1Le choix des textes qui composent ce numéro de Formation Emploi a le mérite de couvrir des pans de cette thématique rarement mis côte à côte. De ce fait, il revêt une importance cruciale à une époque où, dans nombre de pays européens, mais pas uniquement, la question de la relation « formation-emploi », qualifiée d’« introuvable » (Tanguy, 1986) il y a plus de trente ans déjà, est toujours inscrite à l’agenda des chercheurs et des décideurs politiques. Une entrée par le binôme « formation emploi » a le mérite de pointer à la fois les dimensions politiques, sociales et économiques de questions liées à l’emploi, certes, mais pas uniquement, car elle interroge l’action publique et ouvre aussi à la discussion sur la variété des formes d’insertion sur le marché du travail et sur le chômage, l’Italie et l’Union européenne étant au cœur des contributions de ce numéro.
2Pour mettre en relief les propos riches portés par les auteur-e-s, je centrerai ma réflexion, dans un premier temps, sur la différenciation, processus spécifique d’un monde globalisé où les injonctions à l’uniformisation n’ont parfois que peu de prise sur les réalités locales, m’inspirant pour cela à la fois des théories sur la variété des capitalismes (Boyer, 2002 ; Bizberg, 2015), mais aussi sur la variété des libéralisations (Thelen, 2014). Cela permettra, d’insister dans un deuxième temps, sur la prégnance de la dimension territoriale, en Italie, qui sera mise en relation avec la configuration politique de modes de gouvernance politique et économique à partir de deux cas, la Vénétie et l’Emilie-Romagne, choisis entre autres pour la diversité de leur inscription dans le système partisan italien. Pour finir, je traiterai la question du changement dans les politiques concernant le marché du travail italien, en pointant un tournant dans la façon de concevoir la flexibilisation et le rapport au chômage.
3Pour les théoriciens de la variété des capitalismes et des libéralisations, institutionnalistes, chaque pays, chaque région, digère à sa façon les tendances globales, voire les injonctions qui lui sont faites, émanant de structures nationales ou supranationales qu’il/elle ne maîtrise pas.
4L’Amérique latine est un bon exemple pour illustrer la façon dont les recommandations des organisations internationales ont été reçues localement. Ainsi, les politiques d’ajustement structurel, connues aussi comme Consensus de Washington, ont été appliquées de manière différenciée selon les pays et à des époques différentes aussi ; certains ayant libéralisé leur marché du travail bien avant d’autres, mais aussi avec des intensités variables. Le Chili est toujours pris comme exemple extrême, alors que le Brésil, pendant longtemps, ne s’était pas plié aux exigences des organisations internationales et remettait à plus tard la « modernisation » de son marché du travail. Désormais, c’est chose faite ! La réforme du marché du travail de novembre 2017 (Carelli, Casagrande, 2018 ; Cardoso, Azaïs, 2019), les mesures prises par le gouvernement Bolsonaro depuis le 1er janvier 2019, visant à démanteler la protection des travailleurs en s’attaquant au droit du travail, participent d’une intense flexibilisation des relations de travail et d’emploi, qui était déjà en cours, mais à un degré bien moindre. Toutefois, ce phénomène n’est pas l’apanage de cette région du monde.
5Ce processus peut être analysé à travers l’acception de la globalisation, conçue comme uniformisation en ce sens où en matière de marché du travail, c’est le même rationale qui prévaut urbi et orbi, celui dont le répertoire néo-libéral se résume dans les termes « rationalisation », « modernisation », « réforme », « individualisation ».
6Seulement, une telle approche néglige le fait que la dimension locale est incontournable pour appréhender des phénomènes macro, ce que plusieurs contributions de ce numéro explicitent.
7La prégnance de la dimension locale renforce l’idée que la différenciation prime sur l’uniformisation, ces deux processus étant constitutifs de la globalisation (Azaïs, 2010).
8Ceci étant, la notion de gouvernance, dans une acception qui diffère radicalement de celle des best practices, insiste sur l’idée de prégnance de la dimension locale, par la prise en compte à la fois des logiques institutionnelles et du jeu des acteurs. L’exemple des districts industriels illustrera la combinaison de ces deux propositions, car ils sont imbriqués à la fois dans une logique industrielle de type macroéconomique mais aussi dans une logique macrosociale et macropolitique. à ces dimensions-là s’ajoutent – et c’est l’intérêt méthodologique qu’ont révélé les études sur les districts industriels – les niveaux méso-économique et méso-social (par la prise en compte du territoire), mais aussi microéconomique et microsocial (i.e. le niveau individuel ou de la famille). Ce faisant, la multiscalarité est indissociable de la compréhension des enjeux liés à l’action publique.
9Selon Giraud (2018), l’action publique s’apparente à l’activité sociale qui se produit dans des espaces d’interactions sociales, à des échelles différenciées, dans des espaces distincts, imbriqués dans de multiples contextes. Il est alors possible d’opérer un glissement dans le raisonnement et de considérer que ce qui se produit sur le marché du travail relève pleinement de l’action publique – celle-ci ne se limitant pas aux actions de l’État, le terme « public » étant plus vaste et s’apparentant à la notion d’« espace public » (Azaïs & al., 2017). Une telle démarche renforce l’idée que les dispositifs mis en place en la matière lui donnent vie, ce qui est un moyen d’enrichir l’appréhension de la politique sociale et, dans un sens élargi, de la politique publique.
10Se pencher sur ces phénomènes en Italie, comme le font peu ou prou les textes présentés ici, participe de l’entendement, d’un point de vue méthodologique, de la multiscalarité. La combinaison de plusieurs échelles, qui s’imbriquent, se superposent ou s’opposent, met en exergue l’importance de tous les niveaux d’action, quel que soit l’acteur ou l’institution concerné. Comment les niveaux se répondent-ils ? Quelles échelles sont en jeu ? Autant de questions suscitées par la richesse des contributions sur le marché du travail qui composent ce numéro.
11Un phénomène est souligné par les auteur-e-s et fonctionne comme un marqueur du marché du travail contemporain, la libéralisation.
- 1 “Liberalization is often understood as a general weakening of the position of labour and an expansi (...)
12Appliquée au marché du travail, la libéralisation est synonyme d’expansion graduelle des relations marchandes (commodification) et, comme l’affirment Picot & Tassinari (2017, p. 462), elle « est souvent comprise comme un affaiblissement général de la place du travail et un élargissement du pouvoir discrétionnaire de l’employeur par la décentralisation des relations industrielles, le déclin de la capacité organisationnelle collective des acteurs de classe [i.e. des syndicats] et le démantèlement de la législation de protection de l’emploi et d’autres institutions productives telles que les allocations chômage1 ».
13Elle relève de l’uniformisation vers laquelle souhaitent tendre un certain nombre de décideurs politiques et économiques en charge de la mise en place de programmes néo-libéraux, présentés comme l’unique voie pour en finir avec une supposée « rigidité » du marché du travail qu’il faudrait à tout prix casser car elle serait contraire au développement et à la croissance et la cause d’un chômage endémique.
14Depuis les années 1980, comme nombre d’autres pays, l’Italie a été le théâtre d’expérimentations en matière de marché du travail et a basculé, en quelques années, d’un modèle protecteur pour les travailleurs à un modèle protecteur pour les entrepreneurs. Le pays s’est adapté aux injonctions plus ou moins voilées de la Commission européenne qui jugeait le marché du travail trop favorable aux travailleurs, ce qui, selon Bruxelles, avait un impact négatif sur l’emploi. En même temps, c’était ne pas compter sur les stratégies d’adaptation ou de contournement adoptées par les acteurs locaux qui révèlent que les directives sont reçues différemment selon les pays et, au sein des pays, selon les régions – ce que montrent plusieurs auteur-e-s du numéro –, mais aussi selon le moment politique.
15Les inégalités entre chômeuses et chômeurs en matière d’âge, de genre, mais aussi de lieu (région riche ou pauvre de l’Italie, du Nord ou du Sud), rappelées par les auteur-e-s, constituent autant d’exemples qui montrent que la libéralisation des règles en matière de marché du travail n’affecte pas l’ensemble de la population de manière égale. Pour cette raison, l’Italie illustre bien les disparités régionales et offre un beau terrain pour analyser les formes différenciées de dynamiques territoriales. Je rappellerai ici brièvement l’histoire de deux régions et plus généralement celle des districts industriels. Je me pencherai ensuite sur la manière dont le pays et certaines régions ont « négocié » les injonctions à la flexibilité du marché du travail, récurrentes et renforcées ces dernières années, pour avancer qu’il existe diverses formes de concevoir la libéralisation du marché du travail.
16Quelques lignes de force se dégagent des contributions, notamment la place de la dimension territoriale, qui fait ressortir la spécificité italienne en la matière, mais aussi le fait que les politiques de l’emploi et une partie des politiques sociales sont travaillées différemment, chaque région jouissant d’autonomie, notamment en matière de formation professionnelle (istruzione professionale), même si la prégnance de l’État central en matière de formation est totale.
17Comme l’affirme T. Berthet ici, l’importance de la dimension territoriale en Italie tient à l’histoire du pays, un « pays longtemps morcelé en principautés territoriales » (Berthet, dans ce numéro), dont l’unification récente (1861) a une incidence sur la façon dont s’organisent l’action publique et le système éducatif. De plus, le choix d’un système parlementaire de gouvernement facilite l’expression d’avis contraires et met en avant l’horizontalité des rapports entre les acteurs et institutions, évitant ainsi la concentration des pouvoirs dans la capitale, à l’instar de la France – « Paris et le désert français » dénonçait J.-F. Gravier dès 1947. Par ailleurs, la structure urbaine faite de villes moyennes disséminées sur tout le territoire, du Nord au Sud, avec quelques rares villes plus grandes que les autres, Gènes, Milan, Naples et Turin, héritage de l’histoire, fait que les nombreuses villes moyennes ont, dès le Moyen-Âge, développé des relations commerciales avec l’extérieur et acquis une certaine autonomie par rapport au pouvoir central, apparaissant comme des pôles de pouvoirs relativement indépendants, ce qui produit une configuration particulière en matière d’agencement des pouvoirs. La question sera abordée à partir de la notion de gouvernance. Elle permet de capter, dans leur dynamique, les intérêts divers des acteurs impliqués et leurs rapports aux institutions.
- 2 Entretien fait avec l’auteur en novembre 1992 chez lui, à Bologne.
18L’Italie est connue pour l’importance de la dimension territoriale et régionale, contrairement à d’autres pays comme la France, où la sphère locale a plus de mal à exister face à un État centralisateur. Je prendrai pour exemple les politiques de développement industriel de l’après-guerre, en France, qui ont sonné le glas de la plupart des systèmes productifs locaux (Piore, Sabel, 1989), alors que l’Italie réussissait à maintenir un tissu de petites et moyennes entreprises (PME) qui en a fait la richesse et a consolidé sa position de pays producteur et exportateur de textile, de robinets, de lunettes, d’électroménager, de machines-outils, etc., en Europe et au-delà. Grâce à ces PME – et de façon nettement différenciée selon les régions – s’est mis en place un système de formation professionnelle porté, dans le cas de l’Emilie-Romagne, par les acteurs et les institutions qui « font » le territoire, aucun partenaire n’étant laissé de côté, ni les syndicats ni les entrepreneurs (petits et moyens) ni la mairie (si l’on s’en tient à Bologne) ni même…, comme s’amusait à le dire V. Capecchi2, les universitaires ! De ce fait, la région Emilie-Romagne peut être considérée comme un cas de gouvernance « réussie » ou de « région qui gagne » (Benko, Lipietz, 1992). La réussite économique de l’Emilie-Romagne, qui est devenue avec la Vénétie l’une des régions les plus riches d’Europe, puise ses racines dans la présence d’une « campagne urbanisée » (Bagnasco, 1989, p. 291) et d’une structure familiale et patrimoniale particulière. Capecchi rappelle la « présence de structures agricoles particulières qui peuvent faciliter une culture de l’entreprise, présence d’éléments protoindustriels dans l’agriculture, présence d’éléments protoindustriels et industriels dans les centres urbains de plus grande dimension » (Capecchi, 1987, p. 4). La configuration de la propriété locale (petits propriétaires métayers ou fermiers) requiert, de la part des paysans, une certaine autonomie qui les aidera à s’approprier les transformations techniques de l’industrie métallurgique, étant habitués à gérer leur propriété et à en tenir la comptabilité (Bagnasco, 1989).
19Par ailleurs, c’est lorsque l’on s’est aperçu qu’une bonne partie des exportations italiennes provenait non pas de régions où étaient installées les grandes industries fordistes – au Nord dans le triangle Turin-Milan-Gènes et au Sud de Naples dans le Mezzogiorno – mais qu’elle était le fait de PME situées dans un arc s’étendant du Nord-Est jusqu’à la Toscane et glissant même jusqu’aux Marches, dans le Sud, qu’a surgi un engouement pour ce qu’il a été convenu d’appeler la Troisième Italie (Tre Italie en italien) (Bagnasco, 1989 ; Bagnasco, 1988). C’est ce modèle que nombre de décideurs politiques ont glorifié et essayé de copier (Bagnasco, 1989, Capecchi, 1987), sans succès – je pense au cas du Vimeu en Picardie où les autorités locales avaient lancé, à la fin des années 1990, un programme de « mise en place » d’un district industriel, voué dès le départ à l’échec en raison de la non-prise en compte de la configuration socio-historique du lieu. L’idée était de plaquer localement ce qui avait réussi ailleurs en Italie.
20L’importance de la spécificité locale se manifeste dans le fait que chaque province est autonome dans l’organisation du système éducatif et lorsque des directives surgissent, émanant du pouvoir central ou de Bruxelles, des arrangements se produisent, donnant vie à la gouvernance qui revêtira diverses formes. Quelle acception retenir de la gouvernance ? Elle est appréciée dans sa qualité de processus et mode de régulation et d’expression des rapports entre acteurs sociaux, mais aussi entre eux et les pouvoirs publics, ce qui rend le concept opératoire pour décrire les logiques institutionnelles et le jeu de pouvoir entre acteurs et entre acteurs et institutions. Elle s’inscrit dans cet espace élargi. Cette acception se démarque de toute vision normative des best practices, développée par les organisations internationales, et s’avère être une clef de lecture pour comprendre ce que T. Toffanin explique dans son texte à propos des deux régions qu’elle a étudiées, la Vénétie et l’Emilie-Romagne. L’auteure s’inscrit en faux par rapport à la thèse de V. Capecchi qui indiquait dans ses études sur l’Emilie-Romagne et la Vénétie, dans les années 1980 et 1990 (Capecchi, 1989, 1987), que la différence entre ces deux régions relevait de deux types de gouvernance – même si le terme n’était pas utilisé. Selon Capecchi, la différence de culture politique entre la Vénétie, à l’époque dominée par la Démocratie chrétienne, et l’Emilie-Romagne, par le Parti communiste, expliquait des façons de concevoir l’action publique différemment. Une culture du compromis dans le cas de l’Emilie-Romagne où les partenaires sociaux, mais aussi les maires et même, selon V. Capecchi lui-même, les universitaires, étaient conviés pour réfléchir au présent et au futur de la région. Il en émergeait toute une série d’innovations techniques, mais aussi sociétales.
21T. Toffanin, pour sa part, souligne l’inefficacité des outils traditionnels déployés par les institutions régionales et les partenaires sociaux pour gérer les restructurations et les licenciements d’entreprises. Prenant l’exemple des femmes de plus de 50 ans, elle affirme que des sous-cultures politiques régionales différentes n’ont aucune incidence sur l’efficacité du soutien à cette partie spécifique de la population active. Une telle affirmation permet d’accentuer l’importance de la multiscalarité, mais aussi le caractère aléatoire de la comparaison interrégionale. La prééminence d’une coordination centrale et des négociations entre les partenaires sociaux, dans le cas de l’Emilie-Romagne, contraste avec ce qui se passe en Vénétie, marquée par l’absence de négociation avec les partenaires sociaux. Le PCI (Parti communiste italien) et la DC (Démocratie chrétienne) ont disparu de la scène politique, mais il semblerait que leur histoire a marqué la façon de concevoir les rapports de pouvoir localement et que cette histoire se reproduise même avec la prédominance nette de la Lega (Ligue) dans la Vénétie, alors que le Parti Démocrate (PD) de centre-gauche) domine encore en Emilie-Romagne. Sans faire de rapprochement hâtif entre l’ex-Démocratie chrétienne et la Lega, d’un côté, et le Parti communiste italien et le Parti démocrate, d’un autre – les périodes historiques n’étant plus les mêmes –, les deux régions semblent avoir conservé des traces de leur passé et produit des résultats économiques semblables : les deux régions sont parmi les plus riches et les plus dynamiques de toute la péninsule.
22En outre, les disparités constatées entre les provinces mettaient à mal la dénomination de « Troisième Italie », censée s’adresser à des régions aussi différentes que l’Emilie-Romagne, les Marches et le Nord-Est italien, notamment la Vénétie. Le seul dénominateur commun pour comparer ces régions tenait à la présence d’un système de petites et moyennes entreprises industrielles, reconnues pour leurs exploits en matière d’exportations, mais aussi, dans le cas de l’Emilie-Romagne et de Bologne en particulier, pour avoir éliminé la pauvreté et atteint un niveau de vie des plus élevés en Europe. La Vénétie a rattrapé son « retard ».
23Ces exemples illustrent succinctement la façon dont l’action publique est conduite, dans une approche où différentes échelles se superposent et coexistent et doivent être prises en compte pour saisir les enjeux. Une telle assertion est complétée par l’examen de ce qui s’est passé sur le marché du travail italien.
24Dès la fin des années 1980, la question de la flexibilité du marché du travail était posée en Italie. L’ouvrage La flexibilité en Italie (Maruani & al., 1989), publié en France, a fait prendre conscience d’un tournant dans la façon dont fonctionnait le marché du travail de la péninsule, une évolution qui allait à contrecourant de ce qui en avait constitué jusqu’alors la spécificité. En effet, le Statuto dei Lavoratori de 1970, notamment dans son article 18, prévoyait la réintégration des travailleurs victimes d’un licenciement que le juge aurait considéré abusif. En raison de la prégnance des politiques (néo-)libérales en vigueur depuis les années 1980 dans l’espace européen, le marché du travail n’a pas échappé à la libéralisation des politiques publiques.
- 3 L’austérité est définie comme « le contexte politique dans lequel s’inscrivent les pressions politi (...)
- 4 “Italy combined flexibilization with an increase in coverage of some protective institutions, espec (...)
- 5 “Therefore, the reform tendency in Italy under austerity combines decline on the dimension of coord (...)
25Confrontés à des injonctions – plus ou moins explicites – venant de l’Union européenne, mais aussi d’organisations internationales, les gouvernements italiens successifs, toute tendance politique confondue, se sont trouvés pris en tenailles entre les incitations, les directives européennes et les réalités du terrain. Ils ont essayé de tempérer les exigences de flexibilisation du modèle de relations professionnelles avec les pratiques locales souvent en porte-à-faux par rapport à ce qui était demandé. Dans leur étude comparative Espagne/Italie sur la manière dont les pays ont appliqué ou pas les préconisations émanant de l’Europe après la crise de 2008, i.e. dans un cadre prévalent d’austérité3, Picot & Tassinari affirment : « L’Italie a combiné la flexibilisation avec une augmentation de la couverture de certaines institutions de protection, en particulier les allocations chômage » (Picot, Tassinari, op. cit., p. 4624). Selon les auteurs, « la tendance à la réforme en Italie dans un contexte d’austérité associe le déclin de la coordination et une amélioration de la couverture, ce qui s’apparente à une flexibilisation intégrée »5 (Picot, Tassinari, Ibid., p. 477).
- 6 Expression couramment utilisée pour signifier la rupture du contrat de travail.
- 7 Comme le dit avec une certaine dose d’humour T. Toffanin, « en Italie, l’utilisation de l’anglais p (...)
26Toutefois, depuis la fin des années 1990 et plus spécifiquement depuis la réforme Treu de 1997 jusqu’au Jobs Act de 2015, en passant par la loi Fornero (2014), c’est à une véritable flexibilisation du marché du travail que l’on a assisté en Italie, faisant passer le pays de la condition de protecteur en matière de droit du travail et de défense des travailleurs à celui de protecteur des intérêts des entrepreneurs. Pour preuve, la lettre du 5 août 2011 des présidents sortant (Jean-Claude Trichet) et entrant de la BCE (Banque centrale européenne) de l’époque (Mario Draghi) au Premier ministre Silvio Berlusconi, exigeant, comme condition d’un soutien financier, la réalisation rapide d’un certain nombre de réformes du marché du travail allant dans le sens de la flexibilisation à la sortie6 et des « besoins des entreprises » (Rehfeldt, 2016, p. 57). Ainsi, en peu d’années l’Italie est devenue un modèle à suivre en matière de libéralisation du marché du travail. Ce sont ces réformes et notamment le Jobs Act7, qui ont inspiré l’équipe de la ministre du travail du gouvernement de François Hollande pour la confection de la loi Travail ou loi El Khomri (Légé, 2019). La coalition italienne, Lega et le Mouvement Cinque Stelle (Cinq étoiles), qui a gouverné le pays jusqu’en septembre 2019 avait pour objectif de revenir sur le processus de libéralisation du marché du travail, mais n’a pu mettre en œuvre son programme. L’idée sera-t-elle reprise par le nouveau gouvernement ? L’avenir le dira.
27Officiellement, l’appareil législatif développé avait pour but de mettre en place des dispositifs visant à pallier le chômage et ce, à une période où il n’est plus l’apanage de quelques « pays » (pris dans le sens de nation ou de territoire) isolés laissés au bord du chemin du développement, mais qu’il affecte l’ensemble des pays de l’Union européenne de façon fortement différenciée. Certains pays européens ont des taux de chômage très bas (Allemagne, Pays-Bas, Danemark), mais ce qui touche tous les pays, c’est la très forte polarisation du chômage sur certaines régions défavorisées à des degrés divers : extrême dans les pays de l’Europe centrale et orientale (Pologne, Hongrie, Roumanie, Bulgarie), mais aussi en France, en Espagne, au Royaume-Uni. Dès lors, l’Italie s’avère être à nouveau un terrain de recherche privilégié, comme le montrent les articles de ce numéro, qui soulignent que certains territoires, plus que d’autres, sont le théâtre de différences régionales criantes – le Sud de l’Italie comparé au Nord – ou si l’on regarde parmi les populations qualifiées aujourd’hui de vulnérables (jeunes, femmes, personnes âgées, migrant-e-s, etc.), l’on s’aperçoit que même les régions les plus riches connaissent un accroissement des inégalités.
28Les articles réunis dans ce numéro mettent en lumière les changements profonds dont le marché du travail italien a été le théâtre. Ce dernier est passé d’un modèle « rigide » et fortement protecteur des travailleurs dans les années 1970 – mais laissant de côté quand même une part non négligeable de travailleurs et travailleuses employé-e-s dans de petites unités de production à laquelle sont venus s’ajouter des travailleurs migrants, dès la seconde moitié des années 1990 –, à un modèle protecteur des entreprises. Cette transformation s’est opérée au détriment des travailleurs qui ont perdu toute une série de protections liées à leur statut de salariés. Tout récemment, un retour à un système davantage attentif aux intérêts des travailleurs semblait vouloir se mettre en place, mais le changement de gouvernement, en septembre 2019, a arrêté le mouvement.
29Une hypothèse implicite se dégage des articles : les systèmes d’acteurs s’agencent et se transforment dans le cadre prégnant des changements économiques et sociaux impulsés par la libéralisation, ceux-ci ayant des répercussions diverses sur les territoires. Des tendances lourdes existent, qui pourraient apparaître comme de véritables rouleaux-compresseurs si les acteurs locaux n’exerçaient une douce résistance forçant les défenseurs des mesures à s’adapter aux conditions locales et à revoir leur copie. C’est ce que j’ai qualifié de gouvernance.
30L’on peut regretter, toutefois, que la question des migrant-e-s ne soit pas traitée directement par les articles, même si elle est évoquée pour étudier la question du traitement différencié des hommes et des femmes migrants, qui ne maitrisent pas la langue, n’ont pas acquis encore les codes de la vie dans la société italienne. Mais peut-être revient-il au lecteur de faire le pont entre les thématiques abordées à la lueur des travaux sur l’intersectionnalité, tout en ayant à l’esprit la spécificité de l’Italie ?
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