les actions jugées néfastes soient déjà apprivoisées par le contrôle orienté sur le clan. Les règles et les standards doivent être alors bien élaborés par la hiérarchie afin de définir les modalités suivant lesquelles une action précise doit être accomplie. Les effets pervers, en termes de comportements, générés par le contrôle de la hiérarchie doivent aussi être cadrés par le contrôle clanique. Cette proposition va aussi dans le sens des travaux de Malmi et Brown (2008) mettant en évidence la nécessité d’inclure dans l’étude du contrôle de gestion les aspects culturels et administratifs. Cela pose alors la question de l’interdépendance des formes de contrôle et la possibilité de voir coexister dans une même organisation des modes de contrôle véhiculant par le biais des outils des valeurs opposées ou contradictoires. Cette question n’a pas pu être tranchée dans cette recherche mais constitue une voie prometteuse sur la question de l’hybridité des contrôles (Denis et al. 2015 ; Da et al. 2018 ; Teelken 2015) ou celles des instruments (Hoque, 2005). Plusieurs auteurs se sont consacrés à se questionner sur la présence de plusieurs modes de contrôle dans les organisations (Mintzberg 1982 ; Ouchi 1979 ; Abernethy et Stoelwinder 1995). Abernethy et Stoelwinder (1995) se sont interrogés sur l’introduction d’un contrôle des résultats dans le cadre d’organisations fortement empreintes d’un contrôle clanique ou professionnel. Georgescu et Naro (2012) ont aussi mené des réflexions sur la coexistence du contrôle professionnel et du contrôle par les résultats face au NPM, et ce, dans le secteur hospitalier. Les outils permettant d’asseoir un mode de contrôle par les résultats portent des valeurs qui viennent interroger les valeurs publiques, engageant bien l’organisation publique dans des valeurs protéiformes aux dynamiques intenses (Bozeman et Johnson, 2015). Nos résultats tendent ici à plaider pour une non conciliation des valeurs publiques et des valeurs de marché que transportent le mode de contrôle par les résultats. Cependant, avec un contrôle par les règles, il y avait sans doute une possible conciliation au travers de la compatibilité du fonctionnement bureaucratique avec des valeurs de marché. A l’instar de Nabatchi (2012), il devient alors intéressant d’analyser et d’interroger les conflits de valeurs et leurs modes de résolution s’il en existent.
56Cette recherche nous a conduit à identifier des valeurs organisationnelles comme l’intégrité morale, la courtoisie, l’humour, l’obéissance et la considération. L’intégrité demande à avoir le sens de l’honneur et à suivre les principes éthiques. La courtoisie vise la politesse et le respect de la dignité. La considération demande de l’attention et de la gentillesse. L’humour permet de créer une manière de faire avancer le travail. L’obéissance amène à se conformer aux directives et aux règles. L’identification de ses valeurs organisationnelles au sein des entreprises publiques étudiées permet de constater l’ancrage fort de valeurs publiques. Nos résultats convergent en effet avec la liste de valeurs publiques proposées par Bozeman (2007) à savoir l’équité, l’impartialité, le respect, la dignité, l’intégration, la responsabilité et la justice. Dreveton (2017) indique que le déploiement du NPM dans les organisations publiques est un vecteur d’évolution mais aussi un risque de fragilisation ou d’abandon des valeurs publiques. Ainsi, la doctrine NPM conduit à transformer l’action publique et à remettre en cause la spécificité des organisations publiques. A l’instar des travaux de Trosa (2006), nous pouvons considérer qu’un mode de contrôle par les résultats est une caractéristique essentielle du NPM. Il véhicule une logique de marché au sein de l’entreprise publique en portant des valeurs nouvelles plus individuelles telles que l’agressivité, la diligence et l’initiative. Ces valeurs entrent en interaction avec les valeurs publiques et semblent même entrer en conflit au regard de l’absence d’appropriation par les acteurs des outils portés par le contrôle par les résultats. Il y a donc dans l’inopérance du contrôle par les résultats, le constat d’une non-institutionnalisation du NPM. La nécessité émerge donc d’un autre management au-delà du NPM pour espérer améliorer la gestion des organisations publiques. Ce post NPM doit impérativement interroger l’équilibre des valeurs et en conséquence l’importance d’un contrôle invisible dont les valeurs intrinsèques peuvent préfigurer d’un management par les valeurs publiques (Laulusa et Eglem, 2011). Les valeurs publiques sont des « jugements » qui confèrent aux acteurs publics ou plus globalement aux organisations publiques des buts propres à leurs pratiques parmi lesquelles la transparence, l’inclusion, l’équité ou l’intérêt général (Bozeman, 2007 ; Van der Wal et al., 2015). Le contrôle invisible peut attribuer aux pratiques une capacité à rendre active les valeurs publiques notamment l’égalité d’accès au service public.
57Dans ce papier, nous avons analysé l’inopérance du contrôle de gestion dès l’idée de son implémentation jusqu’aux fines actions des acteurs. De ce fait, le contrôle de gestion instauré par la pression des bailleurs de fonds ne semble pas donner les résultats escomptés, notamment en matière d’influence des comportements ; il ne semble donc pas opérant. Nous avons alors voulu vérifier par une démarche scientifique que le contrôle de gestion instauré est bien inopérant afin d’en comprendre les raisons.
58Nous avons montré l’effectivité de cette inopérance car l’institutionnalisation est inaboutie. Le fait que l’institutionnalisation du contrôle de gestion ne soit pas allée à son terme nous a permis d’identifier à quelle étape il y a un achoppement et quels facteurs sont mis en cause. Notons aussi que la recherche de l’institutionnalisation suppose qu’il existe des valeurs, et elles doivent être cohérentes avec le mode de contrôle en place. Nos analyses ont conduit à cerner si cette cohérence est la raison de l’inopérance du mode de contrôle instauré. Il en résulte que le contrôle de gestion achoppe à l’étape de la théorisation parce que les valeurs organisationnelles butent contre cet obstacle du mode de contrôle par les résultats. Le contrôle de gestion présente un caractère opérant si les modes de contrôle par le clan et par la hiérarchie sont implantés, car ils sont cohérents avec les valeurs organisationnelles. Plusieurs enseignements théoriques, conceptuels et managériaux peuvent être tirés de cette étude.
59Comme contribution théorique, il est proposé un cadre élargi du processus d’institutionnalisation impliquant effectivement les règles, les pratiques et les valeurs, tel que le recommandent DiMaggio et Powell (1983). Ce cadre offre aussi l’assurance que les acteurs accomplissent les pratiques en conformité avec les règles instaurées et prennent aussi compte la cohérence entre la nouvelle idée et les valeurs organisationnelles.
60Cet article apporte un éclairage conceptuel sur la matrice de cohérence élaborée entre le mode de contrôle et les valeurs organisationnelles. Cette mise en œuvre de la matrice trouve son émergence de la liaison qui a été établie entre les modes de contrôle choisis, Ouchi (1979) et Etzioni (1975). Les littératures antérieures ont donc permis de cerner une relation entre les modes de contrôle qui mettent en exergue à la fois, l’activité – l’individu et l’organisation. En effet, le contrôle de gestion prend souvent en compte soit l’activité d’un côté ou soit l’individu et l’organisation de l’autre. Cette contribution repose sur l’idée que les valeurs organisationnelles axées sur une forme organisationnelle sont cohérentes avec un mode de contrôle précis. Cette idée est la réponse à la question de cohérence soulevée par Giraud et al. (2009) dans la mesure où ces auteurs affirment que le contrôle de gestion fonctionnerait difficilement sans la présence de valeurs communes présentes dans l’organisation.
61L’apport managérial s’adresse aux autorités gouvernementales car le mode de contrôle cohérent avec les valeurs organisationnelles est très crucial pour l’amélioration de la gestion des ressources financières des entreprises publiques béninoises. Ces autorités sont ainsi tenues de prendre en compte le fait que le mode de contrôle par les résultats n’est pas adéquat avec les valeurs présentes dans les entreprises publiques. Ceci confirme les différentes réformes en cours des autorités gouvernementales concernant certaines entreprises publiques, en confiant la gestion aux privés.
62Comme pistes de réflexion, il serait important de mener d’autres recherches sur la duplication de cette matrice de cohérence dans les autres organisations du secteur public (ministères – hôpitaux…). Aussi, les modes de contrôle issus des analyses, le contrôle par la culture et le contrôle par la hiérarchie, méritent-ils une étude plus approfondie sur le processus de cette hybridité des formes de contrôle. De plus, il serait opportun de mener une réflexion sur l’option « mandat de gestion » opérée par les réformes actuelles, où la société et le patrimoine appartiennent toujours au secteur public. Le mandat de gestion est seulement une délégation de service public avec la gestion, qui est confiée au secteur privé. Qu’en est-il de cette nouvelle approche et quels sont les impacts réels sur l’entreprise publique ?