• 1 Macky Sall : « 90 % des risques de conflits au Sénégal viennent du foncier », Nettali.com, 2 oct 20 (...)

1« L’essentiel des alertes que je reçois au quotidien sur les risques de conflits, vient à plus de 90 %, du foncier1, affirmait le Président Macky Sall le lundi 30 septembre 2019, à l’occasion du 31e Congrès des notaires d’Afrique. Sous la présidence d’Abdoulaye Wade (2000-2012), le Sénégal a connu une vague de spéculation foncière, tant en milieu urbain qu’en milieu rural. Une série de « grands accaparements fonciers » par des investisseurs étrangers portant sur des milliers ou des dizaines de milliers d’hectares, largement soutenus sinon impulsés par le pouvoir central, a défrayé la chronique et suscité des conflits et de fortes mobilisations (Fall, 2017 ; Gagné, 2019 ; Benegiamo, 2020). Appuyées par des organisations nationales, et parfois internationales, ces mobilisations ont obligé le pouvoir à reculer, en tous cas partiellement. Au croisement du reflux des grands investissements à l’échelle internationale et de ces mobilisations, cette vague s’est globalement éteinte depuis l’arrivée au pouvoir de Macky Sall, en 2012.

• 2 De 1972 à 2012, les collectivités locales en milieu rural – qui peuvent rassembler plusieurs dizain (...)

3Les rapports entre pouvoir, autorité dans l’accès à la terre (Sikor et Lund, 2009), le rôle des élites et de l’administration dans l’accumulation foncière en Afrique (Piermay, 1992), l’importance des évictions foncières (Ocheje, 2007), de même que l’exacerbation de la compétition foncière dans le capitalisme contemporain (Aveline-Dubach, Le Corre, Denis et al., 2010) ont largement été mis en avant. Tout en prenant acte de ces apports, cet article discute plus précisément la façon dont le cadre légal – ici, la Loi sur le domaine national (LDN) - structure cette compétition, et dont il est mobilisé, manipulé, instrumentalisé, par les uns et les autres. Promulguée en 1964 dans le contexte de l’Indépendance et dans la perspective du « socialisme africain », la LDN voulait conforter les droits des exploitants au détriment des détenteurs coutumiers et limiter le développement de la propriété privée, en n’accordant que des droits d’usage sur le « domaine national » (qui regroupe toutes les terres non immatriculées) et en n’autorisant l’immatriculation de nouvelles terres (c’est-à-dire leur transformation en propriété privée légalement reconnue) qu’au nom de l’Etat et pour cause d’utilité publique (l’Etat pouvant ensuite octroyer des baux à des acteurs privés). Elle donne aux communes2 un pouvoir foncier étendu, à travers « l’affectation » de droits d’usage à ceux qui en font la demande, et en matière de lotissement. Bien que mise en cause depuis le tournant libéral des années 1980, et malgré plusieurs tentatives (Touré, Seck, Planchon et al., 2013 ; Lavigne Delville, Diagne et Richebourg, 2021), la LDN n’a pas été réformée. Elle continue à régir l’essentiel des terres rurales et demeure le cadre au sein duquel se déploient les stratégies d’appropriation foncière et de contrôle politique de l’accès à la terre.

• 3 Sur la presse comme source d’analyse des conflits fonciers, voir Darly et Torre (2008).

5Les quatre cas analysés ci-dessous traduisent chacun des revendications contradictoires sur la terre, entre différents acteurs, et des conflits entre sources de droit et de légitimité dans le contrôle de la terre. Leur présentation s’appuie principalement sur une analyse de la presse, tant écrite qu’audio-visuelle3. Celle-ci rend en effet fréquemment compte des conflits fonciers et de leurs rebondissements. Les articles sont plus ou moins approfondis, la presse sénégalaise n’échappe pas à la fragilité financière et à l’instrumentalisation politique (Wittmann, 2006 ; Paye, 2013 ; Fall, 2019). Pour autant, la multiplication des articles sur un même cas par différents journaux, et leur succession dans le temps, permettent de mettre au jour les principaux ressorts des conflits et leurs rebondissements. Les télévisions locales et les réseaux sociaux donnent aussi accès à la parole des protagonistes.

• 4 Des cas d’accaparements sur le domaine public, sur la corniche de Dakar ou sur la côte, auraient pu (...)

6Ces quatre cas ont été choisis ici parce qu’ils sont bien documentés, dans la durée - même si des questions demeurent non résolues – mais surtout parce qu’ils sont significatifs de mécanismes que l’on retrouve dans d’autres conflits, traités de façon moins détaillée par les médias4. L’article se fonde sur l’analyse d’un corpus d’environ 400 articles de presse sur les 10 dernières années - dont une quarantaine consacrée aux quatre cas d’étude - , d’une cinquantaine de reportages vidéo, en français et en wolof, et d’une vingtaine d’entretiens avec des personnes-ressources (cadres de l’administration foncière, chercheurs, consultants, responsables d’OSC).

• 5 Sur 100 ha initialement semble-t-il. C’est vers 1930 que la surface aurait été étendue (Bambilor re (...)

7Ce cas illustre les conflits entre droit du propriétaire légal et droits des occupants installés sur des titres fonciers de la période coloniale, et la façon dont la résolution de ces conflits donne l’opportunité à l’Etat d’enrichir des alliés politiques, au détriment du maintien de son patrimoine foncier comme des droits des populations. Ce titre foncier porte sur un terrain de près de 2500 ha situé à Bambilor, une commune du département de Rufisque dans la région de Dakar, objet de multiples convoitises, de la part de politiciens et de promoteurs fonciers (Cissé, 2016). Le titre a été octroyé fin XIX° à un avocat français5, en paiement « en nature » d’une intervention dans un conflit de succession, avant d’être revendu et d’arriver entre les mains du Général Bertin, un proche du Président Léopold Sédar Senghor. De 1968 à 1974, le général a exploité une ferme d’une centaine d’hectares dans laquelle il cultivait le sisal et pratiquait l’embouche bovine. Plusieurs villages étaient installés sur la partie non exploitée. Les terres abandonnées après la faillite de l’entreprise ont été occupées par les villageois. Tout l’espace a en pratique été approprié et transmis par les familles des villages concernés, qui ont obtenu des affectations de la part de la commune, et en ont aussi vendu une partie à des acheteurs urbains qui y ont installé vergers et poulaillers.

• 6 Dakaractu, L'Etat enquête sur le foncier à Bambilor : Des IGE sur le terrain, 15/04/2013.
• 7 Selon des députés d’opposition, les structures publiques comme la Comico ou la CDC ont racheté aux (...)

8Le contentieux sur le domaine débute en 1994 lorsque l’héritier du général vient prendre possession de ses terres. Les occupants installés depuis deux décennies ou plus s’opposent aux bulldozers envoyés pour les déguerpir. Face à l’impossibilité d’expulser les centaines de familles habitant et cultivant sur le site, le président Abdoulaye Wade décide d’exproprier les héritiers Bertin pour cause d’utilité publique à un coût pour l’Etat de 7 milliards de FCFA (10,7 millions €), ce qui sera fait tout début 2011. Mais contrairement aux promesses, le passage du terrain dans le domaine privé de l’Etat n’a pas signifié sa rétrocession intégrale aux acteurs locaux. Seules les terres occupées par les habitations et leur immédiat environnant ont été laissées aux habitants et aux propriétaires de vergers. Une partie importante des terrains agricoles, y compris des vergers et des poulaillers, a été cédée par l’Etat, par dizaines d’hectares, à des entrepreneurs et hommes politiques proches du pouvoir, qui les ont ensuite revendus à des sociétés publiques (Caisse des Dépôts et Consignation) et à des coopératives d’habitat comme la Coopérative militaire de construction (Comico)6. Le barème très avantageux de cession des terrains de l’Etat, rarement actualisé, a permis à ces nouveaux acquéreurs d’acheter ces terrains à 1000 Fcfa/m² (1,5 €) et de les revendre 6 à 7 fois plus7. Les populations ont fait l’objet de plusieurs déguerpissements sur les terres concernées par les lotissements lancés par les promoteurs. En réaction, le collectif "And saam sa momell" (« préserve ton bien » en wolof) a vu le jour en 2010 pour s’opposer à ces cessions de terre. Selon le collectif, au total, plus de 400 habitations ont été détruites et 1042 vergers, poulaillers et fermes sont menacés. En 2013, la volonté de la Comico de construire sur 100 ha, puis celle de la Caisse de Dépôt et de Consignation d’effectivement prendre possession des 150 hectares qu'elle avait acquis, aux fins d'y construire des logements sociaux, a remis le feu aux poudres.

• 8 Affaire Scac Afrique. Qui est Salomon Mbutcho ? un escroc qui crie à l’injustice ?, Notre continent (...)
• 9 https://www.xalimasn.com/spoliation-fonciere-7000-personnes-accusent-le-promoteur-de-scac-afrique/
• 10 Dakaractu, Les combines de Scac Afrique mises à nu: le Dg hors du pays, son Dga placé sous mandat d (...)
• 11 Senenews, Plumées Par Des Promoteurs Immobiliers : 5 000 Victimes Se Constituent En Fédération, 07/ (...)
• 12 ThieyDakar.net, Arnaque immobilière à Notto Diobass : des souscripteurs grugés de près de 3 milliar (...)

10Ce conflit illustre l’affairisme immobilier en cours depuis la libéralisation du secteur au tournant des années 2000 et la concurrence entre projets de lotissement communaux et privés. La course à l’immobilier et la flambée du prix des terrains dans la région de Dakar, depuis le tournant des années 2000, ont incité des investisseurs à proposer des modalités d’accès à la propriété aux familles de la classe moyenne, aboutissant à plusieurs scandales retentissants, dont celui de Scac Afrique. Qualifié par la presse « d’escroc qui crie à l’injustice »8, le fondateur de Scac Afrique a lancé son entreprise en 2009, sans expérience, à son retour au Sénégal. Près de 7000 sénégalais ont souscrit à l’offre de cette entreprise qui promettait des terrains voire des villas dans plusieurs villes du Sénégal sans apport personnel, sans garantie et à des prix accessibles9. Le scandale éclate en 2012, lorsqu’il est révélé que Scac Afrique ne possédait pas les terrains qu’il avait déjà vendus10. Les clients ruinés se regroupent dans un collectif de victimes et tentent de se faire rembourser : les 700 membres disent avoir versé plus de 2 milliards de FCFA (3 millions €) à Scac Afrique. Le Directeur adjoint est emprisonné. En fuite, le Directeur accuse l’Etat d’avoir bloqué ses dossiers et empêché que l’attribution des terres à son entreprise soit finalisée, ce qui lui aurait permis de tenir ses engagements. Le collectif en appelle en 2017 au chef de l’Etat. Dans son message à la Nation du 31 décembre 2017, le président Macky Sall s’engage à attribuer 6000 parcelles aux victimes de Namora, autre scandale immobilier retentissant éclaté en 200911, mais ne parle pas de Scac Afrique. La presse reparle sporadiquement d’une situation qui reste bloquée12.

• 13 Ousseynou Masserigne Gueye, Thiès - Affaire Groupe Scac Afrique/village de Mbomboye : L’Urbanisme t (...)
• 14 Seneweb.com, Spéculation foncière à Mbomboye, 18/11/11.
• 15 Amath Diouf, Foncier à Notto Diobass : La réplique des souscripteurs de SCAC Afrique au maire Aliou (...)
• 16 Groupe SCAC Afrique rectifie et dégage Alioune Sarr en hors jeu, Teledakar, 20/06/20.

11Le cas du village de Mbomboye éclaire les mécanismes de cette affaire. En 2009, la commune de Notto Diobass, où ce village est situé, avait attribué à Scac Afrique 130 hectares de terres pour l’aménagement d’un ambitieux projet immobilier prévoyant la construction de 2 500 villas, de supermarchés, de lieux de culte, de terrains de sport, etc13. Ayant des difficultés d’accès au logement, les habitants du village avaient en vain protesté contre cet octroi de terres à un promoteur14. En décembre 2011, la Direction régionale de l’urbanisme et de l’habitat constate que le projet immobilier n’a pas eu les autorisations nécessaires, ordonne l’arrêt des travaux et déclare la nullité des ventes et locations de lots d’habitation conclues sur le site concerné. En 2012, à la suite des contestations, la commune désaffecte 80 ha sur les 130, et en lotit 40 ha à destination des habitants de Mbomboye. Les victimes de Scac Afrique réclament en vain qu’on leur attribue les hectares restant, en échange des cotisations qu’elles ont versées au promoteur15. Scac Afrique affirme (en 2014, en 2020) que son dossier de demande de bail auprès de l’Etat a été fait en bonne et due forme pour les 50 ha restants, et que le projet de décret, déposé en janvier 2015, n’attend que la signature du président de la République16 pour débloquer l’aménagement des parcelles prévues à Notto.

• 17 Idem.

12Le fait que le projet de lotissement lancé parallèlement par le maire ait abouti suscite la colère du collectif des victimes, qui réclame à nouveau en janvier 2019 que les 43 ha restant à Scac Afrique leur soient affectés. Ce à quoi Scac Afrique répond que, la demande de bail auprès de l’Etat étant en cours de signature, une désaffectation n’est plus possible17.

• 18 Dakaractu, Affaire Scac Afrique : Les faits d’armes de Salomon Mbutcho, un escroc parrainé par le p (...)
• 19 Un autre litige, à Mboro, a été jugé en faveur de Scac Afrique en 2013, qui a pu lotir et livrer le (...)
• 20 Idem.
• 21 Seneweb, Noto Diobass : le Maire Alioune Sarr dévoile l'ambitieux programme de 6500 villas, 14/10/1 (...)

13Scac Afrique a donc vendu du rêve à des milliers de citoyens, leur promettant des terrains à un prix peu réaliste18 alors qu’il ne les possédait pas encore19. Il a mis en chantier des lotissements non légaux sur la base d’affectations par la commune, en espérant les faire régulariser sous forme de titre foncier accordé par l’Etat. Il se défend en accusant les services de l’Etat d’avoir délibérément obstrué les demandes de régularisation qui lui auraient permis de délivrer les parcelles promises. La cavalerie financière de l’opération est clairement frauduleuse. Mais la thèse de l’instrumentalisation politique ne peut être totalement écartée : les demandes d’immatriculation et de bail sont l’objet d’un traitement très centralisé et politisé. Le fondateur de Scac Afrique, rentré au Sénégal en 2009, était un soutien de Wade, qui serait d’après certains articles actionnaire de la société20. Le maire de Notto, devenu entretemps ministre du Tourisme, a engagé parallèlement sa commune dans le programme « 100 000 logements » de l’actuel président de la République, Macky Sall, et prévoit de mobiliser des centaines d’hectares pour construire 6500 villas et sept immeubles21. Ce nouveau projet, inscrit dans les programmes présidentiels, a naturellement la faveur du pouvoir politique actuel et a été autorisé sans difficultés.

• 22 Sénégal: Affaire SCAC Afrique - Le procès ouvert mardi, renvoyé jusqu'au 18 mai, APS, 04/05/2021

14L’impasse est totale pour les victimes, d’autant plus que l’Etat, sur ce cas, a jusqu’ici refusé de prendre en charge des indemnisations (contrairement au cas voisin de l’entreprise Namora). Le collectif a fait une manifestation en avril 2021, réclamant un arbitrage du chef de l’Etat. Le procès qu’il a intenté à SCAC Afrique a débuté en mai 202122, la presse n’en parle plus depuis.

• 23 Lamine Diouf, Main basse sur 55 ha dans la forêt de Diass, Seneplus.com, 15/06/2020.
• 24 Sen360.sn, Diass : Encore un lotissement au parfum d'un deal à Boukhou, la population suffoque, 20/ (...)
• 25 Lotissement irrégulier de 55 ha : un litige foncier persistant au cœur de la commune de Boukhou, Da (...)
• 26 Bouba Yanga E. Poursuivi pour escroquerie foncière, l'ex-militaire propose de restituer les 30 mill (...)

16Les habitants réclamaient l’espace de forêt classée restant entre la ZESI et le village pour faire un lotissement qui leur soit destiné. Mais en juin 2016, un promoteur immobilier annonce un projet de lotissement de 55 ha (logements de luxe, centres de formation, stade, etc.) dans cette zone23, affirmant que celle-ci lui a été affectée par l'Etat et qu'il a tous les documents administratifs nécessaires24. Réunis dans le « Collectif pour la Défense des Intérêts de Boukhou (Diass, Thiès) », les habitants refusent ce projet qui ne leur est pas destiné et dénoncent la volonté du maire de Diass « d’octroyer illégalement » ces 55 ha à un promoteur immobilier « qui est un repris de justice pour avoir été condamné en 2014 concernant une affaire d’escroquerie foncière, falsification et usage de faux documents »25. Cet ancien militaire reconverti en agent immobilier avait effectivement été condamné en 2014, pour escroquerie foncière, sur un terrain situé à Dakar26. Le projet aurait été autorisé par délibération du Conseil municipal de Diass en août 2015. Mais plusieurs conseillers municipaux soutiennent que ce point n’a pas été à l’ordre du jour de ce conseil municipal en question. De plus, la délibération porte en partie sur un terrain de 32 ha objet d’un titre foncier appartenant à l’Etat et sur lequel la municipalité n’a donc pas de prérogative.

• 27 Lotissement irrégulier de 55 ha : Un litige foncier persistant au cœur de la commune de Boukhou, Da (...)
• 28 Idem.
• 29 Forêt classée de Diass -Chronique du pillage organisé : Le Chef du Bureau des Domaines de Mbour, au (...)
• 30 Scandale foncier dans la forêt de Diass. Suspicions d’un deal entre le maire, un promoteur et des a (...)

17Le Collectif dénonce ainsi des irrégularités et des faux en écriture publique : « tous ces éléments laissent penser à un deal entre les autorités administratives et locales pour s’enrichir illicitement sur le dos des populations »27. Le Collectif a réussi à faire arrêter les travaux de terrassement du site en août 2016, alors que le promoteur mettait déjà en vente des parcelles. Cependant, toujours selon le collectif, « en juillet 2017, la mairie de Diass a fait recours aux services du ministre du Renouveau urbain, de l’Habitat et du Cadre de vie pour reprendre les travaux »28. En février 2020, « le Chef du Bureau des Domaines de Mbour a commencé à distribuer des lettres de notification d’attribution de parcelles du plan de lotissement Boukhou »29. Le collectif, qui n’a pas pu obtenir le procès-verbal de la commission d’attribution des parcelles (censée être présidée par le maire)30, s’insurge de l’absence de transparence sur la décision d’attribution des parcelles.

• 31 Parfois orthographié Ndengler, Ndengueler, etc.
• 32 L’ancien Président de la Communauté rurale de Sindia reconnaît qu’il a voulu rencontrer les gens de (...)

20Le conflit opposant les habitants de Ndingler31, dans la commune de Ndiaganiao, à la compagnie Sedima a été fortement médiatisé depuis 2020. A l’origine du conflit se trouve l’affectation par le conseil de la commune voisine de Sindia de 300 ha de terres, situées sur le village de Djilakh, à Babacar Ngom, un agro-industriel, propriétaire de la plus importante batterie de production de poulets et d’œufs du pays, la Sedima. Sans avoir réalisé une enquête préalable approfondie32, la commune lui accorde ces 300 ha par délibération en décembre 2012. L’entreprise commence à défricher la zone en 2013. Elle engage alors une demande de bail, puis de titre foncier, auprès de l’Etat. Le décret prescrivant l’immatriculation de 224 ha est signé en avril 2015, et le titre foncier n° 2247/MB est établi en 2019.

• 33 Bakhoum A., Soupçon de corruption à grande échelle, seneplus, 05/03/2020.

22L’ancien chef de village de Ndingler, à la tête de la contestation, affirme qu’il n’y a jamais eu de négociations avec l’entrepreneur : « nous nous sommes toujours opposés à ce projet. Un jour, vers 2016, Babacar Ngom accompagné de son fils et du chroniqueur de lutte Khadim Samb étaient venus ici, c’était une matinée. Ils nous ont promis de l’électricité, de l’eau et la construction d’une route pour désenclaver notre localité ainsi que de l’emploi pour lutter contre la pauvreté si nous acceptons la réalisation du projet », a soutenu l’octogénaire33. Selon lui, il y a même eu tentative de corruption : Babacar Ngom aurait envoyé son fils avec 2 millions de FCFA pour obtenir le consentement du village (idem).

• 34 Babacar NGOM : « j’ai payé 16 millions aux gendarmes pour surveiller » le champ de Ndengler, walfne (...)
• 35 Litige foncier à Ndingler : Le Forum Civil entre dans la danse. Dakaractu, 04/03/2020.
• 36 Gros retournement de situation à Ndingler, après la « solution provisoire » proposée par Babacar Ng (...)
• 37 Un collectif de Ndingler réclame une restitution totale des terres sources de litige, Le Soleil, 19 (...)

23Le 29 novembre 2019, la gendarmerie intervient, à la demande de l’entrepreneur, pour expulser les villageois de Ndingler qui continuaient à réclamer cette zone. Celui-ci se vante même d’avoir payé la gendarmerie pour protéger son terrain34. En mars 2020, l’ONG Forum Civil (antenne sénégalaise de Transparency International) commence à médiatiser le conflit, qu’elle qualifie de « cas typique de corruption foncière active »35. La tension remonte en début de saison des pluies 2020, lorsque les paysans de Ndingler cherchent à cultiver leurs champs. Le ministre de l’Intérieur tente une médiation le 18 juillet, largement relayée par la presse. « Suite aux concertations, une solution provisoire a été proposée, afin de permettre aux agriculteurs de démarrer leurs travaux champêtres, en ce début d’hivernage. M. Babacar Ngom a mis à la disposition des populations une partie des terres de son titre foncier, représentant une centaine d’hectares »36. Ce compromis temporaire gèle la situation sans la régler. La médiation du ministre de l’Intérieur ne satisfait pas les populations de Ndingler qui continuent de réclamer la restitution définitive de leurs terres37.

• 38 Litige foncier : de l’affaire Sedima/Ndingler à l’affaire Djilakh/Ndingler, bonjourdakar, 09/05/202 (...)
• 39 Sénégal: Affaire des terres de Ndingler - Djilakh met les pieds dans le plat, sudquotidien, 11/07/2 (...)
• 40 Affaire Ndingler : une autre fronde contre Babacar Ngom à Djilakh, e-media.sn, 08/05/2021.

24Le conflit resurgit le 3 mai 2021, lorsque les jeunes de Ndingler s’affrontent avec les gardes de la Sedima, faisant trois blessés. Le préfet gèle immédiatement le site. Le lendemain, des jeunes de Djilakh font une conférence de presse affirmant que ces terres appartiennent à leur village et menacent les habitants de Ndingler38. La confusion s’accroît lorsque des habitants de Djilakh commencent à réclamer eux aussi la restitution des terres, en juillet 202039, puis en mai 2021, quand, en conférence de presse à Dakar, des ressortissants de Djilakh, réunis au sein du collectif pour la défense des intérêts de leur village, récusent le titre foncier obtenu par Babacar Ngom40. Revendication aussitôt contestée par d’autres habitants qui affirment que le village était d’accord et que les détenteurs fonciers ont reçu des indemnisations…

• 41 https://www.youtube.com/watch?v=AwwWgVCvxaE
• 42 Affaire Ndingler: Djilakh déchire le Titre foncier de Babacar Ngom, Pressafrik, 20/05/21.
• 43 Voir sur ce sujet Lavigne Delville et Moalic (2020).
• 44 Grosse vague de soutien envers Abdoulaye Dia, le geste du DG de SENICO plaît aux Sénégalais, Senene (...)

25En juin 2021, le journaliste Abdoulaye Cissé publie un reportage vidéo « Ndengler au-delà de la passion » où un ancien conseiller rural de Ndiaganiao affirme que le site avait fait l’objet d’un litige en 2008, et qu’un consensus avait été trouvé, attribuant les terrains en question à Djilakh41. Or s’il y a bien trace d’un accord, c’est selon d’autres acteurs sur les limites entre les communes de Sindia et Ndiaganiao, au moment du dernier découpage administratif42, ce qui ne dit rien du contrôle coutumier des terres, les territoires administratifs ne correspondant pas aux territoires fonciers coutumiers43. Les tensions remontent au début de la saison des pluies 2021, avec un nouveau blocage de l’exploitation du site. Les médiations pour inciter Babacar Ngom à renoncer aux 75 ha litigieux - comme le PDG de la SENICO dans une affaire semblable44 - n’ont pas abouties.

• 45 La légalité de Babacar Ngom fait face à la légitimité des populations de Ndingler, www.cicodev.org, (...)
• 46 Ces redécoupages visent fréquemment à renforcer l’ancrage du parti au pouvoir dans le jeu politique (...)
• 47 Alla Kane, Expert Foncier : « La vente du titre foncier à la SEDIMA est illégale », https://web.fac (...)
• 48 Babacar Ngom : sa relation avec Macky, sa supposée ambition présidentielle et le chèque des 16 mill (...)

26Ce cas est exemplaire par le fait qu’il concentre de multiples dimensions, au-delà de la confrontation entre légitimité et légalité, mise en avant par différents observateurs45 : la question des limites des villages et des communes, relancée à chaque redécoupage administratif46 ; la question des décisions d’affectations de terre, de leurs modalités et de leurs enjeux (pour certains interlocuteurs, les élus de Sindia étaient pressés de conclure l’accord, pour toucher des « frais de bornage » utilisés en réalité pour financer la campagne électorale des municipales) ; le fait que l’administration foncière accepte d’immatriculer un terrain sans déclaration préalable d’utilité publique ou suite à une enquête dont les populations n’ont pas été informées – ce qui aurait supposé des enquêtes locales permettant de révéler le conflit - , puisque le terrain ait été cédé par l’Etat, de façon là aussi discutable à l’homme d’affaire. En effet, comme le souligne Alla Kane47, l’immatriculation d’un terrain du domaine national ne peut se faire que pour cause d’utilité publique, et toute vente d’un terrain du domaine privé de l’Etat à usage agricole doit être autorisée par une loi (art. 41, code du domaine de l’Etat). Seuls les baux à usage commercial et industriels peuvent être vendus. En fait, d’après un agent de l’administration foncière, le bail mentionne « usage agro-industriel », mention non légale, mais qui a permis de justifier la vente du terrain. Le fait que le directeur de la Sedima soit un ami de Macky Sall et un soutien financier de sa campagne de 202148 n’est sans doute pas pour rien dans la relative rapidité de l’obtention du titre foncier, ni dans la ronde des parlementaires et des ministres venant tenter une médiation.

• 49 Les recherches sur le foncier en Afrique mettent classiquement en évidence le dualisme juridique is (...)

28Au-delà de leur contexte et de leur histoire spécifique, ces quatre conflits permettent d’identifier les principaux facteurs qui, de façon structurelle, produisent et reproduisent les conflits en créant des des opportunités de manipulation de la pluralité des normes et de malversations, lesquelles aboutissent à des dépossessions, légales ou non. La spéculation foncière et l’instrumentalisation de la loi ne sont pas une spécificité du Sénégal, mais ces conflits y prennent une forme particulière, du fait de la Loi sur le domaine national. En effet, avec elle, ce pays a en partie rompu avec le legs colonial qui organise un dualisme juridique entre les terrains immatriculés et les autres, auquel l’accès au droit écrit est en pratique interdit49. Sans remettre en cause l’immatriculation foncière, la loi sur le domaine national en limite le développement, et institue une catégorie juridique originale, « détenue par l’Etat » et non pas contrôlés directement par lui, qui regroupe les terrains non immatriculés. Il en confie la gestion aux communes et permet aux membres de ces communes – et en pratique aussi à des acteurs externes - de disposer d’un document légal, « l’affectation ».

• 50 Jusqu’au décret de décembre 2022, l’affectation ne peut être réalisée qu’au bénéficie d’un membre d (...)

29Même si elle porte officiellement sur de simples droits d’usage – les droits coutumiers sont censé être abolis - , l’affectation sert en pratique à attester une « propriété » locale, et aussi à légaliser des achats de terrains ou de lots d’habitation, achats officiellement illégaux mais fréquents et qui suivent des procédures largement institutionnalisées. Dès lors, le « légitime » aux yeux des acteurs locaux englobe l’ensemble des droits détenus par les acteurs selon les normes locales, qu’ils proviennent d’héritage ou d’achats, qu’ils soient « coutumiers » et « informels » ou objets d’affectations par les communes, et donc légaux et « formels ». Inversement, les menaces sur les droits légitimes - du point de vue local – proviennent ainsi de deux sources différentes de légalité : celle de l’immatriculation, qui aboutit à la création de titres fonciers au nom de l’Etat puis à des baux détenus par les investisseurs, sur les terres possédées, mais aussi parfois celle de la Loi sur le domaine national qui autorise en pratique50 les élus communaux à octroyer des terrains à des investisseurs externes, au détriment des habitants, par exemple pour de l’agrobusiness (Ndingler) ou des lotissements auxquels les habitants n’auront pas accès (Boukhou, Mbomboye).

• 51 D’autres conflits, non étudiés ici faute de place, portent sur les pôles urbains comme celui de Dia (...)

31Alors que les investisseurs arguent de la supériorité juridique de leurs droits, dérivés d’une immatriculation, les habitants les contestent au nom de droits historiques sur la zone ou du fait qu’ils disposent de documents légaux - des affectations par les communes - sur des terres héritées ou achetées, et mettent en avant le besoin de préserver l’avenir des jeunes du village et leur accès aux terres et au logement. Ces conflits se révèlent souvent lorsque, face au démarrage de travaux ou à des ordres de déguerpissement, les habitants découvrent que leurs terres ont été, à leur insu, immatriculées dans le domaine privé de l’Etat51.

• 52 Certaines communes se sont dotées de systèmes d’information géographique pour tenter d’y faire face (...)
• 53 C’est-à-dire d’extinction des droits fonciers lorsque le propriétaire a disparu ou ne se manifeste (...)

35Mais les conflits ne découlent pas seulement de la coexistence du domaine national et du domaine de l’Etat. Ils sont aussi le produit d’un « inachèvement juridique » (Ouattara, 2010) et de vides juridiques anciens, que l’Etat n’a jamais cru bon de combler. Du côté des vides juridiques, seuls les « membres de la communauté rurale » peuvent en théorie bénéficier d’affectation de droits d’usage, mais qui est membre n’a jamais été défini. Bien plus, le terme n’a pas été revu lors de la transformation des communautés rurales en commune, dont on peut être citoyen, résident, électeur, mais où la notion de « membre » n’a pas de sens. Plus grave, l’absence de support cartographique – pourtant prévu dans la loi de 1964 - empêche les communes de maîtriser le territoire qu’elles gèrent et la localisation des affectations réalisées, ce qui a une lourde responsabilité dans la confusion actuelle52. Du côté des titres fonciers, l’absence de prescription extinctive53 rend quasiment impossible de solder des immatriculations anciennes, ne laissant d’autre possibilité qu’une coûteuse expropriation par l’Etat pour indemniser le détenteur du titre. Les vides juridiques concernent aussi la rareté des actualisations du barème de cession de terres du domaine privé de l’Etat, qui permet aux bénéficiaires d’acheter des terrains de l’Etat à un prix dérisoire et de bénéficier ainsi d’une rente énorme : malgré la flambée des prix de la terre, le barème de 1987 n’a été revu qu’en 2010, et pas depuis.

• 54 Les projets de lotissements sont considérés comme étant de facto d’utilité publique, ce qui pouvait (...)
• 55 Confirmé par divers entretiens avec des cadres de l’administration foncière.

37De leur côté, les investisseurs urbains cherchent fréquemment à transformer leur affectation en bail de longue durée voire en titre foncier, auprès de l’administration foncière, comme dans le cas de Ndingler. Celle-ci enclenche l’immatriculation au nom de l’Etat, sans respect de la clause d’utilité publique normalement nécessaire (hors projets de lotissements en zones urbaines54) ou sur base d’enquêtes biaisées et sans réelle discussion de ce caractère d’utilité (Faye, 2008, p. 9)55. L’administration foncière (le service des impôts et domaines) instruit fréquemment les demandes qui leur arrivent sans l’accord des communes, et même souvent sans les informer. Bien qu’elle suive des procédures largement admises, la délivrance de baux sur des terres agricoles est ainsi fréquemment doublement discutable. L’accès réservé aux membres de la commune, l’interdiction des ventes et l’immatriculation réservée au nom de l’Etat pour cause d’utilité publique - sont les trois verrous censés protéger le domaine national des spoliations d’une part, et limiter l’expansion de la propriété privée d’autre part. Ils ont été levés en pratique sans que de nouvelles régulations aient été mises en place. Les titres ainsi obtenus étant inattaquables ou presque, celui qui a réussi à en obtenir un, frauduleusement ou même selon les procédures habituelles mais aux dépens des occupants légitimes, gagne quasi systématiquement devant les tribunaux. L’inopposabilité du titre foncier devient ainsi une prime au coup de force légalisé, comme à Bambilor (titre Bertin) et Ndingler.

• 56 Le groupe immobilier Scac Afrique dit non à l'Etat, communiqué de Salomon Butcho, 09/09/2015, senew (...)
• 57 Affaire Scac Afrique : Les faits d’armes de Salomon Mbutcho, un escroc parrainé par le président Wa (...)
• 58 Foncier à Notto Diobass- Blocage de dossier, concurrence déloyale, iniquité de traitement, pratique (...)

38Ces vides juridiques anciens et ces pratiques illégales entérinées ou mise en œuvre de façon routinière par l’administration foncière témoignent d’une absence de volonté de l’Etat de traiter ces sources de conflits et de spoliation. Ils favorisent en effet les stratégies d’accumulation foncière des élites politiques et de distribution clientéliste de terrains ou de situations de rente à leurs alliés. Ils permettent une gestion politisée du foncier, illustrée de façon claire par le cas du titre Bertin, où les intermédiaires ayant acheté les terrains à l’Etat ont bénéficié d’un enrichissement rapide, ou a contrario celui de Scac Afrique : selon son directeur56, réputé proche du président Wade57, ses démarches pour obtenir un bail sur les terres négociées à Mbomboye ont été bloquées après l’arrivée au pouvoir de Macky Sall, alors que le maire de la commune concernée, également ministre du Tourisme, a eu rapidement 400 ha dans le même village pour sa propre opération immobilière, inscrite dans le Plan Sénégal Emergent du Président58.

• 59 Ainsi, la passe d’arme, lors des journées nationales de la décentralisation d’octobre 2020, entre l (...)
• 60 Tahibou Ndiaye : « Tous ceux qui sont passés à la tête de cette direction du Cadastre sont devenus (...)
• 61 Gorgui Ciss ‘’Le foncier est la voie la plus rapide pour s’enrichir’’, 23/07/2016, enqueteplus.com.

40Loin de l’opposition entre administration centrale et élus locaux, mise en avant dans les joutes oratoires sur le foncier59, ce qui se joue est un jeu complexe d’alliances et de concurrences pour le pouvoir d’affecter les terres et pour les bénéfices à en tirer. L’ensemble de la gouvernance foncière, étatique comme communale, repose sur un mélange de pratiques formelles et informelles, légales et illégales. Tandis qu’un ancien directeur du cadastre mis en cause par la justice pour malversations sur le foncier pouvait déclarer en 2015 « tous ceux qui sont passés à la tête de cette direction du Cadastre sont devenus milliardaires »60, le maire de Yenne, commune littorale de la banlieue de Dakar, expliquait en 2016 que « la voie la plus rapide pour s’enrichir, c’est de disposer de l’assiette foncière »61. Bref, la « promotion de la confusion » (Piermay, 1987) est une stratégie partagée, et « la confusion et la non-application des réglementations foncières ne sont donc pas simplement des accidents ou des imperfections regrettables, et elles ne jouent pas un rôle négatif pour tout le monde » (Mathieu, 1996, p. 56).

• 62 Ainsi, pour le futur port de Ndayane, les habitants contestent le titre foncier émis sur 1200 ha al (...)

42Bien plus, les grands projets d’aménagement (autoroute, aéroport, train express régional, nouveaux ports, etc.), même faits de façon légale, sont eux-mêmes causes de dépossessions foncières, à plusieurs titres : les droits existants sur les emprises des projets sont diversement pris en compte selon les projets et leurs financements ; les indemnisations sur le domaine national sont largement en deçà du préjudice subi, d’autres acteurs arrivent à se glisser dans les listes d’ayants droit ; les surfaces appropriées par l’Etat dépassent souvent largement les besoins, permettant d’accorder des terres à une clientèle politique62 ; les limites précises des zones expropriées sont mal définies autorisant des extensions arbitraires ; et enfin, les projets d’aménagement suscitent une forte spéculation foncière à leur périphérie, poussant les habitants à vendre leurs terres, par aveuglement sur les montants proposés ou par peur d’une future expulsion sans dédommagement.