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Piège à complexité institutionnelle et insoutenabilité de la gouvernance de l’environnement : une analyse de l’évolution de la gestion de l’eau

Institutional complexity trap and the non-sustainability of environmental governance: an analysis of the evolution of water management
Thomas Bolognesi

Résumés

Le présent article part du constat de la persistance des problèmes environnementaux et de changements globaux transformant et mettant sous contraintes les interdépendances socio-écologiques. En parallèle, un paradoxe est souligné : alors que la gouvernance de l’eau gagne en spécialisation et expertise, les règles individuellement « bien » formulées aboutissent ensemble à des dysfonctionnements de la gouvernance. Pour expliquer ce constat et ce paradoxe, la thèse du piège à complexité institutionnelle est proposée. À cause d’une disjonction entre l’organisation de la gouvernance des usages de l’eau et la structure des interdépendances écologiques liées à la ressource, des incohérences imprévues entre institutions se multiplient et limitent, ex ante, la capacité de coordination efficace de la gouvernance de l’eau. Trois analyses empiriques sur l’évolution de la gouvernance de l’eau, sur le temps long, dans différents sous-secteurs et pays européens, sont articulées pour tester la thèse défendue et ses différents mécanismes explicatifs.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 L’auteur tient à remercier les deux évaluateurs anonymes ainsi que les éditeurs pour leurs commenta (...)

1Cette contribution traite d’un paradoxe des politiques de l’environnement, et des politiques de l’eau en particulier1. De plus en plus d’usages sont régulés par des politiques relativement bien formulées. Pourtant, les résultats espérés sur la qualité et la quantité de l’eau ne sont pas au rendez-vous. Moins de 40 % des eaux européennes atteignent un bon état écologique (EEA 2018) et la judiciarisation du secteur s’accélère (Bolognesi, 2014 ; Prud’Homme et Tuffnell, 2020). Pourquoi ? En amont des questions de mise en œuvre, comment l’évolution de la structure des droits de propriété privés et du design des politiques publiques contribuent-elles à expliquer ce paradoxe ? La thèse d’un piège à complexité institutionnelle est développée pour expliquer ce paradoxe (Bolognesi et Nahrath, 2020).

2L’argument du piège à complexité institutionnelle repose sur la mise en lumière d’une disjonction entre les dynamiques institutionnelle (fragmentation) et environnementale (connectivité) des usages de l’eau. Première dynamique, la spécialisation et la fragmentation des régulations formelles (politiques publiques et droits de propriété privés) conduit à la multiplication autonome de lois et autres actes légaux visant à coordonner les usages. Cette fragmentation de la gouvernance d’usages interdépendants exacerbe les rivalités d’usages dans et entre les territoires comme l’illustrent les water wars entre états américains (Keiser et al., 2021) ou la difficulté à concilier les objectifs de politique agricole, hydroélectrique, d’approvisionnement en eau potable ou de préservation des espèces aquatiques (Bijl et al., 2018). Seconde dynamique, il y a une intensification des interdépendances fonctionnelles et écologiques entre usages de l’eau liée aux changements globaux, tant naturels que sociétaux. Par exemple, l’intensification des épisodes d’étiages ou de crues ainsi que l’urbanisation du monde réduisent les capacités d’absorption de la nature et donc les effets d’un usage sur l’autre. La disjonction entre ces dynamiques institutionnelle et environnementale multiplie de manière exponentielle les interconnections de facto entre les régulations formelles qui ne sont pas prises en compte de jure. À cause de ce découplage entre interconnexions de facto et de jure des régulations, le piège à complexité institutionnel résulte en un accroissement des incohérences au sein de la gouvernance. Ces incohérences limitent a priori le potentiel de coordination des usages de l’eau dans les territoires. Cette dynamique s’observe sur le temps long et implique de repenser la coordination pour réformer la structure de gouvernance, par exemple via des formes de planification innovantes, et non de la simplifier par l’abrogation de lois.

3Le piège à complexité institutionnelle renvoie à la structure même de la gouvernance et de son évolution. De ce fait, il implique une réflexion critique, d’une part, sur les échelles temporelles et spatiales de la gouvernance puisque la gouvernance façonne les territoires de l’eau (Barreteau et al., 2016 ; Ghiotti, 2006 ; Girard et Rivière-Honegger, 2014) et, d’autre part, sur la structure du polycentrisme et la notion d’intégration (Candel et Biesbroek, 2016 ; Morrison 2017 ; Trein et al., 2021). Au-delà, tant sur le plan théorique qu’empirique, le piège à complexité institutionnelle souligne l’importance de comprendre les processus non-linéaires dans l’évolution des systèmes socio-écologiques (Bolognesi, Gerlak, et Giuliani, 2018 ; Mathias et al., 2020). Ces processus peuvent avoir des effets décisifs et ne pas les considérer pourrait conduire à des conclusions erronées ou cloisonnées aux configurations de l’étude empirique.

4L’objectif de cet article est de démontrer la validité théorique et empirique de la thèse d’un piège à complexité institutionnelle dans le développement de la gouvernance de système socio-écologiques en prenant le cas de la ressource en eau. Cette thèse offre une approche originale de la gouvernance polycentrique, en en soulignant une limite structurelle, et offre une explication aux limites de la gouvernance de l’environnement et de l’eau. La thèse montre que c’est l’efficacité marginale des institutions qui diminue et pourrait être amélioré, pas la légitimité de chaque règle individuelle. Il est plutôt montré que la complexité de la structure empêche d’utiliser le plein potentiel de coordination et de profiter de complémentarités institutionnelles. Il faut penser comment la complémentarité institutionnelle peut émerger des compromis socio-politiques lors du processus législatif et exécutif, par exemple via de la planification. Il est important de souligner que le mécanisme explicatif est institutionnel et a donc trait à la structure même du régime de gouvernance. Pour étayer la thèse, trois études empiriques complémentaires sont présentées. La première porte sur l’évolution de la gouvernance de l’eau dans six pays d’Europe depuis 1750 pour montrer l’évolution de la relation entre développement des régulations formelles et intégration de la gouvernance, i.e., observer la dynamique générale vers un piège à complexité institutionnelle. La seconde détaille la politique de lutte contre les inondations en Suisse depuis 1848 afin de montrer l’évolution, puis l’explosion, des interconnexions de facto entre politiques qui sont supposées porteuses d’incohérences, i.e., observer le mécanisme moteur du piège à complexité institutionnelle. La troisième s’attèle à identifier l’importance et la nature des incohérences entre régulations formelles en prenant le cas de la gestion des services d’eau en Suisse Romande, i.e., distinguer les perturbations dans la gouvernance causées par le piège à complexité institutionnelle.

5L’article s’organise en une partie théorique qui présentera les mécanismes d’émergence du piège à complexité institutionnelle afin d’établir la cohérence de l’argument. La seconde partie confrontera ces mécanismes théoriques via trois analyses empiriques de la gouvernance de l’eau pour démontrer la pertinence et la validité empirique de la thèse d’un piège à complexité institutionnelle.

Fondements et mécanismes théoriques du piège à complexité institutionnelle

6Cette section présente les fondements et mécanismes théoriques du piège à complexité institutionnelle afin de stabiliser la cohérence de l’argument et les illustre dans le cas de la gouvernance de l’eau. Dans un premier temps, l’interdépendance fonctionnelle et la disjonction organisationnelle entre les dimensions sociale et écologique est mis en avant. Dans un second temps, les mécanismes institutionnels d’émergence du piège à complexité institutionnelle sont démontrés sur la base de l’articulation entre étendue, cohérence et intégration de la gouvernance.

Une disjonction entre organisations réglementaire et écologique des usages de l’eau

7À travers le temps, les problèmes d’action collective, comme, par exemple, les rivalités d’usages de l’eau, gagnent en diversité et spécificité. Sur le temps long, cette diversité et spécificité des rivalités d’usages résultent directement de l’augmentation des types d’usages de l’eau différents, du nombre d’usagers et du nombre d’interfaces technologiques distinctes entre eau et usagers (par exemple, le développement de bourse de l’eau, les technologies d’irrigation, les « nature-based solutions »). La ressource est de plus en plus utilisée, partagée et les usages interconnectés. Pour répondre au besoin de coordination résultant de cette évolution, les décideurs politiques et les usagers en édictent des règles formelles de droit public (instruments politiques, normes d’émissions) ou privé (contrats) qui viennent étoffer la gouvernance. Par recherche d’efficacité, et dans un contexte de Nouveau Management Public, ces règles et les organisations les supportant sont de plus en plus spécialisées. Il en découle une fragmentation, ou siloisation, de la gouvernance ainsi qu’une accumulation des instruments de régulation (Adam et al., 2019 ; Barone, Mayaux et Guerrin, 2018 ; Christensen et Lægreid, 2007). Au final, tenir compte de l’ensemble de l’appareil réglementaire de droit privé et public lors de l’établissement de nouvelles règles devient de plus en plus difficile.

8Cette fragmentation et spécialisation de la gouvernance peut s’accompagner d’effets négatifs. En particulier, elle entre en disjonction avec le fonctionnement du cycle de l’eau qui se caractérise par la connectivité entre ses composantes. La ressource en eau fait système à différentes échelles spatiales, du local à l’intercontinental, et temporelles (Blöschl et al., 2019). Liés à la ressource, les usages de l’eau forment également un système d’interdépendances comme le rappellent la notion d’empreinte hydrique (Hoekstra et Mekonnen, 2012 ; Mahjabin et al., 2018) ou les études récentes identifiant les liens entre localisation de l’eau et organisation de la mondialisation commerciale (Candau, Regnacq et Schlick, 2021 ; Debaere, 2014 ; Reimer, 2012).

9Cette disjonction entre l’organisation de la gouvernance et le système écologique de la ressource en eau peut générer une inefficacité de la coordination. Des incohérences et des conflits impromptus entre des usages réglementairement dissociés mais écologiquement interdépendants émergent. Ceci produit un paradoxe : la gouvernance de l’eau, et de l’environnement en général, peut se composer de règles et politiques publiques individuellement bien formulées mais dysfonctionnant ensemble. Du moins, c’est la thèse du piège à complexité institutionnelle (Bolognesi et Nahrath, 2020).

Le piège à complexité institutionnelle ou le polycentrisme sous l’angle des non-complémentarités institutionnelles

  • 2 Le thème de l’intégration se révèle dynamique et occupe aujourd’hui une place importante dans l’ana (...)

10La gouvernance de l’eau se compose de règles censées coordonner les usagers et qui sont mises en œuvre et adaptées par des organisations. Il s’agit d’un régime (Buchs, 2014 ; Gerber et al,. 2009 ; May et Jochim, 2013). Un régime a une organisation polycentrique, c’est-à-dire qu’il est formé par une diversité de centres de décision et de règles établis à des échelles variées et dans plusieurs secteurs d’activité. Ces centres et règles sont plus ou moins autonomes les uns des autres mais demeurent interdépendants (Aligica et Tarko, 2012 ; Carlisle et Gruby, 2019). L’un des enjeux d’un régime est de coordonner les rivalités d’usages (Gerber et al., 2009). Le nombre de rivalités prises en compte correspond à l’étendue du régime. La cohérence du régime dépend de la clarté et de la bonne adéquation des règles. Ainsi, l’étendue et la cohérence définissent le niveau d’intégration du régime, supposé favoriser l’efficacité du régime quant à réguler les usages (Bolognesi, 2018 ; Cejudo et Michel, 2017 ; Gerber et al., 2009)2. Ainsi, la recherche de l’intégration est devenue l’un des principes dominants pour piloter le développement d’un régime de gouvernance, en particulier dans le cas de l’eau (Dupont et Jordan, 2021 ; Hering et Ingold, 2012 ; Jordan et Lenschow, 2010).

11Pourtant, les récentes études processuelles et dynamiques sur l’intégration tendent à nuancer l’efficacité supposée de l’intégration pour montrer qu’il ne s’agit pas d’une panacée (Candel, 2017). De la sorte, ces études renouvellent l’analyse du polycentrisme en cherchant à identifier les dysfonctionnements du régime sur la base de mécanismes de la dynamique institutionnelle (Berardo et Lubell, 2019 ; Candel et Biesbroek, 2016). La thèse du piège à complexité institutionnelle procède de cet effort.

12La thèse du piège à complexité institutionnelle s’appuie sur l’économie institutionnelle pour explorer la relation dynamique entre étendue, cohérence et intégration d’un régime. En particulier, alors que souvent la cohérence est supposée stable à travers le temps, il est soutenu que l’accroissement de l’étendue (nouvelles régulations) peut impacter négativement la cohérence d’un régime et, ainsi faire émerger puis intensifier un effet indirect négatif de l’accroissement de l’étendue sur l’intégration. L'effet négatif de ce mécanisme vient limiter, voire outrepasser, l’effet direct positif lié à la régulation de nouvelles rivalités d’usages (Figure 1). Le régime tombe alors dans un piège à complexité institutionnelle où la gouvernance d’ensemble dysfonctionne bien que composée de règles spécifiques bien formulées. La démonstration de ce mécanisme s’appuie sur le concept de complémentarité institutionnelle (Amable, 2016 ; Aoki, 2007 ; Boyer, 2005).

13La notion de complémentarité institutionnelle souligne que les institutions, au sens de règles formelles et informelles, s’affectent mutuellement et peuvent se renforcer les unes les autres. Cette ontologie holiste met ainsi en avant que l’effet « réel », ou net, d’une institution dépend de son environnement institutionnel et que l’effet de groupe peut être plus fort que l’effet individuel (Aoki, 2001, 2007 ; Boyer, 2005). En 2016, Bruno Amable souligne que la notion se révèle essentielle pour théoriser le changement institutionnel si elle est envisagée de manière dynamique et comme la résultante de compromis socio-politiques inscrits dans leur contexte historique. La complémentarité institutionnelle est alors un continuum plutôt qu’un état statique binaire. D’une part, l’approche par le niveau de complémentarité institutionnelle permet de comparer systématiquement une diversité de combinaisons institutionnelles avec leurs avantages et inconvénients plutôt que d’affirmer la suprématie d’une solution de premier rang. D’autre part, il devient possible d’envisager la (non)complémentarité comme élément déterminant de la dynamique institutionnelle et de la capacité de coordination d’un régime. C’est ce qui est proposé ici.

  • 3 La capacité d’apprentissage rapide est réduite car dans un univers complexe fait de multiples inter (...)

14Le mécanisme théorique proposé est le suivant (Figure 1). Les décideurs et usagers accroissent l’étendue du régime de gouvernance pour réguler de nouvelles rivalités d’usages. Ceci a un impact direct positif sur l’intégration du régime, et donc sur la capacité de coordination. Les nouvelles institutions produites par les décideurs vont interagir avec le corpus institutionnel préexistant. Lorsque le régime est relativement jeune ou peu étendu, ces interactions auront un faible risque de réduire la cohérence d’ensemble parce qu’elles sont anecdotiques, anticipées ou prises en compte rapidement via le principe d’apprentissage. En revanche, à partir d’un certain niveau de développement de l’étendue du régime, le niveau de complémentarité institutionnelle va diminuer à la marge avec l’accroissement de l’étendue. Les incohérences se développent et s’intensifient. En effet, le volume réglementaire accroit la probabilité d’interactions institutionnelles en nombre comme en intensité tout en limitant la capacité d’anticipation ou d’apprentissage rapide3. Alors, en réduisant le niveau de complémentarité institutionnelle, l’accroissement de l’étendue a un effet négatif sur la cohérence du régime. Les institutions peuvent être bien formulées quant à des objectifs spécifiques mais peuvent produire des effets indirects ou débordant leur domaine initial. Il en résulte des frictions et moins d’adéquation entre les institutions au niveau de la gouvernance d’ensemble. Cette réduction de la cohérence affecte négativement l’intégration du régime. Lorsque ce mécanisme négatif indirect de l’étendue sur l’intégration par la cohérence (en orange dans la Figure 1) contrebalance significativement l’effet direct positif (en noir dans la Figure 1), le régime entre dans un piège à complexité institutionnelle. Du fait de la structure institutionnelle, les nouvelles institutions auront un effet positif de moins en moins important.

Figure 1 : Mécanismes d’intégration d’un régime de gouvernance et piège à complexité institutionnelle

Note : en noir : les relations traitées dans la littérature ; en orange : les mécanismes du piège à complexité institutionnelle

  • 4 D’ailleurs, il est fort plausible que la prise en compte des dynamiques de conflits et du processus (...)

15Deux axiomes comportementaux cadrent l’argument théorique. D’abord, l’intentionnalité des acteurs (décideurs comme usagers) est supposée fonctionnaliste. Ils viseraient uniquement à résoudre un problème, sans considération d’enjeux de pouvoir(s). Ensuite, les usagers comprennent les règles et se comportent selon la « philosophie » de celles-ci. Ces deux axiomes impliquent que les acteurs cherchent à se coordonner et ne dévient pas de la règle, ce qui limite la place des conflits stratégiques et réduit les problèmes de mise en œuvre, qui sont deux déterminants importantes de l’efficacité supposée de la coordination (Mahoney et Thelen, 2009 ; Morrison et al., 2019). La non prise en compte de ces deux déterminants,4 vise à montrer que, intrinsèquement, le mode de production de coordination est structurellement voué à dysfonctionner.

Trois cas pour caractériser le piège à complexité institutionnelle

16Cette section confronte les mécanismes théoriques du piège à complexité institutionnelle à trois analyses de la gouvernance de l’eau pour éprouver la validité et la pertinence empirique de la thèse soutenue. D’abord l’étude de la gouvernance de l’eau dans six pays européens teste le mécanisme de retournement dans la relation entre étendue et intégration, symptomatique du piège à complexité institutionnelle. Ensuite, l’analyse de la politique Suisse de lutte contre les inondations teste spécifiquement l’argument d’une tendance à la réduction de la cohérence de la gouvernance liée à la diminution des complémentarités institutionnelles. Enfin, l’analyse d’un sondage sur la gestion des services d’eau en Suisse romande permet de caractériser et opérationnaliser finement le concept de cohérence qui est central à la thèse soutenue.

Trois phases dans la relation entre étendue et intégration d’un régime : évolution de six régimes de gouvernance de l’eau en Europe de depuis 1750

17Selon le modèle théorique proposé, un piège à complexité institutionnelle émerge dans le temps long lorsque l’augmentation du nombre de rivalités d’usages régulées (l’étendue) accroît de moins en moins l’intégration du régime. Il y aurait donc des phases dans l’évolution d’un régime caractérisées par l’effet net de l’étendue sur l’intégration. Comment co-évoluent étendue et intégration d’un régime ?

18Pour répondre à cette question au cœur de la thèse du piège à complexité institutionnelle, nous avons étudié l’évolution du régime de gestion de l’eau au Pays-Bas, en Belgique, France, Espagne, Italie et Suisse (Bolognesi et Nahrath, 2020). L’analyse couvre la période allant de la fin du XVIIIe siècle à aujourd’hui et procède d’une méthodologie mixte qualitative-quantitative associée à du process tracing (Collier, 2011 ; Creswell, 2014 ; Trampusch et Palier, 2016). Nous utilisons le matériel qualitatif collecté par les membres du projet de recherche EUWARENESS. Ceux-ci ont mis en œuvre un protocole de recherche qualitatif faisant preuve d’une remarquable systématicité entre les études de cas. Ces données permettent une observation fine, fiable et contextualisée de l’étendue et de l’intégration des six régimes de gestion de l’eau à travers le temps (Kissling-Näf et Kuks, 2004 ; Kuks, 2004). Ensuite, nous avons codé quantitativement le matériel qualitatif pour pouvoir isoler chaque variable et être en mesure de les comparer et de se détacher de la dimension temporelle. Le codage consiste à attribuer aux variables étendue et intégration une valeur allant de 0 à 10 en fonction de l’appréciation retenue par l’équipe du projet EUWARENESS (Tableau 1). Ainsi, nous pouvons observer l’évolution de l’intégration en fonction de l’évolution de l’étendue. Finalement, le process tracing confronte la proposition théorique aux observations. Nous testons si l’association entre étendue et intégration varie selon des phases identifiables en fonction du niveau de l’étendue, en particulier, l’association est plus faible dans les hauts niveaux d’étendue (piège à complexité institutionnelle) que dans les niveaux faibles d’étendue (développement du régime).

Tableau 1 : Codage de l’intégration et de l’étendue des régimes à partir des appréciations qualitatives du projet EUWARENESS

Appréciation qualitative selon Euwareness

Valeur quantitative attribuée

Intégration

Étendue

Régime non-existant

Aucune

0

Régime simple (-)

1.25

Régime simple

Faible

2.5

Régime simple (+)

3.75

Moyenne

5

Régime complexe (-)

6.25

Régime complexe

Forte

7.5

Régime complexe (+)

8.75

Régime intégré

Complète

10

19Les résultats obtenus montrent que l’étendue et l’intégration augmentent tout au long des deux siècles et demi d’existence des régimes. Cela confirme que la gouvernance se spécialise, s’étoffe et tend à gagner en capacité absolue de coordination. L’analyse historique identifie cinq périodes rythmant l’évolution des régimes de gestion de l’eau belge, français, espagnol, italiens et suisse ; et six aux Pays-Bas. De manière intéressante, il apparaît que d’environ 1870 à 1920 l’étendue stagne. En effet, le régime change peu dans sa structure. Il régule essentiellement les droits d’accès aux eaux (navigation, etc.) et la protection contre les eaux (qualité et quantité) car la conflictualité semble relativement moins importante que dans les périodes suivantes (Bolognesi, 2018 ; Calvo-Mendieta, 2006 ; Reynard, Mauch et Thorens, 2000). Également, si des similitudes émergent, il faut noter que les variations dans les sentiers d’évolution semblent en partie dépendre de l’organisation de l’État (centralisé vs décentralisé) et du rôle de l’eau dans l’économie, par exemple comme intrant pour l’agriculture comme en Italie et en Espagne ou pour se protéger des risques comme au Pays-Bas (Bergsma, 2018 ; Buchs, 2014 ; Swyngedouw, 2014).

20L’analyse de la relation entre étendue et intégration montre que la relation entre ces deux caractéristiques d’un régime est non-linéaire (Figure 2). Au sein de cette non-linéarité, il se dégage que lorsque l’étendue est relativement élevée (supérieure à 6), la relation entre évolution de l’étendue et évolution de l’intégration est moins forte que lorsque l’étendue est relativement faible (inférieure à 5). Ceci est particulièrement visible pour les Pays-Bas, la Suisse, l’Italie, et la France, et tend à confirmer l’hypothèse du piège à complexité institutionnelle. Il y a un niveau de développement du régime à partir duquel l’impact de l’élargissement du domaine de rivalités d’usages régulés (étendue) accroit de moins en moins le niveau d’intégration du régime, et ainsi la capacité de coordination supplémentaire.

  • 5 Par exemple, Bolognesi et Nahrath, 2020, montrent que, dans une situation de piège à complexité ins (...)

21Une implication majeure de ces résultats tient en ce que l’augmentation de l’intégration peut devenir de plus en plus compliquée, et donc couteuse d’un point de vue politico-administratif et institutionnel pour un faible gain en efficacité de coordination5. Ainsi la recherche à tout crin de l’intégration, sans transformation de la structure d’un régime complexe, semble illusoire voire contreproductive. La dé-intégration pourrait être, sous certaines conditions, une option plus efficace en relâchant les forces politiques et les capacités de compromis socio-politiques grâce à plus de marges de manœuvre. Le régime serait probablement plus adaptable aux contextes territoriaux.

Figure 2 : Relation entre étendue et intégration observée dans la gouvernance de l’eau de six pays d’Europe depuis 1750

Figure 2 : Relation entre étendue et intégration observée dans la gouvernance de l’eau de six pays d’Europe depuis 1750

Source : Bolognesi et Nahrath (2020)

Baisse de la complémentarité institutionnelle et de la cohérence d’un régime : l’explosion des interdépendances entre politiques dans le régime suisse de gestion des inondations depuis 1848

22L’analyse précédente tend à confirmer la thèse du piège à complexité institutionnelle en s’intéressant à l’évolution de la relation nette entre étendue et intégration. Toutefois, elle ne capte pas le mécanisme moteur du piège à complexité institutionnelle qu’est l’accroissement des interdépendances non coordonnées entre institutions. Ce mécanisme réduit le niveau de complémentarité institutionnelle. Le second cas d’étude porte sur la gestion des inondations en Suisse depuis 1848 et vise à observer l’évolution de ces interdépendances pour compléter la confrontation empirique de la proposition théorique du piège à complexité institutionnelle.

23L’observation et le comptage des domaines d’action politique régulés par chacun des instruments établis dans chacune des politiques publiques en vigueur depuis 1848– ce qui représente l’étendue du régime – sert à mesurer les interdépendances dans le régime (Bolognesi, Metz et Nahrath, 2021). Sur la base des travaux de Angst (2020) et de Metz, Angst, et Fischer (2020), 11 domaines d’action politique sont retenus, comme la gestion des barrages, la renaturalisation des cours d’eau ou les aspects techniques de protection contre les inondations par exemple (Tableau 2). Lorsqu’un domaine d’action politique est co-régulé par des instruments de différentes politiques publiques, nous considérons que ces politiques sont interdépendantes de facto. La comparaison du nombre d’interdépendances de facto au nombre de références croisées dans les lois (interdépendance de jure) permet d’apprécier la part d’interactions institutionnelles non coordonnées et donc l’espace potentiel pour des non-complémentarités institutionnelles, le moteur du piège à complexité institutionnelle.

Tableau 2 : Les 11 domaines d’action considérés dans la politique de lutte contre les inondations en Suisse

Domaines d’action politique

Perte d’habitat

Délimitation des corridors aquatiques

Impacts de la production d’hydroélectricité

Renaturalisation des cours d’eau

Conservation des biotopes

Protection des barrages

Planification des drainages

Cartographie des risques d’inondations

Régulation du niveau des lacs

Conceptualisation de la protection contre les inondations

Mise en œuvre technique de la protection contre les inondations

24Les résultats confirment que l’étendue augmente tout au long du développement du régime. Plus précisément, trois phases se démarquent dans ce cas : une augmentation (1848-1908), une quasi-stagnation (1908-1958) et un accroissement très fort depuis 1958 (qui s’accélère considérablement à partir de 1988). Au final, en 2015 au niveau fédéral, 62 instruments politiques composent le régime de gestion des inondations en Suisse. Dans le même temps, comme l’illustrent les réseaux d’interdépendances politiques du graphique 3, la densité d’interdépendances de facto explose dans le régime de gestion des inondations en Suisse, 1990 étant l’année où le point de retournement est observé. Les liens rouges représentent les nouvelles co-régulations observées (interdépendances de facto) entre instruments (les points) et les liens gris sont les co-régulations héritées du passé. Montrant le passage vers un piège à complexité institutionnelle, le ratio de co-régulations par instruments passe de 0.25 en 1990 (soit 6 interdépendances de facto), à 2 en 2000 et 3.05 en 2010 (soit 174 interdépendances de facto). En 2010, le nombre d’interactions de jure s’élève à 8. Ce second résultat correspond au mécanisme moteur du piège à complexité institutionnel. Il y a un point de retournement à partir duquel le développement de l’étendue du régime produit significativement des non-complémentarités institutionnelles. Elles sont sources d’une perte de cohérence et limitent ainsi l’accroissement de l’intégration du régime.

Figure 3 : Explosion des interdépendances de facto entre les instruments politiques dans le régime Suisse de gestion des inondations

Note : les liens gris représentent les interdépendances héritées du passé et les liens rouges les nouvelles établies entre 1990 et 2000 ou 2000 et 2010

Source : Bolognesi, Metz, et Nahrath, 2021

Légende des lois concernées: AlertO= Alerting- and Security Ordinance; AlluvO= Alluvial Areas Protection Ordinance; Fconst= Federal Constitution of the Swiss Confederation; ForA= Forest Act; ForO= Forest Ordinance; HEA= Hydraulic Engineering Act; HEO= Hydraulic Engineering Ordinance; ISA= Insurance Supervision Act; ISO= Insurance Supervision Ordinance; NCHA= Nature and Cultural Heritage Act; NCHO= Nature and Cultural Heritage Ordinance; NEOCO= Ordinance of the National Emergency Operations Centre; PCPA= Population- and Civil Protection Act; SPA= Spatial Planning Act; SPO= Spatial Planning Ordinance; WPA= Waters Protection Act; WPO= Water Protection Ordinance; WRFA= Water Retaining Facilities Act; WRFO= Water Retaining Facilities Ordinance.

Manifestation des incohérences : la gouvernance des services d’eau en Suisse romande

25Les deux analyses empiriques précédentes confirment la thèse du piège à complexité institutionnelle. Le phénomène postulé et le mécanisme explicatif sont observés dans l’évolution de différents régimes de gestion de l’eau. Toutefois, il reste un inobservé important : la cohérence du régime. En effet, la cohérence constitue une variable essentielle pour comprendre les processus d’intégration (Bolognesi et Nahrath, 2020 ; Cejudo et Michel, 2017). Or, observer la cohérence d’un régime représente un important défi empirique (Bianchi et Peters, 2018 ; Boyer, 2005 ; May, Sapotichne et Workman, 2006).

26L’objectif de cette troisième étude de cas est d’observer la cohérence de manière reproductible pour identifier des manifestations concrètes du piège à complexité institutionnelle dans la pratique des acteurs (Bolognesi et Pflieger, 2019). À cette fin, une typologie de la cohérence d’un régime est construite puis un sondage opérationnalise cette typologie au cas de la gestion des services d’eau en Suisse romande pour caractériser la cohérence et identifier les manifestations des incohérences.

  • 6 La dimension verticale désigne les relations entre couches administratives. La dimension horizontal (...)

27Boyer (2005) fournit une définition formelle de la cohérence entre des institutions. Il s’agit d’une coexistence aisée entre des institutions qui va au-delà de la compatibilité car l’existence d’une institution renforce l’autre, et réciproquement. L’approche par les régimes institutionnels de ressources abonde dans ce sens en distinguant la cohérence interne, propre à chaque institution (clarté, etc.), de la cohérence externe qui est propre à l’interaction entre les politiques publiques et les droits de propriété (Gerber et al., 2009). En croisant les dimensions verticale et horizontale d’un régime polycentrique6 et le caractère interne ou externe de la cohérence , nous obtenons 8 différents types de cohérence (Bolognesi et Pflieger 2019, Tableau 3). Ces types de cohérence sont ensuite identifiées par des questions dans le cadre d’un sondage administré à 96 gestionnaires de service. Nous leur avons demandé d’évaluer le niveau de cohérence de chaque configuration ainsi que différents facteurs et types de manifestations d’incohérence, sur une échelle allant de 0 à 5. C’est la volonté d’apprécier le point de vue et la perspective des acteurs qui motive le choix d’une collecte d’information par sondage.

Tableau 3 : Typologie des formes de cohérence, leur identification et leur niveau dans le cas de la gestion des services d’eau en Suisse romande

Cohérence

Type

Identification

Niveau (max = 5)

Non relative à l’étendue

Interne aux PP

1

PP locales

2.77

Interne aux DP

2

Contrats

2.33

Horizontale

Interne aux PP

3

PP sectorielles

Objectifs politiques

3.31

3

Interne aux DP

4

Non identifié

Externe aux PP & aux DP

5

Non identifié

Verticale

Interne aux PP

6

PP locales # régionales

PP locales # nationales

PP régionales # nationales

3.5

3.27

3.3

Interne aux DP

7

Non identifié

Externe aux PP & aux DP

8

Contrats # PP régionales

Contrats # PP nationales

3.64

3.1

Légende : DP : droit de propriété, PP : politique publique.

Source : Bolognesi et Pflieger, 2019

28La mobilisation de la typologie des cohérences dans le sondage permet de situer les zones où les incohérences sont les plus importantes dans le polycentrisme du régime de la gestion des services d’eau en Suisse romande. Toutes les configurations n’ont pas pu être mesurées et il ressort que la cohérence externe (confrontation entre droits de propriété privés et politiques publiques) mesurée entre les contrats et les politiques régionales est la plus problématique (3.64). Plus généralement, les résultats indiquent que l’articulation des politiques régionales avec des politiques d’autres niveaux pose problème. Cela peut résulter de la raison d’être même des politiques à l’échelon régional. Elles précisent la mise en œuvre des principes généraux de politiques décidés au niveau national et doivent encadrer les conditions précises d’exercice au niveau local. Comme le niveau d’application (local) peut varier du modèle de causalité qui se base sur des principes généraux au niveau national, l’échelon régional concentre les incohérences en faisant le pont entre ces niveaux d’application et de planification (Nahrath, 2003). Il y a donc un besoin de coordonner les différents instruments politiques entre les silos, secteurs, strates administratives et avec les droits de propriété privés. Les résultats montrent que la cohérence d’un régime correspond plutôt à un ensemble de cohérences (partielles) d’un régime multiforme et relevant d’enjeux de coordination différents.

29Concernant les manifestations des incohérences, plutôt que des contradictions directes entre institutions (2.57), la manifestation première des incohérences prend la forme d’effets indirects non-anticipés (3.45) puis dans une moindre mesure de sur-complexité (3.15). Ce résultat va dans le sens de la thèse du piège à complexité institutionnelle et de ses hypothèses sous-jacentes : les interactions de facto et non coordonnées peuvent produire des incohérences dans un autre domaine que celui régulé a priori par l’institution source de l’incohérence. Nous retrouvons ici l’effet de la disjonction entre la structure du régime et celles des interdépendances écologiques. Selon le sondage, les non-complémentarités institutionnelles sont une source majeure d’incohérence. Cela supporte la thèse du piège à complexité institutionnelle.

Conclusion

30Le présent article a exposé la thèse du piège à complexité institutionnelle comme moyen de comprendre et d’expliquer des dysfonctionnements contemporains dans la gouvernance de l’environnement, et de l’eau en particulier. La thèse contribue à expliquer pourquoi des politiques publiques et droits de propriété privés individuellement bien formulés produisent conjointement des dysfonctionnements dans la structure de gouvernance. Une disjonction entre structure de gouvernance et configuration des causalités écologiques liant les usages de l’eau et leur régulation est mise en avant. Cette disjonction produit des incohérences limitant la capacité à accroitre l’efficacité de la coordination a priori. Cela génère des conflits d’usages, régulés ex post. L’étude comparée de plusieurs régimes de gouvernance de l’eau étaye et confirme la thèse (Bolognesi, Metz et Nahrath, 2021 ; Bolognesi et Nahrath, 2020 ; Bolognesi et Pflieger, 2019). Indirectement, l’article a souligné la nécessité du travail interdisciplinaire et du pluralisme méthodologique. Ce sont deux éléments clés pour le développement de futures recherches innovantes, pertinentes et aux résultats fiables.

31Récemment formulée, la thèse du piège à complexité institutionnelle pourrait constituer la base de futures recherches originales sur les systèmes socio-écologiques et leurs dynamiques. Sur le plan théorique, la notion de polycentrisme est retravaillée sous l’angle des processus d’intégration et des non-linéarités. L’analyse des non-linéarités dans les mécanismes de la dynamique des systèmes socio-écologiques est une piste majeure d’avancée scientifique, tant théorique qu’empirique, car elle permettra de développer le réalisme des approches et les possibilités d’enseignements généraux à partir de de comparaisons entre configurations distinctes.

32L’émergence de pièges à complexité institutionnelle ouvre quatre pistes de recherche. Premièrement, il est probable que des mécanismes de coordination entre politiques publiques et droits de propriété soient à inventer afin d’améliorer la cohérence des régimes de gouvernance (Cejudo et Michel, 2021). Ainsi, loin d’arguer en faveur d’une simplification réglementaire, la thèse proposée défend une reprise en main politique de la coordination, par exemple via plus de concertation et délibération (de l’adaptation consciente plutôt qu’autonome en termes institutionnalistes) et ainsi une forme de planification environnementale. Sans quoi, le pouvoir de décision et de coordination est transféré ex post, c’est à dire au pouvoir judiciaire. Fondamentalement, la dynamique du piège à complexité institutionnelle rend indissociable la question de l’efficacité de la coordination et celle du fonctionnement démocratique (Adam et al., 2019 ; Durand et Keucheyan, 2019).

33Deuxièmement, questionner les implications et l’émergence d’un piège à complexité institutionnelle appelle à inclure les échelles territoriales et temporelle dans l’analyse. En effet, le raisonnement proposé ici s’est focalisé sur les institutions. Or, celles-ci sont encastrées dans des contextes et résultent de compromis sociaux, politiques, institutionnels… La notion de territoires permet d’intégrer ces dimensions (Barreteau et al., 2016 ; Ghiotti, 2006). Aussi, plutôt que de penser des espaces fonctionnels optimaux, il semble opportun de penser la complexité institutionnelle comme un enchevêtrement de territoires et de temporalités à synchroniser (Girard et Rivière-Honegger, 2014 ; Renou et Bolognesi, 2019 ; Teisman et Edelenbos, 2011). Se pose alors la question du compromis opéré entre capacité à gérer directement une rivalité d’usage donnée et capacité à générer de la cohérence entre les territoires et les temporalités.

34Troisièmement, le piège à complexité institutionnelle porte sur la structure du polycentrisme. Il est de prime importance de souligner que cette structure implique des organisations et des acteurs qui collaborent et entrent en conflit (Amable, 2016 ; Guerrin, Bouleau et Grelot, 2014). Comprendre comment les stratégies de ces organisations et acteurs visent à produire et à utiliser de la complexité institutionnelle et avec quels effets permettra de lier plus profondément les changements institutionnels avec les dynamiques économiques, politiques et sociales.

35Quatrièmement, il convient de dialoguer avec les sciences de l’environnement afin d’observer l’entier des disjonctions au sein d’un système socio-écologique (Bolognesi, Gerlak et Giuliani, 2018 ; Ingold et al., 2018). Quel est l’impact du piège à complexité institutionnelle sur la ressource et, réciproquement, comment l’évolution des caractéristiques physiques de la ressource affecte-t-elle l’étendue, la cohérence et l’intégration d’un régime ? Ce type de questionnements pourrait notamment contribuer au développement de la socio-hydrologie ou de l’étude des systèmes socio-écologiques plus généralement (Baldassarre et al., 2019 ; Petit et al., 2017 ; Redman, Grove et Kuby, 2004).

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Notes

2 Le thème de l’intégration se révèle dynamique et occupe aujourd’hui une place importante dans l’analyse des politiques publiques (Tosun et Lang, 2017 ; Trein et al., 2021), mais, porté notamment par les praticiens, il existe depuis les années 1940 dans le secteur de l’eau. Proche de la perspective théorique exposée, il s’agit de considérer ensemble les différents usages de l’eau à plusieurs échelles pour permettre une gestion efficace de la ressource et en adéquation avec les attentes locales. Ainsi, l’idée de gestion intégrée de la ressource en eau s’affiche souvent comme une « bonne pratique » de gouvernance.

3 La capacité d’apprentissage rapide est réduite car dans un univers complexe fait de multiples interactions, l’attribution des effets est difficile à faire.

4 D’ailleurs, il est fort plausible que la prise en compte des dynamiques de conflits et du processus de mise en œuvre utilisent et/ou amplifient l’effet du piège à complexité institutionnelle.

5 Par exemple, Bolognesi et Nahrath, 2020, montrent que, dans une situation de piège à complexité institutionnelle, les coûts de transaction transversaux aux institutions s’accroissent de manière exponentielle. Ces coûts de transaction transversaux correspondent aux frictions qui émergent entre modes de régulation afin d’approximer empiriquement le niveau de complémentarité institutionnelle. Il ne s’agit pas de les minimiser, comme dans une approche williamsonienne, mais de les comparer pour saisir les interdépendances inter-institutionnelles.

6 La dimension verticale désigne les relations entre couches administratives. La dimension horizontale désigne les relations entre différents secteurs.

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Table des illustrations

Légende Note : en noir : les relations traitées dans la littérature ; en orange : les mécanismes du piège à complexité institutionnelle
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/19895/img-2.png
Fichier image/png, 14k
Titre Figure 2 : Relation entre étendue et intégration observée dans la gouvernance de l’eau de six pays d’Europe depuis 1750
Crédits Source : Bolognesi et Nahrath (2020)
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/19895/img-3.png
Fichier image/png, 201k
Légende Note : les liens gris représentent les interdépendances héritées du passé et les liens rouges les nouvelles établies entre 1990 et 2000 ou 2000 et 2010
Crédits Source : Bolognesi, Metz, et Nahrath, 2021
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/19895/img-5.png
Fichier image/png, 176k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Thomas Bolognesi, « Piège à complexité institutionnelle et insoutenabilité de la gouvernance de l’environnement : une analyse de l’évolution de la gestion de l’eau »Géocarrefour [En ligne], 96/2 | 2022, mis en ligne le 08 juillet 2022, consulté le 26 novembre 2022. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/19895 ; DOI : https://doi.org/10.4000/geocarrefour.19895

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Auteur

Thomas Bolognesi

Professeur associé d’économie à Grenoble École de Management, chargé de recherche à la Haute École de Gestion de Genève, HES-SO. thomas.bolognesi@hesge.ch

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