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La dimension urbaine de la politique de cohésion de l’Union européenne 2014-2020, entre injonctions, redéfinitions et territorialisation : l’exemple des Investissements Territoriaux Intégrés (ITI) franciliens

The urban dimension of the cohesion policy of the European Union 2014-2020, between orders, redefinitions and territorialization : the example of Ile-de-France Integrated Territorial Investments (ITI)
Anna Geppert et Charles Affaticati

Résumés

Jadis aménagement du territoire ‘‘à la française’’, la politique de cohésion s’est fortement tournée vers le soutien à la compétitivité économique, sous couvert, notamment, d’injonctions environnementales telles que l’adaptation au changement climatique. Des priorités sectorielles, incarnées par onze ‘‘objectifs thématiques’’ générateurs de croissance servent au pilotage de cette politique dans la période de programmation actuelle (2014-2020). Reste-t-il encore une place pour des projets de territoire ? C’est dans le concret des choix menés localement que se dessine l’équilibre entre injonction sectorielle et territorialisation. Les résultats varient, comme le montre l’exemple des investissements territoriaux intégrés (ITI) franciliens.

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Texte intégral

Introduction

1Avec un budget de 355,1 milliards d’euros alloués pour la période 2014-2020, la politique de cohésion représente le premier poste de dépenses de l’Union européenne et consomme près du tiers de son budget. En vertu du principe d’additionnalité – les financements européens ne doivent pas se substituer mais s’ajouter aux dépenses publiques nationales, – elle suscite un « effet levier » conséquent, influençant les politiques publiques des différents états-membres, les choix d’investissement des collectivités territoriales, le fonctionnement des entreprises publiques et privées : autant dire que les enjeux financiers sont importants.

2Sous son nom originel de « politique régionale », cette politique poursuivait, dans une Communauté Économique Européenne en train d’unifier son marché, un objectif largement inspiré de l’aménagement du territoire « à la française » : la réduction des disparités de développement régionales. Cependant, l’aménagement du territoire est une compétence souveraine des états, et la légitimité de l’échelon européen n’allait pas de soi. Par conséquent, le Projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe de 2003 désigna autrement cette compétence, et glissa l’adjectif « territoriale » dans le titre consacré à la « cohésion économique, sociale et territoriale » de l’Union (Faludi, 2007). Repris dans le traité de Lisbonne, ce terme constitue le fondement juridique de l’action territorialisée de l’Union européenne et la politique régionale s’intitule, depuis 2007, « politique de cohésion ».

3Chemin faisant, cette politique est-elle restée la même, tel du « vieux vin français dans des bouteilles neuves » (Faludi, 2004) ? Notre thèse est que, à l’instar du projet européen lui-même, la politique de cohésion s’est réorientée à partir des années 2000. La prise en compte des objectifs de la « Stratégie de Lisbonne-Göteborg » (Geppert, 2008), puis de la Stratégie « Europe 2020 », ont largement infléchi les objectifs de la politique de cohésion, faisant une large place à des injonctions nouvelles : adaptation au changement climatique, transition énergétique… ces injonctions, incarnées par les onze « objectifs générateurs de croissance » (OT) servant au pilotage de cette politique dans la période de programmation actuelle (2014-2020), sont dans une large mesure sectorielles et liées à l’objectif surplombant de soutien de la croissance économique. Comment cette approche sectorielle et économique s’articule-t-elle avec l’approche territoriale, toujours affichée par la Commission européenne ?

4La dimension urbaine de la politique de cohésion offre un exemple intéressant de cette tension. Entrée dans les mécanismes de droit commun depuis 2007, cette politique s’est dotée d’une doxa très territoriale – l’approche intégrée, promue notamment par la charte de Leipzig de 2007 (Conseil informel, 2007). Elle dispose d’un instrument novateur, les investissements territoriaux intégrés (ITI), conçus pour répondre à la situation particulière des territoires urbains en grande difficulté, tout en répondant aux OT mentionnés plus haut. Parviennent-ils réellement à concilier les injonctions économiques et environnementales avec une action publique territoriale ?

5La réponse ne va pas de soi car ces différentes dimensions ne s’excluent pas nécessairement. Par exemple, en réalisant la rénovation énergétique de bâtiments, on soutient l’activité du secteur de la construction et du bâtiment tout en contribuant à l’amélioration de la qualité du bâti d’un quartier et, sur un plan social, à la réduction de la facture énergétique des habitants. Cependant, comment la somme des intérêts particuliers ainsi servis s’articule-t-elle à des objectifs plus généraux, par exemple à la création d’espaces et d’équipements publics accessibles à tous ?

6Notre hypothèse est que, entre logiques territoriales et logiques sectorielles, la balance penche du côté des secondes, aboutissant à une certaine dé-territorialisation de l’action. Cependant, c’est au cas par cas, dans le concret des choix opérés localement, que se construit cette combinaison, avec un degré variable de spatialisation des politiques menées. Afin d’entrer dans le concret, nous avons choisi l’exemple de l’Île-de-France, une région qui a adopté un positionnement ambitieux, consacrant à ses ITI un budget deux fois supérieur à l’exigence légale.

7Le présent article veut permettre à tout lecteur, même peu familier du contexte et ne parlant pas ‘‘l’européen’’, ce que d’ailleurs les praticiens de l’urbanisme et de l’aménagement eux-mêmes ne font qu’approximativement (Santamaria et Élissalde, 2015), d’envisager avec les auteurs la question posée : dans quelle mesure s’agit-il d’aménagement du territoire, et dans quelle mesure d’une politique économique ? A cet effet, la première partie revient sur l’émergence et la montée en puissance des injonctions économiques et environnementales dans la politique de cohésion et dans sa dimension urbaine. La seconde partie analyse la gouvernance multi-niveaux dans la mise en œuvre de cette politique, montrant le rôle central des régions, autorités de gestion des programmes européens en France, notamment dans le cas de l’Île-de-France, région disposant de ressources financières et techniques exceptionnelles. La troisième partie présente la réponse des territoires franciliens, qui sont contrastées. La discussion conclusive espère contribuer aux réflexions en cours sur les perspectives 2021-27 de la dimension urbaine de la politique de cohésion.

Une politique qui bascule de l’aménagement du territoire vers des objectifs de croissance économique

8De sa naissance comme politique d’aménagement du territoire à la situation actuelle dominée par les investissements liés à l’innovation, à la transition énergétique et à la lutte contre le changement climatique, la politique de cohésion change de nature. Cela résulte aussi bien des débats internes entre les états-membres, plus ou moins portés sur l’aménagement du territoire et plus ou moins enclins à le déléguer au niveau européen, que de la réponse aux changements de contexte des politiques publiques intervenus au cours de la dernière décennie.

9La tension entre politiques territoriales et politiques sectorielles est pleinement intégrée à l’organisation du dispositif même de la politique de cohésion. Cette évolution concerne tant la politique de cohésion dans son ensemble que les dispositifs particuliers conçus pour son volet urbain, pourtant en théorie particulièrement sensibles à la dimension territoriale, dans l’esprit de la charte de Leipzig (Conseil informel, 2007) et des stratégies de développement régional territorialisées (place-based approach) promues par le rapport Barca (2009).

Les grands objectifs de la politique de régionale et de cohésion, de la remise en cause des objectifs d’aménagement du territoire aux ajouts successifs d’objectifs sectoriels

10Dans une Communauté Économique Européenne privée de compétence en matière d’aménagement du territoire, la politique régionale voit le jour très discrètement avec la création, en 1975, d’un fonds européen de développement régional (FEDER). Il s’agit alors d’un instrument d’accompagnement de la mise en place du marché commun, destiné à en éviter les effets indésirés : une accentuation des disparités de développement entre les régions. C’est alors un poste de dépenses très modeste (5 % du budget communautaire), et dont les états-membres disposent à leur gré. Pendant la présidence de Jacques Delors (1985-1995), l’essor de cette politique conduit à l’encadrer davantage : les fonds structurels doivent, d’une part, contribuer à la réalisation d’objectifs de développement territorial définis et, d’autre part, être affectés à des territoires en retard de développement, identifiés par un zonage (Drevet, 2008).

11Des zonages fins déterminent, à l’échelle communale, la carte des territoires éligibles aux aides européennes. Il s’agit de territoires de moindre richesse, selon leur PIB par habitant, et confrontés à des problématiques précises : espaces ruraux en déprise, territoires frappés par la désindustrialisation… Les villes furent généralement absentes de ces zonages. En effet, concentrant l’activité, les unités urbaines présentent un PIB/habitant moyen supérieur à celui des territoires qui les entourent. C’est au niveau infra-urbain qu’apparaissent les inégalités, et les écarts de richesse entre quartiers d’une métropole sont bien plus importants que les disparités entre régions.

12A mesure que son budget se développe et que l’Union européenne s’élargit, de nouveaux objectifs de développement s’ajoutent aux précédents. Ainsi, après l’élargissement de 1995 (Autriche, Suède, Finlande), apparaît un objectif concernant les espaces ultrapériphériques de très faible densité de peuplement. D’autre part, des Programmes d’Initiative Communautaire (PIC), de caractère provisoire et expérimental, servent de laboratoire d’idées et de méthodes d’action. Trois d’entre eux ont un caractère spatial : Interreg pour les territoires transfrontaliers, Leader pour les territoires ruraux, et Urban qui préfigure la politique urbaine.

13Progressivement, la multiplication des objectifs et des PIC dessine un dispositif lourd et complexe. Lors des élargissements aux pays d’Europe centrale et orientale (2004 et 2007), la politique régionale doit être simplifiée et adaptée aux inégalités de richesse accrues de l’Union Européenne élargie. Le maintien des règles issues de la période Delors n’est pas soutenable, ni financièrement ni politiquement. A cette occasion, les objectifs de la politique de cohésion sont reformulés. Les régions pauvres, généralement situées dans les nouveaux états-membres, émargent aux objectifs traditionnels de solidarité territoriale au titre de la « convergence », tandis que les régions plus riches devront développer « compétitivité régionale et emploi » : dans cette nouvelle architecture, le zonage disparaît. Les cartes d’éligibilité aux fonds structurels ont fait long feu. Tout territoire situé dans l’Union est éligible aux fonds structurels (Fig. 1).

Figure 1 : Dimension territoriale dans les objectifs de la politique régionale

1988-1999

2000-2006

2007-2020

Objectif 1 : Régions en retard de développement.

Objectif 1 : Régions en retard de développement (PIB ≤ 75 % de la moyenne communautaire) et régions ultrapériphériques

Convergence : états et régions les moins développées (PIB ≤ 75 % moyenne communautaire)

Objectif 2 : Aider à la reconversion des régions sérieusement affectées par le déclin industriel.

Objectif 5b : Promouvoir le développement des zones rurales.

Objectif 6 : Assister les " zones à très faible densité de population ".

Objectif 2 : Zones en difficultés structurelles

Compétitivité régionale et emploi : Renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions ainsi que l'emploi

(reprend objectifs 2 et 3 et PIC)

Objectif 3 : Lutter contre le chômage de longue durée

Objectif 4 : Faciliter l’intégration professionnelle des jeunes

Objectif 5a : Accélérer l’ajustement des structures agricoles (exploitants)

Objectif 3 : Modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

Programmes d’Initiative Communautaire (PIC) à caractère territorial :

  • Leader (développement rural)

  • Urban (quartiers en difficulté)

  • Interreg (transfrontalier).

PIC à caractère territorial :

  • Leader+

  • Urban II

  • Interreg

Coopération territoriale européenne : (succède à Interreg)

Tableau : Anna Geppert. Sur fond grisé, objectifs ‘‘zonés’’

14A l’occasion de ce profond remodelage, la notion même de cohésion territoriale s’est élargie, embrassant tout à la fois inégalités de développement, compétitivité, développement durable et enjeux de gouvernance (Faludi, 2010). Désormais, la politique de cohésion est sollicitée pour soutenir la stratégie de Lisbonne-Göteborg, et faire de l’Europe « l’économie de la connaissance et du développement durable la plus compétitive du monde » (Geppert, 2007). A cet effet est instauré un fléchage de fonds (Earmarking) : 60 % des fonds dans les régions d’objectif convergence, 75 % des fonds dans les régions d’objectif compétitivité régionale et emploi, doivent servir à la conversion à l’économie de la connaissance. Quelle part reste-t-il pour la dimension territoriale de la politique de cohésion ?

15En 2007-2013, la plupart des autorités de gestion (AG) font preuve de souplesse. L’injonction d’innovation est adaptée aux projets territoriaux. Pour la période 2014-2020, leur marge de manœuvre se réduit. La stratégie Europe 2020 succède à la stratégie de Lisbonne-Göteborg, précisant des orientations en vue d’une « croissance intelligente, durable et inclusive ». Dans son prolongement sont définis les objectifs thématiques (OT) auxquels les projets financés doivent contribuer, en même temps qu’à l’objectif surplombant de compétitivité ou de convergence. Les OT sont sectoriels bien plus que territoriaux : si l’on peut encore soutenir la modernisation des transports publics ou travailler l’environnement, on chercherait en vain le logement, les équipements ou les espaces publics (Fig. 2). Il faut descendre à la déclinaison des OT en priorités d’investissement (PI) pour voir apparaître des intitulés se rapportant clairement à l’aménagement du territoire. Nous verrons que l’Île-de-France a su, dans une certaine mesure, en tirer parti.

Figure 2 : Objectifs thématiques FESI de la période de programmation 2014-2020 selon les cibles de la stratégie Europe 2020

Objectifs thématiques des Fonds Européens Structurels et d’Investissement 2020

Europe 2020 : ‘‘Pour une croissance...’’

‘‘Intelligente’’

1. Renforcement de la recherche, du développement technologique et de l’innovation

2. Améliorer l’accès, l'utilisation et la qualité des technologies de l’information et de la communication

3. Renforcer la compétitivité des PME

‘‘Durable’’

4. Favoriser la transition vers une économie à faibles émissions de CO2

5. Promouvoir l’adaptation au changement climatique ainsi que la prévention et la gestion des risques

6. Protéger l’environnement et promouvoir l’utilisation rationnelle des ressources

7. Promouvoir le transport durable et améliorer les infrastructures de réseaux

‘‘Inclusive’’

8. Promouvoir des emplois durables et de qualité, et favoriser la mobilité de la main-d'œuvre

9. Promouvoir l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et contre toute forme de discrimination

10. Investir dans l’éducation, la formation et l’apprentissage tout au long de la vie

11. Renforcer l’efficacité de l’administration publique

16De la politique régionale à la politique de cohésion, la dimension aménagiste et spatialisée s’est progressivement affaiblie au profit de politiques sectorielles, économiques et environnementales. Au sein de cette politique, le volet urbain et les ITI représentent l’action la plus territorialisée : ils portent sur des espaces prédéfinis, éligibles sur critères de pauvreté, dont les acteurs élaborent et mettent en œuvre une stratégie de développement.

Le volet urbain de la politique de cohésion, politique de la ville à l’européenne ou catalogue d’actions ?

17L’Union européenne n’ayant pas de compétence en aménagement urbain, proposer son intervention dans les villes ne va pas de soi. Entre 1994 et 2006, la direction générale de la politique régionale (DG Regio) expérimente des dispositifs pilotes pour des quartiers en difficulté avec deux générations du PIC Urban, auquel participent plus de deux cents villes européennes. Les retours d’expérience des bénéficiaires, collectés à travers le réseau Urbact, lui-même financé par les fonds structurels, sont positifs.

18Lors de la refonte de la politique de cohésion du début des années 2000, l’action urbaine bénéficie d’un portage politique fort. La Commission européenne, qui publie une série de rapports sur les villes, reçoit l’appui de l’Intergroupe Urban du Parlement européen, fondé par le Français Jean Marie Beaupuy, ainsi que de nombreux représentants au Comité des Régions. Les arguments en faveur de l’action urbaine relèvent de différents registres du discours : la justice spatiale, les plus grandes inégalités apparaissant au niveau infra-urbain, et l’efficacité de l’action publique, les villes étant les acteurs privilégiés pour mener des politiques au plus près des citoyens et des réalités du terrain (Harburger, 2007). Un troisième registre est celui de la croissance et de l’emploi. Selon le Lexique de l'aménagement du territoire européen,

La référence à la dimension urbaine de l'Union européenne permet de qualifier la réalité d'un espace européen fortement influencé par les villes [...], mais aussi à l'importance des villes comme centres d'échange et de développement culturel, politique, social et économique essentiels pour atteindre les objectifs de croissance et d'emploi que se fixe l'Union européenne au titre de la stratégie de Lisbonne. (Elissalde et al. 2008, p. 73)

19Dans le champ opérationnel, cette dimension urbaine revêt un caractère composite, pour ne pas dire attrape-tout :

Dans cette perspective, à travers les actions mises en œuvre en faveur des villes, l'expression est également utilisée pour qualifier dans le même temps l'amélioration de la performance des villes, la réduction des difficultés qu'elles rencontrent (pauvreté, exclusion sociale...), et la prise en compte de leurs problèmes environnementaux. (Elissalde et al. 2008, p. 73)

20En 2007, l’action urbaine entre dans le dispositif de droit commun de la politique de cohésion, habilitée à financer le « développement urbain durable ». Ce financement peut être accordé à des dossiers instruits au fil de l’eau, ou bien à des Projets Urbains Intégrés (PUI, 2007-2013), qui deviendront par la suite les ITI (2014-2020). La période 2014-2020 place la dimension urbaine au cœur même de la politique de cohésion. À l’échelle du continent, environ 10 milliards d’euros de fonds structurels sont alloués aux « stratégies intégrées pour le développement urbain durable ».

21Ces stratégies doivent beaucoup à « l’approche intégrée du développement urbain » que la Charte de Leipzig définit comme « la prise en compte simultanée et équitable des impératifs et des intérêts essentiels au développement des villes » (Conseil Informel, 2007, p. 2). Cela suppose une intégration des acteurs du développement urbain, grâce à un ensemble de politiques coordonnées, définies en concertation avec les différents niveaux institutionnels, les entreprises et les habitants. La charte de Leipzig appelle à une intégration d’actions au service d’une stratégie territoriale et propose une méthode de travail que nous retrouvons dans le dispositif des ITI : diagnostic territorial multi-critères, identification des enjeux du territoire, élaboration et mise en œuvre d’une stratégie multi-sectorielle, multi-scalaire et multi-acteurs.

Figure 3 : Répartition FEDER-FSE (hors Assistance technique)

Figure 3 : Répartition FEDER-FSE (hors Assistance technique)

22Sur le plan financier, la notion d’intégration se traduit par la mobilisation conjointe de différents fonds européens structurels et d'investissement (FESI), le FEDER et le FSE, pour associer intervention physique et intervention sociale. La part de ces deux fonds varie du tout au tout d’un ITI à l’autre, comme nous le voyons dans le cas francilien (Fig. 3). Cela reflète des méthodologies d’action variées, privilégiant le social (Plaine Commune) ou l’intervention sur le bâti (réhabilitation de friche aéroportuaire BA217 à Cœur d’Essonne). Cependant, une analyse complète nécessite le passage par le niveau opérationnel pour identifier l’objectif final des actions : ainsi, à Cœur d’Essonne, les hangars réhabilités doivent accueillir un cluster ‘‘drones’’, l’opération a donc une tonalité à la fois spatialisée et de développement économique. D’autre part, il est nécessaire d’analyser finement l’articulation des opérations financées entre elles, et avec les stratégies d’aménagement des territoires.

La traduction des injonctions communautaires par l’Île-de-France, une spatialisation partielle mais existante

  • 1 L’État conserve la gestion directe de 40% des FESI (FSE uniquement) en Île-de-France

23La politique urbaine de l’Union européenne respecte la subsidiarité en accordant une large part d’autonomie aux niveaux de décision inférieurs, au plus près du terrain. Sa mise en œuvre se déploie dans une interaction et une négociation permanente entre niveaux institutionnels. Chaque échelon institutionnel est non seulement un exécutant mais aussi, dans une certaine mesure, un coproducteur de cette politique. Ceci est particulièrement vrai pour les autorités de gestion, qui assument la responsabilité des programmes opérationnels. En France, depuis 2014, il s’agit essentiellement des régions1. Elles se sont emparées de manière différente de l’instrument ITI.

Un dispositif mobilisant une gouvernance multi-niveaux où chaque acteur contribue à définir les contours de la politique urbaine

  • 2 Article 7 du règlement UE n°1301/2013 relatif au FEDER.

24Au cours de la période de programmation 2007-2013, l’idée qu’une politique urbaine était utile a fait son chemin, soutenue au niveau européen par de nombreux acteurs. Un consensus s’accorde sur l’idée que « les villes contribuent à la fois aux problèmes et aux solutions » du continent (Commission européenne, 2011, p. 4). Par conséquent, pour la période de programmation 2014-2020, le volet urbain est maintenu. Les règlements communautaires préservent le niveau de financement qui avait été alloué à la dimension urbaine pour la période 2007-2013, soit au moins 5 % des fonds FEDER2. Le ‘‘développement urbain intégré’’ doit améliorer la situation de territoires en grande difficulté, et il revient à chaque état-membre de définir le détail de son action.

  • 3 En 2007-2013, il s’agissait du Cadre de Référence Stratégique National (CRSN)

25La politique de cohésion est contractualisée avec chaque état-membre dans un accord de partenariat (AP)3 qui présente la stratégie nationale et la ventilation des enveloppes financières. Dans son AP, approuvé le 8 août 2014 par la Commission européenne, la France se montre bonne élève et alloue au développement urbain durable 10 % des fonds FEDER-FSE, soit le double du montant attendu. Le cadre territorial de l’action, la France dispose est celui de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Les financements iront aux quartiers du nouveau programme national de renouvellement urbain 2014-2024 (NPNRU), mais les actions pourront se déployer selon des échelles d’interventions différenciées, avec des périmètres d’action élargis.

  • 4 À l’exception de la région Alsace qui fut AG dès 2007-2013, préfigurant la situation contemporaine.

26Chaque état-membre organise son action en programmes opérationnels thématiques (POT) ou régionaux (POR) et désigne l’autorité de gestion responsable de leur mise en œuvre. En France, jusqu’en 2013, les Secrétariats Généraux aux Affaires Régionales (SGAR)4 exerçaient ce rôle. Depuis 2014, cette fonction est dévolue aux régions, qui ont donc, pour la première fois, rédigé leur POR. L’action urbaine représente de 10 % de l’enveloppe au niveau national, mais l’effort varie considérablement d’une région l’autre, allant de 4 % du POR pour la région Centre à 21 % du POR pour l’Île-de-France. En valeur absolue, dans la région capitale, cela représente 98 millions d’euros de fonds structurels, dont presque deux tiers au titre du FEDER (CGET, 2015, p. 14-15).

27Les régions françaises ont adopté des modalités différentes pour la gestion de leur volet urbain. Parmi les 27 régions françaises de 2014, 11 ont consacré un axe de leur POR au développement urbain intégré. Cela permet une gestion classique des fonds urbains, selon les mêmes règles que l’ensemble du POR. Le POR définit limitativement la nature des actions qui pourront être financées au titre de l’axe urbain, mais, en contrepartie, il n’est pas besoin de présélectionner les territoires éligibles. Par exemple, le POR de la Champagne-Ardenne comporte un Axe 5 « Accompagner le développement et l’aménagement durable des territoires urbains », qui peut financer l’intermodalité dans les transports, la reconversion de friches urbaines et la requalification des espaces urbains. Tous les EPCI champardennais comportant des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) peuvent présenter des projets tout au long de la période de programmation. 16 régions, dont l’Île-de-France, recourent au dispositif de l’ITI. Cela permet de financer l’action urbaine en puisant de manière transversale dans tous les axes du POR, mais la liste des bénéficiaires est limitative : l’AG choisit en début de période ses ITI. Chaque ITI élabore une stratégie territoriale intégrée, ce qui semble favoriser une action spatialisée.

28Les villes et les intercommunalités ont un rôle renforcé dans la mise en œuvre de la politique de cohésion. Elles peuvent se voir déléguer une partie de l’activité de gestion des fonds structurels. Elles sont responsables, au minimum, de la sélection des opérations financées au titre du développement urbain intégré. En Île-de-France, une commission, appelée comité de sélection et de suivi (CSS) et présidée par un élu local, valide l’opportunité des projets avant leur instruction par les services régionaux. La composition du CSS varie d’un ITI à l’autre, mais elle comprend toujours des élus du territoire, leurs services techniques et des partenaires locaux (Pôle emploi, ADEME, CAF, hôpital...). Ainsi, les intercommunalités interviennent à toutes les étapes, depuis l’élaboration des stratégies de développement territorial intégré jusqu’à la sélection des opérations à financer. En définitive, les régions choisissent leurs priorités et désignent les ITI, mais ce sont les acteurs locaux qui façonnent véritablement leur projet.

L’appel à projets de la région Île-de-France

  • 5 Montant programmé, augmenté en cours de mandat

29L’Île-de-France a estimé que les crédits européens pourraient, grâce à l’approche territoriale du dispositif ITI, lutter efficacement contre les inégalités infra-régionales en insérant les territoires les plus en difficulté à la dynamique de développement de la région. Elle a donc investi massivement dans le dispositif qui représente, avec 112,2M€5, près du quart de la maquette financière du POR.

  • 6 « Les Investissements Territoriaux Intégrés pour une croissance innovante, inclusive et durable en (...)

30Au printemps 2015, la région a lancé l’appel à projets Interract’IF6. Les critères font ressortir une typologie spatiale pour les territoires candidats, qui devaient présenter au moins un QPV. À cela s’ajoute une l’exigence d’une stratégie : l’appel aux fonds européens devait s’articuler aux autres dispositifs contractuels (contrats de ville, Contrats de développement territorial, CPER…) et à la planification (SDRIF, SRCE etc.). Enfin, pour s’assurer de leur capacité à engager les actions en temps voulu, les territoires devaient présenter un programme d’opérations, un critère d’autant plus contraignant que l’appel de projets n’était ouvert que pendant six semaines. Les subventions européennes sollicitées devaient représenter une masse critique (montant minimum de 5M€) et associer FEDER et FSE.

  • 7 La PI 9c : aide à la revitalisation physique et économique des fonctions dans les quartiers priorit (...)

31Les montants programmés au titre des ITI permettent d’offrir une lecture sectorielle, montrant les dépenses programmées par axe du POR (Fig. 4). En premier lieu, cet examen confirme l’importance des priorités sectorielles de la stratégie Europe 2020. La transition énergétique représente, avec l’Axe 8, le premier poste de dépenses : un quart de l’enveloppe globale lui est consacré. En l’occurrence, il s’agit d’un choix contraint par la « concentration » : les quatre premiers objectifs thématiques doivent représenter au moins 40 % de m’enveloppe globale, et l’OT4 (transition énergétique) au moins 20 %. En second lieu, l’Île-de-France a donné une tonalité « aménagiste » à l’Axe 1 de son POR, en s’appuyant sur une priorité d’investissement adaptée au sein d’un objectif thématique globalement social.7 Enfin, la maquette financière comprend des priorités spécialement conçues pour les ITI (rénovation urbaine, préservation de la biodiversité, insertion des populations marginalisées telles que les Roms, rénovation thermique du bâti résidentiel). En définitive, malgré la forte représentation d’objectifs à caractère sectoriel, le cadre d’action défini par l’Île-de-France ambitionne également de soutenir des stratégies d’investissement spatialisées, notamment grâce à leur articulation aux dispositifs contractuels et de planification déjà existants sur le territoire. La palette large d’interventions thématiques doit permettre aux territoires de composer leur projet sur mesure. Déterritorialisation ou territorialisation ? Le résultat dépend dans une large mesure des choix réalisés localement.

Figure 4 : Enveloppes programmées par Axe du POR 2014-2020

Urbain

Axe 1. Soutenir l’aménagement durable des territoires franciliens

15 160 000

Axe 2. Préserver la biodiversité

5 000 000

Dév- éco

Axe 3. Favoriser la création et la reprise d'activité, assurer une intégration durable dans l'emploi

10 770 172

Axe 6. Renforcer les facteurs de compétitivité

16 149 446

Social

Axe 4. Favoriser les dynamiques de l'inclusion

9 498 146

Axe 5. Investir dans l'éducation et adapter les compétences

19 130 000

Europe 2020

Axe 7. Diversifier et améliorer les applications TIC

4 000 000

Axe 8. Soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de carbone

28 000 000

AT

Axe 11. Assistance technique FEDER

2 908 200

Axe 12. Assistance technique FSE

1 592 000

Total

112 207 964

Données Conseil Régional Île-de-France, 01/07/2019. Classification thématique des axes A. Geppert (cf. ci-dessous).

3218 candidatures recevables ont fait l’objet d’une évaluation générale (diagnostic et projet de territoire, programme d’actions, gouvernance, évaluation, communication), complétée d’une démarche lourde : la pré-instruction de chacune des 370 opérations proposées (207 dossiers FEDER et 163 dossiers FSE), en éligibilité et en opportunité. 12 territoires ont été sélectionnés en 2015. En 2016, après les élections régionales, trois territoires ont été ajoutés à la liste des lauréats.

33Les territoires sélectionnés en 2015 et 2016 présentent une grande diversité. Diversité géographique, avec des ITI allant du cœur de l’Île-de-France (arrondissements Nord de la ville de Paris) jusqu’aux limites de la région (Grand Paris Seine et Oise), en passant par la proche banlieue (Plaine Commune, Est Ensemble…), la grande banlieue (Cœur d’Essonne, Roissy Pays de France) ou encore les anciennes villes nouvelles (Saint-Quentin-en-Yvelines, Cergy-Pontoise, Melun-Sénart) (Fig. 5). Diversité de composition institutionnelle, avec des périmètres opérationnels comportant de trois arrondissements à 73 communes, adossés à des intercommunalités (EPCI, EPT) dont un grand nombre a connu des bouleversements liés à la mise en place de la Métropole du Grand Paris. Diversité dans le niveau d’expérience, entre les territoires ayant connu les PIC puis les PUI, et les nouveaux entrants dans les dispositifs à financement européen. Il n’est donc pas étonnant que leurs projets, également, diffèrent.

Figure 5 : Les territoires ITI en Ile-de-France

Figure 5 : Les territoires ITI en Ile-de-France

Source Région Île-de-France, 2016

Les ITI face à leur projet de territoire

34Sollicités à la fois pour proposer une stratégie territoriale et pour répondre à des injonctions quantitatives, les territoires ont construit leur stratégie d’intervention de manière très diverse. La première partie d’esquisser cinq idéaux-types représentatifs des stratégies et des attitudes des territoires face à la programmation. La seconde partie revient sur la mise en œuvre des projets, déjà bien avancée.

Des stratégies territoriales diversifiées : cinq idéaux-types

35Notre première analyse porte sur la manière dont les ITI ont puisé aux différents axes du POR, en partant de l’idée qu’il est possible d’associer ces derniers à des styles d’action publique connus. La méthode suivie est la suivante. Dans un premier temps, les crédits d’assistance technique (Axes 11 et 12) ont été éliminés de l’analyse. En effet, le manque d’ingénierie locale ayant été pointé lors de la précédente programmation, des crédits d’assistance technique d’un montant très proche ont été accordés à chaque ITI, à hauteur d’un poste de chargé de mission en moyenne par territoire ; ils ne sont donc pas différenciateurs. Ensuite, les axes restants ont été regroupés en quatre thématiques, correspondant à des types de politique publique :

  1. ‘‘Urbain’’ (Axes 1 et 2) : dimension physique du renouvellement urbain, par le bâti (Axe1) et les trames vertes et bleues (Axe 2).

  2. ‘‘Dév-éco’’ (Axes 3 et 6) : développement de l’activité et accompagnement des entreprises.

  3. ‘‘Social’’ (Axes 4 et 5) : accompagnement des publics en difficulté, notamment mais non exclusivement dans leur intégration sur le marché du travail.

  4. ‘‘Europe 2020’’ : priorités soumises à concentration (Axes 7 et 8).

36Un profil de référence francilien, correspondant à la moyenne des investissements programmés par thème, a été dressé. Il révèle un certain équilibre entre ces quatre grands thèmes, avec une sur-représentation des priorités Europe 2020 (30 % du total) et une sous-représentation du renouvellement urbain (19 % du total). Les écarts à ce profil ont été analysés quantitativement et qualitativement ; cinq postures, ou cinq idéaux-types, en ressortent (Fig. 6).

37Le premier idéal-type, nommé « Europe 2020 », correspond aux territoires qui ont suivi l’injonction à la concentration, en particulier sur la rénovation thermique des bâtiments. Ont été retenus les territoires où cela représente un montant particulièrement élevé, de 44 à 57 % des fonds programmés (hors AT). L’importance de ce critère est à relativiser en raison du coût élevé de ces opérations : il suffit d’une opération supplémentaire pour influer lourdement sur la structure d’ensemble du budget. Pour autant, cela reste un choix : la rénovation thermique d’un bâtiment résidentiel ne joue pas le même rôle dans la vie d’un territoire que l’aménagement d’une liaison entre quartiers ou la réalisation d’un équipement d’intérêt collectif.

38Dans l’ensemble, ces territoires mobilisent les crédits européens en complément de la politique de la ville. Par exemple, à Paris Terre d’Envol, l’axe 8 finance deux opérations de rénovation thermique de copropriétés dégradées. La copropriété Jean Perrin, ensemble de barres construites en 1971, est la plus vaste copropriété de Sevran. C’est un grand ensemble qui abrite 598 logements répartis sur 16 bâtiments. La copropriété Parc de la Noue à Villepinte est une copropriété privée de 757 logements datant de 1959, comprenant un petit centre commercial, un pôle médical, une copropriété pavillonnaire (le Hameau des Noisetiers) et des équipements publics, groupe scolaire et gymnase. La rénovation thermique des bâtiments contribue à l’amélioration de la condition des occupants par la réduction de leur facture énergétique, dans des quartiers qui par ailleurs sont l’objet d’interventions au titre de la politique de la ville depuis des décennies.

39Les territoires « Entrepreneurs » misent sur le développement économique. Nous rencontrons cette stratégie dans des territoires de grande banlieue du sud francilien, faiblement urbanisés. Grand Paris Sud Est Avenir constitue une exception de proche banlieue, qui se rattache au profil « entrepreneur » par le biais d’un renforcement de la compétitivité territoriale par des investissements dans son Université Paris-Est Créteil (UPEC).

40Cette posture « entrepreneuriale » ne saurait donc se réduire au champ du développement économique. Elle peut par ailleurs accompagner un projet d’aménagement. Par exemple à Cœur d’Essonne, le projet s’inscrit dans la reconversion de la Base aérienne militaire 217 de Brétigny-sur-Orge, fermée en 2011. Les collectivités territoriales, qui ont repris le terrain à l’État, cherchent à y implanter des activités économiques. Les fonds structurels contribueront au financement d’un cluster consacré aux drones (Axe 1), et à un pôle régional d’agriculture biologique (Axe 2). Ainsi, bien qu’il s’agisse de développer des activités, l’intervention menée est de nature aménagiste, avec près de 95 % des financements hors AT issus du FEDER.

Figure 6 : Répartition des fonds programmés selon les axes dans les cinq idéaux-types

Figure 6 : Répartition des fonds programmés selon les axes dans les cinq idéaux-types
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41Le troisième idéal-type, à travers des actions très sociales, mise sur le « Capital humain ». Il est ici représenté par les arrondissements du Nord parisien et Plaine Commune : deux territoires très urbains, densément peuplés, avec des populations de l’ordre du demi-million d’habitants concentrant les difficultés sociales. Ici, un recours abondant au FSE vise à la promotion sociale des habitants, notamment par la formation. Les stratégies des deux territoires ne sont pas identiques. Le Nord parisien mise sur l’économie sociale et solidaire et sur le numérique. Plaine Commune, un territoire habitué des financements européens, diversifie ses actions (lutte contre le décrochage scolaire, emploi, santé, migrants), et développe des actions intéressantes dans le champ de la biodiversité, telle la renaturation de la berge du petit bras de la Seine ou la création d’un cœur vert de 20 hectares précédant le projet de développement d’une ZAC au nord du territoire.

42Le quatrième idéal-type fait feu de tout bois avec un profil diversifié, à l’instar du POR. Il recouvre deux grands territoires, habitués des PUI. Porteurs de projets complexes et multi-sectoriels, Est ensemble et Grand Paris Seine et Oise, ils avaient, lors de l’appel à projets, pléthore de projets à soumettre. Le territoire de Melun Val-de-Seine, entrant de la onzième heure repêché en 2016, fait preuve d’un grand dynamisme et met à profit les financements pour répondre à des enjeux variés : une structure et un parcours d’intégration vers l’emploi de jeunes décrocheurs, y compris avec une pépinière d’entreprise, cofinancé par le FEDER et par le FSE ; mise en place d’une maison médicalisée pour répondre au problème de la désertification médicale.

43Cinquième idéal-type, le territoire « bâtisseur » mise sur le renouvellement urbain. Les résultats sont contrastés, notamment en raison des modifications du contexte politique et institutionnel. Roissy Pays de France, territoire enclavé derrière l’aéroport Paris-Charles-de-Gaulle où l’on rencontre les grands ensembles emblématiques comme celui de Sarcelles, avait un projet de renouvellement urbain complet et bien articulé à son contrat de ville. Cependant, la mise en œuvre fut très ralentie par l’élargissement de la communauté d’agglomération. Inversement, les territoires de Clichy et de Montfermeil ont su faire avancer leur projet malgré leur intégration dans le territoire de l’EPT Grand Paris Grand Est.

44Ainsi, outre les différences dans les stratégies affichées, il importe de prendre en compte l’évolution des projets en cours de période de programmation.

Des projets en évolution

45Sur le plan quantitatif, en dépit de la lourdeur bien connue des projets à financement européen, les ITI franciliens atteignent globalement leurs objectifs de réalisation. Au 1er juillet 2019, près de trois quarts des montants prévus sont affectés à des projets définitivement sélectionnés, avec un taux de programmation de 57 %. C’est moins que la moyenne des FESI dans leur utilisation classique, qui dépassent les 70 % (Sénat, 2019), mais cela demeure encourageant compte tenu de la difficulté de l’exercice ITI. Ce rythme de réalisation est dû à l’exigence de la procédure de l’appel à projets, mais également à la présence des chargés de mission dans les territoires et à l’engagement des élus locaux. C’est ainsi que nous avons pu confirmer l’importance du rôle de l’élu « sherpa », lorsqu’il s’en trouve un. À Melun Val de Seine, M. Henri Mellier, Vice-Président en charge des fonds européens, a su emporter la conviction de ses collègues, qui n’était pas acquise d’avance. À Grand Orly Seine Bièvre, M. Michel Leprêtre, Président de l’EPT, préside personnellement tous les CSS et veille à la mise en œuvre des actions. À Est ensemble, c’est M. Gérard Cosme, président de la CA, qui s’implique de manière similaire. Ces territoires arrivent en tête de classement avec des taux de programmation respectifs de 75 et 82 %.

46Les freins dans la mise en œuvre existent, tant du côté de l’AG, qui a dû apprendre son nouveau rôle et constituer sa capacité administrative (recrutements et turnover dans le personnel, impact des audits sur la charge de travail, etc) que du côté des territoires, qui ont dû affronter des recompositions parfois importantes suite à la loi NOTRe. Des territoires ont été intégrés dans de grandes unités, or les périmètres des ITI restent fixés sur les communes initialement sélectionnées. Dans certains cas, la perception des enjeux territoriaux a évolué, des élus ont perdu leur poids politique et leur motivation, les équipes techniques ont connu des périodes d’instabilité. Enfin, l’État n’a pas toujours été à la hauteur, avec en particulier les retards de financement conséquents du NPNRU. S’ensuivent des projets qui doivent rattraper le temps perdu, par exemple dans le cas de Roissy Pays de France.

47Dans ce contexte institutionnel mouvant, le dispositif ITI a néanmoins permis que des axes stratégiques et des projets évoluent et se redéfinissent en cours de route. Un exemple intéressant est la prise en compte de problématiques d’aménagement nouvelles, comme la question des déserts médicaux. Plusieurs ITI ont infléchi leur action en ce sens : maison médicalisée et formation de soignants à Melun Val-de Seine, développement de l’hôpital Charles Foix et pari sur l’économie du troisième âge, ou « silver economy » à Grand-Orly Seine Bièvre.

Conclusion

48Une hypothèse d’entrée de ce travail était que l’évolution de la réglementation des FESI oriente fortement les politiques locales vers des opérations de rénovation thermique et de développement numérique, alors même que l’effet de ces actions sur le climat est, au mieux incertain pour la rénovation thermique (Geppert, 2019a), et au pire très nocif pour le développement des TIC, premiers consommateurs d’énergie dans le bilan global (Geppert, 2019b). Ce glissement était assimilé à une dé-territorialisation, au moins partielle, de la dimension irbaine de la politique de cohésion.

49Cette hypothèse se trouve amplement vérifiée sur le plan quantitatif, puisque 32 millions d’euros sur 112 sont affectés aux seuls axes « Europe 2020 », sans compter la présence moins directe mais transversale de ces objectifs dans d’autres axes (formation au numérique …). Dans une certaine mesure, les territoires se trouvent bien être dans une situation d’exécutants des injonctions européennes : sans les règles de concentration des OT, d’autres politiques auraient pu voir le jour, plus proches des priorités énumérées dans la charte de Leipzig,et notamment la première d’entre elles, la « création et préservation d’espaces publics de qualité », en portant « une attention particulière pour la culture urbanistique et architecturale ». Pour 2021-2027, on ne peut que souhaiter que la politique de cohésion puisse plus facilement être mise au service des espaces publics, où par ailleurs la visibilité de l’Europe pour les citoyens est plus grande.

50Cependant, un regard plus proche du terrain révèle la capacité des acteurs régionaux et locaux à s’approprier ces règles pour, malgré tout, servir leur projet territorial. Ainsi, la Région Île-de-France parvient, comme d’autres régions françaises, à jouer sur les priorités d’investissement pour insérer dans son POR un axe très urbain. Ainsi, un certain nombre d’ITI parviennent à faire de l’urbain à partir d’OT en apparence sectoriels, et à mettre les opérations de rénovation thermique au service de politiques de requalification de l’habitat social et de copropriétés dégradées. De ce point de vue, le pari de la mise en cohérence des ITI avec les politiques de contractualisation et de planification a produit des fruits. En définitive, cette mise en cohérence avec les actions extérieures à l’ITI – fruit d’autres politiques nationales ou locales, mais aussi investissements menés dans les périodes de programmation antérieures voire anticipés dans à plus long terme – apparaît plus importante que la capacité à assurer l’intégration entre projets menés à l’intérieur de l’ITI lui-même.

Figure 7 : Les ITI Franciliens. Synthèse

Stratégie tournée vers...

Territoire ITI

Statut

Communes concernées par l’ITI

Population

Entité territoriale préexistante

Montant total M€

 % FEDER

 % FSE

1er axe par le montant financé

 % de l’enveloppe totale

2e axe par le montant financé

Europe 2020

Paris Terre d’Envol

EPT

3

120

CA Terres de France

7,8

75

22

8

55

1

St-Quentin-en-Yvelines

CA

8

144

Ville nouvelle

5,1

49

47

8

49

5

Grand-Orly Seine Bièvre

EPT

3

186

CA Seine-Amont

7,6

81

14

8

38

1

Cergy Pontoise

CA

13

201

Ville nouvelle

7

63

31

8

37

6

Dev-éco

Cœur d’Essonne

CA

10

136

CA Val d’Orge

6

90

5

6

47

8

Grand Paris Sud

CA

8

102

CA Sénart

5,6

57

37

3

28

6

Grand Paris Sud Est Avenir

EPT

3

311

CA Plaine Centrale

5,4

71

23

6

37

8

Vallée Sud Grand Paris

EPT

4

145

CA Sud de Seine

8

81

15

8

47

6

Social

Plaine Commune

EPT

9

415

CA Plaine Commune

7,1

23

73

5

43

3

Ville de Paris

1

587

18è, 19è, 20è arrond.

10,8

35

63

5

48

7

Diversifiée

Est Ensemble

EPT

9

402

CA Est Ensemble

10,4

73

24

8

31

6

Melun Val de Seine

CA

14

108

Retrait Rubelles

5,3

50

45

8

38

5

Grand Paris Seine et Oise

CU

73

413

EPAMSA, OIN

7,2

56

38

5

23

8

Urbain

Grand Paris Grand Est

EPT

2

56

CA Clichy-Montfermeil

6,4

66

30

1

38

8

Roissy Pays de France

CA

6

167

CA Val de France

7,8

53

42

1

29

6

Gris foncé, ITI précédé d’un PUI (2007-2013). Gris clair, ITI première sélection 2015. Blanc, ITI ajouté en 2016.

Données région Ile-de-France, synthèse auteurs

51Sans surprise, le rôle des acteurs apparaît déterminant dans le succès des politiques mises en place. De ce point de vue, on ne peut que souhaiter davantage de stabilité dans la période à venir, celle des découpages institutionnels, notamment des régions et intercommunalités, qui ne dépend pas de la politique communautaire, et celle des orientations de la politique de cohésion et de ses règles de fonctionnement, qui en dépendent. Il semble notamment pertinent de préconiser une stabilisation des équilibres actuels entre les différents niveaux du système de gouvernance du dispositif, et en particulier les régions, qui devraient pouvoir capitaliser le savoir-faire développé pendant la période actuelle, et les intercommunalités, dont les équipes techniques et les élus doivent pouvoir se concentrer sur leur cœur de métier – leur territoire – et mettre les crédits européens à son service, sans avoir à devenir des spécialistes de leur maniement juridique et administratif.

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Bibliographie

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Geppert A., 2019a, The Emperor’s New Clothes, disP-The Planning review, 55 :1, p. 4-5, doi : 10.1080/02513625.2019.1598101.

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Sénat, 2019, Rapport d’information n° 745 sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France, fait par Mme Colette Mélot, Sénatrice, 25.09.2019, 229 p.

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Annexe

Annexe 1 : Liste des abréviations liées à la politique de cohésion utilisées dans le présent article

AG : autorité de gestion (d’un programme opérationnel) ; AP : accord de partenariat ; AT : assistance technique ; CRSN : Cadre de Référence Stratégique National ; CSS comité de sélection et de suivi (des projets financés). Terme propre à l’Île-de-France ; DG Regio : direction générale de la politique régionale et urbaine ; FESI : fonds européens structurels et d'investissement ; FEDER : fonds européen de développement régional ; FSE : fonds social européen Interract’IF : Les Investissements Territoriaux Intégrés pour une croissance innovante, inclusive et durable en Île-de-France. Terme propre à l’Île-de-France ; ITI : investissements territoriaux intégrés ; OT : objectifs générateurs de croissance ; PAC : politique agricole commune ; PAT : prime d’aménagement du territoire ; PI : priorité d’investissement : PIB : produit intérieur brut ; PIC : programmes d’initiative communautaire ; POR : programme opérationnel régional ; POT : programme opérationnel thématique ; PUI : projet urbain intégré

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Notes

1 L’État conserve la gestion directe de 40% des FESI (FSE uniquement) en Île-de-France

2 Article 7 du règlement UE n°1301/2013 relatif au FEDER.

3 En 2007-2013, il s’agissait du Cadre de Référence Stratégique National (CRSN)

4 À l’exception de la région Alsace qui fut AG dès 2007-2013, préfigurant la situation contemporaine.

5 Montant programmé, augmenté en cours de mandat

6 « Les Investissements Territoriaux Intégrés pour une croissance innovante, inclusive et durable en Île-de-France’’

7 La PI 9c : aide à la revitalisation physique et économique des fonctions dans les quartiers prioritaires, dans l’OT9.

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Table des illustrations

Titre Figure 3 : Répartition FEDER-FSE (hors Assistance technique)
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/15693/img-1.png
Fichier image/png, 36k
Titre Figure 5 : Les territoires ITI en Ile-de-France
Crédits Source Région Île-de-France, 2016
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/15693/img-2.png
Fichier image/png, 434k
Titre Figure 6 : Répartition des fonds programmés selon les axes dans les cinq idéaux-types
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/15693/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 109k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Anna Geppert et Charles Affaticati, « La dimension urbaine de la politique de cohésion de l’Union européenne 2014-2020, entre injonctions, redéfinitions et territorialisation : l’exemple des Investissements Territoriaux Intégrés (ITI) franciliens », Géocarrefour [En ligne], 94/3 | 2020, mis en ligne le 21 septembre 2020, consulté le 28 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/15693 ; DOI : https://doi.org/10.4000/geocarrefour.15693

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Auteurs

Anna Geppert

Professeur des Universités en urbanisme, aménagement de l’espace, Sorbonne Université. Past President of AESOP (2016-2018) anna.m.geppert@gmail.com

Charles Affaticati

Chargé de mission volet urbain, Direction des Affaires Européennes, Région Île-de-France

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Droits d’auteur

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