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Coline Perrin et Brigitte Nougarèdes, Le foncier dans une société urbaine. Innovations et enjeux de justice

Guillaume Schmitt
Référence(s) :

PERRIN C., NOUGAREDES B. (dir.), 2020, Le foncier dans une société urbaine. Innovations et enjeux de justice, Avignon, éditions Cardère, 360 p.

Texte intégral

1L’ouvrage réunit des travaux de recherche menés en lien avec le projet ANR Jeunes Chercheurs JASMINN « Protection du foncier agricole périurbain en Méditerranée : enjeux de justice et innovations foncières », coordonné à l’UMR Innovation (Montpellier) par Coline Perrin de 2015 à 2019. Ce projet associait des chercheurs principalement en géographie, sociologie et droit. Les trois zones d’étude privilégiées étaient les environs de Montpellier en France (terrain principal), les pourtours de Rome en Italie complétés par Milan, un terrain secondaire pour l’équipe italienne et un terrain en Algérie plus éloigné des zones urbaines. Dans l’ouvrage, le lecteur retrouvera une partie des études réalisées dans ce projet ANR (Milan mais pas Rome, par exemple), mais également des chapitres sortant du périmètre géographique (10 autres départements français, Lausanne) ou issus d’autres projets proches (chapitre sur le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres).

2Comme le signalent les deux coordinatrices (Coline Perrin et Brigitte Nougarèdes), cet ouvrage constitue l’une des trop rares publications d’envergure sur le foncier agricole et ce, malgré un renouveau, depuis une dizaine d’années, de l'intérêt porté à la question foncière tant sur le plan scientifique que sur celui de l’action publique et privée. D’envergure, ne serait-ce que par le nombre des auteurs et co-auteurs (23), l’étendue investie (aire méditerranéenne et au-delà), l’ampleur des références bibliographiques réparties par chapitre (plus de 350), la diversité et la qualité des études de cas dont font l’objet les 11 chapitres de l’ouvrage encadrés d’une introduction et d’une postface.

3L’introduction de 21 pages, écrite par Coline Perrin et Brigitte Nougarèdes, expose tout d’abord brièvement les évolutions contemporaines des enjeux relatifs au foncier agricole dans un monde urbanisé à l’instar de la sécurité alimentaire ou de l’artificialisation de l’espace Une attention particulière est ensuite portée aux modalités d’intervention renouvelées et aux intentions réinventées des citoyens et des collectivités territoriales sur les terres agricoles. La multifonctionnalité des espaces agricoles et l’alimentation de proximité donnent, en effet, lieu à une grande variété « d’initiatives foncières locales » (p. 10) que l’ouvrage ambitionne d’étudier, « sans prétention à l’exhaustivité » (p. 11), par une suite d’études de cas. Ces dernières font l’objet d’une préhension commune par le biais de deux concepts particulièrement féconds que sont (i) l’innovation et (ii) la justice. (i) La pluralité des cadres théoriques de l’innovation entraîne plusieurs approches de l’innovation foncière dans chacun des chapitres, dès lors qu’il s’agit d’étudier « de nouveaux dispositifs […], de nouveaux arrangements entre des acteurs qui n’avaient pas l’habitude de travailler ensemble » ; elle porte sur « une nouvelle conception du foncier […], du métier d’agriculteur […], de l’unité d’exploitation » (p. 12). (ii) Les innovations engendrent des changements dans les modes de propriété, d’usage et de perception du foncier agricole ; elles participent à (re)définir les enjeux de justice dans ses dimensions distributive ou procédurale. Avant l’annonce du plan de l’ouvrage, les coordinatrices présentent la démarche du projet ANR quant à sa mobilisation et l’articulation des différents courants épistémologiques de la justice (équité, accès à la ressource, capabilités, inégalités dans l’espace…). Quatre parties structurent l’ouvrage avec trois chapitres regroupés dans « Préserver les paysages périurbains par l’urbanisme » (97 pages), deux chapitres dans « Reconquérir les friches agricoles » (50 pages), trois chapitres dans « Mobiliser le foncier public pour nourrir la ville » (70 pages) et 3 chapitres dans « Innover dans les contrats fonciers agricoles » (77 pages).

4Dans le chapitre 1, Coline Perrin développe une analyse de 48 innovations foncières en Languedoc-Roussillon, qui est des plus instructives dans la mesure où « peu de retours d’expériences » (p. 31) existent sur les dispositifs institutionnels de gestion du foncier agricole qui se sont développés ces dernières années. L’intérêt de ce chapitre est de trois natures. Premièrement, il offre un panorama de la diversité des dispositifs fonciers en Languedoc-Roussillon que le lecteur pourra compléter et affiner grâce à la bibliographie abondante. Deuxièmement, la méthodologie employée (Qualitative comparative analysis) est présentée de manière précise et pourrait servir de fondement à une extension du périmètre d’investigation, un élargissement et une diversification des objets étudiés. Troisièmement, enfin, une typologie analytique novatrice des modalités et outils de l’action foncière sur les terres agricoles distingue (i) les zonages et planification des usages du sol, (ii) les actions sur le marché foncier et (ii) les incitations, l'animation foncière. Cette typologie est mobilisée dans les autres chapitres et a également des vertus pédagogiques.

5Le chapitre 2 proposé par Brigitte Nougarèdes s’intéresse aux bâtis agricoles en zone viticole, et plus particulièrement aux « hameaux agricoles » (p. 68) dans le département de l’Hérault. Dans un premier temps, sont rappelés les enjeux de la construction de bâtiments agricoles, en lien avec la mécanisation de la production par exemple, ou de l’artificialisation de l’espace dans les zonages agricoles des documents d’urbanisme. A ce titre, l’emploi du vocable « sanctuariser » pour évoquer les terres agricoles dans les zonages réglementaires aurait, tout comme dans le premier chapitre, pu faire l’objet de quelques rappels ou précisions à des fins de contextualisation. Les démarches entreprises pour regrouper les bâtiments agricoles, afin de maximiser les investissements publics et de limiter les nuisances (déplacements d’engins…) en zone périurbaine ou dans les centres-bourg, ont été inventoriées dans le cadre de la thèse de l’auteur en 2010 et par des analyses complémentaires (de documents, des entretiens…) en 2017. Ce cheminement témoigne de situations complexes : fruits de négociation entre agriculteurs et riverains, de tentatives de contournement des règles d’urbanisme, de droits à bâtir différenciés. L’auteur termine son chapitre en resituant ces « innovations situées » (p. 97) dans le champ de l’agriurbanisme et du renouvellement des modalités d’urbanisme plus en lien avec la production agricole.

6Rozenn Trédan et Coline Perrin exposent dans le chapitre 3 les tenants et aboutissants des PAEN, PPAEN, PEN ou PENAP (Périmètre de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains) à partir d’une étude de cas près de Perpignan correspondant au premier périmètre approuvé en France en 2010. Ce recul permet de dresser un panorama diachronique des parties prenantes autour du projet, de suivre ce dernier par la méthode de chronique de dispositif et de qualifier par des entretiens, dont sont extraits des verbatims, les modalités de gouvernance entre acteurs locaux. Que cela soit en termes de présentation de la déconnexion des volets agricoles et environnementaux de ce PAEN ou bien encore du désengagement de certains acteurs locaux, ce chapitre constitue en soi un document de référence pour les organismes publics souhaitant mettre en œuvre un tel dispositif. Il rappelle surtout que le PAEN n’a pas « engendré la relance de l’agriculture escomptée » (p. 124).

7La deuxième partie de l’ouvrage commence par un chapitre sur les friches agricoles périurbaines à Claira (Pyrénées orientales) rédigé par Camille Clément, Martine Napoléone, Yohann Michaud, Roberto Cittadini et Elodie Campoy. L’un des intérêts de cette analyse « d’un projet communal de lutte contre les friches agricoles qui se construit chemin faisant » (p. 136) est d’illustrer l’émergence d’une coopération entre différentes formes d’agriculture discontinues dans l’espace (plaine et piémont). Elle souligne également l’importance de l’animation foncière (telle que définie dans le chapitre 1) dans la redynamisation de l’activité agricole.

8Le cinquième chapitre porte sur la gestion agricole des terres publiques littorales de l’Hérault. Ces terres acquises notamment par le conservatoire du littoral et des espaces lacustres depuis les années 1970 voient se déployer des agencements institutionnels (nouveaux) en vue d’installer de concilier protection de l’environnement et production agricole. En 26 pages, Lucette Laurens, Pascale Scheromm, Annabel Rixen et Christophe-Toussaint Soulard développent une « approche centrée sur la méthodologie de l’étude de cas » (p. 156) après avoir fait un rappel du contexte géographique (pression immobilière) et politique dans le département de l’Hérault (conservatoire des espaces naturels, du littoral, syndicat intercommunal présent comme périmètre d’étude et ayant disparu avec l’évolution des compétences des intercommunalités dans la gestion des milieux aquatiques…). La section discussion du chapitre revient sur l’agencement institutionnel « îlot agricole » (p. 165) entendu comme des parcelles de terres littorales publiques sur lesquelles une activité agricole est développée en tant qu’innovation. Les auteurs précisent en effet que les modalités d’acquisition, de définition des périmètres, de contractualisation entre propriétaires et locataires n’ont de cesse d’être adaptées aux réalités locales.

9La troisième partie débute avec une contribution d’Adrien Baysse-Lainé sur « la justice foncière et l’agriculture nourricière de proximité » (p. 183) à partir de deux terrains, l’Amiénois et le sud-est de l’Aveyron, sur lesquels des intercommunalités et le mouvement Terre de Liens cherchent à développer des circuits alimentaires de proximité. Après une présentation des cadres théoriques articulés de manière sensiblement différente de celle de l’introduction de l’ouvrage (faisceau de droits fonciers, reprise des degrés de conflictualité tels que définis par Samuel Depraz en 2008), l’auteur décrit finement les études de cas analysées avant de dresser une typologie en 6 catégories définies par les degrés de conflictualité et les types de réattribution de droits fonciers. Une discussion moins analytique et plus transversale porte ensuite sur les formes de justice et les sentiments (d’injustice) générés lors des projets analysés. La conclusion esquisse notamment des perspectives particulièrement stimulantes sur l’emploi du cadre théorique des conflits fonciers, de la justice foncière et des faisceaux de droits dans le contexte de la France métropolitaine.

10Dans le chapitre 7, Nabil Hasnaoui Amri et Coline Perrin comparent deux procédures d’attribution de foncier agricole public dans le périmètre de l’intercommunalité de Montpellier. Le SCoT de cette dernière, en date de 2006, a été précurseur en France dans « l’inversion du regard » porté sur « l’armature des espaces agricoles et naturels » et dans l’affirmation du concept « d’agriparc » (p. 216). En effet, dans le SCoT, le foncier agricole n’est plus principalement perçu comme un gisement potentiel de la construction, mais également comme un ensemble cohérent dont les structures concourent à l’organisation de l’espace. Il est alors possible d’étudier les deux procédures menées respectivement en 2010-2012 et 2015-2017 en termes de changement et de « dépendance au chemin emprunté » (p. 228). Outre l’articulation entre les différentes innovations foncières appliquées localement, ce chapitre témoigne de l’approfondissement et de la mobilisation des concepts autour de la justice sociale présentés en introduction, à l’instar du recours au concept de « ressourcefulness » (p. 213) comme alternative à celui de résilience.

11Le huitième chapitre, écrit par Françoise Jarrige, Cyril Mumenthaler et Joëlle Salomon Cavin, s’intéresse aux changements de mode de gestion d’une ferme urbaine multifonctionnelle sur le domaine de la ville de Lausanne (Suisse). Après une présentation de cette étude de cas (situation géographique, chronique de dispositif…), les auteurs insistent sur la dimension innovante des pratiques de contractualisation entre la ville qui maîtrise le foncier et le collectif (Rovéréaz) qui reprend la ferme à la suite du dernier fermier en place en 2014. Le collectif, composé d’une association, d’une coopérative et d’une SARL agricole, fait l’objet d’une analyse approfondie (mode de sous-location, de coordination…) et plusieurs outils fonciers sont détaillés (séparation du foncier et de l’immobilier, types de bail…).

12La dernière partie de l’ouvrage commence par un chapitre de Paola Branduini et Elena Colli sur le bâti agricole sur terres publiques dans l’agglomération de Milan. Schématiquement, l’entretien des bâtiments est à la charge des propriétaires (municipalité de Milan et Hôpital Majeur) et les frais sont élevés. De nouveaux contrats sont l’occasion de transférer, par des modalités différentes selon les propriétaires, les coûts de gestion vers les locataires. Ce transfert interroge d’une part les enjeux de justice et les modalités de mise en œuvre (déduction sur loyer, sous-location…) et, d’autre part, l’importance, saisie par une enquête sociologique fouillée, de la trajectoire personnelle et familiale des fermiers. Dans le cadre théorique adopté (p. 262), quelques vocables diffèrent de ceux employés dans le reste de l’ouvrage (référence à la résilience, justice territoriale / justice spatiale), ce qui amène le lecteur à effectuer des allers-retours entre les différents textes de l’ouvrage, ouvrant la voie à de nouvelles réflexions et croisements épistémologiques.

13Dans le dixième chapitre, Jean-Philippe Collin et Ali Daoudi dressent un panorama du jeu des marchés fonciers dans les zones de mise en valeur agricole (MEV) en Algérie. La mise en valeur est définie par les auteurs comme étant « la mise en culture irriguée intensive de zones de parcours ou exploitées en céréaliculture pluviale très extensive, ou de zones désertiques, permise par l’introduction de nouvelles techniques d’exhaure de l’eau » (p. 287). La MEV constitue un front pionnier agricole que les auteurs investissent selon une grille de lecture institutionnaliste des innovations foncières décrites dans l’introduction comme étant incrémentales, par diffusion ou radicales. Accompagné d’une analyse fine et documentée des innovations et des arrangements fonciers, ce chapitre fournit également un précieux état des lieux du fonctionnement des marchés fonciers agricoles (cessibilité des droits de concession…) et des pratiques de faire-valoir indirect en zone steppique et saharienne algérienne.

14Dans le dernier chapitre, Romain Mélot réalise une étude approfondie des négociations entre les différentes parties prenantes dans le cadre d’expropriations de propriétés agricoles en vue de la construction d’aménagements divers (3000 par an en moyenne en France). Ce chapitre est tout d’abord une précieuse description des modalités d’expropriation (par exemple au titre de la dépossession d’un propriétaire ou de l’éviction d’un exploitant). Il explique également les différences constatées dans les terrains investis (10 départements français). Il dresse aussi un panorama, sous le prisme de l’innovation contractuelle et de la justice, des gouvernances locales en présentant notamment la façon dont sont prises en compte la « pression foncière » ou la notion de « terrains en situation privilégiée » (p. 324), pensées comme un entre-deux entre terrains constructibles et terre agricole. En effet, la proximité aux différents réseaux rend parfois la porosité entre les marchés fonciers particulièrement grande.

15Comme le souligne Éric Charmes dans sa postface, il est ici essentiellement question de relativiser l’opposition entre agriculture et études urbaines qui ne se définit plus par une « ligne de front » (p. 334), là où s’arrêtent les constructions. Par sa synthèse, la postface souligne les nouveaux enjeux de l’agriculture développés tout au long de l’ouvrage et insiste tout particulièrement sur les modalités de contractualisation et de transaction ayant comme support le foncier agricole.

16Pris dans son ensemble, l’intérêt de l’ouvrage apparaît triple. Il fournit un cadre théorique de l’innovation et de la justice dans une perspective foncière et ce, malgré des différences assumées entre les auteurs. Chaque chapitre constitue un socle auquel se référer lors d’études sur tel ou tel territoire. L’ouvrage est aussi une présentation des méthodes et outils de la recherche sur le foncier agricole et le suivi des politiques publiques de relocalisation de la fonction nourricière de l’agriculture (différentes formes d’enquêtes, d’analyse statistique, qualitative…).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Guillaume Schmitt, « Coline Perrin et Brigitte Nougarèdes, Le foncier dans une société urbaine. Innovations et enjeux de justice », Géocarrefour [En ligne], Comptes rendus inédits, mis en ligne le 17 mai 2021, consulté le 25 juin 2021. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/17313

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Auteur

Guillaume Schmitt

Maître de conférences, Université Polytechnique Hauts-de-France (UPHF), Centre de recherche Interdisciplinaire en Sciences de la Société (CRISS) Guillaume.Schmitt@uphf.fr

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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