1Dans des pays de vieille civilisation comme la France et la Corée, les découpages administratifs ont généralement enregistré une situation de fait, une réalité géographique. Datant de fort longtemps, ils ne se développent pas indépendamment des conditions géographiques - le facteur naturel - et des divisions que leurs · habitants établissent eux-mêmes par leurs pratiques. Mais si les découpages territoriaux servent de cadre d’action dans la distribution des ressources matérielles et humaines, aujourd’hui, le domaine privé - économique, social ou culturel - manifeste plutôt une tendance à se réorganiser au profit des espaces fonctionnels modulés par l’urbanisation et la mobilité élargie. Le domaine public, quant à lui, rencontre plus de difficultés à exprimer des réalités géographiques que l’évolution contemporaine rend de plus en plus complexes.
- 1 Pour en savoir plus sur les divers territoires d’échelles plus locales, consulter notre thèse sur l (...)
- 2 Le terme de si est communément traduit par "ville" ou "unité urbaine", mais ne correspond pas à la (...)
2En croisant les perspectives de la géographie et des sciences politiques et en comparant avec le cas français, nous allons voir dans cet article comment les territoires administratifs coréens se sont formés, et comment ils s’adaptent aux nouvelles structures spatiales issues d’une période de forte urbanisation et de métropolisation. Nous allons ainsi nous attacher à comprendre les concepts coréens qui régissent le mode d’adaptation territorial. Les découpages territoriaux portent en effet dans leurs structures la marque profonde de spécificités géo-culturelles, historiques, et politiques. Nous allons centrer notre problématique sur le cas des collectivités régionales sud-coréennes1 que sont les to (« provinces ») et les si2 à statut métropolitain (« villes métropolitaines »), qui ont un statut administratif similaire.
- 3 Précisons ici que nous définissons la circonscription administrative comme une division administrat (...)
3Rappelons que, en Corée comme en France, les collectivités territoriales sont le résultat de la décentralisation. Les trois conditions juridiques essentielles de la notion de collectivité territoriale sont : la personnalité juridique, la compétence pour conduire des affaires propres et le pouvoir de décision. Parmi ces trois critères, le principal est le pouvoir de décision au sein d’un gouvernement local composé des élus du conseil local et d’un chef de l’exécutif également élu. En Corée, c’est de ce pouvoir qu’ont été dotées en 1995 deux catégories de circonscriptions administratives : les collectivités régionales et les collectivités locales de base3.
- 4 Dans la suite de l’article, nous emploierons systématiquement ce terme plus maniable en français de (...)
- 5 Ce terme est souvent traduit en anglais par county ou "comté" en français.
4La Corée du Sud compte au total 248 collectivités territoriales (chiffres de 1999). Parmi elles, les collectivités régionales comprennent les neuf provinces (to) et les si à statut métropolitain (« villes métropolitaines4 »), c’est-à-dire la capitale Séoul et les six villes millionnaires que sont Pusan, Taegu, Inch'eon, Kwangju, Taejeon et Ulsan. Quant aux collectivités locales de base, elles regroupent (en 1999), les 72 si (villes ou « unités urbaines »), les 91 kun (« unités rurales »5), ainsi que les 69 chach'i-ku (litt. « arrondissements (ku) autonomes », c’est-à-dire les arrondissements des villes métropolitaines).
5L’origine du cadre du to remonte à l’époque du royaume de Silla unifié (668-935 après J.‑C.). La péninsule coréenne est pour la première fois unifiée au cours de son histoire et le pouvoir royal a besoin d’un cadre régional pour une meilleure gestion et un contrôle efficace du pays. Le processus de centralisation s’amorçant à peine, le découpage provincial alors effectué, en neuf chu, coïncidait toutefois davantage avec les régions naturelles qu’avec des échelons administratifs du pouvoir central.
- 6 Ce qui signifie littéralement : "Cinq to , deux kye" , pour cinq "provinces" (to) et deux kye, c’es (...)
6Il en fut de même pour le royaume Koryeo (918-1392). Animé du souci d’accroître l’efficacité de gestion territoriale du gouvernement, le pouvoir de l’époque donna de nouveaux contours aux neuf chu (provinces) en s’appuyant principalement sur les données topographiques : cela donna naissance à huit provinces redessinées (odo yanggye6).
7Le royaume de Choseon (1392-1910) entreprit quant à lui une grande réorganisation de l’administration territoriale pour appuyer la mise en place d’un régime centralisateur. Le gouvernement redécoupa la péninsule coréenne en huit provinces (to) - Kyeonggi-do, Kangweon-do, Ch’ungch’eong-do, Cheolla-do, Kyeongsang-do, Hamgyeong-do, P’yeongan-do et Hwhanghae-do -, selon une logique largement dictée par des données naturelles, mais qui tenait également compte du rayonnement des grandes villes provinciales. Par exemple, la province du Kyeongsang (le Kyeongsang-do) est encadrée de deux grandes chaînes de montagnes, les Taebaek et les Seobaek, et traversée par le fleuve Naktong et ses nombreux affluents. C’est également un espace polarisé par deux villes majeures, Kyeongju et Sangju, d’où vient le nom du to, le Kyeongsang, sur le principe de l’acronyme. Ce découpage donne naissance à l’apparition de véritables circonscriptions de l’État, l’administration des provinces (to) étant confiée à des gouverneurs provinciaux nommés et détachés par le roi.
- 7 Ce système du kun-hyeon est élaboré sur le modèle chinois, mais son application dans la péninsule c (...)
- 8 Source : Kyeongguk taejeon, cité par le ministère de l’Administration gouvernementale et des Affair (...)
8À la même époque, le gouvernement met également en place le système administratif local du kun-hyeon7, structuré par le réseau des villes et bourgs provinciaux. Ceux-ci, classés dans la catégorie des kun-hyeon, englobent un centre urbain d’importance variable ainsi que la campagne qui l’entoure. En 1470, 318 kun-hyeon, dont la superficie moyenne atteint 690 km2, sont enregistrés dans le royaume de Choseon8. Le détachement des agents royaux s’effectue non seulement à l’échelle régionale des provinces (to), mais aussi à l'échelle plus locale des villes et bourgs provinciaux (kun-hyeon). On assiste ainsi à la pénétration du pouvoir central jusqu’au niveau local par le biais de la création de ces pôles administratifs et de la nomination de gouverneurs locaux.
- 9 Ici, le terme pu signifie non pas "province" mais "ville, centre urbain d’importance". Ces deux ter (...)
9La fin de Choseon connaît des turbulences politiques et les structures territoriales du royaume se transforment de nouveau. Dans le cadre de la réforme de 1895, 23 provinces (pu) sont substituées aux huit provinces existantes (to), et les divers types de kun-hyeon (pu9, mok, kun, hyeon, etc.) se voient classés sous l’unique dénomination de kun. Un an plus tard (1896), les 23 pu sont de nouveau reconverties en 13 to (provinces) : cinq des huit anciens to sont divisés en deux parties, Nord et Sud. Il s’agit des provinces (to) de Ch’ungch’eong, Kyeongsang, Cheolla, Hamgyeong et P’yeongan. Depuis, ce découpage régional n’a plus connu de grands changements en Corée du Sud.
- 10 Les trois principales réformes sont : une politique de regroupement des kun, ainsi que des sous-éch (...)
10L’occupation japonaise (1910-1945) s’est également accompagnée d’un remodelage important de la carte des circonscriptions administratives coréennes. Le but recherché était naturellement une gestion plus efficace de la Corée occupée. De multiples réformes sont effectuées10, mais elles ne concernent que les cadres plus locaux, sans toucher le cadre régional du to.
- 11 Le terme de to dont il est question ici est un homonyme de celui qui signifie « province » mais cor (...)
11À la libération, en 1945, la péninsule coréenne est partagée en 13 to (provinces), 21 pu (villes ou unités urbaines), 218 kun (unités rurales), deux to (deux îles11, dont celle de Cheju), 107 eup et 2 243 myeon (qui sont deux types de circonscription de niveau inférieur au kun). Par la suite, lors de la division de la péninsule en 1948, le découpage territorial de la Corée du Sud ne connaît que très peu de modifications : la capitale Séoul (qui jouit d’un statut spécial, voir ci-dessous), neuf provinces (to) car aux anciens to s’ajoute l’île de Cheju, 14 pu (qui prendront le nom de si en 1949), 133 kun, un to (île), 73 eup et 1 456 myeon.
12Une analyse de l’évolution des divisions territoriales sud-coréennes depuis 1948 montre une augmentation considérable du nombre d’unités urbaines (les si, eup et ku), ainsi qu’une diminution constante du nombre des unités rurales (les myeon et les kun). À partir des années 1960, la Corée connaît en effet une forte croissance démographique qui va de pair avec l’urbanisation et l’industrialisation. Selon le tableau ci-dessous, entre 1960 et 1990, la proportion de la population urbaine passe de 28 % à 74,4 %.
Bien que les eup soient des unités territoriales à caractère urbain, leur population n’est pas toujours comptabilisée dans la population urbaine car elles sont des subdivisions du kun (unité rurale). La prise en compte ou non de la population des eup dans la population urbaine explique les variations du taux d’urbanisation de la Corée du Sud que l’on peut parfois constater selon les sources. Ici la population rurale comprend donc celle des eup et des myeon.
- 12 Dans les années 1990, certains si ont fusionné avec leur arrière-pays rural, ancien kun, qui est do (...)
13Durant cette période d’urbanisation, les villes se trouvent au coeur de la croissance économique qui est un impératif de l’État et du peuple coréen. Il a fallu un découpage ·territorial qui soutienne l’efficacité de la gestion urbaine en s’appuyant sur le principe d’une division administrative différenciant les statuts entre des unités « à caractère urbain » et des unités « à caractère rural », combinée à la promotion successive des statuts des unités rurales qui deviennent des unités urbaines. Le statut (urbain ou rural) des différentes unités territoriales coréennes est principalement arrêté à partir de seuils démographiques. Lorsqu’un myeon (unité rurale, sous-division du kun) dépasse 20 000 habitants, il peut revendiquer sa promotion au rang d’eup (unité urbaine, sous-division du kun). De la même façon, le passage d’un eup au statut de si (unité urbaine et collectivité territoriale de base) est réalisable lorsque sont remplies certaines conditions parmi lesquelles le seuil de 50 000 habitants12. Enfin, le statut de « ville métropolitaine » peut être attribué aux si de plus d’un million d’habitants (Figure 1).
- 13 T’eukpyeol si signifie littéralement "ville spéciale".
- 14 Ce terme signifie littéralement "ville de grande étendue".
- 15 Pusan a connu une croissance importante durant l’occupation japonaise, devenant la deuxième ville d (...)
14On compte actuellement sept villes dans cette dernière catégorie des villes métropolitaines : son importance étant reconnue en tant que capitale, la ville de Séoul qui a dépassé le million d’habitants en 1942, est un t’eukpyeol si, c’est-à-dire une ville dotée depuis 1946 d’un régime métropolitain « spécial »13. Par la suite, six villes rejoignent cette catégorie de « ville métropolitaine », en tant que kwangyeok si14 : Pusan (depuis 1963), Taegu (depuis 1981), Inch’eon (depuis 1981), Kwangju (depuis 1986), Taejeon (depuis 1989) et Ulsan (depuis 1997)15.
15La promotion de ces villes métropolitaines s’est couramment accompagnée de l’annexion de leurs périphéries, ce qui a provoqué une augmentation de taille de ces villes. Voici deux exemples caractéristiques de ce processus. En 1988, à Kwangju, les 137 200 habitants supplémentaires résultent de l’annexion à la ville d’espaces périphériques. De même, en 1995, c’est par l’annexion de ses périphéries que Pusan étend son territoire de 531 km2 à 750 km2. Dans les deux cas, les parties ainsi annexées sont, ou bien déjà fortement urbanisées, ou bien simplement des espaces d’expansion future de l’agglomération ; elles sont dans les faits très dépendantes de la ville métropolitaine. Mais la question se pose de savoir si cette annexion évite l’entassement dans ces villes ou si, au contraire, elle y contribue à long terme.
16La concentration démographique est en effet considérable dans ces villes. Comme le montre le tableau 2, près de la moitié de la population de la Corée du Sud (soit près de 23 millions d’habitants sur 47,5 millions) vit dans Séoul et les six villes métropolitaines, bien que la surface qu’occupent ces villes ne constitue que 5,4 % du pays !
17La spécificité de ce système de catégorisation régionale est le dualisme gestionnaire entre la province (to) et la ville métropolitaine, toutes deux placées au rang de collectivité régionale. Or la ville métropolitaine jouissant du même statut hiérarchique que la province (to), sa gestion est séparée de celle du to au sein duquel elle est pourtant géographiquement placée.
18Cette situation est préjudiciable à la province (to), qui souffre tant au niveau de ses ressources fiscales qu’au niveau de l’intégration territoriale avec la ville métropolitaine. Prenons le cas de la province du Kyeongsang du Sud (Kyeonsangnam-do) dont la capitale administrative et géographique est Pusan, deuxième ville de Corée après Séoul. En 1963, lorsque Pusan (qui avait déjà franchi la barre du million d’habitants en 1955) est érigée en ville métropolitaine, elle se trouve placée au même niveau hiérarchique que sa province et donc détachée de celle-ci. Et en 1997, le Kyeongsangnam-do a de nouveau perdu près de 30 % de ses revenus fiscaux locaux lorsque Ulsan, une des plus grandes villes industrielles du pays qui se situe géographiquement dans cette province, a accédé à son tour au statut de ville métropolitaine.
19Or, on sait que le rayonnement d’une ville de plus d’un million d’habitants ne se limite pas à son propre périmètre : comment assurer alors la coordination entre la ville métropolitaine et sa zone d’influence que sont le reste du territoire de la province (to) et, au-delà, des to limitrophes ? Les deux collectivités régionales (province et ville métropolitaine), qui se trouvent en complémentarité à titre fonctionnel, sont pourtant administrativement séparées.
20De cette situation particulière à la Corée est né un besoin de coopération entre les territoires impliqués dans des problèmes précis ou dans des projets globaux, surtout dans les domaines des services publics et de la planification territoriale. La coopération peut s’inscrire dans un cadre informel ou se concrétiser par la naissance d’institutions telles que le conseil consultatif de coopération administrative (haengjeong hyeopeuihoe), par une forme coréenne de syndicat, dite « association de collectivités territoriales » (chibang chach'i tanch'e chohap), ou encore par l’instauration d’une formule de planification urbaine régionale (kwangyeok tosi kyehoek). Le bilan coopératif progresse d’année en année, mais teste encore très limité.
21Les villes métropolitaines sud-coréennes : entre compétences régionales et ancrage local Pour mieux comprendre la situation coréenne, rappelons que jusqu’aux années 1980, la Corée est un pays très fortement centralisé, ce qui a permis à l’État de manipuler facilement le nombre et le niveau des paliers territoriaux.
- 16 Rappelons ici que la Corée est un pays beaucoup plus densément peuplé que la France. La densité de (...)
22Or, la gestion territoriale est un objet ou un enjeu de pouvoir entre le centre et la périphérie : dans la Corée du Sud de la période de forte croissance (années 1960 et 1970), la maîtrise du jeu se trouve dans les mains de l’autorité étatique. On peut dire que dans ce contexte, le découpage territorial répond à un besoin globalement utilitariste de la part de l’État superviseur. Lorsque l’État s’efforce à tout prix de parvenir à une plus grande efficacité dans la poursuite de la croissance économique, le territoire est tout naturellement considéré lui aussi comme une des ressources fondamentales du développement16. L’organisation de l’espace est un facteur déterminant dans le développement économique. Au cours de la période de forte expansion, l’État sud-coréen a donc systématiquement encouragé le développement des entités urbaines grâce à des processus institutionnels qui classaient les territoires en diverses catégories. Parmi ceux-ci, le statut des villes métropolitaines offre clairement l’avantage de coiffer toute une métropole par un seul gouvernement municipal, ce qui est un atout considérable pour le contrôle du développement et de l’utilisation du sol au sein de l’espace urbanisé.
- 17 Depuis la loi du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération interco (...)
23Ce type de gouvernement métropolitain n’existe pas en France où, pour faire face à la croissance de très grandes métropoles qui absorbaient un certain nombre de communes périphériques en les transformant en nouveaux quartiers, le gouvernement a créé en 1966 la formule de la communauté urbaine. Les quatre communautés urbaines créées dans les grandes villes (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) sont de grands pôles provinciaux qui ont des dimensions de régions17. Mais, si on les compare aux gouvernements métropolitains coréens, ces communautés urbaines ont des limites importantes : elles disposent d’un nombre réduit de compétences et leur responsabilité devant l’électorat est faible, puisque gouverner l’aire métropolitaine ressort des communes qui la composent. Les communautés urbaines françaises sont justement le résultat de compromis, fonctionnels et politiques, passés entre les divers acteurs, notamment l’État et les collectivités locales que sont les communes. Dans la parité formelle des institutions qui place à égalité la commune rurale et la commune urbaine, le classement des communes en différentes catégories s’avérait difficile à appliquer, d’autant plus que la commune est gouvernée par les élus depuis la première élection municipale au suffrage universel en 1882. La commune demeure la seule source de légitimité politique à l’échelle locale.
24Si les communautés urbaines françaises ont ainsi pour but de développer « l’ingénierie institutionnelle capable d’intégrer l’ensemble des acteurs et de leurs conflits » (Lefèvre, 1993, p. 126), la constitution des gouvernements métropolitains coréens a eu dès le départ pour but la poursuite de l’impératif de croissance économique. II s’agissait, dans une perspective fonctionnelle, de favoriser l’urbanisation de certaines villes stratégiquement choisies par l’État comme pôles d’équilibre régionaux. Les gouvernements métropolitains coréens ne trouvaient pas leur légitimité dans les échelons locaux qui les composent, puisqu’ils avaient déjà été légitimés par leur utilité fonctionnelle et par l’État. La légitimité venait d’abord de l’État au moins jusqu’aux années 1980, avant que ne soit instaurée l’élection au suffrage universel des responsables locaux.
25Aujourd’hui les provinces coréennes, les to, sont sans doute trop étroites face aux villes métropolitaines et par rapport aux armatures territoriales fonctionnelles influencées par le rayonnement de ces villes. Au surplus le progrès des techniques informatiques rend de plus en plus obsolète le découpage de ces to qui ne sont pas assez vastes pour satisfaire aux économies d’échelles. Faut-il les redécouper ? Si le nombre et la taille des to ont depuis longtemps fait l’objet de vifs débats, et si de nombreuses recherches scientifiques effectuées sur ce point proposent des alternatives, on s’est pourtant jusqu’ici contenté d’un statu quo. Un nouveau découpage est difficilement envisageable dans la mesure où celui qui existe est trop· enraciné dans le paysage politique et culturel de la Corée.
26De plus, n’oublions pas que depuis la réforme des années 1990, la nature des entités territoriales que sont les to et les villes métropolitaines a changé. Ces dernières sont devenues des collectivités locales. La décentralisation a en effet franchi un pas de plus par l’instauration du suffrage universel pour la constitution des conseils locaux en 1991 et l’élection des chefs de l’exécutif local - l’équivalent des maires et des préfets - en 1995. Désormais, la remise en œuvre du découpage territorial se heurterait aux résistances du pouvoir local.
27La situation coréenne est donc loin d’être identique à celle de la France. On observe, néanmoins, une ressemblance : il s’agit de la coexistence de deux cadres pour les collectivités régionales, l’un ancien et l’autre récent, ce qui pose des problèmes de coordination. En Corée, le problème vient de ce que la ville métropolitaine, qui est une réponse à l'urbanisation contemporaine, se trouve actuellement sur le même pied que la province (to), découpage traditionnel ; en France, se pose de la même manière le problème de la coordination entre un échelon ancien, qui est le département, et un autre récent, qui est la région. Comment redéfinir la place des anciens cadres par rapport aux nouveaux ? Faut-il préférer les uns en supprimant ou affaiblissant les autres ? C’est une question qui revêt un caractère de grande actualité dans la recomposition territoriale des deux pays.
28La France est obligée de réorganiser son architecture territoriale pour une plus grande efficacité, tout en tenant compte de son intégration dans l’Union européenne. Car l’organisation territoriale devient un des facteurs déterminants de la compétition internationale. On entend dire que le département est menacé au profit des « pays » et des « agglomérations ». Assistons-nous donc à un déplacement des centres de gravité du département vers la région ? La France, à l’instar de la Corée, accepterait-elle de faire le choix de l’utilitarisme territorial ?