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Les flux électriques européens, de la mise en politique à la politisation ?

European flows of electricity: from policy to politicisation
Angelique Palle

Résumés

Les échanges d’électricité entre les pays membres de l’Union européenne ont connu une forte croissance depuis les années 2000. Perçus comme un domaine technique, ces flux « discrets », suscitent depuis quelques années un regain d’intérêt de la sphère politique et administrative européenne. Effet de la politique d’intégration menée par l’Union européenne, cette croissance est portée par une institutionnalisation et une régulation grandissantes de ces flux ainsi que des infrastructures dont ils sont indissociables. Les enjeux sont importants. Pour les Etats, des interdépendances apparaissent et se pose la question de leur souveraineté sur la gestion et la sécurité de l’approvisionnement d’une ressource essentielle au fonctionnement de leur économie. A une échelle locale la problématique est celle de l’acceptation de nouvelles infrastructures et de leur impact territorial. La remise en cause de l’administration et de la mise en politique de ces flux à l’échelle européenne, associée à une tentative de gestion technique présentée comme « neutre », se traduit alors par leur politisation aux échelles nationales et locales.

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Texte intégral

1Les échanges d’électricité entre les pays membres de l’Union européenne et certains de leurs proches voisins ont connu une très forte croissance depuis les années 2000. Flux « discrets » et techniques, peu évoqués par les média et peu connus du grand public, ils suscitent depuis quelques années un regain d’intérêt de la sphère politique et administrative européenne (Bouneau, Derdevet, Percebois, et Piebalgs 2007). Cette augmentation des échanges électriques européens est un effet de la politique énergétique et d’intégration menée par l’Union européenne. Elle est portée par une institutionnalisation et une régulation croissantes de ces flux ainsi que des infrastructures dont ils sont indissociables ; la production, le transport et la distribution d’électricité en Europe ne peuvent en effet faire l’objet d’une analyse sans y intégrer la question des réseaux. Ils en sont à la fois les supports, au sens où l’électricité en tant que différence de potentiel n’existe pas hors de son réseau, à la différence du gaz ou du pétrole, et les vecteurs au sens où ils la transportent.

2Si la croissance des flux d’électricité est invisible, celle des réseaux qui les supportent a, au contraire, un impact spatial et territorial fort qui génère des réactions de la part des populations à échelle locale. La visibilité de ces flux croît alors, pour la population qui se préoccupe des conséquences de la construction de nouvelles infrastructures, mais aussi pour les pouvoirs politiques dans la mesure où des décisions ou des dysfonctionnements nationaux peuvent désormais affecter des Etats voisins.

3On se propose ainsi d’étudier la mise en administration et en politique de ces flux à l’échelle européenne et ses impacts, à l’échelle nationale pour les Etats membres de l’Union ainsi qu’à une échelle locale pour les populations affectées par la croissance des réseaux liés à ces flux. Les enjeux sont importants. Pour les Etats, la croissance des échanges avec leurs voisins et l’interconnexion des réseaux de transport d’électricité créent des interdépendances et posent des questions de souveraineté sur la gestion et la sécurisation de l’approvisionnement, pour une ressource essentielle au fonctionnement de leur économie et des sociétés européennes telles qu’elles sont structurées actuellement. A une échelle locale ce sont des problématiques d’acceptation de nouvelles infrastructures et de leur impact paysager, environnemental ou sanitaire, au regard de bénéfices potentiels et de solidarités territoriales à une échelle plus large. Y a-t-il alors une politisation croissante de ces flux, qui serait liée aux évolutions du secteur électrique affecté notamment par l’intégration européenne et la politique de transition énergétique ? Ou bien ces deux dynamiques et les recompositions qu’elles entrainent ne font-elles que remettre en lumière (et en cause) une stratégie politique existante ?

4On analyse dans un premier temps la mise en politique des flux européens d’électricité et sa traduction en termes de formalisation institutionnelle (législation, plans d’investissements, régulation, etc.). On pose ensuite la question de l’impact territorial à plusieurs échelles de ces échanges croissants et de ses liens avec leur visibilité. Cela permet notamment d’envisager les conditions de leur mise à l’agenda politique. La troisième partie de cette réflexion propose alors des perspectives sur une évolution de la politisation de ces flux et sur les conséquences d’un passage d’une gestion assuré par un corps technique à une gestion plus directement supervisée par le corps politique.

5La réflexion proposée est le résultat de travaux de recherche et de terrain effectués au cours d’une thèse portant sur l’intégration régionale européenne dans le domaine de l’énergie et menée entre 2012 et 2016. Les sources primaires incluent notamment des entretiens auprès de régulateurs nationaux, de producteurs d’électricité ou de gestionnaires de réseaux de pays membres de l’Union européenne, ainsi que d’autres acteurs du secteur électrique européen. Les données ont été recueillies au cours d’une collaboration de six mois en 2014 avec le Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport d’électricité, ainsi que la littérature produite par les acteurs du secteur. La liste des entretiens utilisés est mentionnée en bibliographie, les sources primaires mobilisées en notes infra-paginales.

Mise en politique et mise en administration des échanges d’électricité européens, vers une croissance institutionnalisée des flux ?

Electricité et projet d’intégration européen : des liens indissociables ?

  • 1 L’article 194 du traité dispose : 1. Dans le cadre de l'établissement ou du fonctionnement du march (...)
  • 2 Résolution du Conseil, du 17 décembre 1974, concernant le programme d'action communautaire dans le (...)
  • 3 Règlement du Conseil, du 15 mars 1983, 625/83, instituant des mesures particulières d’intérêt commu (...)

6La relation de l’Union européenne à l’énergie est complexe et parfois paradoxale. Si l’énergie, avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (1951) et le traité Euratom (1957), est au fondement du projet européen, ce n’est qu’avec le traité de Lisbonne (2009) qu’une réelle base légale est définie pour une politique européenne de l’énergie1, qui reste une compétence partagée entre l’UE et les Etats membres. L’Union a pourtant commencé à définir les éléments d’une politique énergétique commune sur certains plans dès les années 19702 et en 1983, le Conseil de l’Union européenne institue des « mesures particulières d’intérêt communautaire relevant de la stratégie énergétique » qui concernent notamment le financement de projets relevant du développement des interconnexions et des réseaux de transport de gaz et d’électricité.3

7Cet intérêt pour le développement des flux et des réseaux qui les supportent se renforce avec la volonté européenne, affirmée quelques décennies plus tard, à partir des années 1990, de créer un grand marché européen libéralisé de l’énergie. La notion de réseaux transeuropéens d’énergie apparait et en 2002, le Conseil européen de Barcelone énonce un objectif d’interconnexion électrique des Etats membres de l’Union équivalent à 10% de leur génération.

8L’Union intègre ainsi, relativement tôt par rapport au développement d’une réelle politique européenne de l’énergie, ces flux d’électricité à sa politique de libéralisation et d’intégration des marchés. Son but est alors d’assurer la croissance des échanges transfrontaliers ainsi que l’interconnexion des réseaux nationaux.

9Comment analyser cette évolution des relations entre UE et électricité ? Les travaux d’Andrew Barry et William Walters envisagent le traité Euratom comme une tentative avortée d’intégration fonctionnaliste (Barry et Walters 2003). Le domaine nucléaire était alors assez récent pour ne pas faire l’objet de standards techniques ou de normes nationales difficiles à intégrer à l’échelle communautaire et considéré comme suffisamment stratégique pour que le partage de cette technologie soit moteur d’une intégration politique (O’Driscoll 2002). Ayant échoué à faire du partage technologique l’instrument d’une intégration politique européenne, les fonctionnalistes européens se sont alors tourné vers la CEE et le marché (Barry et Walters 2003). Dans le domaine électrique, la constitution d’un marché commun et ses impératifs en termes de possibilités d’échange et de circulation amènent alors la CEE puis l’UE à s’intéresser au développement des réseaux puis à l’harmonisation des normes techniques et des régulations nationales.

10Cette intégration technique, « par le bas », « par les solidarités de fait » pour reprendre la célèbre formule de Jean Monnet dont les néo-fonctionnalistes on fait l’une de leurs figures de proue est aussi une stratégie politique. En rendent compte notamment les travaux d’Ernst Haas (Haas 1968), qui l’envisagent comme un processus graduel d’intégration fondé sur la notion « d’effet boule de neige », soit une dynamique selon laquelle la coopération entre des états membres dans un domaine incite à la coopération dans des domaines voisins pour atteindre progressivement une échelle supra nationale de coopération institutionnalisée qui devient alors le point de référence politique (Walters 2002; Strøby 2003).

11Le domaine électrique, dans la mesure où il s’appuie traditionnellement sur des infrastructures de réseau lourdes et peu mobiles, se prête particulièrement bien à ce type de stratégie d’intégration néo-fonctionnaliste dont la section suivante cherche à analyser la formalisation institutionnelle.

Croissance et mise en administration des flux d’électricité : éléments d’une formalisation institutionnelle

  • 4 La Norvège et la Suisse n’ont pas souhaité faire partie de l’UE mais entretiennent avec elle des ra (...)
  • 5 ENTSO-E, 2014, L’électricité en Europe, Bruxelles.

12Sans nécessairement établir de corrélation directe unique entre la politique de l’Union et l’évolution des échanges électriques européens, on constate une croissance de ceux-ci. Elle est visible à partir des années 1990 et très forte à partir des années 20004. Les données sur les flux physiques d’électricité étant lacunaires sur la période 1970-2012, on propose dans le graphique ci-dessous une évolution des échanges commerciaux d’électricité en valeur, exprimés en millions de dollars, et permettant une appréciation de la croissance de ces échanges. A titre de comparaison, onze pays de l’UE importent plus de 10% de leur consommation annuelle à d’autres pays de l’espace électrique européen en 2014 (le maximum est atteint par la Hongrie avec 35,7%), et neuf pays, dont la France, exportent plus de 10% de leur production vers ceux-ci (le maximum est atteint par l’Estonie avec 23,3%)5

Figure  : Evolution des échanges électriques de l'UE. 1970-2012

Figure  : Evolution des échanges électriques de l'UE. 1970-2012

Source : CEPII-CHELEM / réalisation A. Palle

  • 6 Commission européenne, 2010, communication au Parlement européen et au conseil, « Énergie 2020 – St (...)
  • 7 Déclaration du Ministre des Affaires étrangères français, R. Schuman du 9 mai 1950, Paris.

13 Pourquoi cet encadrement politique des flux et de leurs réseaux visant à soutenir la croissance des échanges ? L’Union européenne envisage l’intégration des réseaux et des marchés comme un but en soi mais aussi comme un moyen d’atteindre les objectifs de sa politique énergétique commune. Celle-ci repose sur trois piliers, la durabilité, la sécurité d’approvisionnement et la compétitivité6. A cet égard, l’intégration des réseaux et la croissance des flux transeuropéens sont vus comme une façon de réaliser des économies d’échelles et de favoriser la complémentarité des bouquets énergétiques entre Etats membres avec un impact favorable pour la durabilité. L’interconnexion, en créant une interdépendance et des « solidarités de fait »7, favoriserait la sécurité d’approvisionnement, tandis que la mise en concurrence des sources d’approvisionnement dans un marché européen ouvert assurerait la compétitivité du secteur. Ce sont donc des objectifs politiques établis à l’échelle européenne qui ont conduit à une mise en administration de ces flux transfrontaliers.

14 Quelle forme prend alors cette mise en administration ? Elle s’organise selon plusieurs volets autour de la coopération, le développement du réseau et la rédaction de normes communes (cf schéma 1 ci-dessous).

15La Commission européenne a demandé, ou imposé, la création de structures de coopération à échelle régionale infra européenne (des regroupements d’Etats voisins), ou à l’échelle de l’Union. Les Initiatives régionales pour l’électricité ont été créées en 2006 par le Groupe européen des régulateurs pour l’électricité et le gaz (ERGEG) à la demande de la Commission. Ces Initiatives régionales ont été conçues pour être les premières briques de la construction d’un marché européen entièrement intégré. Chaque « région » rassemble ainsi les régulateurs, les industriels et les États membres concernés ainsi que la Commission européenne et les autres parties concernées, avec pour objectif un travail commun sur le développement et l’expérimentation de solutions destinées à améliorer les marchés de l’énergie et leur intégration.

16La coopération a lieu également à l’échelle européenne. La Commission a demandé aux gestionnaires des réseaux de transport d’électricité européens de s’associer en un Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (l’acronyme anglais, ENTSO-E, est le plus couramment utilisé), dont le rôle, défini par le troisième paquet énergétique adopté en 2009, est d’assurer le développement des interconnexions transfrontalières, la transparence des opérations, l’intégration technique des énergies renouvelables au mix énergétique européen, la sécurité de fonctionnement des réseaux. L’ENTSO-E a pour mission d’assurer la coopération des gestionnaires de réseaux autour de la rédaction d’un plan de développement européen des réseaux de transport d’électricité envisagé selon un horizon de 10 ans et actualisé tous les deux ans. C’est dans ce plan que la Commission européenne choisit les projets dit « d’intérêt commun », éligibles pour des aides financières ou administratives.

17Outre le développement du réseau, l’ENTSO-E est également chargé, sous le contrôle de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), elle aussi créée par application du troisième paquet énergétique, en 2011, d’établir des « codes de réseau » communs. Il s’agit d’une armature de normes communes à l’Union dans le domaine des échanges de l’électricité, dont le but est de favoriser la fluidité et la sécurité des échanges ainsi que l’intégration d’un marché libéralisé et compétitif. Ces codes concernent à la fois les infrastructures et la connexion au réseau, les opérations d’échanges ainsi que la sécurité des flux, et enfin le fonctionnement du marché.

Schéma  : Schéma récapitulatif des principaux acteurs de la mise en administration des flux transeuropéens d’électricité

Schéma  : Schéma récapitulatif des principaux acteurs de la mise en administration des flux transeuropéens d’électricité

Source : Palle A., 2015.

18L’Union européenne a ainsi mis progressivement en administration les flux d’électricité transfrontaliers européens ainsi que des infrastructures qui les supportent. Ce faisant elle a encouragé leur croissance tout en s’assurant d’une régulation conçue en partie à l’échelle européenne. Cette croissance des flux internationaux internes à l’Union et son administration à une échelle européenne pose pour les Etats membres des problématiques de souveraineté mais aussi de gestion des impacts territoriaux, à échelle locale notamment. Leur analyse fait l’objet de la partie suivante : l’apparition récente de ces enjeux entraîne en effet une visibilité croissante des flux d’électricité sur la scène politique et médiatique qui vient perturber la logique d’intégration néo-fonctionnaliste.

De nouveaux impacts territoriaux accroissent la visibilité des flux d’électricité européens

19La croissance et la mise en administration des flux d’électricité inter-européens à une échelle européenne a des impacts politiques et territoriaux, à la fois à l’échelle nationale pour les Etats membres de l’Union et à une échelle locale, pour les populations dont l’espace pratiqué quotidiennement se trouve affecté par les infrastructures qui supportent la croissance de ces flux. La stratégie d’harmonisation déployée par les institutions européennes, considérée par Andrew Barry comme un « art européen de gouvernement » (Barry 1994) par excellence et qui consiste notamment à développer une reconnaissance mutuelle par les Etats membres de leurs standards respectifs pour créer un espace où la circulation et les échanges puissent être fluides, vient alors se heurter à l’émergence de conflits d’acteurs. Ils sont issus des recompositions induites par les deux grandes tendances qui marquent l’évolution du secteur européen de l’énergie : l’intégration des réseaux et des marchés européens de l’énergie et la politique de transition énergétique (Palle 2016).

Des impacts internationaux : l’intégration des réseaux européens donne une nouvelle visibilité sur un plan diplomatique aux flux d’électricité et les impose à l’agenda des gouvernements

20A l’échelle nationale, les logiques d’interdépendance que créent ces interconnexions et la croissance de ces flux viennent perturber les possibilités de prise de décision politiques unilatérales pour les Etats, indépendamment des voisinages. Se pose alors la problématique d’une perte de souveraineté, transférée à une autre échelle, sur une ressource essentielle au fonctionnement des économies et des sociétés européennes actuelles. On peut prendre pour exemple le cas allemand et la décision du gouvernement de cesser l’utilisation de l’énergie nucléaire.

  • 8 Les transformateurs-déphaseurs, agissent comme des vannes permettant de réguler la puissance transi (...)

21Les centrales nucléaires allemandes, alimentant des bassins de consommation situés majoritairement dans le sud du pays (cf. carte 1) sont en partie remplacées par une production d’énergie renouvelable située dans le nord du pays, notamment des fermes éoliennes en mer du Nord, et adossée à des centrales au gaz et au charbon. Se pose alors un problème d’acheminement de l’électricité selon un axe nord-sud pour un réseau qui n’est pas calibré pour des flux de cette ampleur. Du fait de l’interconnexion des réseaux de transport d’électricité dans la région, les flux nord-sud allemands se reportent alors sur les réseaux voisins (polonais et tchèques) qu’ils empruntent et dont ils viennent menacer la stabilité. Après un certain nombre de plaintes, les gestionnaires de réseaux polonais et tchèque ont réagi en construisant des infrastructures de contrôle des flux d’électricité8 aux frontières de leurs réseaux avec le réseau allemand, réinstaurant une rupture frontalière dans des réseaux qu’on avait pourtant pour objectif d’interconnecter.

Carte 1. La sortie du nucléaire allemande, impact sur les réseaux de transport électriques

Carte 1. La sortie du nucléaire allemande, impact sur les réseaux de transport électriques

Sources : ENTSO-E, Ten Year Network Developpment Plan 2014 ; World Nuclear Association, world-nuclear.org, Réalisation : A.Palle

22La décision politique prise à échelle nationale vient ainsi se heurter à la réalité locale et européenne de la structure des bassins de consommation et de leur approvisionnement, de l’inertie de l’évolution des réseaux (le processus de planification, d’autorisation puis de construction d’une ligne relève de la décennie) et du contexte international régional dans la mesure où les réseaux sont interconnectés. On note ainsi qu’une partie des lignes nord-sud projetées par l’Allemagne n’entreront en service que plusieurs années après l’arrêt de toutes les centrales nucléaires (cf. carte 1) : dans la planification politique de la sortie du nucléaire, le réseau est ainsi adapté après et non avant le changement de bouquet énergétique, sans prise en considération des impacts à l’échelle internationale. Or si l’énergie est une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres, le Traité de Lisbonne garantit justement cette indépendance pour le choix des sources d’approvisionnement énergétiques. Le même article 194 qui pose les bases de la politique énergétique européenne dispose dans un second alinéa :

232. […] Ces mesures […] n'affectent pas le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique, sans préjudice de l'article 192, paragraphe 2, point c).

24Les Etats membres de l’UE restant souverains sur le choix de leur mix énergétique, ni la Commission européenne, ni les Etats voisins n’étaient fondés à réagir à propos d’une décision qui ne semblait initialement ne concerner que les citoyens allemands. Quant à l’Agence européenne de coopération des régulateurs européens de l’énergie et au Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (cf. supra), ils n’ont été effectivement mis en place qu’en 2010 et 2009 respectivement. En mars 2011, lorsqu’intervient la décision allemande, ils sont encore trop jeunes, insuffisamment organisés et présents sur la scène politique européenne pour prendre position.

25La croissance des échanges internationaux à l’intérieur de l’UE et l’interconnexion des réseaux nationaux pose ainsi la question de la souveraineté étatique sur le choix du bouquet énergétique et les orientations de la politique énergétique nationale, dans un contexte où la croissance des flux internationaux entraîne des interdépendances entre Etats. La prise de conscience par le secteur politique de l’impact de ces interconnexions et de ces échanges à l’échelle européenne sur l’indépendance de leurs politiques nationales, ou inversement de l’impact de leurs politiques nationales sur leurs voisins, est souvent faible. Ce cas allemand l’illustre, la problématique des flux d’électricité peu présente en amont de la décision politique apparait en aval lors de sa mise en œuvre.

26La croissance des échanges d’électricité inter-européens et sa mise en administration par l’UE leur a donc donné une dimension diplomatique, dont les Etats n’ont pas toujours immédiatement conscience mais qui vient peser sur les politiques énergétiques nationales.

Des impacts locaux et des conflits d’acteurs liés à la politique de transition énergétique

27A la logique d’intégration et d’interconnexion des réseaux qui influe sur les équilibres du secteur énergétique européen vient s’ajouter la politique de transition énergétique menée par l’Union européenne et à plus ou moins grande envergure par les Etats membres. Cette politique a des impacts à échelle locale où elle génère parfois des conflits d’acteurs, malgré un soutien global de la population aux échelles nationales et européennes.

28La diversification des sources d’énergies et le recours aux énergies renouvelables entraine une recomposition de la répartition des espaces de production d’électricité. Les nouveaux parcs éoliens ou solaires notamment doivent être raccordés au réseau existant et celui-ci nécessite dans de nombreux cas des renforcements afin de supporter le caractère variable, à très court terme, de la production renouvelable. Ces deux politiques de transition énergétique et d’intégration européenne se matérialisent donc, pour une partie des populations, par la construction de nouvelles infrastructures qui affectent leur espace quotidien.

  • 9 Entretiens avec les membres du personnel d’ENTSO-E au cours de 6 mois de collaboration de février à (...)

29Si tous les projets ne donnent pas lieu à des contestations locales fortes9, il est intéressant de noter que les oppositions entre populations locales et porteurs de projets sont souvent la conséquence de la confrontation d’échelles de référence différentes.

  • 10 Ibid.
  • 11 Entretien EDF, le 25 mars 2013, Paris
  • 12 EDF, 2011, EDF un énergéticien engagé dans la préservation de la biodiversité, Dossier de presse ju (...)

30Les gestionnaires de réseaux10 et les grands énergéticiens11 interrogés dans le cadre de cette recherche adoptent une vision d’échelle européenne ou parfois nationale : les questions environnementales sont avant tout mesurées en émissions de CO2 ou en mégawatts d’énergie d’origine renouvelable raccordés au réseau, avant la prise en compte des dégradations potentielles causées à l’échelle locale. Un projet est justifié par les avantages qu’il a (en termes de sécurité d’approvisionnement, de raccordement en énergie renouvelable, d’efficacité énergétique, d’intégration européenne, etc.) à l’échelle de l’ensemble d’une région, d’un pays, voire de ses voisins. La préservation d’espèces locales ou de paysages vient en second lieu dans la conception du projet, même si elle fait l’objet de mesures de compensations, souvent très médiatisées et négociées avec des acteurs locaux ou des ONG, telles les associations de défense de l’environnement12.

31Inversement, la population locale et les associations de riverains ont plutôt tendance à chercher à éviter les dommages locaux (Oiry 2015) plutôt qu’à viser un gain global qu’ils maîtrisent moins bien. C’est-à-dire à favoriser la préservation de l’habitat naturel d’espèces protégées ou l’intégrité paysagère locale, plutôt que le raccordement d’une ferme éolienne située à une centaine de kilomètres ou la construction d’une ligne internationale dont les gains en termes d’économies d’échelles ou de renforcement de la sécurité d’approvisionnement ne concernent pas nécessairement directement les territoires qu’elle traverse. D’une façon générale, le lien entre une politique de transition énergétique considérée comme « verte » et favorable à la préservation de l’environnement ou à la limitation du changement climatique, et la croissance des infrastructures qu’elle implique, dans les logiques actuelles, est peu fait. Une partie des principales logiques de confrontation qui existent à échelle locale, autour notamment de la construction d’infrastructures issues des politiques de transition énergétique, d’intégration énergétique européennes et de la recomposition des flux qu’elles entraînent, provient ainsi d’une différence d’échelle de référence pour les acteurs.

32La mise en politique et en administration des flux d’électricité européens à l’échelle de l’Union, caractérisée par une stratégie d’intégration néo-fonctionnaliste des infrastructures et des norme fait ainsi émerger de nouveaux conflits d’acteurs, dans la mesure où elle génère depuis quelques années de nouveaux impacts perceptibles par les Etats et les populations. Les flux d’électricité apparaissent comme des enjeux de souveraineté nationale pour les Etats ou de contestation territoriale à échelle locale. Peut-on alors parler d’une politisation de ces flux ?

D’une gestion technique à une gestion politique des flux d’électricité européens ?

Les Etats face à la stratégie européenne : tentative de reprise en main du secteur par le corps politique

  • 13 Ce qui semble très peu au regard de l’importance et de la complexité technique des questions qu’il (...)
  • 14 Entretiens avec les membres du personnel d’ENTSO-E au cours de 6 mois de collaboration de février à (...)

33Les impacts de la croissance et de la recomposition des flux d’électricité européens aux échelles nationales et locales et les nouveaux conflits d’acteurs qu’ils génèrent les ont amenés à prendre une importance croissante sur la scène politique et médiatique (cf. figure 2 ci-dessous). Le dialogue entre le milieu ingénieur ou technicien qui assure traditionnellement la gestion des échanges et des réseaux d’énergie et le corps politique se renforce. L’ENTSO-E par exemple, qui rassemble les représentants des 42 gestionnaires de réseaux européens interconnectés et dont les missions législatives sont conséquentes, a étoffé depuis sa création (2009) une équipe initialement très restreinte (une ou deux personnes13) pour assurer le dialogue avec le secteur politique européen14.

Figure  : Evolution de la couverture médiatique par la presse française du gestionnaire de réseau d’électricité français RTE depuis sa création

Figure  : Evolution de la couverture médiatique par la presse française du gestionnaire de réseau d’électricité français RTE depuis sa création

Source : Statistique Europresse

34Les gouvernements nationaux, malgré leur adhésion au traité de Lisbonne, luttent pour conserver la main sur la régulation des flux et des marchés de l’énergie, dans un contexte actuel de transfert de compétences à l’échelon européen.

  • 15 Directive du Parlement européen et du Conseil (UE) 2009/72/CE, 13 juillet 2009, concernant des règl (...)
  • 16 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 10 janvier 2007 intitulée «Pe (...)

35Le troisième paquet énergétique, voté en 2009, a établi l’indépendance des régulateurs nationaux (Agences nationales de régulation, ANR) vis-à-vis des gouvernements et leur coordination au sein de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie 15. Cette indépendance est motivée par le constat dressé par la Commission en 2007, lors d’une étude sur le bon fonctionnement des marchés intérieurs de l’électricité et du gaz, d’une certaine impuissance des régulateurs nationaux qui ne parviennent pas à faire appliquer les textes européens : « Les régulateurs nationaux ne disposent quant à eux pas des pouvoirs ni de l’indépendance nécessaires pour mener leur mission à bien. Leurs compétences varient considérablement d’un État membre à l’autre, gênant les échanges transfrontaliers et l’accès aux consommateurs d’autres États membres.16 » Cette indépendance affaiblit théoriquement la position des États qui voient diminuer leur influence sur la régulation nationale.

  • 17 Source : Entretien OFGEM, 20/06/2013, Londres

36Pourtant, dans la pratique, le pouvoir politique a encore un large pouvoir de décision, y compris dans des pays à tradition libérale comme le Royaume-Uni. Selon un membre de l’agence de régulation britannique, l’OFGEM : « l’OFGEM est théoriquement indépendant sur le plan de la régulation mais pas sur le plan politique. Il avait beaucoup plus de pouvoir autrefois, jusque vers 2010, sur ces questions-là, mais l’énergie a été reprise en main par le politique, notamment à cause de la question, très sensible d’un point de vue électoral, du prix de l’électricité […] Les interconnexions sont importantes pour nous mais nous ne définissons plus le programme stratégique, ce sont les politiques qui le font17». Dans ce cas, l’indépendance théorique du régulateur national établie en 2009 par le troisième paquet énergétique est suivie presque immédiatement d’une reprise en main de la régulation des questions énergétiques par le pouvoir politique.

  • 18 Dans ce secteur où dominent très largement les formations d'ingénieur de grandes écoles (X-mines-po (...)

37En France, la nomination en 2015 à la tête du gestionnaire du réseau d’électricité (RTE) de François Brottes, député sans formation d’ingénieur, à un poste occupé depuis sa création par des polytechniciens, puis de Jean-François Carenco, ancien préfet et directeur de cabinet de Jean-Louis Borloo, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, entre 2008 et 2010, mais également sans formation d’ingénieur, est vécue par les membres de ces organismes comme une reprise en main du corps politique18 et semble indiquer a minima un regain d’intérêt de la part de celui-ci pour le secteur énergétique.

38Peut-on parler alors d’une politisation des échanges d’énergie européens au sens où ceux-ci, en raison de leur visibilité et des conflits d’acteurs récents, seraient entrés dans des débats politiques nationaux dont ils ne faisaient initialement pas partie ?

Politisation des flux ou simple remise en cause d’un certain consensus politique européen ?

39Deux logiques et deux échelles s’affrontent ici. D’un côté la logique européenne, selon laquelle les flux d’électricité et leurs réseaux sont l’affaire du marché, de la libre concurrence et de ses mécanismes de régulation. On l’a considérée ici schématiquement comme l’héritière d’une lignée de politiques européennes néo-fonctionnaliste – cf. Barry et Walters (Barry et Walters 2003) sur cette question de la généalogie des formes de gouvernement. Sa stratégie consiste à présenter la question comme neutre politiquement en faisant des échanges d’électricité un domaine essentiellement technique et devant être géré comme tel, selon une « rationalité » technico-économique. L’argumentaire sous-jacent est lié à la fois à la complexité physique et industrielle de la gestion d’un tel système de flux sur le plan technique et à la présentation du marché comme un acteur neutre, rationnel et optimal.

  • 19 Source : entretien CRE, 09/09/2016, Paris.

40Inversement, la logique des Etats consiste à considérer ces flux et leurs réseaux comme un domaine non neutre et politique par essence, qui touche de près à la compétitivité de l’économie, aux relations diplomatiques avec les fournisseurs de matières énergétiques, selon le bouquet énergétique choisi, et à la question éminemment sociale du prix de l’électricité. L’un des membres de la Commission de régulation de l’énergie, le régulateur français, explique ainsi : « A la fin des années 1990, les systèmes énergétiques étaient le fruit de décisions politiques. On a voulu greffer dessus un modèle axé sur le marché, à un moment où l’on était plutôt en situation de surcapacité. L’indépendance du régulateur repose sur l’idée que le système est suffisamment mature pour sortir d’une approche politique pour passer à une gestion technique. Mais après être sortie par la porte, la politique semble rentrer par la fenêtre avec l’importance croissante des questions de mix énergétique notamment 19». On pourrait rattacher cette position à la lignée inter-gouvernementaliste des formes d’intégration européennes (Moravcsik 1998), souvent présentée comme la principale rivale de la lignée néo-fonctionnaliste et qui envisage plutôt des négociations entre les différents pouvoirs européens et des arbitrages donnant lieu à une codification ultérieure.

41Cette dialectique d’hésitation entre forme néo-fonctionnaliste et forme inter-gouvernementaliste de la gestion des flux d’électricité, qui est aussi un conflit d’échelle entre institutions européennes et gouvernements nationaux, se traduit par des blocages aux points d’interaction entre ces deux échelles. Le réseau européen des gestionnaires des réseaux de transport d’électricité, l’ENTSO-E, a ainsi pour mission de préparer le plan européen de développement à dix ans des réseaux de transport d’électricité en fournissant des critères économiques ou environnementaux, considérés par les institutions européennes comme neutres et objectifs, d’évaluation des projets figurant dans le plan. Il le fait selon une analyse coût-bénéfice dont la liste des critères s’est étoffée au cours des itérations du plan. Pourtant, l’agenda des gestionnaires de réseau qui proposent ces projets pour le plan et le choix parmi ceux-ci des « projets d’intérêt commun » soutenus financièrement ou administrativement par la Commission européenne est très politique et soumis à des pressions gouvernementales. Les projets de renforcement et de développement du réseau allemand, liés à la décision du gouvernement de cesser l’usage de l’énergie nucléaire, figurent ainsi pour la plupart dans ce plan (cf. carte 1). L’ENTSO-E se trouve ainsi en situation d’interface entre l’Union européenne et les gouvernements de Etats membres et leurs deux logiques, et tente avec plus ou moins de succès de concilier dans sa gestion technique les différents agendas politiques des échelles nationales et européenne.

  • 20 Ibid.

42Le même problème, celui d’une opposition entre une vision technico-économique et une vision politique de la gestion de ces flux, apparaît lorsque dans le contexte actuel, plus tendu que dans les années 1990 en ce qui concerne la garantie de la sécurité d’approvisionnement, se pose la question de la valorisation financière de cette sécurité. C’est l’équilibre entre le coût financier de la sécurité et le coût économique et social de la coupure qu’il faut déterminer, et il s’agit d’une question pour laquelle les réponses des Etats de l’Union européenne peuvent différer. Certains concepts économiques, comme la politique de concurrence ou le recours au marché sont « très pratiques parce qu’ils offrent un langage commun, mais sur le fond ils peuvent recouvrir des sens et interprétations différents selon les pays 20» explique l’un des membres de la CRE. De même « la question de la valorisation financière de la coupure électrique est une question politique et non économique. La norme établie est en grande partie arbitraire et il faut en avoir conscience ». Il s’agit là d’une position ouvertement néo-fonctionnaliste, qui adopte le langage utilisé par ses tenants européens et présente l’économie comme neutre et rationnelle par opposition à une politique plus arbitraire. Elle illustre cependant la remise en question de la stratégie d’intégration par la « neutralité » technico économique jugée consensuelle des institutions européennes, lorsque des impacts sociaux ou diplomatiques importants apparaissent et pour la gestion desquels les gouvernements nationaux ne sont pas prêts à accepter une échelle de décision européenne.

Conclusion

43L’électricité et ses flux sont au fondement des dynamiques économiques et de certaines des dynamiques sociales qui marquent la « modernité » globale, pourtant leur visibilité est restée faible depuis les débuts de la construction européenne. L’accès à cette ressource est souvent considéré comme un acquis, dont la mise en gestion a été déléguée à des corps techniques. Les évolutions récentes du secteur de l’énergie européen, la volonté d’intégration et de construction d’une Union européenne de l’énergie qui conduit à la croissance des échanges intereuropéens et à l’interconnexion des réseaux nationaux, les ruptures induites par la politique de transition énergétique qui génèrent des besoins de croissance et de recomposition des réseaux, font depuis le milieu des années 2000 réapparaitre le caractère stratégique de la gestion d’une ressource qui est par essence un flux et qui est structurante pour l’espace économique et social. Ces flux sont ainsi de nouveau mis à l’agenda politique, parce qu’ils font l’objet de nouveaux conflits d’acteurs et posent aujourd’hui des problématiques de souveraineté à échelle nationale et d’acceptabilité à échelle locale. Le retour de ces flux à l’ordre du jour de l’agenda politique porte alors les germes d’une remise en cause des formes d’organisations à l’échelle européenne, notamment de la prévalence de la vision néo-fonctionnaliste d’une gestion technico-économique de la question électrique. Il amène des formes, ou des tentatives de, ré-arrangement de sa gestion au niveau européen (et du rôle des institutions de régulation mises en place).

44On ne peut donc pas postuler une politisation des flux d’électricité européens au sens où ceux-ci n’auraient pas fait l’objet de politiques antérieurement. Cependant, une grande partie de la stratégie des institutions européennes a consisté, depuis l’échec relatif du traité Euratom comme moteur de l’intégration européenne et l’utilisation du marché comme vecteur d’intégration, à présenter ces flux comme des objets non politiques. Cette stratégie dont on a vu qu’elle s’inscrivait dans une lignée néo-fonctionnaliste des formes de gouvernement s’appuie sur un discours qui tend à neutraliser l’approche par le marché et les modes de gestion par des corps techniques, jugés plus rationnels que la vision politique. La volonté de libéraliser, d’ouvrir et d’intégrer les marchés européens portée par l’UE depuis les années 1990 nécessitait en effet un désengagement politique individuel des Etats pour promouvoir une intégration à l’échelle européenne. Elle s’est appuyée sur un contexte favorable de surcapacité qui impliquait une absence de pression, sociale sur des prix élevés et politique sur le maintien de la sécurité d’approvisionnement. En ce sens et selon ce discours, la remise en cause actuelle par les gouvernements nationaux de ce qui pouvait apparaître comme un consensus autour de ce type de gestion s’apparente à une « politisation » des flux et des réseaux d’électricité.

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2016, Commission de régulation de l’énergie – réseaux européens, 9 septembre, Paris.

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Notes

1 L’article 194 du traité dispose : 1. Dans le cadre de l'établissement ou du fonctionnement du marché intérieur et en tenant compte de l'exigence de préserver et d'améliorer l'environnement, la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres : a) à assurer le fonctionnement du marché de l'énergie ; b) à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union ; c) à promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ; et d) à promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques.

2. […] Ces mesures […] n'affectent pas le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique.

2 Résolution du Conseil, du 17 décembre 1974, concernant le programme d'action communautaire dans le domaine de l'utilisation rationnelle de l'énergie, JO C 153 du 9.7.1975, p. 5–5

3 Règlement du Conseil, du 15 mars 1983, 625/83, instituant des mesures particulières d’intérêt communautaire relevant de la stratégie énergétique.

4 La Norvège et la Suisse n’ont pas souhaité faire partie de l’UE mais entretiennent avec elle des rapports commerciaux et politiques très étroits et sont membres de l’Association européenne de libre échange qui rassemble les 28 États membres de l’UE, la Norvège, la Suisse, ainsi que le Liechtenstein et l’Islande (pour lesquels les valeurs disponibles dans la base de données CHELEM sont nulles ou inexistantes). Il y a donc une logique de continuité commerciale et spatiale à les considérer comme un cas particulier de la dynamique régionale européenne des échanges énergétiques.

5 ENTSO-E, 2014, L’électricité en Europe, Bruxelles.

6 Commission européenne, 2010, communication au Parlement européen et au conseil, « Énergie 2020 – Stratégie pour une énergie compétitive, durable et sûre » [COM(2010) 639 final].

7 Déclaration du Ministre des Affaires étrangères français, R. Schuman du 9 mai 1950, Paris.

8 Les transformateurs-déphaseurs, agissent comme des vannes permettant de réguler la puissance transitant sur une ligne.

9 Entretiens avec les membres du personnel d’ENTSO-E au cours de 6 mois de collaboration de février à juillet. 2014, Bruxelles.

10 Ibid.

11 Entretien EDF, le 25 mars 2013, Paris

12 EDF, 2011, EDF un énergéticien engagé dans la préservation de la biodiversité, Dossier de presse juillet 2011.

13 Ce qui semble très peu au regard de l’importance et de la complexité technique des questions qu’il gère, sur lesquelles le politique doit statuer et qu’il faut alors expliquer, souvent vulgariser.

14 Entretiens avec les membres du personnel d’ENTSO-E au cours de 6 mois de collaboration de février à juillet. 2014, Bruxelles.

15 Directive du Parlement européen et du Conseil (UE) 2009/72/CE, 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE

Directive du Parlement européen et du Conseil (UE). 2009/73/CE, 13 juill. 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE

16 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 10 janvier 2007 intitulée «Perspectives du marché intérieur du gaz et de l’électricité» [COM(2006) 841 final - Non publié au Journal officiel].

17 Source : Entretien OFGEM, 20/06/2013, Londres

18 Dans ce secteur où dominent très largement les formations d'ingénieur de grandes écoles (X-mines-ponts) passés par l’industrie aux postes de commandement il s’agit d’une vraie révolution de palais.

19 Source : entretien CRE, 09/09/2016, Paris.

20 Ibid.

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Table des illustrations

Titre Figure  : Evolution des échanges électriques de l'UE. 1970-2012
Légende Source : CEPII-CHELEM / réalisation A. Palle
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/10229/img-1.png
Fichier image/png, 12k
Titre Schéma  : Schéma récapitulatif des principaux acteurs de la mise en administration des flux transeuropéens d’électricité
Légende Source : Palle A., 2015.
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/10229/img-2.png
Fichier image/png, 250k
Titre Carte 1. La sortie du nucléaire allemande, impact sur les réseaux de transport électriques
Légende Sources : ENTSO-E, Ten Year Network Developpment Plan 2014 ; World Nuclear Association, world-nuclear.org, Réalisation : A.Palle
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/10229/img-3.png
Fichier image/png, 385k
Titre Figure  : Evolution de la couverture médiatique par la presse française du gestionnaire de réseau d’électricité français RTE depuis sa création
Légende Source : Statistique Europresse
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/10229/img-4.png
Fichier image/png, 16k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Angelique Palle, « Les flux électriques européens, de la mise en politique à la politisation ? », Géocarrefour [En ligne], 91/3 | 2017, mis en ligne le 15 septembre 2017, consulté le 21 avril 2018. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/10229 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.10229

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Auteur

Angelique Palle

Université Paris 1 - UMR Prodig Angelique.Palle@univ-paris1.fr

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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