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La triple politisation de la tarification incitative. Rapports de force, réagencements et effets d’un instrument politique

The triple politicization of incentive pricing. Power relations, rearrangements and effects of a political instrument
Kevin Caillaud et Renaud Nougarol

Résumés

En France, le Grenelle de l’Environnement (2007-2010) a été l’occasion d’inscrire la Tarification Incitative comme une mesure phare censée « responsabiliser » les usagers et contribuer à réduire le gisement d’ordures ménagères. Or en plaçant l’usager au centre du système, c’est l’équilibre économique, social et professionnel du secteur qui est modifié, ce qui suscite des tensions tant à l’échelle nationale que locale. Précisément, trois mouvements de politisation sont discernables : l’un porte sur la définition de l’instrument incitatif ; un autre a trait à l’institutionnalisation d’une nouvelle figure d’usager « responsable » ; un dernier renvoie à la performance des services et aux conditions de travail des agents. L’analyse met en lumière l’influence des facteurs socio-géographiques dans l’expression des positionnements, ainsi que les jeux de sélection-discrimination des variables permettant de légitimer et de crédibiliser la position via un effet de mise en visibilité.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Nous remercions les relecteurs anonymes de la revue pour leurs précieux conseils.

1La gestion des déchets ménagers et des services publics connexes s’effectue non sans une once de rapports de force et de pouvoir entre parties prenantes1. Cela en fait même un secteur de politisation par excellence, au sens où s’y confronte une diversité d’acteurs (élus, administrateurs, agents d’opérateurs publics/privés, usagers…) porteurs de visions différentes du problème des déchets et des actions à mener. Comme on l’observe de manière générale dans le domaine environnemental (Barbier et al., 2020), ces positionnements « politiques » sont fondés sur : un socle idéel (intérêts, valeurs, représentations…) ; une forme d’expertise (technique, profane…) ; une maîtrise singulière de l’instrumentation nécessaire à la gestion des déchets (des instruments d’action publique à l’équipement domestique matériel et cognitif des usagers).

  • 2 La notion de « service rendu » correspond au niveau de prestation dont bénéficie l’usager (de la si (...)

2Parmi l’ensemble des objets de politisation liés à ce secteur (e.g. l’incinération : Cirelli, Maccaglia, Melé, 2017 ; le déploiement du tri : Barbier, 2002 ; l’attribution des marchés de délégation : Maccaglia, 2013), nous nous intéressons ici à la tarification incitative (TI) des déchets ménagers. Celle-ci consiste à facturer les usagers non plus sur une base foncière comme cela se fait sous le régime de la taxe d’enlèvement des ordures, mais sur la quantité de détritus produits par ménage et le degré de service rendu2 par la collectivité. En plaçant désormais l’usager au centre du système, c’est l’équilibre économique, social et professionnel du secteur qui est modifié, ce qui suscite des tensions.

3Afin de saisir l’expression de ces politisations, nous recourons à une démarche constructiviste et cognitiviste consistant à porter notre attention sur les différents éléments qui permettent aux acteurs de donner du sens à l’action publique et d’agir sur la définition des problèmes et leur résolution. Nous nous ancrons dans une perspective « située » (Barbier et al., 2020) de la TI, renseignée par le biais des représentations sociales exprimées et des logiques d’acteurs reconstruites (via l’analyse des « images » – Muller, 2013 –, des dispositifs et des positions).

4Pour mener à bien notre entreprise, nous postulons que la politisation de l’objet TI se concentre autour de trois catégories de variables socio-géographiques, eu égard à leur caractère déterminant dans la fabrique des services : (i) le type d’habitat (individuel/collectif, maison/appartement) et sa configuration (superficie, nombre de pièces, espaces extérieurs…), car il conditionne en partie les possibilités de trier-stocker-évacuer ses déchets (espace disponible, organisation du foyer, distance jusqu’au lieu d’évacuation) et les modalités de collecte (conteneur individuel ou collectif) ; (ii) le type de milieu (du rural à l’urbain), du fait qu’il détermine – en tant que support de l’aménagement du territoire – l’offre de collecte (points d’apport volontaire et parc de déchetteries, dispositifs de compostage, temporalités et circuits de collecte…) et distribue les moyens d’action des usagers et des agents ; (iii) les caractéristiques socio-démographiques, économiques et professionnelles des acteurs du service public (statut d’élu ou d’agent, périmètre des missions, ancienneté, connaissance du terrain, etc.) et des usagers (nombre de résidents dans le foyer, âge, genre, revenus...), en raison de leur pouvoir de structuration des logiques sociales.

5À partir d’un matériau qualitatif issu d’une thèse en sociologie qui traite du processus de construction de la TI à l’échelle nationale (Nougarol, 2018) (centaine d’entretiens semi-directifs et d’observations de terrain), et d’un post-doctorat relatif au passage à la redevance incitative du Grand-Besançon (Caillaud, 2014) (3 mois d’immersion dans le service, 30 entretiens semi-directifs, 10 observations participantes), il s’agit d’éclairer les modes d’expression de la politisation liée à la TI. Cela nous permettra de mettre en évidence une reconfiguration des arguments et des positionnements d’acteurs aux échelles nationale et locale tenant peu ou prou compte des variables et des indicateurs socio-géographiques. Partant, nous formulons l’hypothèse que le substrat socio-géographique sur lequel repose la politisation des acteurs sert non seulement à donner du sens à leurs propos en les ancrant empiriquement, mais également à légitimer les représentations et les pratiques sociales. Appréhender l’articulation des facteurs socio-géographiques dans l’argumentation des acteurs nous permettra d’interroger en conclusion les processus de sélection-discrimination symbolique et pragmatique des variables (et des dimensions) « politisables » et effectivement politisées, c’est-à-dire de ce qui serait « légitime » ou non d’être « publiquement » discuté, et des manières de les aborder, de les mettre en valeur et de les imposer.

6Pour ce faire, l’article se structure autour de trois sections correspondant à des mouvements de politisation liés aux composantes majeures des services de gestion des déchets : (i) les modalités de facturation ; (ii) les usagers du service ; (iii) la performance du service, son organisation et les conditions de travail des agents. Chaque section articulera les échelles nationale et locale (le Grand-Besançon, cf. encadré), afin de mettre en évidence des variations en matière de politisation de la gestion des déchets, et leurs déterminants sociocognitifs.

Encadré : Le Grand-Besançon et sa redevance incitative en quelques chiffres

La communauté d’agglomération a entériné en 2008 son choix d’adopter une redevance incitative fonctionnant en télé-relève, tenant compte du poids, du volume et de la fréquence de collecte des ordures ménagères. Après quatre années d’élaboration, le dispositif a été lancé le 1er septembre 2012.

Cette tarification concerne 177 354 habitants (dont 120 000 à Besançon), correspondant à 30 000 abonnés du fait de l’habitat collectif (80 % sur la ville ; 58 % sur l’ensemble de l’agglomération). Selon les chiffres officiels du Grand-Besançon, le service public a collecté en moyenne, en 2015, 161 kg d’ordures résiduelles et 96 kg de déchets recyclables – hors déchetteries – par habitant, quand la performance nationale s’élève respectivement à 288 kg et 77 kg. Le service est géré en majeure partie en régie, ce qui mobilise environ 120 agents, 70 % d’entre eux étant des agents de collecte. Un délégataire privé intervient sur quelques communes périphériques de l’agglomération.

En conformité avec la réglementation des services publics à caractère industriel et commercial, le service du Grand-Besançon fonctionne à partir d’un budget annexe équilibré, structuré autour de 18,6 millions d’euros de charges, 4 millions de produits et près de 15 millions de recettes de redevance.

L’adoption d’un référentiel gestionnaire ou la politisation de la tarification

La justice sociale au cœur de la construction d’un instrument hybride à l’échelle nationale

  • 3 Le Syndicat Mixte de Montaigu Rocheservière ; la Communauté de Communes de la Porte d’Alsace.
  • 4 La redevance déchets existe depuis 1975. Mais contrairement au critère per capita souvent mobilisé, (...)
  • 5 Seuls quelques rapports mandatés par le législateur commençaient à présenter la TI comme un outil f (...)

7En France, à la fin des années 1990, deux collectivités « pionnières »3 (Amorce, 2001) ont pris l’initiative de mettre en place un mode de financement censé inciter au tri et/ou à la réduction des déchets, via une redevance tenant compte du degré de service rendu4, alors que l’instrument TI n’avait pas encore été défini (ni réellement pensé) par les pouvoirs publics5. Deux raisons principales expliquent cette absence : (i) l’objectif de l’État consistait à développer le tri et améliorer le traitement des déchets plutôt qu’à « prévenir » leur production (Caillaud, 2013) ; (ii) les élus locaux étaient attachés au financement de leurs services par la taxe, puisqu’elle représentait pour eux un levier de péréquation sociale, en reposant sur la valeur foncière des logements plutôt que sur des critères de « consommation » (Nougarol, 2018).

  • 6 Dès la fin des années 1970, ce chercheur fut identifié et sollicité comme expert par les acteurs du (...)
  • 7 e.g. Amorce, 2001.

8Partant, cet argument fut central dans le processus de politisation de la TI, pour contrer le glissement vers des formes de redevance jugées plus favorables à l’écologie mais socialement plus délicates, voire « injustes ». Cette politisation, centrale dans la définition du « référentiel » (Jobert, Muller, 1987) des déchets, fut longtemps cadrée par une coalition d’acteurs influente à l’échelle nationale, mobilisant notamment : (i) J. Pélissard, représentant de l’association des maires de France (vice-président chargé de l’Environnement de 1995 à 2002 puis président de 2004 à 2014) et président du conseil national des déchets (2002-2004) ; (ii) Amorce, association de collectivités locales et de professionnels des déchets, animant notamment des cercles d’échange avec l’Ademe ; (iii) G. Bertolini, socio-économiste expert auprès des pouvoirs publics6. Durant les décennies 1990 et 2000, l’idée d’une justice sociale associée à la taxe est ainsi mise en avant et massivement diffusée dans les arènes nationales (auditions, débats, groupes de travail parlementaires, etc.), ainsi qu’en direction des experts et acteurs opérationnels (rapports scientifiques et techniques, bilans, etc.)7. Cela eut pour effet d’ancrer durablement le lien entre taxe et justice sociale dans l’imaginaire de ces acteurs, au point d’apparaître comme un acquis quasi indiscutable du financement des services pour la plupart des élus (tous bords confondus) (Nougarol, 2018).

9Néanmoins, au début des années 2000, l’incapacité de la taxe à répondre aux défis environnementaux est de plus en plus critiquée, ce qui relance les réflexions sur le financement des services. L’enjeu de « justice sociale » est alors repris pour attaquer le bienfondé et les attributs de ce mode de tarification. Via l’« image » « de la veuve », le rapport Dufeigneux (2003) met en scène une situation archétypale d’injustice observée à l’échelle locale. La « veuve » est ici associée à une faible production de déchets comparée au niveau de taxe dont elle s’acquitte en raison de la superficie de son logement, autrefois dimensionné pour abriter un ménage avec enfants, ce que la redevance pourrait corriger. À l’inverse, les défenseurs de la taxe investissent le cas des « familles nombreuses », qui seraient pénalisées par la redevance alors même qu’elles assument dans l’imaginaire collectif des coûts quotidiens supérieurs à la moyenne des ménages.

  • 8 D’autres arguments ont aussi motivé la conservation-hybridation de la taxe, notamment son système g (...)

10Progressivement, ces représentations de (l’in)justice sociale participèrent à légitimer les deux modes de financement, en mettant en avant leur capacité différente à prendre en compte des enjeux sociaux contrastés. Puis, en 2007, les participants au Grenelle de l’Environnement firent de l’incitation économique une mesure phare de la politique des déchets, afin de prouver leur volonté d’écologiser le secteur malgré l’enlisement des débats relatifs à l’incinération (Nougarol, 2018). Dès lors, la mesure fut étendue à l’ensemble des modes de tarification, faisant de la taxe « incitative » un instrument hybride : d’un côté, la variable économique de l’outil (quantification de la fréquence de collecte, du volume des bacs et/ou de leur poids) vise à « responsabiliser » les ménages dans un souci de préservation de l’environnement ; de l’autre, son assiette foncière souscrit aux enjeux de péréquation et de justice sociale8.

La difficile conciliation entre rationalités démocratique et technocratique à l’échelle locale

11Au sein du Grand-Besançon, l’objet « tarification » cristallisa les débats et les luttes techno-politiques sur fond de représentations mettant aussi en scène des personnages archétypaux des espaces résidentiels (e.g. « la petite vieille isolée dans sa maison de campagne », « les chômeurs en HLM »). Mais cette observation de façade masque des jeux plus profonds liés à l’appréhension des enjeux du service, de ses missions d’intérêt général et des périmètres de « juridiction » (Abbott, 1988) statutaire, dont la conflictualité est exacerbée par l’asymétrie des rôles et des compétences entre élus et fonctionnaires territoriaux.

12La confrontation porta en premier lieu sur l’appréciation des différents types de tarification et sur l’opportunité et la pertinence d’en changer. Elle renvoie à des débats sur le poids et la finalité de la fiscalité locale des déchets et par conséquent à la définition du « référentiel » politico-gestionnaire du service. Il s’agissait ainsi d’articuler des enjeux économiques (maîtriser les coûts du service), environnementaux (sortir de l’incinération), institutionnels (transférer la compétence collecte à l’agglomération) et sociaux (« responsabiliser » les usagers). Cela donna lieu à de vifs échanges entre élus, sur fond d’opposition partisane : d’un côté, ceux positionnés plutôt au centre-droit, dont le vice-président en charge des déchets inscrit à l’UMP, marqués par une doctrine progressiste néolibérale (« associer [les usagers] au progrès » pour qu’ils partagent « l’objectif et la solution ») mais circonspects à l’idée de changer de fiscalité pour des raisons électorales, d’efficacité économique et de faisabilité technique ; de l’autre, des élus situés davantage à gauche et présentant une appétence écologique (e.g. un député vert), plus enclins à étudier tout levier permettant de réduire le gisement de déchets. La décision d’adopter une redevance incitative trouva sa voix du salut grâce à la montée en puissance de la question incitative dans les débats du Grenelle, mais également via des retours d’expérience internationaux jugés positifs et par la promesse de l’Ademe de soutenir ce projet à hauteur de 2,7 millions d’euros, limitant ainsi le coût du changement supporté par la collectivité. Dès lors, le discours dominant consista à revendiquer que « le meilleur déchet est celui qu’on ne produit pas » ou que les usagers parviennent à mieux trier.

13Les tensions concernèrent ensuite le fonctionnement de la TI et la grille tarifaire. Cela renvoie aux modalités de quantification (poids, volume, fréquence) et au mécanisme économique d’incitation (poids des parts fixe et variable dans la facture), à son calibrage (prise en compte des économies d’échelle dans le calcul des coûts) et aux leviers d’action mis à disposition des usagers (gamme de volumes de bacs, règles du service). Leur fabrique revêtit un caractère hautement stratégique au moment de l’élaboration du dispositif, du fait des inévitables répercussions qu’ils auront sur l’équilibre économique du service et sur les usagers (Caillaud, 2018). Précisément, des considérations politiciennes-partisanes et techno-économiques sont intervenues dans les transactions entre élus et cadres administratifs, portant d’une part sur la sécurité économique du service (désormais assujetti à un budget annexe suite au passage en redevance) et l’anticipation des pratiques d’usagers (risques de compactage des déchets, diminution des volumes de bacs), et d’autre part sur l’individualisation des coûts de gestion (justice sociale, faisabilité technique). La particularité de cette séquence provient certes de l’asymétrie des positions et des relations de pouvoir entre élus (dépositaires de la décision publique bénéficiant d’une légitimité démocratique) et fonctionnaires territoriaux (détenteurs d’une expertise technique, soumis aux devoirs d’obéissance et de loyauté à l’endroit de leurs élus), mais aussi de la reconfiguration des postures d’acteurs marquée par une professionnalisation accrue des premiers et une politisation plus affirmée des seconds (Le Saout, 2013). Ainsi le chef du service « comptabilité-facturation » du Grand-Besançon dut modifier une première version de grille tarifaire pour répondre aux exigences de son élu ; « conçu[e] aux petits oignons » par ce technicien pour compenser certaines contraintes économiques et techniques des habitants en immeubles collectifs (bacs volumineux, inégale mise en œuvre du tri à l’échelle de l’immeuble, précarité économique), la grille fut révisée pour favoriser les petits bacs (60-140 L) utilisés davantage dans le périurbain. Officiellement, il s’agissait d’inciter à réduire le volume des déchets et ne pas pénaliser « la petite retraitée isolée ». Officieusement, ce public constituait la base électorale du vice-président délégué à la gestion des déchets et des élus du périurbain, davantage représentés au sein du conseil communautaire. Le chef de service réussit néanmoins intentionnellement à amoindrir les écarts défavorables aux immeubles HLM, en intégrant la variable « économie d’échelle » dans la courbe d’évolution des prix liés aux volumes de bacs. Cette séquence témoigne ainsi d’une lutte définitionnelle du « bien commun territorial » (Lascoumes, Le Bourhis, 1998) opposant une vision teintée d’individualisme et de « clubbisation » (Marchal, Stébé, 2018) Vs une perspective plus collective et solidaire du service public local, dont le résultat relève d’un processus de réagencement réciproques entre logiques démocratiques et technocratiques.

L’institutionnalisation d’une nouvelle figure d’usager ou la politisation des utilisateurs du service

Idéologie et postulats au fondement de la « responsabilisation » de l’usager à l’échelle nationale

14Le processus de « responsabilisation » individuelle qui a pénétré le domaine environnemental au cours des trente dernières années, peut s’interpréter comme une démocratisation de l’action publique française (Salles, 2009) et le recours à des politiques publiques plus holistiques (Caillaud, 2013). Dans le cadre de la TI, bien que l’on puisse reconnaître « l’urgence à agir » pour l’environnement (Nougarol, 2018), il n’en reste pas moins que l’émergence de l’incitation économique des services reste liée au tournant néolibéral de l’administration et à sa traduction managériale (Caillaud, 2018), ce qui en fait un élément central expliquant l’institutionnalisation d’une nouvelle figure d’usager à « responsabiliser ». Complétée par des mécanismes d’« invisibilisation » des différents contextes urbains et socio-résidentiels sur lesquels reposent les services publics, cette idéologie socio-politique eut pour effet d’enfermer la fabrique nationale de la TI dans des considérations techniques globalisantes permettant de forcer l’universalisation du dispositif.

  • 9 Par exemple, Le Bozec (2008) évoque des coûts importants d’individualisation des systèmes de collec (...)

15En effet, l’appréciation du type d’habitat des collectivités « pionnières », à partir desquelles les réflexions ont été engagées, constitue un premier élément de cécité politique. À dominante rurale (Amorce, 2001), l’habitat dispersé y est majoritaire, et les maisons individuelles prépondérantes. Cette configuration a rendu visible et fait exister des usagers disposant de leurs propres conteneurs, ce qui témoignait d’une faisabilité technique à individualiser les services. C’est donc sur cette base que se concentrèrent les élus nationaux et locaux lors de leurs voyages d’étude et auditions préparatoires à l’adoption de la TI, dépréciant ainsi le caractère contraignant de la morphologie urbaine dominée par les immeubles collectifs. Les évaluations scientifiques et techniques de la TI tombèrent dans le même piège (e.g. Le Bozec et al., 2004), en s’enferrant par ailleurs dans le mythe d’un système technicien tout-puissant et vertueux (Ellul, 2012) apte à dépasser le problème de l’habitat vertical. Dès lors, cette croyance fut reprise et diffusée dans des documents nationaux de référence (Ademe, 2006), malgré les nombreuses lacunes et omissions de ces études9.

  • 10 Selon les collectivités, le gisement de déchets résiduels diminue de 2 % à 64 % par an, tandis que (...)

16Le second écueil porte sur la connaissance des pratiques sociales et l’appropriation des dispositifs incitatifs par les usagers. En se concentrant sur les indicateurs classiques de performance censés traduire l’activité du service et des usagers (Canneva, Guérin-Schneider, 2011), les premiers résultats mirent en évidence une diminution conséquente du gisement des déchets résiduels et l’accroissement du tri, que les observateurs interprétèrent comme le témoin d’une réception favorable des dispositifs par les utilisateurs (SP2000, 2005)10. Cependant, un doute subsiste quant au détournement des déchets des circuits de collecte (dans la nature, sur une autre collectivité, etc.), constituant une crainte majeure des collectivités intéressées par la TI. Plusieurs études menées dans les années 2000 ont tenté en vain d’appréhender la corrélation entre ce « tourisme » des déchets et la TI. Faute « de ‘‘point zéro’’ nécessaire à la comparaison avant/après l’évolution du mode de financement » (Galliano, 2005, p. 33), et face aux difficultés à repérer et quantifier les circuits informels de déchets, leur nature et leurs auteurs, aucune enquête précise ne fut menée à ce sujet pour accompagner les réflexions du Grenelle. À défaut d’une objectivation rigoureuse, les « pionniers », en tant qu’acteurs dotés d’une certaine expérience sur le sujet, ont fourni des indications dont la force tient à la performativité de leur affirmation commune : il s’agirait d’un phénomène marginal temporaire. En d’autres termes, l’usager serait enclin, in fine, à déposer ses déchets aux « bons endroits », et en assumer la responsabilité financière. Repris et diffusé dans la plupart des études, des évaluations et des journées d’études institutionnelles, ce postulat témoigne d’une croyance forte ancrée au sein de la sphère politico-administrative nationale, et véhiculée autant par des acteurs politiques et techniques que des « experts » scientifiques. L’adhésion à ce postulat repose ainsi : (i) sur l’ancrage empirique des résultats et la répétition des observations, ce qui confère le statut d’« épreuve » de validité à cette « expertise » (Trépos, 1996) ; (ii) sur le pouvoir de conviction de l’énoncé et d’appui à l’action publique (Tavernier, 2012).

La TI étant devenue une mesure phare du Grenelle de l’Environnement, l’« effet pionnier » avait donc toutes les chances d’agir sur la dynamique de concertation, quitte à écarter ou à minimiser la problématique de l’individualisation de l’habitat collectif. Des préconisations accompagnèrent toutefois les réflexions du Grenelle, en proposant de renforcer le déploiement local de la TI par l’accroissement des contrôles et des sanctions à l’endroit des pratiques « déviantes » (IG déchets, 2007). Cette préoccupation traduit en réalité deux revendications politiques (plus ou moins conscientes) portées par les acteurs du Grenelle : (i) ériger la TI en dispositif de gouvernementalité (Foucault, 2001), afin de discipliner les usagers et atteindre les résultats socio-politiques et environnementaux escomptés, en faisant de la mesure (quantification des déchets) le socle et le motif du suivi individuel (puçage des bacs, contrôle de la qualité) et de son enregistrement par les services (via les bases de données servant à la facturation), et en sanctionnant les personnes les moins respectueuses des règles du service (non ramassage du bac, amendes) ; (ii) reconnaître le caractère déterminant du contexte local en octroyant aux élus locaux un pouvoir de contrôle ajustable aux desseins politiques.

Une politisation multiforme et interstitielle des usagers à l’échelle locale

  • 11 La socialisation est entendue au sens durkheimien comme l’intériorisation de valeurs, de normes et (...)

17Au contraire du processus par « invisibilisation » que l’on a pu observer au niveau national, l’institutionnalisation d’une nouvelle figure d’usager s’effectue à l’échelle locale dans le cadre d’une politisation des utilisateurs au cours de l’action, comme le montre l’exemple du Grand-Besançon. Elle intervient dès le processus de socialisation11 des usagers à la gestion de leurs déchets et aux règles du service (dont la tarification), en structurant la compréhension, les représentations et les pratiques sociales individuelles (Caillaud, 2018). Les usagers abandonnent ainsi peu à peu leurs croyances originelles (souvent négatives) à l’endroit du dispositif tarifaire et de ses effets socio-économiques, environnementaux, civiques et techniques, pour les remplacer par une nouvelle forme de savoir et de gestes pratiques répondant à leur expérience du dispositif et à leurs visions du monde.

  • 12 C’est le cas emblématique des bacs remplis de bouteilles d’alcool, alors qu’un conteneur à verre es (...)

18Au-delà, l’action des usagers apparaît conditionnée par un faisceau de facteurs qui agissent comme des déterminants de leur positionnement, en orientant leur perception des coûts consentis et le sens moral et politique de leurs pratiques (Ibid.). Outre les facteurs socio-démographiques liés à la composition du foyer et au mode de vie, il ressort de l’analyse l’influence de l’espace résidentiel (urbain Vs rural, maison Vs appartement…) et du rapport physique aux équipements (bacs individuels Vs collectifs, localisation sur le domaine privé Vs dans l’espace public, distance à parcourir…), qui prennent une saillance et une signification particulières selon les relations d’intimité que les individus nouent avec leurs déchets12 (Dassié, 2010), mais aussi selon leurs représentations des risques sanitaires liés au stockage des ordures (Lhuilier, Cochin, 1999) ou bien encore en fonction du système de valeurs cadrant leurs logiques et leurs conduites (Barbier, 2002). Par leurs réactions, les usagers manifestent une certaine singularité de leurs conditions de vie et de leurs aspirations, mais aussi un positionnement spécifique vis-à-vis de la « doctrine » politique qui les place en position de producteurs principaux de déchets devant « se responsabiliser ». Les plus réticents ou « incapables » à se conformer aux exigences de tri et de prévention des déchets signalent ainsi ne pas accepter, se sentir concernés ou être en mesure de répondre aux attentes du service (e.g. gestion collective des bacs de 1 100 L en immeubles HLM ; importance des déchets issus du suremballage marchand). Les plus « vertueux » et engagés dans un processus d’écologisation de leurs modes de vie, attestent a contrario d’aspirations politiques à approfondir la transition vers un modèle sociétal de sobriété. Entre les deux, s’exprime une variété de positions plus ou moins conformes ou critiques à l’endroit de la gestion (politique) des déchets (Caillaud, 2014).

19Enfin, la politisation des usagers s’observe de manière plus prononcée lorsqu’elle entre en opposition au projet politique du service. Outre la contestation directe lors d’échanges établis avec celui-ci, les individus les plus hostiles à la TI mettent en œuvre des stratégies de détournement, fondées sur l’illégalité et l’« incivisme » : brûlage des déchets, dépôts en pleine nature, évacuation vers les bacs du voisinage, etc. Par ces pratiques, les individus témoignent d’une volonté de se soustraire au dispositif tarifaire dont ils ne reconnaissent pas la légitimité. À la marge, il est également intéressant de noter l’existence de pratiques consistant à tirer profit des nouveaux enjeux d’évacuation des déchets. À l’instar de phénomènes existants dans le secteur de l’artisanat du bâtiment, qui se manifestent par un accès aux déchetteries avec un badge domestique pour éviter d’en payer le prix d’entrée, des cas nous ont été rapportés d’activités relativement informelles rémunérées par les bailleurs, où des usagers s’inventent « déménageurs professionnels » en évacuant les encombrants stockés dans les caves d’immeubles grâce à leurs propres véhicules. Ainsi, au-delà des prises de position affichées, cette politisation peut s’avérer discrète et voilée, au sens où elle s’émancipe du champ politique strictement discursif pour se nicher dans des pratiques concrètes, des représentations et des croyances situées aux interstices de l’individu, du foyer, de l’immeuble et dans des manifestations connexes liées aux règles du service.

La mutation des services ou la politisation du travail des agents

Prouver l’efficacité de la tarification incitative comme principal enjeu national

20Au début des années 2000, les évaluations de la TI mandatées par les autorités nationales furent centrées sur des approches gestionnaires et managériales. En tant que dispositif émergent, relativement éloigné des priorités de l’agenda politique, il s’agissait avant tout d’apprécier l’évolution de la performance des services suite au passage à la TI (e.g. caractérisation des flux de déchets, relations aux usagers, coûts…), et de recenser et classer les « meilleures » pratiques grâce à du benchmark (Bureau, 2010) (e.g. objectifs, communication, mise en œuvre). Les transformations socio-organisationnelles des services ayant adopté une forme de redevance n’ont donc pas été considérées, ou seulement en surface. Pourtant, il est question d’une transition d’un service public « administratif » dédié à la collecte (et l’élimination) des déchets en un autre à caractère industriel et commercial dont les effets peuvent être structurants, notamment un recours plus probable aux prestataires privés (Kim, 2002) et la mise en place d’une relation opérateur-client en lieu et place de celle collectivité-usager-citoyen. Or derrière ces transformations, c’est l’insertion d’une logique gestionnaire et managériale qui est en jeu, et qui influe sur l’organisation, les modalités de gestion des services et la relation aux usagers (Joseph, 1995).

21Partant, une première partie des évaluations a été menée par des économistes (Le Bozec et al., 2004 ; Glachant, 2003), dont l’expertise est appréciée par les pouvoirs publics notamment pour la force de leurs modèles et l’aide à la décision qu’ils apportent (Rumpala, 2004-2005). Centrées sur l’efficacité économique et environnementale, ces évaluations écartent pour la plupart tout questionnement relatif aux effets socio-organisationnels du changement tarifaire. Lorsque la dimension « sociale » est abordée, elle reste cantonnée à de timides observations et préconisations liées à la relation contractuelle et partenariale entre l’autorité organisatrice, le(s) opérateur(s) et les usagers (Le Bozec, 2008). L’objectif de ces évaluations consiste ainsi à améliorer les pratiques et les dispositifs locaux, sans chercher à appréhender les processus sociologiques à l’œuvre, et encore moins à discuter la pertinence et le sens des actions locales.

22Une seconde partie des expertises a été confiée – principalement – à des bureaux d’études (SP2000, 2005 ; Awiplan, 2006), largement implantés dans le marché de l’évaluation au début des années 2000 (Epstein, 2009). La méthodologie utilisée diffère légèrement des évaluations économiques, puisqu’elle repose essentiellement sur la comparaison d’indicateurs environnementaux, économiques et sociaux entre collectivités, dans l’objectif de mettre au jour les « facteurs clefs » (SP2000, 2005) à même de faciliter l’insertion sociale de la TI dans les territoires. Bien que ce type d’études puisse reposer sur des entretiens menés auprès d’élus et de techniciens, il s’intéresse davantage à l’impact quantitatif du changement de tarification sur la charge de travail (besoin en personnel), qu’au sens que lui donnent les acteurs. Certaines tensions sont identifiées, mais il est surtout question de cerner les missions ou les relations stratégiques en mesure de les atténuer. Cette approche évaluative se traduit alors par l’élaboration et la diffusion de fiches techniques facilitant la comparaison, grâce à des tableaux d’indicateurs centrés sur des données qualitatives mais quantifiées.

23Ainsi, jusqu’au Grenelle de l’Environnement, les interrogations relatives aux transformations socio-organisationnelles liées à l’incitation économique n’ont pas été portées au-devant de la scène politico-administrative par les représentants des collectivités locales, alors que cela aurait pu constituer un argument supplémentaire au maintien de la taxe, en sus des considérations relatives à la justice sociale. Il fallut attendre l’année 2012 pour que le Cercle National du Recyclage, association de collectivités locales, produise un document qui aille explicitement dans ce sens. Ce document soulève notamment une série de questions épineuses du point de vue syndical et corporatiste, ayant trait au statut juridique des agents (droit public Vs droit privé) lors de la requalification du service public administratif en un établissement à caractère industriel et commercial avec le passage à la redevance (Cercle National du Recyclage, 2012).

24Cet intérêt tardif et timide pour les questions socio-organisationnelles et professionnelles liées à la TI témoigne d’un enfermement des décideurs nationaux dans une perspective idéologique de type économiciste et gestionnaire. Il s’agissait avant tout de prouver la pertinence de l’incitation d’un point de vue techno-économique et environnemental en vue de l’inscrire à l’agenda politique et d’en améliorer son application locale, plutôt que d’interroger la portée globale de cette « modernisation », dont les retombées sur les services et les agents peuvent certes être plus discrètes mais affecter profondément le sens du service et les conditions de travail (Jeannot, Guillemot, 2010).

Une politisation des agents relative aux conditions de travail et au sens du service au public

25C’est du côté des agents du Grand-Besançon que nous observons une politisation du travail plus explicite, confrontés qu’ils sont aux mutations de leurs conditions d’exercice. Motivés par l’enjeu d’adapter leur structure aux nouvelles règles tarifaires, les cadres administratifs locaux ont engagé une « modernisation » du service, ayant pour effet d’en transformer la culture gestionnaire, l’organisation et les outils, mais aussi les métiers et le sens (perçu et/ou revendiqué) du travail et du service au public.

26Tout d’abord, on assiste à un glissement de culture centrée sur l’effectivité de la collecte, vers des objectifs d’« efficacité », d’« optimisation/rentabilité » et de « résultats ». Ce repositionnement productiviste est justifié par les responsables locaux au nom des exigences réciproques entre utilisateurs et service public (notamment un devoir de redevabilité), et par l’ambition de prouver que la nouvelle formule tarifaire n’engendre pas un surcoût pour l’usager, voire même qu’elle contribue à réduire les dépenses publiques. Pour ce faire, les protocoles d’action ont été redéfinis (création de « fiches-actions », nouvelles procédures d’intervention, etc.) et l’appareillage gestionnaire a été entièrement informatisé, dans le but : (i) d’assurer un suivi et un enregistrement en temps réel de l’activité du service ; (ii) d’améliorer la réactivité et l’efficacité des équipes grâce à la « normalisation » des actions et des circuits d’information. La réécriture des protocoles et la modernisation technologique du service sont habituellement sujettes à l’intervention de prestataires privés jugés plus compétents grâce à leurs ressources ingénieuriales, qui font de ce marché un nouvel axe de développement depuis la fin du XXe siècle (Lorrain, 1995). Dans le cas du Grand-Besançon, ces partenariats public-privé ont été l’occasion pour la régie d’apprendre de ses concurrents privés et de renforcer ses compétences internes, mais également de conserver un contrôle sur le délégataire grâce à sa propre expérience du terrain, ainsi que de se mettre au défi de prouver aux élus et aux usagers l’efficacité du fonctionnement public.

27La modification du système technique et gestionnaire devient néanmoins source de contraintes et de pénibilité pour certains agents (notamment les plus anciens), qui y voient (et dénoncent) une réduction de leurs marges de manœuvre et un levier de contrôle sur leurs pratiques. Le cas des ripeurs est emblématique de ces mutations : désormais soumis au vidage mécanique des bacs pour permettre la quantification des déchets nécessaire à la facturation, ils ne sont plus autorisés à procéder à des épaulé-jeté ou des regroupements de bacs pour accélérer le rythme de leurs tournées et espérer finir plus tôt. En secteur périurbain, cela se double d’une pénibilité nouvelle : pour limiter les dépôts extérieurs dans leurs poubelles, les usagers ont tendance à sortir leurs bacs au dernier instant ou à les isoler de ceux du voisin, voire à les cacher derrière une voiture ou une haie, ce qui oblige les agents à redoubler de vigilance pour ne pas en oublier un, et fournir davantage d’efforts du fait d’une multiplication des arrêts et des distances de marche. De plus, l’informatique embarquée dans les camions-bennes (comprenant leur géolocalisation) soulève au sein de ces équipes la crainte d’être surveillés et sanctionnés par la direction en cas de pause impromptue sur leur parcours.

  • 13 Ces agents bénéficient d’une assermentation juridique.

28Cette évolution culturelle et technologique s’accompagne également d’une réorganisation du service et des métiers, mettant fin à l’ancienne « hégémonie » du pôle opérationnel de collecte pour lui préférer des approches recentrées sur la relation aux usagers et le contrôle de qualité. Cela passe par un renforcement des équipes de back et front office (facturation, contacts usagers, logistique), en vue de répondre aux sollicitations et d’accompagner individuellement les usagers suite au changement des règles du service, comme y enjoignent les principes du nouveau management public (Bezès, Musselin, 2015). Cela conduit aussi à inscrire une mission de contrôle et de surveillance à tous les échelons de l’organisation, pour s’assurer de la « bonne marche » des opérations, comprenant la viabilité des mesures de collecte et de leur facturation pour chaque abonné, ainsi que la conformité des pratiques domestiques à l’endroit du règlement (Caillaud, 2018). Ainsi, au Grand-Besançon, un pôle supplémentaire a été créé pour contrôler spécifiquement les bacs de recyclage en amont de la collecte, assurer une médiation entre le service et les usagers (et entre ces derniers) en cas de litige, et sanctionner les « fraudeurs »13. Ils interviennent en complément des ripeurs, eux aussi appelés à procéder à des contrôles visuels sur la qualité du tri et à signaler toute perturbation durant leurs parcours. Progressivement, grâce à leur connaissance du terrain, ces agents tendent à recentrer leur activité de contrôle préventif autour des secteurs géographiques qu’ils considèrent comme étant les plus problématiques, au sens où les pratiques domestiques semblent davantage s’écarter des règles du service (e.g. les quartiers populaires constitués de tours HLM). Ce faisant, ils contribuent à stigmatiser institutionnellement ces espaces résidentiels et leurs habitants, en y concentrant leurs efforts pour « discipliner » les populations : déploiement complémentaire de conseillers du tri en porte-à-porte ; affichage de chartes collectives en pied d’immeuble ; signature de document engageant symboliquement la responsabilité des habitants ; mise en place de nouveaux conteneurs collectifs accessibles uniquement par badge individuel (Ibid.).

29Ces nouvelles fonctions sont différemment vécues par les agents : tandis que certains (notamment les chefs de service) y voient un levier de conciliation et de satisfaction des différentes parties prenantes, d’autres regrettent un rôle de gendarme extérieur à leur périmètre d’attribution, qui plus est contraire au sens du service au public, c’est-à-dire devant satisfaire les besoins de ramassage des déchets sans autre considération. Cette appréhension différenciée de la nouvelle culture et des obligations de service favorise l’émergence de tensions entre la direction et les agents réfractaires, au point que ces derniers refusent d’appliquer ponctuellement l’ensemble des procédures (e.g. non-signalement de problèmes, neutralisation de la trémie par des vidages manuels de bacs, etc.). La défiance des agents de terrain est par ailleurs exacerbée par le sentiment d’une reconnaissance dégradée de leur travail, s’exprimant à travers différents registres : des revendications salariales, une amertume de ne « jamais [voir] les chefs sauf lorsqu’il s’agit de se faire engueuler », une impression de rejet de la part des élus et des usagers. Les positionnements et les pratiques des agents du service (du ripeur au cadre administratif) témoignent ainsi de formes variées de politisation visant soit à soutenir les transformations organisationnelles, professionnelles et du sens du service au public, soit à les dénoncer plus ou moins ouvertement selon l’acceptation des injonctions hiérarchiques, soit à les contourner.

Conclusion

30En mettant l’accent sur les mouvements de politisation liés à la TI dans les trois composantes majeures des services de gestion des déchets (l’outil tarifaire, les usagers, la performance des services et les conditions de travail), il s’agissait d’appréhender la variété des prises de position à l’endroit du fonctionnement des services et du problème des déchets, et d’apprécier leurs modes d’expression et de légitimation. Partant, l’analyse des facteurs socio-géographiques présents dans les discours et les représentations contribue à révéler le sens des situations et des actions du point de vue des acteurs, et leur possible valeur dans la lutte définitionnelle du bien commun. Les images archétypales des catégories d’usagers (« la veuve », « la famille nombreuse »…) et des espaces résidentiels (l’urbain, le rural, la maison, l’immeuble HLM) servent ainsi à ancrer le propos dans une « réalité » sociale et spatiale mettant en scène des inégalités de traitement et des formes d’injustice (économique, sociale, environnementale…), et/ou des conditions techniques particulières (e.g. bacs privés Vs collectifs ; performance des services ; pénibilité). Dès lors, cela offre un socle pour faire entendre sa voix à l’endroit du dispositif tarifaire, de ses objectifs et de ses effets.

31En complément, nous observons une mise en visibilité différenciée des variables, certaines étant accentuées telles que l’individualisation des bacs dans le rural et le périurbain, quand d’autres peinent à être révélées (e.g. les effets de la TI sur les conditions de travail), notamment du fait de mécanismes d’invisibilisation propres aux expertises de la TI. Ces mises en lumières renforcent le caractère empirique des prises de position, ce qui les rend d’autant plus robustes et légitimes, bien qu’elles ne soient pas toujours volontaires ou conscientes. Par exemple, la répétition des observations partielles mais in situ, ou bien encore le poids des injonctions hiérarchiques, favorisent involontairement la croyance en un « tourisme » temporaire des déchets et une stigmatisation des usagers en certains quartiers sous prétexte de pratiques « déviantes ».

32Enfin, nos analyses montrent l’existence d’autres logiques et intérêts pouvant intervenir derrière les positionnements d’acteurs, et qui relèvent de registres plus catégoriels ou individuels : les enjeux de carrière politique, la défense des périmètres de juridictions professionnelles, les aspirations personnelles, etc. Maintenus discrets voire voilés, ces registres contribuent à orienter les discours et les arguments, et soutiennent les pratiques individuelles. C’est par exemple le cas : des stratégies locales de détournement mises en œuvre par certains usagers et ripeurs, qui n’acceptent pas de voir leurs conditions de vie et de travail dégradées ; des jeux de réécriture de la grille tarifaire entre élu et chef de service, l’un pour des raisons électorales, l’autre pour ses valeurs sociales ; du consensus des participants au Grenelle de l’Environnement autour de la TI pour verdir l’image de ces rencontres et des échanges et masquer les atermoiements relatifs à l’avenir de l’incinération.

33La politisation de la TI répond donc à un processus de sélection-discrimination des variables légitimes ou non d’être publiquement débattues. Ce qui est moins dicible est alors masqué sous une montée en généralité permettant de mettre artificiellement à distance l’intérêt individuel ou catégoriel, et les conflits de personnes, lorsqu’il ne s’exprime pas au travers de pratiques effectuées dans l’ombre des interstices du dispositif. Selon l’acteur, le segment et l’échelle observés, cette politisation est susceptible d’offrir une lecture critique de la gestionnarisation de nos sociétés, du gouvernement des individus, d’une micropolitique des actes quotidiens, mais ne peut dans tous les cas être rangée dans une catégorie unique tant elle est le catalyseur de griefs variés.

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Notes

1 Nous remercions les relecteurs anonymes de la revue pour leurs précieux conseils.

2 La notion de « service rendu » correspond au niveau de prestation dont bénéficie l’usager (de la simple collecte des bacs sur l’espace public jusqu’à leur prise en charge et leur retour dans l’enceinte privée, selon des fréquences différentes), ce qui la rapproche de l’idée de « consommation » du service.

3 Le Syndicat Mixte de Montaigu Rocheservière ; la Communauté de Communes de la Porte d’Alsace.

4 La redevance déchets existe depuis 1975. Mais contrairement au critère per capita souvent mobilisé, ces collectivités firent le choix d’inclure une part variable fondée sur la fréquence de collecte et le volume (Montaigu Rocheservière) ou le poids des bacs (Porte d’Alsace).

5 Seuls quelques rapports mandatés par le législateur commençaient à présenter la TI comme un outil favorable à la protection de l’environnement (e.g. Guellec, 1997).

6 Dès la fin des années 1970, ce chercheur fut identifié et sollicité comme expert par les acteurs du domaine des déchets. Il est aussi proche de Brice Lalonde (Secrétaire d'Etat chargé de l'Environnement, puis Ministre de l’Environnement, 1988-1992) et de J. Pélissard.

7 e.g. Amorce, 2001.

8 D’autres arguments ont aussi motivé la conservation-hybridation de la taxe, notamment son système gestionnaire considéré plus simple que celui en redevance, qui implique de constituer un fichier de redevables et d’émettre des factures pluriannuelles.

9 Par exemple, Le Bozec (2008) évoque des coûts importants d’individualisation des systèmes de collecte, sans pour autant traiter de leur financement et de leur empreinte au sol et dans le sous-sol (Nougarol, 2018).

10 Selon les collectivités, le gisement de déchets résiduels diminue de 2 % à 64 % par an, tandis que les tonnages de tri augmentent de 5 % à 31 %.

11 La socialisation est entendue au sens durkheimien comme l’intériorisation de valeurs, de normes et de rôles.

12 C’est le cas emblématique des bacs remplis de bouteilles d’alcool, alors qu’un conteneur à verre est situé à moins de quinze mètres du domicile. Les y apporter constitue un acte de dévoilement d’une consommation alcoolique auprès de ses concitoyens, ce qu’un abandon dans le bac domestique permet de garder secrète.

13 Ces agents bénéficient d’une assermentation juridique.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Kevin Caillaud et Renaud Nougarol, « La triple politisation de la tarification incitative. Rapports de force, réagencements et effets d’un instrument politique », Géocarrefour [En ligne], 95/1 | 2021, mis en ligne le 23 février 2021, consulté le 09 mars 2021. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/16237 ; DOI : https://doi.org/10.4000/geocarrefour.16237

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Auteurs

Kevin Caillaud

Chargé de recherches en sociologie, INRAE, ETBX, 50 avenue de Verdun, F-33612 Cestas, kevin.caillaud@inrae.fr

Renaud Nougarol

ATER, Docteur en sociologie, Cerep (EA 4692), Université de Reims Champagne-Ardenne, 23 rue Clément Ader, 51100 Reims, Chercheur associé au Certop (UMR CNRS 5044), Université Toulouse Jean Jaurès, 5 allée Antonio Machado, F-31058 Toulouse cedex 9, renaud.nougarol@univ-reims.fr / renaud.nougarol@univ-tlse2.fr

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