Navigation – Plan du site

AccueilNuméros94/3ArticlesMétropoles vs régions ? Une appro...

Articles

Métropoles vs régions ? Une approche de la politique de cohésion à partir de deux régions métropolitaines, le Latium et l’Île-de-France

Metropolises vs regions? An approach to cohesion policy from two metropolitan regions, Latium and Ile-de-France
Dominique Rivière et Brice Lamenie

Résumés

À partir des cas de l’Île-de-France et du Latium, l’article envisage les liens entre européanisation et métropolisation institutionnelle au travers de la politique de cohésion. Il conclut à une concurrence plus qu’une complémentarité entre région et métropole, et aussi à la difficulté à construire cette dernière dans des contextes qui restent dominés, de façon différente, par les deux capitales. La question des inégalités territoriales inhérentes à la métropolisation ne se traduit qu’en partie dans la géographie du volet urbain, et l’idée de « projet urbain intégré » joue un rôle qui reste modeste dans le contexte d’une métropolisation institutionnelle à bien des égards conflictuelle.

Haut de page

Texte intégral

1La politique européenne de cohésion, depuis ses origines, considère la région comme l’échelle de référence, en lien avec sa mission de réduire les écarts de développement entre régions européennes. Mais cet ancrage s’estompe avec l’émergence d’une dimension urbaine : un minimum de 5 % des financements du FEDER réservés au développement urbain intégré dans la programmation 2014-20 (part qui pourrait être portée à 6 % lors de la prochaine programmation), changement de nom de la Direction Générale (DG) Regio, devenue « DG Régionale et urbaine »… À travers l’émergence d’une dimension urbaine, l’appréhension des inégalités se déplace des disparités inter-régionales vers l’infra-régional et même l’infra-urbain. La question qui est posée à l’arrière-plan est aussi celle des acteurs du développement territorial et des partenariats qui se tissent autour de la politique de cohésion.

2Or cette inflexion vient croiser des débats présents aussi dans les politiques publiques nationales, régionales et locales, sur fond d’affirmation des métropoles, avec en particulier les lois de « Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » (MAPTAM) du 27 janvier 2014 en France et les « Dispositions sur les villes métropolitaines » (città metropolitane), du 7 avril 2014 n° 56, dite loi Delrio, en Italie. Dans le même temps, on assiste en France au transfert de la gestion de la politique de cohésion aux Régions. La « scène européenne » se trouve donc investie par les rapports complexes, faits de complémentarités et de concurrence, qui se tissent entre divers acteurs et échelles de l’action publique, dans un contexte marqué par le changement et à de nombreux égards l’incertitude institutionnelle.

  • 1 Les régions prioritaires sont celles dont le PIB par habitant (en standard de pouvoir d’achat) est (...)

3On abordera ici les interactions entre l’affirmation de la dimension urbaine de la politique de cohésion et les reconfigurations territoriales en cours autour du couple métropole/région à partir des cas de l’Île de France et du Latium. Il ne s’agit pas de viser une comparaison termes à termes. En effet, s’il s’agit de deux régions capitales, non prioritaires pour la politique de cohésion1, celle-ci s’y présente de façon différente. En Italie, les Régions sont autorités de gestion des fonds structurels dès la mise en œuvre de la réforme de 1988, alors que ce n’est le cas que depuis quelques années en France. Le Latium bénéfice d’une aide européenne double de celle de l’Île de France pour une population moindre (Tab 1, 2) et la cohésion y tient un rôle notable dans les investissements publics, ce qui n’est pas négligeable dans le contexte de la crise qui l’a touché comme toute l’Italie depuis 2008 (la capitale a perdu 15 points pour le PIB/hab. depuis 2008). Pour l’Île-de-France, une des régions les plus riches d’Europe, il serait bien difficile d'affirmer que son développement a été influencé par l'intervention de la politique de cohésion, étant donné son caractère tardif et limité : jusqu’aux années 2000, l’État s’opposait à l’idée que la région-capitale puisse être assistée par l’Europe, et elle reste moins dotée que ses consœurs européennes. Toutefois, c’est également, après Bruxelles, celle où la croissance des fonds est la plus importante.

Tableau 1 : Les fonds structurels et leur évolution dans quelques régions capitales de l'UE

Montants 2007-2013 (en million d’€)

Montants 2014-2020 (en million €)

Evolution %

PIB par hab. en 2017

UE 28 =

indice 100

FEDER

FSE

Total

 % total du pays

Par hab./an

FEDER

FSE

Total

 % total du pays

Par hab./an

Île-de-France

151

527

678

2,8

8

187

639

857

3 %

10

+20,9

177

Latium

736,9

701,3

1438,2

3,4

35

876,7

902.5

1779,17

3,55 %

43

+19,1

111

Grand Londres

221

420

641

3,4

10,5

181

567,6

748,6

3,96

12,5

+14,4

187

Bruxelles Capitale

57,5

150

207,5

5,2

24,5

94,6

237,6

332,2

6,5

39,5

37,53

196

Source : CE inforegio, EUROSTAT, 2019.

  • 2 L’enquête mobilise aussi la participation observante de l’un des auteurs, un temps acteur local de (...)

4L’objectif de la mise en perspective de ces deux cas est plutôt d’observer comment la même politique est interprétée dans des contextes différents, d’interroger en somme « par le bas » l’idée d’un modèle unique d’intégration. Par ailleurs, ce qui nous intéresse est la façon dont les réformes métropolitaines et le contexte dans lequel elles s’inscrivent affectent l’action européenne dans ces régions capitales. Pour ce travail, les sources officielles s’avèrent aisément comparables : les programmes opérationnels régionaux (POR) sont fabriqués peu ou prou sur le même modèle. Nous nous sommes intéressés à ceux de la période 2007-2013, période de débat sur les réformes métropolitaines, et au programme 2014-2020, qui voit sa mise en œuvre. Une enquête auprès des acteurs, centrée sur la sphère technique, est venue compléter ces documents. Côté romain, elle s’est tenue entre 2013 et 2017 (entretiens avec 7 acteurs de la Région Latium et de l’État et 5 acteurs locaux à Rome et en banlieue proche). Côté francilien, elle a été nourrie par un travail de thèse2, et elle comporte une cinquantaine d’entretiens menés entre 2014 et 2017 à la fois au niveau local, régional, et à un moindre degré celui de l’État et l’UE.

5Au-delà de cette asymétrie, la coïncidence temporelle entre les lois MAPTAM et Delrio et la programmation européenne aurait pu se traduire par une nouvelle territorialisation de la politique de cohésion, posant en quelque sorte la question d’un couple métropole/région. Si la nouvelle échelle institutionnelle n’est pas l’autorité de gestion de la cohésion, les questions que pose son émergence affectent en effet les autres acteurs, qui se trouvent eux aussi impliqués d’une façon ou d’une autre dans le processus de métropolisation. Parmi ces acteurs figurent bien sûr les deux communes capitales, Rome et Paris, mais aussi d’autres collectivités ou intercommunalités impactées par les remaillages issus de la réforme métropolitaine. Enfin les Régions font face à un nouveau contexte. Au final, c’est un constat mitigé qui se dégage de l’analyse, impliquant plus de concurrence que de complémentarité entre les deux échelles métropolitaine et régionale.

6On s’intéressera d’abord à l’interaction entre la politique de cohésion et les réformes territoriales récentes autour du couple métropole-région (1) avant d’aborder la question des échelons territoriaux d’intervention de cette politique européenne dans la métropole (2).

Couple ou concurrence métropole-région ?

7On peut tout d’abord se demander en quoi le tournant urbain de la cohésion, jouant sur fond de métropolisation institutionnelle, crée une situation nouvelle et quels en sont les enjeux.

L’urbain et la métropole : des références tardives dans la politique de cohésion

« Les villes et les zones métropolitaines, où se concentrent la majorité des emplois, sont les moteurs de la croissance économique (….) Lieu de vie de plus de 70 % des Européens, les villes sont au cœur des interventions de la politique de cohésion, qui visent à exploiter la pleine capacité économique de l'Europe ».

Danuta Hübner, Commissaire à la politique régionale, Promouvoir un développement urbain durable en Europe : réalisations et opportunités », COM, 2009, p. 4.

  • 3 Certains auteurs ont suggéré l'émergence d'une politique urbaine à travers une combinaison d'instru (...)
  • 4 « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du march (...)

8Il faut relever d’emblée que la question urbaine et plus encore métropolitaine ne peut être qu’une référence implicite dans le traitement des questions urbaines par l’Union européenne car celle-ci ne détient pas de compétence spécifique dans ces domaines. Sur le plan institutionnel, les maillages administratifs qu’il s’agisse des communes, des nouvelles entités métropolitaines ou des Régions, sont du ressort des États. Sur le plan des politiques urbaines, les traités successifs ne mentionnent aucune compétence formelle européenne3. Néanmoins, cela ne signifie pas pour autant que l’Union européenne est en incapacité d’agir. En premier lieu, son action peut rencontrer incidemment l'urbain, comme cela a été le cas pour l'aide de la politique de cohésion à diverses grandes villes en désindustrialisation comme Turin, Lille ou encore Liverpool ou Sheffield (Hardouin-Lemoine, 2001), ou bien à des métropoles de régions prioritaires, comme Palerme ou Naples (Manceau, 2011). Par ailleurs, certains estiment que les dispositions incluses dans le Traité européen4 donnent un champ d'intervention quasi illimité à l'Union européenne. D’une façon plus générale, ce qu’on peut appeler le processus d’européanisation, soit un « processus de construction, de diffusion et d’institutionnalisation de règles formelles et informelles, (…), des “manières de faire les choses”, ainsi que des normes et des croyances partagées » (Radaelli, 2000, p. 2) a des conséquences indirectes sur l’organisation administrative interne des États (Ferlaino, Molinari, 2009). Dans un contexte marqué par la décentralisation, « les formes de pouvoirs apparaissent plus diluées et moins organisées autour d'une autorité incontestée » (Poupeau, 2017, p. 30), nombre d’acteurs métropolitains se sont faits présents sur la scène européenne, à travers diverses instances de représentation, officieuses ou officielles.

9Quoi qu’il en soit, c’est bien par la dimension « urbaine » plus que spécifiquement « métropolitaine » que les expériences menées dans le cadre des programmes d’initiative communautaire (PIC) ont amené la Commission européenne, dès la fin des années 1990, à mettre à l’agenda communautaire, à travers l’ex-PIC URBAN, les questions touchant aux métropoles (Mbououa, 2007). Quelques années plus tard, la Stratégie de Lisbonne-Göteborg, renommée Europe 2020 ensuite, marque un tournant à la fois urbain et métropolitain des politiques européennes, car en soutenant les pôles de croissance, elle renforce de fait la place des métropoles (Chilla, 2012). La politique de recherche et d’innovation est un domaine de l’action communautaire où les questions métropolitaines, dans le cas de l’Île-de-France, sont souvent abordées (Pin, 2015). Ce tournant métropolitain est sensible également dans les réseaux de transports européens (RTE), dont l'un des objectifs est de faciliter les relations entre les grandes villes.

  • 5 La Commission européenne demande aux Régions d’élaborer une Stratégie régionale d’innovation (2007- (...)
  • 6 Relevé sur le site de la DG Regio, consulté décembre 2019. https://ec.europa.eu/

10En ce qui concerne la politique de cohésion, l'adossement des deux dernières programmations aux objectifs de cette Stratégie « place au centre le modèle de développement de l’espace urbain dense et des agglomérations urbaines les plus importantes, à savoir les métropoles » (Kahn, 2017, p. 44), ce qu’illustrent les propos de D. Hübner en exergue (COM, 2009). Mais ce tournant métropolitain de la politique de cohésion soulève débat. Pour certains auteurs, alors que cette politique était originellement dédiée à la réduction des disparités interrégionales de richesse, la « cohésion » y serait devenue un objectif secondaire face à l’objectif de « compétitivité », dont elle ne serait plus qu’un facteur (Mancha-Navarro, Garrido-Yserte, 2008 ; Avdikos, Chardas, 2016)5. Pour autant, les disparités socio-économiques ne sont pas évacuées de son discours. Au contraire, dans une vision dualiste qui revient en leitmotive quel que soit le contexte national et régional, les villes y sont présentées comme à la fois « les moteurs de l’économie européenne (qui) jouent le rôle de catalyseurs de créativité et d’innovation dans toutes l’Union (…), elles sont également le lieu où des problèmes persistants tels que le chômage, la ségrégation et la pauvreté demeurent les plus graves »6. La problématique des inégalités intra-urbaines, composante du processus de métropolisation au sens socio-spatial du terme, entre ainsi de plain-pied dans l’approche européenne. Les acteurs locaux de Seine Saint-Denis, lors de la préparation de l’actuelle programmation, ont d’ailleurs rappelé ces inégalités, ainsi que les émeutes de 2005, au souvenir des autorités européennes, régionales et nationales.

Une métropolisation contrariée

11Cette inflexion se traduit de façon ambiguë dans les rapports métropole /région en France comme en Italie, dans le contexte d’un équilibre des pouvoirs et des échelles en redéfinition.

  • 7 Entretien au conseil régional d’Île-de-France, 29/06/2016. L’aire urbaine de Paris selon l’INSEE (1 (...)

12Lors des débats précédant la programmation européenne 2014-20, on a parfois évoqué la possibilité de reconnaître les acteurs infra-régionaux dont les villes, mais en définitive la région reste l’échelle de référence de la politique de cohésion. Or, si dans les cas de Londres, Berlin ou encore Bruxelles, la maille régionale se confond avec la problématique métropolitaine, la situation est complexe dans les deux cas d’étude. La Région Île-de-France peut certes à certains égards s’envisager elle-même comme « une vaste autorité urbaine7 » centrée sur Paris, à ce titre directement concurrente de la Métropole du Grand Paris (MGP), elle reste toutefois une maille relativement large en comparaison du Grand Londres, de Bruxelles ou Berlin. Dans le cas du Latium, Rome, tout en dominant de façon écrasante sa région, se confond encore moins avec cette dernière (Tab 2, Fig. 1). Dans les deux cas, c’est aujourd’hui la Région au sens de collectivité territoriale qui est aux manœuvres, et la politique de cohésion vient nourrir son action dans ses domaines comme le développement économique, la formation professionnelle ou l'innovation –où la loi MAPTAM française renforce son rôle. Elle vient « incarner » sur les territoires la stratégie Europe 2020 : compétitivité, recherche-innovation, agenda digital etc. sont les thèmes majeurs des programmes.

Tableau 2 : Mailles locales, métropolitaines et régionales : le Latium et l’Île-de-France

Rome

commune

Rome città metropolitana CM

Système local de travail

Latium

Paris

Commune

Paris MGP

Aire urbaine

Île de France

Population (millions 2018)

2,8

4,3

3,8

5,9

2,2

7

12,6

12,2

Superficie (km2)

1 287

5 363

3 892

17 232

105

814

17174

12 012

Nombre de communes

1

121

89

378

1

124

1794

1281

Croissance démographique

2018

-0,6

-0,3

nd

-0,3

-0,7

0,1

0,3

0,3

Sources : INSEE, ISTAT, Eurostat, 2019.

  • 8 Les compétences associées à ce statut, dont la mise en œuvre reste incomplète, recoupent en partie (...)

13Mais dans les deux cas également, le contexte métropolitain modifie la donne sur laquelle intervient cette action régionale. Certes, le choix de l’institution d’une maille, au demeurant assez particulier à la France et l’Italie (Cremaschi et al., 2015), ne résume pas la complexité de la métropolisation si on l’envisage sous l’angle des politiques publiques. Elle est portée par bien d’autres vecteurs et acteurs, en témoigne par exemple la place de l’État dans le Grand Paris Express et dans les Jeux Olympiques de Paris 2024, avec ici le concours de la ville de Paris (Rome était elle aussi initialement dans la course). Mais la métropolisation institutionnelle modifie notablement le lego des mailles territoriales. En Italie, où les premières phases du projet de città metropolitane (CM) remontent à 1990, le choix du gouvernement Renzi a été d’adopter « pragmatiquement » comme périmètre des nouvelles entités celui des départements (provinces) pré-existantes, jusque-là niveau peu important. L’État rompt donc avec une tendance qui avait vu constamment s’affirmer le niveau communal et régional dès l’après-guerre et plus encore à partir des années 1990. Par ailleurs, Rome avait été dotée en 2009 d’un statut spécial, Roma capitale8. De son côté, l’État français utilise lui aussi la maille départementale pour découper l’agglomération parisienne, en réunissant Paris et les 3 département de première couronne dans la nouvelle MGP, et en laissant les départements de Grande couronne à la Région Île-de-France – dont les limites restent inchangées dans la bourrasque de la réforme territoriale de 2015. Dans le même temps, il remaille en profondeur la carte des intercommunalités, devenues Etablissements publics Territoriaux (EPT) dans le cadre de la MGP.

Figure 1 : Métropoles institutionnelles et Régions dans le Latium et l’Île-de-France

Figure 1 : Métropoles institutionnelles et Régions dans le Latium et l’Île-de-France

En grisé città metropolitana de Rome et Métropole du Grand Paris (MGP),

Conception, Brice Lamenie, Dominique Rivière, réalisation L. Lizzi, UMR Géographie-cités, données ISTAT, INSEE, 2019.

14C’est donc dans une situation métropolitaine complexe voire confuse que s’inscrit la programmation européenne. Paradoxalement, dans les deux cas, les départements/provinces sont d’un côté mis sur le devant de la scène par l’État pour délimiter la métropole… tout en étant de l’autre promis à l’affaiblissement. En France, il a été question de les faire disparaître à l’intérieur de la MGP, même si ce n’est plus le cas aujourd’hui. D. Béhar et al. (2016) relèvent, à propos du département de Seine-St-Denis, le contraste entre cet affaiblissement et la place que conserve cette échelle dans les représentations –souvent négatives- de la banlieue : « C’est au moment où elle connaît son apogée que cette représentation (du 93) cesse d’être en phase avec le territoire dont elle se veut le miroir. La Seine-Saint-Denis ne constitue plus l’espace de référence de quatre ensembles intercommunaux en formation ». Or historiquement, le département a eu un rôle notable dans l’arrivée de la politique de cohésion en Île-de-France, à travers le lobbying mené par son Conseil Général : en se coalisant avec quelques communes voisines, le 93 a été en effet la référence majeure du zonage de l’ex-Objectif 2 2000-06 (Rivière, 2011). En Italie, c’est à l’inverse à l’extérieur des Città Metropolitane que l’État a entrepris un démantèlement du contenu décisionnel des provinces non-métropolitaines ; ce processus a été interrompu toutefois par l’échec du référendum constitutionnel de décembre 2016 sur les Régions promu par Matteo Renzi.

Une scène européenne investie par les villes-centres puis laissée à la Région

  • 9 Dont les villes-centres : ainsi, Anne Hidalgo, Maire de Paris, plaide pour « une métropole raisonna (...)

15Dans les deux cas d’étude, force est de constater que le « coup de tonnerre » de 2014 donne lieu ensuite à ce qu’on peut appeler une métropolisation laborieuse voire contrariée, marquée par une sourde concurrence entre la référence régionale et métropolitaine, celle-ci oscillant elle-même entre plusieurs repères territoriaux9 et plusieurs processus de légitimation : imposition par la loi ou/et co-construction par les acteurs eux-mêmes ?

  • 10 39 millions d’euros pour Rome, à titre de comparaison, le programme national en faveur des périphér (...)

16Dans un premier temps, le lien entre scène européenne et métropolisation institutionnelle semble pourtant bien s’afficher, de façon directe ou indirecte. En Île de France, la Ville de Paris s’invite ainsi pour la première fois dans la géographie de la politique de cohésion, à travers le dépôt d’une candidature au volet urbain du POR, posée à l’origine en concertation avec Est-Ensemble, une intercommunalité (puis EPT) de Seine-Saint-Denis. On reviendra plus loin sur les ressorts de ce volet urbain, qui dans le cas de Paris vient appuyer la dimension économique et sociale des projets de requalification urbaine menés dans les arrondissements périphériques. Mais on peut relever d’emblée qu’on est ici dans un possible prolongement de l’hypothèse de la construction d’une « métropole confédérée » (Lacoste, 2013) qui fut, dans les tout premiers temps du débat métropolitain, portée par la Mairie de Paris, avec les conférences métropolitaines puis le syndicat Paris métropole (2009). Or ce processus de métropolisation construite « par le bas », qui avait eu pour point d’appui la banlieue Nord-Est (Faure, 2018), a été stoppé par le modèle de « métropolisation intégrée » de la MGP. En Italie, c’est le gouvernement lui-même qui lie encore plus explicitement la question métropolitaine et la cohésion, puisqu’il affecte les 5 % réservés au volet urbain à un Programme national (PON) géré par l’État, intitulé METRO. Malgré la modestie des sommes engagées10, il s’agit d’aller dans le sens d’une européanisation du processus métropolitain : en lien avec l’Agenda urbain en préparation, METRO ambitionne de « faire converger sur les villes toutes ces politiques qui se proposent de contrebalancer les effets de la crise économique (…) accompagner les processus de réforme et de réorganisation institutionnelle qui sont en train de s’accomplir dans les États-membres » (Agencia, 2015, p. 7).

  • 11 Dans le modèle métropolitain italien, contrairement au modèle français, le maire de la plus grande (...)

17En pratique, au-delà de l’effet d’annonce créé par ce programme, cette convergence souhaitée des échelles et des politiques bute sur la question des temporalités de la métropolisation institutionnelle : en attente de la création effective de la Città metropolitana, METRO repose sur une cogestion entre l’État et la commune de Rome. En outre, l’élan liant européanisation et métropolisation institutionnelle retombe : 5 ans après la loi Delrio, la plupart des Città Metropolitane de la péninsule fonctionnent mal (Vetrito, 2017). Ce retard renvoie tout à la fois au contexte de crise économique et politique que connait le pays, à la méfiance des maires des grandes villes envers cette institution, à l’ambiguïté enfin du soutien de l’État à ces nouvelles mailles dans un contexte d’austérité budgétaire… Mais cela renvoie aussi aux réticences régionales, et c’est particulièrement vrai dans le Latium. En effet, la seule hypothèse de la création d’une métropole, et de l’affirmation de Rome qui semble l’accompagner11, pose une sorte d’hypothèque sur la Région Latium et sur le futur de la politique de cohésion. Le Latium fait alors l’objet, dans le contexte de réforme provinciale évoqué plus haut, de projets de remaillage qui proposent de scinder Rome du reste du territoire. Dans les faits, il serait compliqué de mettre en pratique un tel projet, plus en tout cas que cela ne l’a été en France, car les régions italiennes sont de fait consolidées par l’épaisseur institutionnelle, budgétaire, politique etc. qu’elles ont acquise au fil des décennies. Il n’en reste pas moins que l’équilibre des pouvoirs entre la Région et la capitale est d’emblée problématique. La seule hypothèse « de faire de la métropole romaine une région à part entière, ou selon les appellations un district autonome disposant (au minimum) des pouvoirs des régions administratives constitue un repoussoir dans le discours des acteurs de la Région Latium » (Bernadou, 2019). Dès lors, les instruments de la politique européenne de cohésion que sont le programme opérationnel régional (POR) et national (METRO), s’inscrivent dans un jeu conflictuel de pouvoirs et contre-pouvoirs entre la Région, Rome et l’État.

  • 12 Entretien avec le responsable régional de la programmation, 1er avril 2015. Ce n’est que récemment (...)
  • 13 Entretien Comune di Roma, 30 mars 2015.

18Il faut aussi tenir compte du fait que la région romaine a connu un développement économique tardif, à la charnière entre l’Italie riche du Centre-Nord et le Mezzogiorno plus pauvre. Elle est marquée par l’héritage de l’ex-Aire d’intervention extraordinaire de la Caisse du Midi, qui couvrait autrefois sa partie sud. La question de l’importance respective à donner aux problématiques métropolitaines d’une part et aux zones périphériques d’autre part est très présente dans les discours des acteurs de la cohésion : « Le Latium, ce n’est pas la Bavière ou l’Île de France, ici il y a aussi des zones sous-développées12 » et il s’agit dès lors « d’alléger la pression sur Rome (…) en favorisant les périphéries plus éloignées ». Mais ce jeu de contrepoids entre Rome et ses périphéries est aussi à évaluer en fonction du conflit de légitimité entre l’institution régionale et la ville-centre. Pour ce même haut-responsable régional « Nous ne pouvons pas programmer seulement avec Rome prima inter pares » ; à l’inverse, une responsable de l’Urbs se plaint de ces « vieux réglements où une commune vaut “un”, chaque institution vaut “un” »13 indépendemment de son poids. L’institutionnalisation des rapports Latium/Rome qui avait été envisagée au début de la programmation 2014-20, avec l’idée d’une coordination pérenne pour l’utilisation des fonds européens allant bien au-delà des fonds METRO, n’a pas résisté à ces tensions.

19À cet égard, si on ne trouve pas d’équivalent d’un tel conflit de pouvoir entre la Région et la capitale dans le cas parisien, on relève toutefois que l’idée d’une Région incarnant les besoins des périphéries ou plus exactement un « rôle de garant de l’équilibre entre un cœur d’agglomération hypertrophié et ses voisins moins denses mais en croissance rapide » (Lacoste, id) est également présente dans le cas francilien. Elle s’affirme dès que les bases d’une métropole calée sur la zone dense sont posées. Ainsi, dans le cadre du volet urbain de la politique de cohésion, à la suite du changement de majorité de 2015, la Région nouvellement élue n’hésite pas à repêcher des candidatures qui n'avaient pas été initialement retenues lors de mandature précédente afin d’élargir en 2016 ses assises territoriales en grande couronne.

20En somme, à un premier niveau d’analyse, si ni la Città Metropolitana de Rome ni la MGP ne s’immiscent elles-mêmes sur ce terrain européen, la phase d’instabilité induite par l’apparition du fait métropolitain sur la scène institutionnelle se traduit par une confrontation entre l’échelle régionale et, dans le cas romain tout au moins, le possible challenger qu’est la commune-centre (bien plus que la CM). L’arrivée de la Ville de Paris, pourtant nouvelle sur le fond dans le jeu du volet urbain, semble somme toute moins problématique. Dans les deux cas d’étude, la discrétion –dans le cas de la MGP- voire l’atonie –dans le cas de la CM de Rome- de l’institution métropolitaine permet toutefois, après une phase initiale incertaine, à la Région non seulement de prendre ou de garder fermement la main sur les fonds européens, mais de se poser ce faisant en garante des équilibres territoriaux entre la métropole et les « périphéries » régionales plus qu’en seul porteur de la métropolisation.

Le volet urbain, quelle vision du territoire infra-régional ? questions d’échelle et d’acteurs

  • 14 Un rapport de F. Barca (2009) avait proposé pour le renouvellement de la politique de cohésion l’id (...)

21Intéressons-nous maintenant à la dimension infra-régionale de la politique de cohésion, telle qu’elle s’incarne en particulier dans l’axe ou le « volet » urbain. L’idée de « développement urbain intégré », initiée par les programmes URBAN (Pasquier, Pinson, 2004), consiste, à partir d’un diagnostic, à élaborer une stratégie de territoire qui se doit d’être multisectorielle et d’« enrichir la gouvernance via un réel partenariat local et la mobilisation des financements nécessaires (locaux, nationaux et communautaires » (Datar, 2014). Corollaire à certains égards des débats sur la notion de cohésion territoriale et de l’approche place-based14, elle fait reposer une partie de la programmation sur les collectivités territoriales qui sont chargées d’identifier les projets en opportunité et de les présenter ensuite en comité régional de programmation. En effet, dans l’esprit du règlement communautaire, « Les villes, et les entités infrarégionales ou locales chargées de la mise en œuvre de stratégies urbaines durables (…) sont responsables des missions liées, au minimum, à la sélection des opérations » (CE, 2013). La dimension urbaine de la cohésion repose donc sur la capacité des acteurs locaux à utiliser l’échelle européenne, dans le contexte métropolitain pour les cas qui nous intéressent.

22Sans entrer dans la mécanique des projets urbains intégrés (PUI) de la programmation 2007-13 ou des investissements territoriaux intégrés (ITI) de l’actuelle programmation, il s’agit ici d’interroger la vision du territoire portée par le volet urbain dans le contexte métropolitain. Nous formons l’hypothèse de l’existence d’une scène européenne de la construction métropolitaine, en tant qu’espace de négociations des enjeux propres à chacune des échelles engagées (État, Régions, Département, Intercommunalités et EPT, Communes).

Un volet urbain plus ou moins sensible aux inégalités infra-métropolitaines ?

23Si, entre 2007 et 2013, à l’échelle européenne seulement 3,9 % du montant total du FEDER a été octroyé à la mise en œuvre de stratégies urbaines et rurales intégrées, pour la programmation actuelle cette part, pour les stratégies urbaines, s'élève à 7,8 %, bien au-delà des 5 % obligatoires. Il s’agit donc d’une montée en puissance, mais très inégale selon les pays et au sein d’un même contexte national.

  • 15 Le terme utilisé est PLUS -Piano Locale Urbano di Sviluppo, plan local urbain de développement.
  • 16 Entretien Région Latium, 4 mai 2017.
  • 17 La programmation 2007-13 s’était mal terminée de ce point de vue. La Région Île-de-France a elle au (...)

24Ainsi dans le Latium, cet outil15 a été utilisé dans la seconde moitié de la programmation 2007-13, soit en pratique de 2011 à 2015, et a mobilisé plus de 80 milions d’euros. Le concours ouvert par la Région a concerné les communes de plus de 25 000 habitants. Une trentaine d’entre elles ont répondu. Au final, 16 villes, parmi lesquelles Rome, en ont bénéficié, sans qu’on puisse évoquer un quelconque primat métropolitain. Au contraire il s’agissait, à nouveau, « de faire quelque chose sur le territoire, d’être visibles (..) sans privilégier Rome »16. L’actuel POR 2014-20 n’utilise plus la formule du projet intégré, en partie dans le soucis d’éviter toute source potentielle de retards dans l’érogation des fonds17, les équipements publics en particulier ayant été considérés comme des secteurs à risque. Toujours selon les décideurs régionaux, dans le contexte tendu évoqué plus haut, la difficulté à monter un projet équilibré entre zones urbaines et aires internes semble avoir aussi joué un rôle dans le refus de la Région de s’engager sur cette voie, choix que d’autres régions italiennes comme le Piémont ou la Campanie ont pourtant réussi à porter. Le POR du Latium, indépendemment de ce volet urbain absent, a fait toutefois l’objet d’une territorialisation ciblée autour de “45 projets”, dont beaucoup misent sur les périphéries régionales mais d’autres concernent Rome et sa banlieue, comme l’aménagement du Tibre ou encore l’amélioration des centres de santé etc. (Regione Lazio, 2014).

25L’Île-de-France en revanche utilise les projets urbains intégrés dès sa programmation 2007-13, alors sous l’égide de la préfecture (63 millions d’euros sur les 151 millions de fonds du FEDER), comme dans sa programmation 2014-20, cette fois sous l’égide de la Région : 112, 5 milions d’euros soit 23,3 % du POR lui sont consacrés, deux fois plus que la moyenne nationale. Là aussi un processus de sélection des collectivités territoriales s’opère, qui croise deux éléments. En premier lieu, les deux autorités de gestion successives ont choisi de concentrer une partie des fonds communautaires dans des territoires dotés de quartiers en difficultés. Ce n'est pas le cas dans toutes les régions de France, dont certaines, peu touchées par ces problématiques, comme le Limousin, l’Auvergne et la Corse, n’ont pas opté pour une telle articulation. Toutefois, s’il est une condition impérative, l’ancrage dans les « quartiers sensibles » est loin de déterminer au final la géographie du volet urbain (Tab. 3). Le poids de la population en quartier politique de la ville dépasse 20 % du total dans une dizaine de cas et les 40 % pour 7 d’entre eux, mais il est inférieur à 12 % dans 5 territoires ou EPCI et descend même à moins de 4 % dans un cas.

Tableau 3 : Quelques caractéristiques des territoires sélectionnés à participer au volet urbain de la politique de cohésion (2007-2013 et 2014-2020

Département

Structure porteuse

Changement de nom au 1er janvier 2016

PUI (2007-2013)

ITI (2014-2020)

Statut institutionnel de la structure porteuse

CDT (2014)

Pacte Région (2014)

Pop (2016)

 % pop QPV-CdV (2016)

CDT (2014)

Pacte Région (2014)

75

Paris (18-19-20ème arrt)

X

Commune

X

578 790

17,84

X

77

Melun Val-de-Seine

X

EPCI

X

107 831

28,66

X

Pays-de-Meaux

X

EPCI

X

94 320

15,57

X

Sénart

Grand Paris Grand Sud

X

EPCI

X

103 321

8,90

X

78

EPA* du Mantois Seine aval

Grand Paris Seine & Oise

X

X

EPA/EPCI

X

X

408 672

14,97

X

X

Saint-Quentin-en-Yvelines

X

EPCI

X

X

229 369

41,26

X

X

91

Evry-Centre Essonne

X

EPCI

114 750

45,97

Lacs de l’Essonne

X

EPCI

X

56 683

50,38

X

Val d’Orge

Cœur d’Essonne

X

EPCI

X

133 177

11,57

X

92

Sud-de-Seine

Vallée Sud Grand Paris

X

EPCI

X

X

143 405

3,65

X

X

93

Clichy-Montfermeil

Grand Paris - Grand Est

X

X

EPCI/EPT

X

X

54 056

54,44

X

X

Est Ensemble

X

X

GIP/EPCI/EPT

X

X

415 958

34,36

X

X

Plaine Commune

X

EPCI/EPT

X

X

435 310

67,27

X

X

Terres de France

Paris Terres d’envol

X

EPCI/EPT

X

119343

41,33

X

94

Plaine centrale du Val-de-Marne

EPCI/EPT

X

153 901

11,02

X

Seine-Amont

Grand-Orly Seine Bièvre

EPCI/EPT

X

X

204 248

12,44

X

X

95

Argenteuil-Bezons

X

EPCI

X

132 878

28,59

X

Val-de-France

Roissy Pays-de-France

X

EPCI (désormais interdépartemental 95 et 77)

X

X

165 969

63,57

X

X

Cergy-Pontoise

X

EPCI

X

X

204 248

12,44

X

X

Réalisation Brice Lamenie d’après Préfecture de Région Île-de-France (2012), INSEE (2016), Région Île-de-France (2015), CGET : SIG ville (2019). * Établissement public d’aménagement.

  • 18 Certaines zones font l’objet d’une approche inter-communale dans le POR du Latium, comme la Vallée (...)
  • 19 Le projet porté par la MGP « Inventons la métropole », dans ses phases 1 (2017) et 2 (2018), symbol (...)

26Le second élément qui joue dans la sélection des projets urbains est l’accent mis sur la collaboration inter-communale de projet et/ou de gestion. En cela, l’Île-de-France est assez représentative d’un modèle français plus général (DATAR, 2014, EDATER, 2018), alors que cette problématique est moins présente en Italie18. S’y rattachaient initialement des formes directement liées au processus de métropolisation politico-institutionnelle, comme les Contrats de développement territorial (CdT), issus du projet de transport du Grand Paris Express plus que de la MGP19. Ils se combinent parfois à d’autres territoires de projet, directement liés cette fois à l’action régionale, comme les Pactes en faveur de l’emploi (Lamenie, 2015). Au final, la Région a privilégié la consolidation de l’intercommunalité et/ou des établissements publics territoriaux, et elle n’a pas souhaité qu’il soit possible de dépasser ce cadre au titre des ITI. Le volet urbain implique de ce fait 7 EPT au sein de la MGP, une dizaine d’intercommunalités dans la Grande couronne. Seule la ville de Paris, avec ses 3 arrondissements du Nord-Est (18e, 19e, 20e) représente l’échelle communale –il est vrai qu’elle est aussi un département. Dans ce sens, au sein de l’axe urbain, c’est davantage comme une collectivité (presque) « comme une autre » que comme une capitale que Paris s’inscrit dans la dimension européenne. On note que 5 de ces territoires étaient déjà impliqués dans le programme précédent, à l’instar de Plaine commune ou de l’ex-projet URBAN Clichy-Montfermeil (Grand Paris Grand Est).

Figure 2 : Les territoires du volet urbain en Île-de-France

Figure 2 : Les territoires du volet urbain en Île-de-France

Elaboration Brice Lamenie, réalisation L. Lizzi, UMR Géographie-cités, Sources : Région Île-de-France et Préfecture de Région.

27Si les choix franciliens et romains sont donc différents, dans un cas comme dans l’autre on constate que la politique de cohésion ne va pas toujours chercher les périphéries métropolitaines les plus en difficulté, soit que des critères de taille de commune aient été privilégiés, pour le Latium, soit qu’ait primé la « capacité à porter un projet » supposée être associée à l’intercommunalité pour l’Île-de-France (c’est pourtant loin d’être toujours le cas). On relève aussi que ni le Latium ni l’Île-de-France n’ont fait le choix de concentrer l’axe urbain sur un seul territoire, au contraire le nombre de territoires de projets s’est accru en Île-de-France. Une telle option n’est pourtant pas impossible, elle est utilisée par exemple à Bruxelles au bénéfice d’une partie centrale pauvre de l’agglomération, et ce depuis les premiers programmes URBAN, ce qui renvoie aux problèmes de cette zone mais aussi à la faiblesse des financements alloués globalement à cette City region (Tab. 1). D’une certaine façon, la région parisienne avait connu elle aussi un choix similaire, à l’époque orchestré par la Préfecture, pour le programme 2000-2006, au profit de la Seine St-Denis et de quelques communes du sud du Val-d’Oise et du nord des Hauts-de-Seine. Un tel ciblage départemental n’est politiquement plus à l’ordre du jour, mise de côté qui va de pair avec la marginalisation de cette échelle dans le jeu métropolitain, comme on l’a noté plus haut, et à l’inverse avec la valorisation de l’échelle intercommunale. Pourtant, à propos cette fois de la politique de la ville, certains auteurs, à l’instar de C. Lelévrier et C. Noyé (2018, p. 128) posent la question de la non-mobilisation de cette échelle : « Pour qui s’intéresse aux dynamiques de développement régional, les inégalités les plus visibles sont surtout celles qui opposent la Seine Saint-Denis au reste du territoire régional (…) Dans ce contexte, cibler l’action sur les « quartiers prioritaires pauvres dont on cherche à réduire l’écart avec le reste de la ville n’a pas grand sens. En revanche l’ensemble de la Seine Saint-Denis pourrait être considéré comme un seul territoire prioritaire francilien »…

Mobiliser les énergies autour du projet ?

28À un autre niveau d’analyse, la logique de projet participe d’une acculturation des collectivités locales aux préceptes du New public management qui rencontre, avec quelques limites, des attentes immédiates et d’autres de plus long terme.

  • 20 Sur 2007-2013, il a porté sur des dépenses d’animation (250 000 euros alloués au réseau Syllabe, vi (...)

29Attentes immédiates car dans un contexte de raréfaction budgétaire, particulièrement sensible à Rome dans la tourmente de la crise des dettes souveraines, mais également vrai en région parisienne, l’axe urbain suscite un grand intérêt auprès d’acteurs locaux souvent aux abois. Si les financements européens pèsent peu par rapport aux budgets de la politique de la ville, en local ils peuvent avoir un poids notable. Plaine Commune par exemple les évalue à l’équivalent de 40 % des ressources liées au Contrat de Plan État-Région 2007-2013. La contribution du FEDER à la construction du pôle mécatronique sur le territoire d’Argenteuil-Bezons (95) atteint 3,2 millions d’euros et participe à hauteur de 41 % de l’opération. À Rome, à la même époque, le projet urbain de Porta Portese a bénéficié à la requalification urbaine du célèbre marché aux puces (3,5 millions) et, pour un montant similaire, à celle d’un immeuble classé, propriété partagée entre la Ville et la Région –selon les porteurs du projet un des trop rares cas d’entente entre ces deux entités. L’insertion de ces projets singuliers dans une stratégie territoriale est un élément majeur de l’évaluation de la pertinence des projets. Par exemple, le projet de Pomezia, aux portes de Rome, misait sur l’inclusion sociale avec à la fois des équipements (crèches, pistes cyclables) et des formations ciblées vers l’accès au travail des femmes, celui de Plaine Commune misait sur l’articulation entre l’Université et la ville20, etc.

30Toujours à propos du contenu des projets, si on se penche sur le cas des capitales, on relèvera, ce qui est en soi intéressant pour une approche de la métropolisation par la cohésion, que l’ITI de Paris bénéficie davantage de FSE que de FEDER. Il comporte de nombreux projets dédiés à l’inclusion sociale et au développement économique par l’intermédiaire de partenaires tels que Emmaüs Défi, Simplon.co, ou encore Universcience (Cité des métiers). De même à Rome, le PON-METRO évoqué plus haut est lui aussi l’occasion d’une approche du fait métropolitain par les services publics, la mobilité urbaine (13,5 millions d’euros sur un total de 37,8 millions) et l’inclusion sociale (13,2 millions) plus que par la compétitivité. Au-delà de la modestie de ces sommes, à travers la politique européenne, c’est bien la cohésion comme valeur qu’affichent ici les villes-centres.

31À plus long terme, dans le contexte de remaniement des moyens financiers et des compétences, généré par la métropolisation institutionnelle, avec dans le cas parisien une perte d’autonomie pour les intercommunalités devenues territoires (EPT), la capacité des acteurs locaux à « exister » sur la scène locale à travers le portage d’un projet territorial intégré et enraciné, tel que peut l’être justement un projet européen, peut s’avérer être un élément de « résistance » non négligeable dans un contexte de mutation. C’est en particulier le cas pour Plaine commune, longtemps la plus intégrée des intercommunalités de banlieue, qui doit faire face à un changement de rôle notable (même si la situation a évolué depuis la loi Maptam). La logique de projet peut aussi être un antidote à la volatilité de certaines formes de programmation accompagnant la métropolisation institutionnelle : les Cdt sont par exemple en large part caducs aujourd’hui alors qu’ils étaient il y a quelques années un impératif de l’action publique locale ! Toutefois, cette dynamique de projet incarnée par la politique européenne a elle-même des limites. Outre les écueils financiers, fréquemment relevés (les projets ne sont pas éligibles en deçà d’un certain seuil, ce qui laisse nombre d’associations en dehors des mailles du filet), le ciblage sur les critères de la Stratégie Europe 2020 est très contraignant. Un autre soucis est la tension que connait l’action publique locale entre la nécessité d’une vision à moyen terme -portée en principe par la politique de cohésion, ne serait-ce que par son calendrier septennal- et la logique court-termiste qu’implique l’intégration des logiques d’efficience et d'efficacité. Or ces valeurs sont elles aussi portées par la politique de cohésion, en particulier sous l’angle du contrôle des dépenses. On peut se demander dans certains cas si l’approche place-based résiste à l’appel du court-terme qui semble incarnée aujourd’hui par l’appel à projet.

  • 21 Entretien mairie de Paris, 21/10/2016.

32Enfin, sur le plan de la dynamique métropolitaine on relève que l’impossibilité formelle d’une action commune, dans le cadre des règles édictées par la Région, n'a cependant pas stoppé la collaboration entre Paris, Est Ensemble et Plaine Commune évoquée plus haut. Pour la mise en œuvre des ITI, ces collectivités se sont dotées de structures d’échange et de capitalisation destinées à renforcer leurs liens. Ainsi, à défaut de pouvoir présenter une stratégie et un programme de projets communs, un représentant de chaque territoire siège à l’un ou l’autre des comités de programmation organisés à Paris ou à Romainville. Certaines opérations se déroulent « en miroir » : il s’agit du même porteur de projet, des mêmes opérations, mais de publics bénéficiaires différents. Parfois, certaines actions territorialement circonscrites accueillent des bénéficiaires des territoires voisins. Si ces initiatives s’inscrivent aujourd’hui dans le cadre de la « Politique d’élargissement de Paris avec l’arc de l’Innovation21 », elles en restent toutefois une composante discrète.

Conclusion

33Au final, la dimension urbaine de la politique de cohésion est, nous semble-t-il, l’occasion d’une rencontre incomplète entre la cohésion et la question métropolitaine. L’hypothèse de départ était que dans un contexte de mutation du pouvoir territorial, induite par la réforme territoriale et métropolitaine, mais aussi les processus contradictoires de décentralisation/recentralisation et d’incertitude financière, la politique de cohésion serait un élément sinon de cohérence, tout au moins de convergence d’intérêts autour des nouvelles questions métropolitaines et entre diverses formes et acteurs institutionnels. L’analyse révèle une concurrence plus qu’une complémentarité entre l’échelle régionale et l’échelle métropolitaine, et la difficulté à construire cette dernière. La question des inégalités territoriales inhérentes à la métropolisation se pose aussi pour les acteurs locaux, qu’il s’agisse de communes (dans le Latium) ou d’intercommunalités et territoires (en Île-de-France). La capacité inégale des collectivités locales à mobiliser des énergies au service de l’idée de projet urbain intégré est certes rendue plus impérative mais aussi plus difficile à mener par une métropolisation institutionnelle complexe et à bien des égards conflictuelle.

Haut de page

Bibliographie

AGENZia per la Coesione Territoriale, 2015, Programma Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014-2020, Documento di programma.

AGENZia per la Coesione Territoriale 2016, PON-METRO, Piano operativo di Roma Capitale.

AVDIKOS V., CHARDAS A., 2016, European Union Cohesion Policy Post 2014: More (Place-Based and Conditional) Growth – Less Redistribution and Cohesion, Territory, Politics, Governance, vol 4:1, p. 97-117.

Barca F., 2009, An agenda for a reformed cohesion policy, Bruxelles, 244 p.

BEHAR D., LOISEL M., RIO N., 2016, Le 9-3, un territoire de la nation, La fin du 9-3 ? La Seine-Saint-Denis entre représentations et métropolisation, Hérodote, 162, 3e trimestre, p. 143-161.

BERNADOU D., 2019, La fabrique du récit territorial en Italie, les cas des Régions Émilie-Romagne et Latium, Thèse de doctorat, Université de Paris

Cremaschi M., Delpirou A., Rivière D., Salone C. (dir.), 2015, Métropoles et régions, entre concurrences et complémentarités, regards croisés France-Italie, Planum, the Journal of urbanism, www.planum.net, ISSN 1723-0993

BACQUÉ M.-H., BellangeR E. et REY H. (dir.), 2018, Banlieues populaires. Territoires, sociétés, politiques, La Tour d’Aigues, Éd. de l’Aube, coll. Bibliothèque des territoires, 381 p.,

BÉHAR D., DELPIROU A., 2018, Des projets sans boussole ? Quelle place pour « Inventons la Métropole » dans le chantier du Grand Paris ? Métropolitiques, 7 mai 2018.

CHILLA T., 2012, L’Union Européenne a-t-elle une politique de développement des métropoles ? (Does the European Union have a policy of metropolitan development), Bulletin de l’Association de géographes français, vol 89, n° 4, p. 558-569.

DATAR, 2014, Étude nationale sur la mise en œuvre du volet urbain de la politique européenne de cohésion 2007-2013, http://www.europe-urbain.fr

EDATER, 2018, Étude sur la valeur ajoutée de la politique de cohésion dans les stratégies urbaines intégrées (période 2014-2020), CGET et Régions de France.

FERLAINO F., MOLINARI P., 2009, Neofederalismo, neoregionalismo e intercomunalità, Geografia amministrativa dell'Italia e dell'Europa, Bologna, Il Mulino.

HALPERN C., LE GALES P., 2013, Grandeur et décadence de la politique urbaine de l’Union européenne, Working papers du Programme Villes & territoires, vol 4, Paris, Sciences Po, p. 1-19.

HARDOUIN-LEMOINE M., 2001, Le bassin de Longwy : quelle reconversion grâce au programme européen Objectif 2 ? (1989-1996), Annales de Géographie, tome 110, n° 619, p. 309-320.

KAHN R., 2017, Le tournant métropolitain de la politique régionale européenne, Bulletin de l'Observatoire des politiques économiques en Europe, vol. 36(1), p. 43-48.

LACOSTE G, 2013, La Métropole du Grand Paris, intégration ou confédération, Métropolitiques, 9 septembre 2013, URL : http://www.metropolitiques.eu/

LAMENIE B., 2015, L’Union Européenne et le duo métropoles-régions, un rendez-vous en sursis ? L’exemple de l’intervention de la politique de cohésion dans la construction de la Métropole du Grand Paris, in Cremaschi M. et al., Métropoles et régions, entre concurrences et complémentarités, regards croisés France-Italie, Planum, the Journal of urbanism, www.planum.net, ISSN 1723-0993

LAMENIE B., 2019, Transfert des fonds européens et affirmation du pouvoir régional. L'exemple des Investissements territoriaux intégrés en Île-de-France, Belgéo, 2, https://doi.org/10.4000/belgeo.31589

MANCHANAVARRO T., GARRIDOYSERTE R., 2008, Regional policy in the European Union: The cohesioncompetitiveness dilemma, Regional Science Policy & Practice, vol 1 n° 1, p. 47-66.

MANCEAU E., 2011, La Politique de cohésion et l’aménagement du territoire en Italie, le cas de la région Campanie, Thèse de doctorat, Université Paris-Diderot.

Mboumoua I., 2007, L'Union européenne et les villes : du développement des instruments d'action publique Urban et Urbact à leur traduction localisée : Mantes-la-Jolie, Grigny, Birmingham et Lambeth, Thèse de doctorat, Université Paris-VIII

Pasquier G., Pinson G., 2004, Politique européenne de la ville et gouvernement local en Espagne et en Italie, Politique européenne, n° 12, L’Europe au microscope du local, p. 42-65.

PIN C., 2015, La gouvernance territoriale de l’innovation, entre région et métropole : une comparaison Île-de-France/Lombardie, Thèse de doctorat, USPC/Université Paris 13.

POUPEAU F.-M., 2017, Analyser la gouvernance multi-niveaux, Grenoble, PUG, 262 p.

RADAELLI Cl., 2006, Européanisation, in Boussaguet L., Jacquot S., Ravinet P. (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Les Presses de Science po, 2e éd., p. 193-201.

Regione Lazio, 2014, (en) With Europe, Lazio restarts, 45 projects for development, work and social cohesion, en ligne sur http://www.lazioeuropa.it/

Rivière D., 2011, Le renouvellement urbain et la politique européenne de cohésion, de Naples à Saint-Denis, Rives méditerranéennes [En ligne], 39, p. 103-123 https://doi.org/10.4000/rives.4044

Rivière D., 2016, Métropoles et territoires institutionnels : quelques pistes d’analyse à partir des cas français et italien, L'Espace Politique, http://espacepolitique.revues.org/3642

VETRITO G. (a cura di), 2017, I dossier delle Città Metropolitane. Città metropolitana di Roma, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli affari regionali e autonomie, prima edizione.

Haut de page

Notes

1 Les régions prioritaires sont celles dont le PIB par habitant (en standard de pouvoir d’achat) est inférieur à l’indice 75, UE indice 100.

2 L’enquête mobilise aussi la participation observante de l’un des auteurs, un temps acteur local de la cohésion dans la banlieue parisienne. Enfin, elle doit beaucoup, pour les deux auteurs, à une collaboration régulière entre le master Aménagement développement local de l’Université de Paris (ex- Paris-Diderot) et le service Ressources extérieures et européennes de Plaine commune. Nous remercions Thomas Jouanlanne et Adda Bekkouche pour leur disponibilité.

3 Certains auteurs ont suggéré l'émergence d'une politique urbaine à travers une combinaison d'instruments, sans pour autant en conclure à un champ d'action autonome (Halpern et le Galès, 2013).

4 « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées » (Art.532 du Traité de Lisbonne, 2007).

5 La Commission européenne demande aux Régions d’élaborer une Stratégie régionale d’innovation (2007-2013) et une Smart Specialisation Strategy dite Stratégie S3 (2014-2020).

6 Relevé sur le site de la DG Regio, consulté décembre 2019. https://ec.europa.eu/

7 Entretien au conseil régional d’Île-de-France, 29/06/2016. L’aire urbaine de Paris selon l’INSEE (12,6 millions d’hab.) dépasse les limites régionales, alors que le système local de travail de Rome selon l’Istat dépasse tout juste les limites de l’ex province (actuelle CM) de Rome, coïncidence qui est loin de se retrouver dans d’autres métropoles comme Milan ou Turin (Rivière, 2015).

8 Les compétences associées à ce statut, dont la mise en œuvre reste incomplète, recoupent en partie celles des CM, en particulier sur le développement économique et la planification territoriale.

9 Dont les villes-centres : ainsi, Anne Hidalgo, Maire de Paris, plaide pour « une métropole raisonnablement intégrée », dans un entretien avec Grand Paris Développement, paru à l’automne 2015 (cité par Rivière, 2015).

10 39 millions d’euros pour Rome, à titre de comparaison, le programme national en faveur des périphéries de 2017 –remis en cause ensuite- alloue respectivement 18 et 40 millions d’euros à Rome commune et à Rome CM. La loi régionale 208 de 2015 affecte en outre 500 millions aux périphéries.

11 Dans le modèle métropolitain italien, contrairement au modèle français, le maire de la plus grande ville préside la métropole.

12 Entretien avec le responsable régional de la programmation, 1er avril 2015. Ce n’est que récemment que les provinces de Latina et de Frosinone ont vu s’atténuer les traces de leur longue appartenance à l’ex-Mezzogiorno officiel, au bénéfice de la province de Viterbe au Nord. Mais dans la commune de Pomezia, aux portes de Rome, les fonds structurels, si on y inclut la contrepartie nationale, dont la part peut être il est vrai considérable, atteignent au 31 août 2019 quelque 859 d’euros par habitants et sont impliqués dans 800 projets pour plus de 50 millions d’euros. Relevé sur www.opencoesione.gov.it/.

13 Entretien Comune di Roma, 30 mars 2015.

14 Un rapport de F. Barca (2009) avait proposé pour le renouvellement de la politique de cohésion l’idée d’efficience territoriale, définie comme « la capacité d’un territoire à tirer le meilleur parti de ses ressources » soutenue par un système de gouvernance multi-niveaux incluant des transferts financiers soumis à de fortes conditionnalités. Toutefois, ce tournant est resté limité, de l’avis même de cet acteur.

15 Le terme utilisé est PLUS -Piano Locale Urbano di Sviluppo, plan local urbain de développement.

16 Entretien Région Latium, 4 mai 2017.

17 La programmation 2007-13 s’était mal terminée de ce point de vue. La Région Île-de-France a elle aussi connu récemment des difficultés à dépenser les fonds dans les règles imparties.

18 Certaines zones font l’objet d’une approche inter-communale dans le POR du Latium, comme la Vallée du Sacco, Regione Latium, 2014.

19 Le projet porté par la MGP « Inventons la métropole », dans ses phases 1 (2017) et 2 (2018), symbolise lui aussi l’idée de concevoir la métropole par le bas en ayant recours à la production urbaine. Toutefois, cette initiative souligne aussi l’absence de convergence autour d’une gouvernance partagée du territoire qui permettrait justement de faire le lien entre les grands projets (y compris le Grand Paris Express) et les dynamiques propres à la métropole (Béhar, Delpirou, 2018). Le département de la Seine-Saint-Denis est celui où le nombre de projets retenus lors des deux phases de l’appel est le plus important : 23 sur 61 et 10 sur 30. Il s’agit en tout état de cause, de projets architecturaux, sur lesquels n’intervient pas directement la politique de cohésion et qui n’ont pas eu d’incidences sur sa propre dimension urbaine.

20 Sur 2007-2013, il a porté sur des dépenses d’animation (250 000 euros alloués au réseau Syllabe, visant à mettre en relation les milieux de la recherche universitaire et le réseau d’entreprises de Plaine Commune) et sur des équipement (la Maison de l’Emploi ou encore la passerelle piétonne de la gare de Villetaneuse, pour 1 million d’euros chacun). La Maison de l'Innovation du campus de Villetaneuse est restée non réalisée.

21 Entretien mairie de Paris, 21/10/2016.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Métropoles institutionnelles et Régions dans le Latium et l’Île-de-France
Légende En grisé città metropolitana de Rome et Métropole du Grand Paris (MGP),
Crédits Conception, Brice Lamenie, Dominique Rivière, réalisation L. Lizzi, UMR Géographie-cités, données ISTAT, INSEE, 2019.
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/15513/img-1.png
Fichier image/png, 222k
Titre Figure 2 : Les territoires du volet urbain en Île-de-France
Crédits Elaboration Brice Lamenie, réalisation L. Lizzi, UMR Géographie-cités, Sources : Région Île-de-France et Préfecture de Région.
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/15513/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 339k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Dominique Rivière et Brice Lamenie, « Métropoles vs régions ? Une approche de la politique de cohésion à partir de deux régions métropolitaines, le Latium et l’Île-de-France », Géocarrefour [En ligne], 94/3 | 2020, mis en ligne le 21 septembre 2020, consulté le 28 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/15513 ; DOI : https://doi.org/10.4000/geocarrefour.15513

Haut de page

Auteurs

Dominique Rivière

Professeure de géographie, Université de Paris/ ex-Paris-Diderot, UMR Géographie-cités dr@parisgeo.cnrs.fr

Brice Lamenie

Docteur en géographie et aménagement, associé à lUMR Géographie-cités lamenie_brice@yahoo.fr

Haut de page

Droits d’auteur

© Géocarrefour

Haut de page
  • OpenEdition Journals
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search