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Entretiens

Construire une politique de résorption des bidonvilles : regards croisés de la DIHAL et de la Fondation Abbé Pierre

Entretien avec Manuel Demougeot, Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), Directeur de cabinet et directeur du pôle Résorption des bidonvilles Florian Huyghe : Fondation Abbé Pierre (FAP), Responsable du secteur Offre nouvelle de logements, en charge des enjeux d’habitat précaire de 2014 à 2021 à l’échelle nationale
Building a slum clearance policy: the combined perspectives of DIHAL and the Abbé Pierre Foundation
Louis Bourgois et Elise Roche

Texte intégral

La genèse du traitement des bidonvilles depuis les années 2010 en six étapes

1LB & ER : Pourriez-vous revenir sur les évolutions au sein de chacune de vos institutions sur la question du traitement des bidonvilles ?

2Florian HUYGHE : Ce qui est intéressant de mon point de vue, c’est qu’on peut découper cette chronologie en cycles théoriques de 2-3 ans depuis 2010 :

  • 1 Circulaire « Bart » NOR IOCK1017881J du 5 août 2010 sur l’évacuation des campements illicites, rapi (...)

3Il y a d’abord la période 2010-2012, avec la circulaire Hortefeux1 qui essentialise les Roms et les cible. En 2012, une nouvelle circulaire commence à prendre en compte la question sociale mais dans le seul enjeu de l’expulsion, et en ne ciblant que les personnes les plus vulnérables.

  • 2 Au moment de l’adhésion à l’Union Européenne de la Roumanie et de la Bulgarie, la France fit le cho (...)

4En 2012-2014, la dynamique de résorption repose principalement sur des volontés politiques locales, parce que pour faire quelque chose, il faut pouvoir intervenir sur la question de l’insertion, avoir des dérogations, des préfets ou des préfètes qui aient une volonté commune avec les élus locaux et les associations. La fin des mesures transitoires2 en 2014 marque un tournant, en ouvrant l’accès au marché du travail à des personnes roumaines et bulgares.

  • 3 Expulsion en 2015 du bidonville dit « du Samaritain » à la Courneuve, qui existait depuis 2008. Voi (...)

5De 2014 à 2016, le secteur associatif constitue tout doucement une culture et une vision communes autour des bidonvilles et de leur stabilisation, avec une vraie mobilisation au moment de certaines expulsions, comme à la Courneuve3. Les acteurs publics commencent également à se dire qu’il faut faire quelque chose depuis la fin des mesures transitoires et l’ouverture du marché du travail. D’ailleurs l’Ile-de-France lance des travaux autour d’une stratégie régionale. C’est un moment de prise de conscience.

6De 2016 à 2018, s’entame le travail avec la DIHAL sur une nouvelle circulaire. Le bidonville est la notion qui devient centrale, on désessentialise et on remet le phénomène bidonville dans une perspective historique. En parallèle, des projets sortent avec une méthodologie opérationnelle débarrassée de beaucoup de représentations. Le sujet disparaît peu à peu médiatiquement face à ladite « crise de la migration », ce qui facilite finalement les enjeux opérationnels dans ce cadre avec moins de polémiques.

  • 4 Instruction gouvernementale, 25 janvier 2018, visant à « donner une nouvelle impulsion à la résorpt (...)

7En 2018, sort cette nouvelle circulaire4. Et 2018-2020 commence à être une période de cohérence. Les acteurs publics ne pensent plus nécessairement en termes d’expulsion et réfléchissent à d’autres stratégies. L’expulsion n’est plus le premier réflexe. Cela se concrétise en projets, même si leur augmentation depuis 2014 est faible par rapport au nombre de bidonvilles.

8partir de 2020, la Covid permet malheureusement d’avoir une vraie dynamique avec tous les acteurs, malgré les polémiques et tensions sur la « stabilisation ». Il faut de l’eau, il n’y a pas le choix, il faut du soutien alimentaire si besoin, et il faut agir sur l’ensemble de la scolarité. Les Directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), les préfectures, les associations et les Villes sont là. Un protocole se met en place. Ainsi, 2012-2014-2016-2018-2020 constituent cinq « crans » pour arriver à une prise en compte de la question des bidonvilles de manière un peu neutre.

9Manuel DEMOUGEOT : Je partage beaucoup de choses de ce qu’a dit Florian Huyghe. Mon point de vue n’est évidemment pas le même mais c’est une histoire commune qui s’est écrite. Pour mémoire, la DIHAL se constitue en tant que délégation interministérielle en juillet 2010, à partir d’un embryon créé en 2018 sous la présidence Sarkozy et le gouvernement Fillon. Elle est placée auprès du Premier ministre, tout en étant fortement rattachée au ministre du Logement. On parlait effectivement déjà du Logement d’abord. Benoist Apparu, ministre du Logement, engage la question. La DIHAL est toujours dans une position de coordination mais pas encore comme gestionnaire de budget. l’époque, cette question de campement illicite n’est pas du tout dans notre champ même si elle ne nous est pas étrangère. Lors des réunions avec le Collectif des associations unies contre le mal logement, le sujet était évoqué, en particulier à l’été 2010. Mais ce n’était pas encore dans notre champ et c’était marginal.

  • 5 Crée en octobre 2000, le Collectif National Droits de l’Homme (CNDH) Romeurope est un collectif d’u (...)

10En 2012, le contexte est celui du changement de gouvernement, de nouvelles expulsions à l’été, accompagnées d’une réaction associative assez forte, demandant au président Hollande de respecter des engagements pris sur le sujet pendant la campagne. La DIHAL n’a pas été associée à la rédaction de la circulaire de 2012 pilotée par le cabinet du Premier ministre. À l’époque, je crois en revanche que le collectif Romeurope5 est consulté. L’instruction de 2012 comporte la mention de la DIHAL dans le dernier paragraphe. C’est à partir de là que nous nous sommes mobilisés, et que nous avons pu avoir du personnel venant d’autres ministères. On a apporté ce que la DIHAL sait faire, notamment : des vademecum, la construction d’une stratégie, de la mise en réseau. Et nous avons réussi à dégager une enveloppe spécifique de 4 millions d’euros pour soutenir des actions dans les territoires, mais on ne la gérait pas encore directement à l’époque.

11De 2012 à 2014, évidemment, on a porté la question sous un angle très social, mais dans un contexte où le ministre de l’Intérieur déclarait que les Roms n’avait pas vocation à s’insérer en France.

12Florian HUYGHE : Concrètement, la ministre du Logement, Cécile Duflot, expliquait dans une lettre au journal Le Monde qu’il y avait une demande du ministère de l’Intérieur de ne pas appliquer la circulaire 2012.

  • 6 Auteur de « En finir avec les bidonvilles: immigration et politique du logement dans la France des (...)

13Manuel DEMOUGEOT : Nous cherchons tout de même à ce moment-là à faire évoluer le récit et le paradigme sur le sujet. Le 5 décembre 2013, nous avons notamment monté un atelier sur l’histoire des bidonvilles, qui se répète. Marie-Claude Blanc-Chaléard6 y est intervenue, etc… Sur les bidonvilles, on passe beaucoup de temps à traiter la grande précarité mais aussi les effets négatifs d’actions où, si le sujet avait été pris différemment au début, la situation ne serait pas aussi grave. On paye des années d’amalgame, on a contribué à aggraver la précarité.

14Florian HUYGHE : Quand Jacques Chaban-Delmas dit en 1972 : « c’est fini les bidonvilles ! », il y a une grosse erreur. Et l’action publique ne redémarre pas sur le sujet. Pire encore, le gouvernement promeut une vision très à droite qui associe Roms, gens du voyage, voleurs de poules et tous les poncifs a minima discriminants.... « Rom » devient un mot-valise sans lien avec la réalité de sa définition. En 2012, c’est le début d’un détricotage sur cette question-là, et aujourd’hui on n’en est pas encore à la notion de « résorption de la situation de la précarité des personnes ». On a perdu beaucoup de temps à déconstruire l’étiquette. Aujourd’hui, il faut en revenir aux personnes.

Encadré : La Fondation Abbé Pierre et la question des bidonvilles : l’enjeu de la désethnicisation et du droit commun.

Florian HUYGHE : La FAP naît en 1989-1992 et se concentre sur les enjeux du mal-logement. Lors de la réapparition médiatique des bidonvilles dans les années 1990, la Fondation commence à se positionner sur ce sujet. Concrètement, cette réapparition est bien médiatique : en réalité les bidonvilles dont on s’est occupés en 2005 à Marseille, par exemple, existaient en pratique depuis les années 1960.

À partir des années 2000, la Fondation soutient des structures impliquées sur le sujet et par exemple à essayer de réfléchir à la situation du bidonville du boulevard Mac Donald à Paris. C’est une des premières actions soutenues en 2006. Puis, en 2008, on aide à faire émerger le premier village d’insertion d’Aubervilliers. Aujourd’hui, il cristallise beaucoup de critiques, mais à l’époque la situation est complexe : personne n’a envie des dits « Roms » dans son voisinage, il y a les mesures transitoires et peu de points d’appui en termes de droit. Les personnes issues du bidonville expriment aussi le souhait d’être protégées, de peur qu’on leur vole leur maison, et donc de fermer le lieu qu’ils désignent par eux-mêmes comme un village. L’Etat ajoute la particule d’insertion. Ce village d’insertion, ce n’était donc pas si mauvais vu le contexte. A cette époque, il s’agit donc de faire émerger des dynamiques, par exemple avec l’ALJ 93 et Habitat-Cité sur l’Ile-de-France, avec d’autres acteurs à Marseille ou à Lyon notamment. C’est à partir de 2008 que nous allons essayer d’inscrire la stratégie autour de l’humanisation du traitement des bidonvilles, et d’une approche de droit commun. L’objectif est encore l’hébergement, il n’y a pas encore la vision « Logement d’abord ».

  • 7 Voir la note de bas de page ci-dessus.

Dans son plan stratégique 2012-2016, la Fondation Abbé Pierre considère qu’il faut inscrire l’exploration d’« actions novatrices et transversales », notamment sur les bidonvilles. Le recrutement d’un chargé de mission dédié à ce sujet en 2014 intervient dans ce cadre. Jusqu’en 2012, on parle de « question rom » indifféremment de celle des bidonvilles. À partir de 2012, la Fondation Abbé Pierre pose clairement le fait que la question n’est pas ethnique, notamment et tout simplement parce qu’il existe beaucoup de territoires où les habitants des bidonvilles ne sont pas des personnes Roms. Cette approche rencontre bien celle de la circulaire de 2012 qui est moins « essentialisante » qu’on le croit souvent. L’enjeu de trouver un consensus entre plusieurs structures émerge alors, ainsi que l’idée de privilégier la stabilisation des bidonvilles et l’accompagnement vers la sortie. La résorption serait celle de la situation des personnes, plus que celle du bidonville. Il s’agit de trouver le bon équilibre. L’expérience de la Courneuve, en 2015 avec la proposition de Médecins du Monde (MDM) et de la Fondation Abbé Pierre pour le Samaritain7 traduit alors le développement de cette approche au sein du monde associatif.

Peu à peu, ces réflexions vont être élargies avec une approche autour d’un accès au logement direct. On développe l’idée qu’on s’y prendra différemment selon le lieu, et notamment la disponibilité ou non de logements vacants. La stabilisation pérenne peut tout à fait s’envisager à partir d’un logement ! Parallèlement, l’idée de monter en force sur le droit commun se fait jour. Notamment avec une expérience d’empowerment à la Courneuve. Avec Romeurope et d’autres acteurs, on promeut donc l’approche de l’accès le plus direct au droit commun. A la FAP, j’avais suivi des projets s’inscrivant dans la dynamique de « Logement d’abord » et je me rendais compte que les problématiques étaient les mêmes, avec une grosse réticence des acteurs à comprendre que les gens en bidonvilles n’ont pas de besoins plus spécifiques. Et également que les freins ethniques tiennent à la vision qu’on a ou de ce qu’on produit chez les gens contraints de vivre à la rue ou en bidonville. Dès lors, tout est fait pour sortir de là, de cette vision « ethnicisante ».

  • 8 Campagne de plaidoyer « 25 ans de politiques coûteuses et inutiles d’expulsion des bidonvilles » - (...)

À L’occasion des 25 ans de la mission de Médecins du Monde (MDM) sur les bidonvilles, surgit l’idée d’une campagne multi-partenariale intitulée « 25 ans de politiques coûteuses et inutiles d’expulsion des bidonvilles8 », en parallèle de la mobilisation autour du Samaritain à la Courneuve. Elle est l’occasion d’une coalition rassemblant MDM, La Voix des Rroms, la Fondation Abbé Pierre, Romeurope, ACINA, Amnesty, Migrom, ADSF, ASET93, Intermèdes Robinson, Les enfants du Canal, le MRAP, SNL, le Secours Catholique, Rues et Cités, Première Urgence Internationale, UFJP, William Penn, Système B et des collectifs. Cette campagne promeut principalement trois volets : la production de logement, la stabilisation en bidonvilles et la « désethnicisation » de l’approche. A la suite, se lance un groupe de travail autour de la DIHAL, la ville de la Courneuve, la Conférence régionale en Ile-de-France. Bref, on voit monter le sujet au niveau national.

A partir de 2019, la FAP considère avec d’autres qu’il faut aller plus loin encore et rassembler les structures avec un objet commun confirmant cette sortie de la vision ethnique et une cohérence avec ce qu’on promeut. On discute avec Romeurope et la Ligue des Droits de l’Homme (LDH) d’élargir la focale de l’Observatoire des expulsions et des évacuations, plutôt orientée vers les personnes roms ou désignées comme telles. Il devient, après un travail collaboratif de deux ans un Observatoire des expulsions collectives de lieux de vie informels. Outre Romeurope, la FAP, la LDH, MDM, des structures accompagnant les voyageurs et des acteurs du littoral nord se joignent à ce travail.

Les convergences entre la DIHAL et le monde associatif

15LB & ER : Quels étaient les points de convergence entre la FAP et la DIHAL durant ces années d’évolution de la politique de traitement des bidonvilles ?

16Florian HUYGHE : Au départ, du côté des associations, on pouvait avoir l’impression que la DIHAL était surtout une caisse d’enregistrement qui faisait patienter le milieu associatif sur ce sujet. À partir de 2015, il y a eu une conjonction du secteur associatif autour des trois volets : 1) l’usage du terme de « bidonville », 2) la stabilisation pérenne, et 3) la désethnicisation - et on a pu produire des choses concordantes avec la DIHAL et les acteurs locaux. Cela a créé une dynamique à partir de laquelle des projets ont pu exister. Ce n’est pas la même manière de faire quand tout repose seulement sur une volonté politique ou quand émerge une politique nationale avec des moyens de droit commun.

17Du côté de la FAP, le plaidoyer porte sur le fait que les bidonvilles doivent être traités comme de l’habitat indigne, comme la RHI dans les années 1960 ! On insiste à Calais et Grande-Synthe sur le fait qu’il ne s’agit pas d’une question ethnique, mais bien d’une grande précarité, et de l’enjeu du logement digne. Sur ces aspects-là, on s’est mis globalement d’accord. Après, sur les manières d’agir, on a des divergences entre DIHAL et acteurs associatifs, parce que nous ne sommes pas au même endroit.

  • 9 En 2014

18Manuel DEMOUGEOT : Je rejoins ce qu’a dit Florian Huyghe, et je vais revenir sur la construction de l’instruction de 2018 et la méthode employée. Peu après, Sylvain Mathieu, à l’époque directeur du CCAS de Paris, est nommé délégué interministériel par le Premier ministre9. C’est un haut-fonctionnaire avec une expérience multiple, qui a connu le monde du privé, qui a géré un gros établissement public : un réformateur et un ingénieur de l’action publique. À son arrivée, on a fait le point ensemble sur le sujet que j’ai vraiment pris en main à ce moment-là en plus de mes fonctions de directeur de cabinet. On s’est dit : « il faut que l’on fasse autre chose ». Et nous avons engagé des travaux pour écrire une nouvelle instruction sans commande politique ni assurance que cela déboucherait sur un nouveau texte.

  • 10 GEOFFROY G., VALANCE N., CAZENAVE N., POUGET B. et MESNARD I., 2016, Application de la circulaire d (...)

19Les travaux ont donc été menés dans une ambiance particulière, nécessitant une grande confiance des acteurs consultés et impliqués. Durant les premières réunions, on entendait : « dans quoi vous nous entraînez ? Vers où on va ? On en a marre de la DIHAL qui nous amuse pendant que dans ce temps-là se font les évacuations ! ». Par la suite, les associations nous ont fait confiance, il y a eu un travail très riche, qui nous a nourri fortement. Avec des profils qui connaissaient bien le sujet, comme André Gachet à Lyon par exemple, et qui apportaient aussi un regard beaucoup plus large. C’était vraiment très bien. Cela s’est aussi structuré avec une étude menée par le CEREMA10. On arrive donc à produire ce texte à partir des groupes de travail, mais il n’a pas été possible de le sortir dans un premier temps. Du côté associatif, c’est la FAP qui a fait bouger les choses sur ce sujet à travers la remise de ses rapports annuels et en remettant clairement la question des bidonvilles au cœur du sujet. Le texte sera donc approuvé.

  • 11 Voir : LEGROS Olivier et VITALE Tommaso (dir.), 2011, « Roms migrants en ville : pratiques et polit (...)

20Durant cette période de construction progressive, on s’est aussi beaucoup appuyés sur les travaux de recherche qui émergeaient, et notamment ce numéro dirigé par Olivier Legros et Tomaso Vitale dont le présent opus salue l’anniversaire11. Nous avons rapidement associé des rencontres entre les premiers correspondants départementaux et des chercheurs comme Samuel Delépine, Olivier Peyroux et des associations qui apportaient un regard important sur le sujet, comme Hors-la-Rue ou Trajectoires, etc. On souhaitait faire avancer la compréhension des phénomènes.

Mise à l’agenda et exposition médiatique

21Florian HUYGHE : Nous avons réaffirmé publiquement la notion de bidonvilles, comme d’autres acteurs, autour de la campagne « 25 ans d’expulsion des bidonvilles ». Ceci, au même moment où la visibilisation des bidonvilles fait écho à ce qui se passe à Grande-Synthe et Calais tout en masquant les autres réalités. Le Monde en a fait sa Une en 201712 !

  • 13 La DIHAL produit à l’époque un « Etat des lieux national trimestriel des campements illicites et bi (...)

22Manuel DEMOUGEOT : Oui : la crise des migrants qui arrive en 2015 avait fait « redescendre » un peu ce sujet. Mais en 2017, Valérie Pécresse [Présidente du Conseil Régional d’Île-de-France] est interrogée sur l’accueil des migrants en Île-de-France et dit : « on ne peut plus accueillir les migrants, on a déjà les bidonvilles ». Les journalistes s’étonnent, et vont consulter les informations de la DIHAL. Puis nos chiffres13 sortent, et contribuent à cet article du Monde d’octobre 2017 qui a joué un rôle de catalyseur pour un nouvel acte sur le sujet. La circulaire de 2018 est sortie à la suite.

  • 14 Aujourd’hui Rassemblement National
  • 15 Il s’agissait de Franck Sinisi, élu municipal de Fontaines en Isère (38). https://www.lemonde.fr/po (...)
  • 16 Il s’agissait du député-maire de Cholet Gilles Bourdouleix, d’abord condamné à 3000 euros d’amendes (...)

23Florian HUYGUE : En l’occurrence, cet article se construit avant même qu’il y ait une stratégie en ce sens : parfois les actions se collusionnent, et cela aboutit à ce que Le Monde en fasse sa « Une ». Ce n’est pas anodin. C’est aussi l’époque où il y a des condamnations : un représentant du Front National14 qui parle d’arracher les dents en or des habitants de bidonvilles15, un autre qui dit qu’Hitler n’a pas fait son travail16. Les condamnations en justice de ces propos contribuent à limiter un peu l’approche discriminante, et en retour à promouvoir le discours de « désethnicisation ».

24LB & ER : Est-ce que vous qualifieriez les relations de la DIHAL et de la FAP sur ce sujet d’une forme d’alliance ?

25Florian HUYGHE : Le monde associatif n’est pas unique, et inversement la DIHAL c’est un acteur public parmi d’autres. Il existe de multiples niveaux d’alliance. Sur le sujet des bidonvilles, de mon point de vue, on est encore un peu trop sur des alliances ou collaborations interpersonnelles. Parfois, d’ailleurs, on a des objectifs finaux différents. Quand on voit que ça va dans le sens de chacun, on peut travailler ensemble. Il est certain que l’objet bidonville, malgré la fascination qu’il a provoquée, est un micro-sujet de la question plus globale du mal-logement en termes de proportion (et non de situation) : je rappelle qu’il y a 4 millions de mal-logés. Si la lutte contre l’habitat indigne s’essouffle, elle dépend tout de même moins de relations interpersonnelles, car elle peut s’appuyer sur des lois et des politiques publiques claires. Sur les bidonvilles, nous n'avons que des circulaires, pour l’instant. Toute la dynamique repose donc sur des relations interpersonnelles : selon les personnes à tel ou tel endroit, cela peut marcher, ou pas. Donc, pour aller vers quelque chose de plus positif, il faudrait à l’avenir que les relations interpersonnelles et les alliances aient un rôle moins important.

26Manuel DEMOUGEOT : « Alliance » ? Non. Le mot n’est pas adapté, mais des échanges de positionnements, d’informations. Certains ont pu dire qu’il s’agissait de situation où les acteurs « se font la courte-échelle ». Il me vient aussi le terme de « transactions collusives », réminiscence de mes cours de sociologie politique à l’université. Cela pourrait être mal interprété, comme de la collusion, comme des gens qui seraient de bords opposés mais qui seraient complices. En réalité, c’est une collaboration constructive. Et oui, il y a aussi de l’interpersonnel : c’est la vie finalement ! Cette politique de résorption avec son droit « mou » nous apprend beaucoup de l’action publique.

Echelon européen, national et local : quels sont les acteurs en jeu ?

27LB & ER : dans quelle mesure l’échelon européen intervient, influence ou est présent dans la politique française de résorption des bidonvilles ?

28Florian HUYGHE : L’Europe a été très utile en 2010 [suite au « Discours de Grenoble » du Président Nicolas Sarkozy le 30 Juillet 2010] pour rappeler la France à l’ordre sur la répression ethnique. Pour autant, il existe une difficulté au niveau européen à sortir d’une vision exclusivement ethnique. Officiellement, en France, aborder l’aspect ethnique dans le droit commun peut devenir une discrimination. Faire entendre ça à l’Europe qui a un certain nombre d’acteurs anglo-saxons dont la politique publique est travaillée sous un angle communautaire, ça a été difficile. Dans notre approche, on met entre parenthèse la question ethnique : autant on peut aborder la question sous l’angle de la discrimination, autant traiter les bidonvilles par la question ethnique en France, c’est s’exposer au fait que c’est interdit, et que d’autres acteurs risquent aussi d’exploiter cette grille de lecture, différemment. Par ailleurs, au niveau de l’Europe, la question des gens du voyage et des Roms est indifférenciée. Mais on pouvait avoir du soutien et du financement dans ce cadre-là. Du coup, le dialogue était un peu bancal, lié à des visions politiques différentes et à des enjeux ponctuels différents. Mais ça a permis d’échanger, d’aborder la question des migrations, de réfléchir à l’origine des personnes en bidonvilles. Cela nous a ainsi permis de regarder les enjeux généraux, et de faire le lien avec d’autres problématiques, comme l’habitat des saisonniers, par exemple, et les enjeux de production d’un habitat saisonnier.

  • 17 Commissaire européenne de 1999 à 2014. De 2010 à 2014, elle sera Vice-Présidente de la Commission e (...)

29Manuel DEMOUGEOT : En 2012, on était encore vraiment dans le sillage de 2010 où la Commission européenne avait mis à l’agenda l’inclusion des Roms et s’était donc engagée sur le sujet. Viviane Reding17 a souhaité se saisir du sujet. Il a été demandé aux Etats membres des stratégies à partir d’un cadre commun et il a été constitué un réseau de points de contact. La DIHAL récupère alors la question. Nous avons essayé d’influer sur le cadre européen, de rebondir sur la question des minorités. Et, quoi qu’on en dise, ce qui s’y passe est intéressant. De manière très pragmatique, c’est une ressource. Quand on arrive en France, le cadre donné par la Commission nous sert à dire que Bruxelles demande qu’on travaille là-dessus, même si le problème n’y est pas posé exactement de la même manière. Au niveau européen, les choses n’ont pas bougé sur l’approche ethnique. Par contre, on a vraiment porté la question de la mobilité de populations très précaires au sein de l’espace européen : c’était vraiment l’éléphant dans la pièce. On parlait des travellers, des gens du voyage, etc. mais on ne parlait pas du tout de gens très pauvres, roms ou pas. Il se trouve qu’ils font partie de la minorité rom et que, comme tout citoyen européen, ils se déplaçaient. Donc, au début, au niveau européen, on essayait de dire : « arrêtez de parler des roms », et on souhaitait rejoindre le plaidoyer de prise en charge commune des sans-abris. Mais ça, je ne suis jamais arrivé à faire passer le message face à des gens pour qui l’approche ethnique est très ancrée. En revanche, la Commission européenne a pour elle des questions sur l’anti-tsiganisme. Pour le coup, on peut s’y retrouver.

30Florian HUYGHE : Au niveau européen, il y a la FEANTSA18 et un certain nombre d’acteurs qui essaient de porter la question des sans-abris, comme le « hub housing first »19. Et l’Europe a apporté son soutien à un projet qui est un des plus aboutis actuellement, dans la Métropole de Montpellier, avant qu’un nouveau préfet n’arrive et ne change tout. La stratégie intercommunale a été soutenue par l’Europe avec des étapes sur 5-6 et 7 ans. C’est la première fois qu’un fonds européen était dédié sur une question globale, une vraie stratégie territoriale et non sur du traitement au cas par cas. Bon, après en 2021, il y a eu un préfet qui est arrivé à Montpellier en décidant que ses prédécesseurs avaient fait du mauvais travail parce qu’il n’y avait pas eu d’expulsion, et qui a donc voulu expulser tout le monde : l’acculturation n’est pas encore faite.

31[la suite de l’entretien se poursuit en la seule présence de M. Demougeot]

32LB & ER : D’après ce que vous dites, le traitement des bidonvilles se fait de manière conjointe : par le « bas », avec des expérimentations, des tentatives d’innovation, et « par le haut », avec les circulaires et instructions (2012, 2018). Comment se sont agencés et nourris les apports du niveau national et du niveau local ?

33Manuel DEMOUGEOT : La DIHAL, c’est du soutien financier, du suivi, et de l’évaluation. Les choses ne marchent jamais à 100 %, mais effectivement, il y a des choses qui essaiment et qui peuvent faire école. On le sait moins aujourd’hui mais on avait mobilisé des élus dès les années 2013-2014 : on avait déjà des échanges avec des opérateurs au sein des territoires. On a également toujours tenu un rythme d’au moins deux ateliers par an, autour de thématiques très diverses et avec de nombreux acteurs des territoires. On a aussi créé la plateforme numérique collaborative Résorption-bidonvilles.

34Le cas d’école en matière de traitement des bidonvilles, c’est Strasbourg. Il s’agissait d’un projet porté par la municipalité. On s’est effectivement beaucoup appuyés sur l’exemple de Strasbourg pour montrer que ça « marchait ». Ensuite, des préfets ont été agissants avec des approches à bas bruit. On parle aussi de « droit mou », qui peut avoir l’air négatif, mais il s’agit surtout d’une approche discrète. Il n’y avait alors pas de cadre légal vraiment assumé, mais en même temps c’était vraiment intéressant. A l’époque de Chaban-Delmas, quand l’État dit quelque chose, tout le monde le fait, les préfets comme les maires. Un État animateur comme aujourd’hui, c’est plus compliqué. Je suis frappé de rencontrer encore aujourd’hui des préfets pour qui l’instruction de 2018 n’est pas un sujet : ils ne l’ont même pas lue…

35LB & ER : vous évoquiez également le cas de Montpellier, auquel Florian Huyghe a également fait référence ?

  • 20 Maîtrise d'œuvre urbaine et sociale

36Manuel DEMOUGEOT : Oui, l’exemple de Montpellier est aussi très intéressant, qui montre combien les choses ont pu évoluer, et aussi combien le monde associatif porte aussi sa part en matière de préjugés et de stéréotypes. Je précise : loin de moi l’idée que les associations devraient être de petits soldats ! En 2014-2015, la Ville de Montpellier réfléchit depuis plusieurs années à une approche territoriale de ces questions. Elle met en place une MOUS20 qui contribue à faire sortir quelques personnes d’un gros campement, emblématique, appelé Celleneuve, qui se maintient quand même une dizaine d’années. Mais le sujet reste entier, et des associations interviennent sur le site, sans qu’il y ait d’évacuation. Et il y a un changement de Maire. A l’époque, le préfet dit à la Ville : « vous ne voulez pas vous occuper de ce bidonville, mais si on ne trouve pas de solution ensemble, je n’évacue pas ». Il a joué le rapport de force. Pour autant, les ressources nécessaires pour qu’il y ait une résorption rapidement ne sont pas mises en œuvre : en sortant tous les gens, en sécurisant le bidonville. Tout ça n’a pas été fait, et donc le bidonville était toujours là à l’arrivée d’un nouveau préfet qui, avec des prises de position très fermes, a fait procéder à plusieurs expulsions, suite à un incendie dans un campement. Ces expulsions ont donné lieu à des réinstallations de personnes sur d’autres bidonvilles ou de nouveaux. Nous sommes intervenus car l’objectif de l’instruction de 2018 est précisément de sortir de ce cycle des évacuations suivies de réinstallations. Un travail a finalement été engagé localement pour reloger les personnes du bidonville incendié et préparer la résorption de Celleneuve. Un espace transitoire d’accompagnement a été créé avec l’association Coalllia, présidée à l’époque par un ancien préfet à Lyon et en Ile-de-France. Cela a été monté en 6 mois !

Les villages d’insertion, un éternel bricolage ?

  • 21 Sites d’hébergement temporaires souvent ciblés sur les familles vivant en bidonvilles, qui ont fait (...)

37LB & ER : Certains modes de traitement des bidonvilles, expérimentés localement, ont-ils essaimé et servi de modèles sur d’autres territoires ? Nous pensons notamment aux « Villages d’insertion »21, nés dans les années 2010 en Île – de France.

38Manuel DEMOUGEOT : Nous n’avons jamais cherché à transposer l’expérience des villages d’insertion dans une politique publique. Nous nous interrogeons fortement à la DIHAL pour les intégrer dans une future circulaire, sous la forme d’instructions précises. Selon les projets de village, il y a plus ou moins d’insertion. Avec tout ce que cela suppose comme erreurs, évidemment, et parfois sans qu’il y ait une pertinence du point de vue des publics. Certains villages, comme celui de Montpellier, ont été montés pour résorber un campement, avec très peu de sélection de publics relogés : on prend toutes les personnes et on les relocalise. Evidemment, en particulier à la DIHAL, on est dans l’approche du « Logement d’abord ». Concrètement, ce qui est remonté de ces expériences, c’est qu’il faut éviter d’avoir le réflexe selon lequel ce seraient des villages d’insertion qui seraient nécessaires pour les Roms, mais plutôt poser le principe d’une politique publique d’accès au logement le plus ordinaire et le plus vite possible. On a davantage promu cette approche et, quand c’est nécessaire, des dispositifs, mais on n’a jamais rédigé de guides pour réaliser des villages d’insertion, par exemple. On a seulement écrit un guide de l’habitat temporaire et des ressources juridiques. Il indique que ces dispositifs existent, précise leurs coûts et les opérateurs, mais il ne formule aucune préconisation.

39Actuellement, on relance le sujet en interne à la DIHAL parce que cela concerne aussi d’autres publics - par exemple en outre-mer - mais nous souhaiterions que soit interrogée l’adéquation entre les procédés constructifs et la finalité sociale. Pourquoi pas avoir une offre plus modulaire, avec différents usages, y compris en sortie de bidonville ? Cela pourrait aussi être pertinent. Quand je suis allé à Montpellier, j’ai vu un site avec 165 personnes dans des Algecos aménagés. Les villages d’insertion ne doivent pas être LA solution unique et réflexe. Mais, je suis désolé, je suis allé à Celleneuve pendant 10 ans : et aujourd’hui, quand même, les personnes ne sont plus dans un bidonville. Bien sûr, il ne faut pas qu’elles restent dans ces Algecos pendant 10 ans. Mais les accompagnants sociaux le disent : s’il y a un endroit pour faire ses devoirs, cela change complètement l’accompagnement social et le discours sur la nécessité d’aller à l’école.

40LB & ER : Comment expliquer la stabilité de l’objet « village d’insertion », déjà mobilisé il y a dix ans, par exemple dans le cas du dispositif I2E (Insertion par l’Economie et l’Emploi) à Lyon, et la continuité des questionnements portés par les acteurs locaux sur ce type de dispositifs ?

41Manuel DEMOUGEOT : Sur ces villages d’insertion, c’est vrai que je me questionne quand je vous entends. Parce qu’on n’a pas réussi à construire une préconisation technique intelligente sur le sujet. Il y a eu des échanges intéressants, mais dans la construction très concrète, on a l’impression d’être un peu tous seuls et à l’initiative. On constitue un réseau à Marseille, et les questions posées sont les mêmes qu’ailleurs, avec les mêmes obstacles. C’est parfois comme si on repartait de zéro ! Et sur Andatu [dispositif mis en place à Lyon de 2012 à 2015], c’est pareil, cela n’a jamais été traduit en politique publique, car chaque territoire construit sa solution.

La perspective d’une nouvelle circulaire et le renforcement de la DIHAL comme acteur central

42LB & ER : Vous mentionniez la préparation d’une nouvelle circulaire sur le sujet ?

  • 22 L’entretien réalisé entre les élections présidentielle et législative de 2022.

43Manuel DEMOUGEOT : Actuellement, on a un gouvernement qui se constitue22, on a « sous le coude » une instruction qui a été préparée dans un contexte post-Covid et qui n’est pas sortie. Il faut remettre du carburant dans le moteur administratif et politique. On peut aller plus loin, être plus clairs dans les messages. Résorber, ce n’est pas attendre l’évacuation. Aujourd’hui, si une nouvelle instruction devait paraître, on dirait que résorber, c’est agir. Que résorber requiert la même détermination et volonté que quand on veut évacuer. L’approche transversale est également importante à rappeler, aux acteurs associatifs comme aux acteurs publics pour articuler les approches sociales et techniques.

44Par ailleurs, sur un sujet aussi compliqué, on est sur une politique du bas bruit, même s’il y a parfois des bruits qui heurtent, en tout cas une politique peu porteuse, peu valorisante, et de fait peu portée aussi. Cela évolue et c’est un bon signe. Tout cela avec un acteur administratif central, la DIHAL, qui aujourd’hui gère le budget de l’hébergement au niveau national, soit près de 3 milliards d’euros. On est aussi beaucoup plus entendus dans les solutions qu’on apporte. Je pense qu’on est aussi en initiative. On est en train de faire bouger les choses sur l’antitsiganisme. Je pense qu’on bouscule sur le sujet.

Quels angles morts dans le traitement des bidonvilles aujourd’hui ?

45LB & ER : Au sein des bidonvilles se trouvent des publics ressortissants de l’Union européenne mais également d’autres population, des personnes exilées aux parcours et statuts différents : comment abordez-vous ces questions ?

46Manuel DEMOUGEOT : Nous ne sommes évidemment pas aveugles sur ces réalités, mais les campements où vivent des personnes provenant de l’extérieur de l’Union européenne comme ceux des Outre-Mer ne sont pas dans notre champ d’action sur la résorption des bidonvilles. Ce sont des angles morts assumés. Et pourquoi ? Parce que ce que l’on prône, c’est vraiment l’insertion et c’est compliqué quand il n’y a pas de droits [au séjour] : on fait l’hypothèse que l’obtention de droits est acquise ou envisageable pour les publics européens. Face à des publics déboutés de la demande d’asile, normalement, la solution est du ressort du ministère de l’Intérieur. Pour nous ce n’est pas dans notre champ.

47Pour l’Outre-mer, il faudrait sans doute un texte spécifique, adapté à Mayotte et la Guyane. Une grande partie du logement est liée à la résorption des bidonvilles. Il existe là-bas des bidonvilles qui sont intégrés à la ville, installés depuis longtemps, et exposés à des risques naturels. Il y a de la méthode capitalisée sur le sujet ici, des modes de gouvernance, des vecteurs d’implication des acteurs qui peuvent aussi sans doute être exportés là-bas. J’ai retrouvé à Mayotte des constats faits ici : la résorption, c’est souvent attendre, ou sinon, bricoler. Nous ne sommes pas suffisamment équipés, ni compétents pour aller sur ces questions avec nos 4 puis 8 millions d’euros. Les choses changent un peu depuis que la DIHAL gère le budget de l’hébergement au niveau national et donc finance des dispositifs dans les Outre-Mer, d’autant que concernant le statut des publics, il y a certes des clandestins mais il y a aussi beaucoup de Français dans les bidonvilles.

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Notes

1 Circulaire « Bart » NOR IOCK1017881J du 5 août 2010 sur l’évacuation des campements illicites, rapidement remplacée par la circulaire du 13 septembre 2010, suite à la polémique nationale et européenne sur le ciblage de la population Rom. NDLR.

2 Au moment de l’adhésion à l’Union Européenne de la Roumanie et de la Bulgarie, la France fit le choix d’appliquer les mesures transitoires inclues dans le traité d’adhésion de 2005, pour la durée maximale de 7 ans, limitant ainsi drastiquement l’accès au marché du travail des ressortissant de ces pays.

3 Expulsion en 2015 du bidonville dit « du Samaritain » à la Courneuve, qui existait depuis 2008. Voir notamment l’article de Grégoire Cousin, « Life and Death of a French Shantytown. An Anthropology of Power ». In Open Borders, Unlocked Cultures. Romanian Roma Migrants in Western Europe, par Yaron Matras et Daniele Viktor Leggio, 128‑50. Oxon, New York: Routledge, 2017.

4 Instruction gouvernementale, 25 janvier 2018, visant à « donner une nouvelle impulsion à la résorption des campements illicites et des bidonvilles ».

5 Crée en octobre 2000, le Collectif National Droits de l’Homme (CNDH) Romeurope est un collectif d’une cinquantaine d’associations et collectifs locaux, qui « ont pour objet commun le soutien et la défense des droits des personnes originaires d’Europe de l’Est, contraintes de vivre en bidonville, squat ou autres lieux de survie en France. La plupart de ces personnes sont Roms ou désignées comme telles ». Le CNDH Romeurope est l’un des acteurs clés de plaidoyer national autour de la question des bidonvilles.

6 Auteur de « En finir avec les bidonvilles: immigration et politique du logement dans la France des Trente Glorieuses », 2016, Paris, Publications de la Sorbonne, 464 p.

7 Voir la note de bas de page ci-dessus.

8 Campagne de plaidoyer « 25 ans de politiques coûteuses et inutiles d’expulsion des bidonvilles » - http://www.25ansbidonvilles.org/la-campagne-en-questions/

9 En 2014

10 GEOFFROY G., VALANCE N., CAZENAVE N., POUGET B. et MESNARD I., 2016, Application de la circulaire du 26 août 2012 en 4 cas et 6 questions - rapport d’enquête du Cerema (Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement), Paris, DIHAL.

11 Voir : LEGROS Olivier et VITALE Tommaso (dir.), 2011, « Roms migrants en ville : pratiques et politiques en Italie et en France. », Géocarrefour, vol. 86, nᵒ 1. Consulté à l’adresse http://geocarrefour.revues.org/8220

12 Journal Le Monde : « Ces 570 bidonvilles que la France ne veut pas voir » [https://www.lemonde.fr/societe/article/2017/10/19/la-france-compte-plus-de-500-bidonvilles_5203014_3224.html]

13 La DIHAL produit à l’époque un « Etat des lieux national trimestriel des campements illicites et bidonvilles », qui compile un ensemble de données produites par les « correspondants départementaux » au sein des préfectures. La collecte de données s’appuie aujourd’hui principalement sur la plateforme numérique « résorption bidonvilles » initiée en 2019 par la DIHAL : https://resorption-bidonvilles.beta.gouv.fr/

14 Aujourd’hui Rassemblement National

15 Il s’agissait de Franck Sinisi, élu municipal de Fontaines en Isère (38). https://www.lemonde.fr/police-justice/article/2017/11/28/un-elu-fn-condamne-pour-avoir-propose-de-recuperer-les-dents-en-or-des-roms_5221714_1653578.html

16 Il s’agissait du député-maire de Cholet Gilles Bourdouleix, d’abord condamné à 3000 euros d’amendes en 2013, peine annulée par la Cour de cassation en 2015.

17 Commissaire européenne de 1999 à 2014. De 2010 à 2014, elle sera Vice-Présidente de la Commission et Commissaire à la Justice, aux droits fondamentaux et à la citoyenneté.

18 Fédération européenne des organisations nationales travaillant avec les sans-abri. https://www.feantsa.org/fr

19 Housing First Europe Hub. https://housingfirsteurope.eu/

20 Maîtrise d'œuvre urbaine et sociale

21 Sites d’hébergement temporaires souvent ciblés sur les familles vivant en bidonvilles, qui ont fait l’objet de plusieurs travaux universitaires dont notamment : BOURGOIS L., 2020, Limiter l’accès aux services de droit commun pour mieux insérer ? Le “non-recours par interdiction temporaire” dans les politiques locales des bidonvilles, Revue française des affaires sociales, no 2, p. 245-266 ; CLAVE-MERCIER A. et MARTIN O., 2016, Une résistance non résistante ? Ethnographie du malentendu dans les dispositifs d’“intégration” pour des migrants roms, L’Homme, no 219 220 (29 novembre), p. 175-207 ; COSTIL M. et ROCHE E., 2015, Traiter les bidonvilles hier et aujourd’hui. Le relogement entre permanence et provisoire, Les Annales de la recherche urbaine 110, no 1, p. 64-73 ; LEGROS O., 2011, Les “villages roms” ou la réinvention des cités de transit, Métropolitiques [en ligne].

22 L’entretien réalisé entre les élections présidentielle et législative de 2022.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Louis Bourgois et Elise Roche, « Construire une politique de résorption des bidonvilles : regards croisés de la DIHAL et de la Fondation Abbé Pierre »Géocarrefour [En ligne], 97/2 | 2023, mis en ligne le 15 janvier 2024, consulté le 19 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/22573 ; DOI : https://doi.org/10.4000/geocarrefour.22573

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Auteurs

Louis Bourgois

lbourgois@pluricite.fr

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Elise Roche

elise.roche@univ-lyon2.fr

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