• 1  L’article résulte du développement d’analyses post thèse de doctorat sous l’angle de la sociologie (...)
• 2  Constitutifs d’une branche particulière très peu analysée de la sociologie des professions de cadr (...)

1Les revendications de distinction en groupe professionnel visent à obtenir la reconnaissance d’un professionnalisme particulier. C’est ce que nous souhaitons étudier auprès des communicateurs publics2, principalement auprès des responsables de communication institutionnelle. Ils ont pour charge de gérer les services de communication et souvent l’intervention d’agences prestataires. Ils définissent les plans et les actions de communication : relations publiques et presse, site internet, magazine institutionnel, affichage, plaquettes, évènement… Leur généralisation dans les organisations publiques est assez récente (Bessières, 1998, pp. 134-147). Des signes de leur professionnalisation et de leur institutionnalisation montrent une recherche de stabilisation.

• 3  Notre enquête ne traite par de la FPH (fonction publique hospitalière).
• 4  L’ensemble de nos entretiens confirme ce ressenti.

2Le modèle professionnel dominant dans le secteur public est celui des fonctionnaires recrutés par voie de concours, ce qui contribue à disqualifier les agents recrutés différemment. Leur carrière est organisée dans le respect des prescriptions du droit administratif de la fonction publique, avec des variations entre les fonctions publiques étatique, territoriale ou hospitalière3. Or, dans la fonction publique, les responsables de la communication sont majoritairement contractuels ; ceci les conduisant à se percevoir minoritaires par rapport à leur représentation des autres cadres dirigeants titulaires de la fonction publique4, ils recherchent des stratégies alternatives de professionnalisation calquées sur celles du secteur privé, afin de conforter leur position minoritaire encore fragile. De telles revendications se renforcent continuellement depuis les années 80. La décennie 1975-1985 étant caractérisée par des profils politisés de militants des équipes chargées de la communication au niveau local, la décennie suivante par le recrutement de personnels spécialisés (Pailliart 1993, pp. 92-95).

• 5  Nous utilisons le mot profession dans un sens proche de l’anglais « occupation », mais avec des él (...)

4Dans ce contexte, il est frappant de constater que les critères classiques des professions5 paraissent scrupuleusement observés et mis en pratique pour offrir une image proche et décalquée des modèles reconnus en la matière. Dubar et Tripier (2005, pp .5-7) ont établi quatre sens au concept de profession que nous aborderons : une identité professionnelle (déclaration), une spécialisation professionnelle (métier), une position professionnelle (fonction), une classification professionnelle (emploi). La construction collective de la reconnaissance de la fonction de communication est métissée entre culture professionnelle et organisations publiques ; elle se manifeste par des ajouts successifs. Aussi, dans quelle mesure les modes de construction et de légitimation en groupe professionnel des communicateurs publics constituent-ils une condition d’intégration pérenne dans une structure de travail fonctionnarisée ?

• 6  Il y a aussi la vacance d’un emploi pour un an maximum, le remplacement de titulaires…

6La fonction publique française se caractérise historiquement par la prégnance des concours administratifs portant sur des matières disciplinaires censées garantir des agents publics de qualité, dans le droit fil du modèle bureaucratique wébérien, avec une neutralité des fonctionnaires à l’égard des pouvoirs politiques, et une certaine forme de protection vis-à-vis de pressions pouvant émaner de ces derniers. À ce titre, le concours constitue la voie normale d’accès à la fonction publique. Dans ce contexte, la fonction de communicateur public a progressivement émergé. Juridiquement, le recrutement de contractuels peut être opéré lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires correspondant, ou pour des emplois de catégorie A (dits de « cabinet ») si la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient6 : ces modalités spécifiques et contingentes peuvent occasionner des difficultés de visibilité, voire de transparence, en particulier dans leur dénombrement.

• 7  D’autres services fonctionnels à forte technicité peuvent être dans des configurations proches, co (...)
• 8  Thèmes de la société de communication et de l’information caractérisant  la société post-industrie (...)

7En raison de leur jeunesse, les services fonctionnels transversaux7 de communication sont privés d’une légitimité historique d'antériorité, à la différence des directions opérationnelles sectorielles. Cet état de fait traduit la prise en compte d'enjeux sociétaux8 intégrés assez récemment par les édiles, de sorte que l’institutionnalisation des services de communication est toujours en consolidation.

• 9  Toutefois, des exemples sont antérieurs comme Bordeaux (1966), Nice (1967), Lille, Toulouse, Metz.

9De tels services au niveau des collectivités locales remontent pour les plus anciens aux années 60, avec les premiers bulletins municipaux à diffusion et périodicité faibles. Les années 70 sont celles de la constitution des premiers services de communication de certaines grandes villes9. Puis dans les années 80, de façon quasi généralisée au-dessus de 40 000 habitants, on rencontre largement des services de communication placés sous l’autorité du maire ou du directeur du cabinet et dirigés par des professionnels.

• 10  Entretiens de l’auteur, 1996 et 1997.

12Des responsables de communication départementaux10 attestent d’une différence de culture professionnelle : « La hiérarchie administrative n’est pas du tout imprégnée de communication, parce que les services (opérationnels, ndlr) ne voient pas pourquoi il faut faire savoir alors qu’ils font leurs missions, avec les commissions et les élus, et qu’ils ont des partenaires extérieurs connus, ce qui les conforte. Cela tient à des problèmes de structure et à un esprit. Toutes les administrations, les collectivités territoriales fonctionnement comme ça ». « Le fait d’être dans une structure administrative, c’est pour que la communication soit vécue dans la maison comme une activité à part entière et en même temps le rattachement politique montre le caractère stratégique de la fonction ». Notre enquête sur les responsables de communication franciliens montre que la majorité des services de communication sont une composante du cabinet, ou bien ont des liens forts avec lui dans l’organisation des décisions de communication (Bessières 1998, p.193, pp. 225-226).

• 11  Loi d’organisation relative aux lois de finance, 1^er août 2001.

13La reconnaissance des fonctions récentes de communication met en jeu différentes sources de légitimité, alors même que leur rôle dans le fonctionnement des organisations publiques est plus fortement questionné aujourd’hui par la logique de performance recherchée par la LOLF11. Ces fonctions récentes tiennent aux dirigeants, à l’action dans l’organisation, à des reconnaissances extérieures.

• 12  Entretiens de l’auteur effectués en 1995 et 2007.
• 13  Entretien d’un responsable de communication départemental francilien en 1995.

16Les responsables de la communication sont majoritairement contractuels, des concours spécifiques à cette fonction semblent pour l'heure exclus, les compétences requises sont rares (Crozier 1987, p. 288). Pourtant, certains choisissent de passer des concours de recrutement de la fonction publique territoriale, deux dans notre corpus12. Ils pointent l’avantage de la sécurité d’emploi associée au statut de fonctionnaire, mais également deux travers. Un premier réside dans le fait de ne pas être assuré d’intégrer un poste de communicateur public, c’est une sorte d’épée de Damoclès pesant sur eux : leur développement de carrière peut passer par d’autres postes administratifs classiques, leur poste de responsable comportant toujours un terme. Un second correspond à la rémunération modeste des grilles indiciaires de la fonction publique, qui implique pour des responsables d’obtenir des primes compensatrices pour être en phase avec leur poste de directeur de la communication : « Je suis un titulaire atypique. Je n’ai pas le salaire correspondant à ma position. Il y a donc des indemnités compensatrices qui posent des problèmes de retraite par ailleurs »13. La perte de ce poste entraine de facto celle de cette rémunération substantielle.

• 14 CE, 1er juin 1984, Ville de Nîmes c/ M. MAURAND, confirmé notamment par une autre jurisprudence CE, (...)

17En outre, la faiblesse de la définition des modalités d‘exercice du métier, la jeunesse des formations diplômantes spécifiques concourent à renforcer le pouvoir de l’élu dans la relation salariale. Ceci a été confirmé par la jurisprudence du Conseil d'État qui admet des contractuels spécialisés dans les relations publiques participant à l'exécution d'un service public administratif d'une collectivité locale14^.

• 15  Il existe des exemples de parcours de carrières importantes développées de cette façon.

18Aussi, leur situation, difficile à normaliser, les prive d’une possibilité d’évolution de carrière au sein de la même institution. Les préfets exerçant un contrôle de légalité sur les contrats publics, la mobilité est essentiellement externe15.

• 16  Entretien de l’auteur auprès d’un directeur de communication d’une importante ville de province, n (...)

19Cependant, pour certains directeurs de la communication, le statut de contractuel est intéressant en termes de liberté et de salaire. « Pourquoi rester contractuel ? Parce que c’est un espace de liberté et de meilleure rémunération. Quant à devenir fonctionnaire : à voir, si une VAE (validation des acquis de l’expérience, ndlr) existe pour une intégration d’office au grade de directeur territorial ou d’administrateur. Mais pas de concours, non merci. La VAE existe bien pour des diplômes universitaires, pourquoi pas pour des concours de la fonction publique ?. »16 On voit bien que les avantages sont essentiellement financiers. En effet, les contrats d’agents publics ne sont pas cadrés aussi fortement que les modalités de rémunération régulées par les grilles indiciaires. La perspective d’un concours après avoir développé un parcours professionnel de communicateur public semble rejetée. Tout se passe comme si le concours apparaissait trop académique et opposé en cela à l’exercice de pratiques professionnelles spécialisées.

• 17  La loi du 26 juillet 2005, en transposant le droit communautaire à la fonction publique, crée un n (...)

20Toutefois, récemment, la loi n°2005-843 du 26 juillet 200517 instaure un nouveau contrat à durée indéterminée « Fonction publique », assorti de conditions particulières. Il ne peut être proposé, sans obligation impérative, qu’au terme de six ans, après des contrats à durée déterminée de trois ans renouvelables une fois. Si cette mesure législative peut apparaître comme un moyen de lutte contre la précarité, elle n’offre pas foncièrement de progression de carrière à l’égal des fonctionnaires titulaires. Ils resteront dans le poste et la fonction qu’ils occupent. Pour bénéficier de progression de carrière, les concours de recrutement des trois fonctions publiques restent la norme. Ceci contraint les contractuels à se référer à une professionnalisation alternative.

• 18  On pourrait citer des associations pour la communication locale(Fourdin 1994).
• 19  Service d'information du gouvernement pour l'État, l'Association des Maires de France, ou l'Associ (...)
• 20  Elle est ouverte aux communicants publics et fermée aux agences.

26L'association « Communication Publique » est de loin la plus importante dans le champ professionnel18. Constituée en 1989, selon son fondateur, elle regroupe principalement trois catégories d'institutions publiques : les administrations étatiques, les établissements publics, les collectivités locales. Quelques organismes relais19 regroupant des décideurs sont cooptés à des fins de confortement dans la sphère administrative. Elle compte 170 membres recensés dans le siège parisien. À l’instar de la plupart des autres associations professionnelles, elle constitue un lieu d'échanges, d'apprentissage20, d'études et de lobbying.

• 21  Entretien réalisé par l’auteur.

27Son président fondateur, dans un entretien21, livre ses ambitions de légitimation : « Nous sommes une association de service public et nous avons été reconnus comme un lieu de passage. Nous sommes donc présents avec un grand stand d'accueil au Top Com, au Cap' Com, à l'Université de la communication d'Hourtin, comme partenaire animateur, ce qui permet d'être une vitrine des communicateurs du service public. »Il mentionne également un objectif d'études quantitatives et qualitatives comme un moyen « de promouvoir la fonction communication dans les services publics avec des études auprès des décideurs pour savoir ce qu'ils attendent des responsables de la communication. La presse est intéressée et en fait état ». De telles associations visent à promouvoir la profession et à constituer des organes de liaison entre praticiens.

• 22  Entretien réalisé par l’auteur.

28Les prix professionnels inscrivent la profession dans un registre d’exemplarité récompensé par des pairs. Ils mettent en scène un modèle professionnel dans sa variété, la plupart des praticiens étant représentés. En ce sens, ils contribuent à forger une représentation. Ainsi, l'objectif du Cap' Com « vis-à-vis du consommateur est d'avoir des rencontres professionnelles avec une réflexion de qualité pour avoir de la distanciation et cerner les tendances d'un métier »22. Depuis les années 90, l’association « Communication publique », son président ou certains de ses membres sont sollicités pour de nombreux prix professionnels de communication publique (campagnes, audiovisuels, mémoires de Master…).

• 23  C’est une spécialisation professionnelle au sens de Dubar et Tripier (2005).
• 24  Organisme de contrôle.

31La profession suppose une forme d’encadrement du métier évacuant le flou23. « La professionnalisation est un processus selon lequel un corps de métier tend à s'organiser sur le modèle des professions établies, c'est-à-dire métiers qui ont développé un ensemble de caractéristiques spécifiques ; monopole d'exercice de certaines fonctions, contrôle des praticiens par leurs pairs » (Chapoulie 1973, p. 89). En conséquence, un code de déontologie est symboliquement important dans l'affirmation d'une profession, même non établie, à l’exemple de celui de la publicité qui sert de référence au Conseil de la Concurrence24.

• 25  De façon non exhaustive, on peut citer, au niveau bac + 5, des pionniers à la fin des années 70 à (...)

39Ce processus se retrouve dans le champ de la communication publique. Le capital culturel pour exercer la profession s'élève progressivement, ce que traduit l’accroissement des formations en communication orientées vers le secteur public25. Luc Boltanski (1982, p. 48-49, pp. 191-193) a montré l'importance du développement des formations qui assurent une production de nouveaux professionnels pour la constitution d'un groupe professionnel. Celui-ci peut se faire reconnaître comme une profession en se dotant progressivement d’attributs fonctionnels, comme des formations scientifiques spécialisées, avant de pouvoir exercer. La reconnaissance universitaire permettant d’acquérir, en particulier, des connaissances académiques (critère de performance) qui cessent d’être empiriques (apprentissage) (Dubar, Tripier 2005, pp. 83-84). L’intérêt porté par des membres des institutions universitaires, au travers de recherches scientifiques et d'enseignements, contribue à définir le champ des savoirs techniques et conceptuels de la communication publique, en l'officialisant et en le développant. Aussi, l’université agit comme une puissante instance de légitimation par la pérennité des diplômes, notamment au niveau bac + 5, qu’elle produit dans ce champ.

• 26  À la différence de l’Italie, seul pays européen doté d’une loi régissant le champ (loi du 7 juin 2 (...)

40Le droit public français n’offre pas de définition positive de la communication publique mais une reconnaissance implicite26, limitative, de certaines pratiques. Les possibilités de communication avant les élections sont limitées en vertu de la loi du 15 janvier 1990. Ainsi sont interdites au moins six mois avant un scrutin national, la personnalisation de la communication, la promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion, de nouvelles actions de communication. Les restrictions légales sont de nature à renforcer la légitimité des communicateurs institutionnels. En effet, elles contribuent à éliminer les communications politiques ouvertement personnalisées des élus au profit d’une communication d'apparence publique pérenne (Bessières 1998, pp. 326-417). Ces prescriptions légales sont un puissant facteur de renforcement du groupe des communicateurs publics parce qu’elles sont intégrées dans la pratique des organisations (Duran 1992, p. 6). Leurs applications concrètes relèvent de l'expertise des professionnels de la communication, dont la présence est rendue plus nécessaire en raison des risques de remise en cause des élections en cas de manquements. Plus largement, l'activité communicationnelle est régie par des normes impersonnelles juridiques qui la légitiment en définitive (Laufer, Paradeise 1982, pp. 42-43).

• 27  La reconnaissance de la notion de métier est récente dans la fonction publique ; interministériell (...)

42Le Répertoire interministériel des métiers de l’État (RIME) de 2006 témoigne de l’intégration du groupe des communicateurs dans les organisations étatiques, à la suite des référentiels métiers des fonctions publiques territoriales et hospitalières. Il concerne les emplois titulaires et contractuels. Il s’inscrit dans l’air du temps des référentiels de compétences courants dans les entreprises et les organisations en identifiant des compétences dans le souci d’améliorer le recrutement. Il constitue le pendant du Répertoire opérationnel des métiers et des emplois (ROME) pour le secteur privé. À ce titre, il renforce la légitimation des communicateurs publics par cette référence interministérielle commune. Il peut conduire à faire évoluer la rigidité du statut des fonctionnaires27 recrutés sur concours, décrite par Crozier (1987, p. 288), en permettant une certaine normalisation de ces fonctions transversales. En tout état de cause, il contribue à solidifier le positionnement des acteurs.

• 28 … et non pas à partir de l’analyse des emplois ministériels.

43Les emplois-référence (types d’emplois nécessaires à la réalisation de ces fonctions) ont été définis à partir des domaines fonctionnels28 (ensemble homogène de fonctions concourant à la même finalité), en concertation avec les ministères et les syndicats.  

• 29  Un groupe de travail dédié composé de 15 membres réunissant des représentants d’administrations ce (...)
• 30  Entretien réalisé par l’auteur auprès d’un haut fonctionnaire spécialisé dans la communication pub (...)
• 31  Terme choisi, en dépit de ses acceptions théoriques variées, pour des motifs de valorisation.

44Un membre volontaire de la commission d’élaboration29 pour la communication, interviewé30, témoigne de son souci de reconnaissance pour la profession, lorsqu’il y avait débat sur les emplois référents en communication publique de l’État : « On contestait le métier de communicant. Est-ce que c’est une formation longue ? Sinon tous les agents peuvent le faire. »Il signale que le RIME consacre la communication en tant que métier31, mais entre proximité et ignorance. Proximité, parce que dans le modèle de fiche initial, on prenait l’exemple du chargé de communication que tout le monde était censé comprendre. Ignorance, en revanche, en insistant sur la communication, simple fonction d’appui, pas vraiment stratégique. Ce reproche se s’adresse pas directement en fait au RIME qui distingue trois groupes de domaines fonctionnels : les fonctions stratégiques (les actions d’une organisation particulière, d’une phase d’élaboration, de pilotage et d’évaluation des politiques publiques), les fonctions opérationnelles (mise en œuvre de l’action à destination directe d’un destinataire), les fonctions d’appui (activité servant le fonctionnement de l’État). Cela signifie qu’il apparaît souhaitable pour l’interviewé d’insérer « la communication en amont des décisions afin de réduire le différentiel entre les attentes et les projets ». La critique porte sur la place de la communication comme simple fonction d’appui.

• 32  L’emploi-référence décrit de façon synthétique les emplois de l’État. C’est un regroupement d’empl (...)

46Certaines fonctions n’ont ainsi pas été retenues par la commission au titre d’« emplois référence»32 du domaine :

• 33  Les conditions juridiques des concertations ne remettent pas en cause le système représentatif des (...)

48La communication publique reproduit la communication d'entreprise dans ses attributs symboliques (techniques communicationnelles de construction d’identité d’organisation, par projections de valeurs d’adhésion consensuelles, logos…), dans une dimension verticale qui relie l’institution à la population par l’entremise de la communication, en ne ménageant pas de grandes possibilités de dialogue. Cette communication identifie la logique institutionnelle de la prééminence de l’exécutif concentrant la plus grande part du pouvoir politique local qui résulte de la décentralisation33.

• 34  Différents entretiens et observations de l’auteur.
• 35  Entretien auprès d’un journaliste spécialisé.
• 36  En application du régime juridique et du comportement propre au secteur public.

49L’argument distinctif de la communication du service public est souvent mentionné par les professionnels dans différentes manifestations34. Un des représentants du groupe professionnel (Zémor, 2008) signale que des messages publicitaires appliqués dans le champ public peuvent aboutir à reprendre des thèmes similaires galvaudés et tombés dans la banalité (thèmes des technopôles, centres et carrefours de l'Europe...). Un journaliste spécialisé dans la communication locale, au cours d'un entretien, la différencie de la communication d'entreprise au motif qu'elles n'ont pas les mêmes besoins. « La communication locale n'est pas spécifique par les techniques utilisées - journal local… Les agences de communication leur ont vendu de la publicité pendant des années à tort. Il vaut mieux un travail de terrain, les relations publiques, les relations presse, les journaux locaux »35. De sorte que la communication privée n’apparaît plus représentative et encore moins un modèle pour la communication publique. La communication publicitaire des années 80, souvent dénommée péjorativement « paillettes », est largement rejetée comme un contre-modèle qui constitue un stéréotype reconnu de bonne professionnalité. Au total, le caractère public apparaît comme une essence36 de nature à définir la communication institutionnelle publique. De sorte que le contexte d’action étatique contribue à définir la spécificité des fonctions de communicateurs publics.