La genèse du traitement des bidonvilles depuis les années 2010 en six étapes

1LB & ER : Pourriez-vous revenir sur les évolutions au sein de chacune de vos institutions sur la question du traitement des bidonvilles ?

2Florian HUYGHE : Ce qui est intéressant de mon point de vue, c’est qu’on peut découper cette chronologie en cycles théoriques de 2-3 ans depuis 2010 :

6De 2016 à 2018, s’entame le travail avec la DIHAL sur une nouvelle circulaire. Le bidonville est la notion qui devient centrale, on désessentialise et on remet le phénomène bidonville dans une perspective historique. En parallèle, des projets sortent avec une méthodologie opérationnelle débarrassée de beaucoup de représentations. Le sujet disparaît peu à peu médiatiquement face à ladite « crise de la migration », ce qui facilite finalement les enjeux opérationnels dans ce cadre avec moins de polémiques.

8partir de 2020, la Covid permet malheureusement d’avoir une vraie dynamique avec tous les acteurs, malgré les polémiques et tensions sur la « stabilisation ». Il faut de l’eau, il n’y a pas le choix, il faut du soutien alimentaire si besoin, et il faut agir sur l’ensemble de la scolarité. Les Directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), les préfectures, les associations et les Villes sont là. Un protocole se met en place. Ainsi, 2012-2014-2016-2018-2020 constituent cinq « crans » pour arriver à une prise en compte de la question des bidonvilles de manière un peu neutre.

9Manuel DEMOUGEOT : Je partage beaucoup de choses de ce qu’a dit Florian Huyghe. Mon point de vue n’est évidemment pas le même mais c’est une histoire commune qui s’est écrite. Pour mémoire, la DIHAL se constitue en tant que délégation interministérielle en juillet 2010, à partir d’un embryon créé en 2018 sous la présidence Sarkozy et le gouvernement Fillon. Elle est placée auprès du Premier ministre, tout en étant fortement rattachée au ministre du Logement. On parlait effectivement déjà du Logement d’abord. Benoist Apparu, ministre du Logement, engage la question. La DIHAL est toujours dans une position de coordination mais pas encore comme gestionnaire de budget. l’époque, cette question de campement illicite n’est pas du tout dans notre champ même si elle ne nous est pas étrangère. Lors des réunions avec le Collectif des associations unies contre le mal logement, le sujet était évoqué, en particulier à l’été 2010. Mais ce n’était pas encore dans notre champ et c’était marginal.

11De 2012 à 2014, évidemment, on a porté la question sous un angle très social, mais dans un contexte où le ministre de l’Intérieur déclarait que les Roms n’avait pas vocation à s’insérer en France.

12Florian HUYGHE : Concrètement, la ministre du Logement, Cécile Duflot, expliquait dans une lettre au journal Le Monde qu’il y avait une demande du ministère de l’Intérieur de ne pas appliquer la circulaire 2012.

14Florian HUYGHE : Quand Jacques Chaban-Delmas dit en 1972 : « c’est fini les bidonvilles ! », il y a une grosse erreur. Et l’action publique ne redémarre pas sur le sujet. Pire encore, le gouvernement promeut une vision très à droite qui associe Roms, gens du voyage, voleurs de poules et tous les poncifs a minima discriminants.... « Rom » devient un mot-valise sans lien avec la réalité de sa définition. En 2012, c’est le début d’un détricotage sur cette question-là, et aujourd’hui on n’en est pas encore à la notion de « résorption de la situation de la précarité des personnes ». On a perdu beaucoup de temps à déconstruire l’étiquette. Aujourd’hui, il faut en revenir aux personnes.

Encadré : La Fondation Abbé Pierre et la question des bidonvilles : l’enjeu de la désethnicisation et du droit commun.

Florian HUYGHE : La FAP naît en 1989-1992 et se concentre sur les enjeux du mal-logement. Lors de la réapparition médiatique des bidonvilles dans les années 1990, la Fondation commence à se positionner sur ce sujet. Concrètement, cette réapparition est bien médiatique : en réalité les bidonvilles dont on s’est occupés en 2005 à Marseille, par exemple, existaient en pratique depuis les années 1960.

À partir des années 2000, la Fondation soutient des structures impliquées sur le sujet et par exemple à essayer de réfléchir à la situation du bidonville du boulevard Mac Donald à Paris. C’est une des premières actions soutenues en 2006. Puis, en 2008, on aide à faire émerger le premier village d’insertion d’Aubervilliers. Aujourd’hui, il cristallise beaucoup de critiques, mais à l’époque la situation est complexe : personne n’a envie des dits « Roms » dans son voisinage, il y a les mesures transitoires et peu de points d’appui en termes de droit. Les personnes issues du bidonville expriment aussi le souhait d’être protégées, de peur qu’on leur vole leur maison, et donc de fermer le lieu qu’ils désignent par eux-mêmes comme un village. L’Etat ajoute la particule d’insertion. Ce village d’insertion, ce n’était donc pas si mauvais vu le contexte. A cette époque, il s’agit donc de faire émerger des dynamiques, par exemple avec l’ALJ 93 et Habitat-Cité sur l’Ile-de-France, avec d’autres acteurs à Marseille ou à Lyon notamment. C’est à partir de 2008 que nous allons essayer d’inscrire la stratégie autour de l’humanisation du traitement des bidonvilles, et d’une approche de droit commun. L’objectif est encore l’hébergement, il n’y a pas encore la vision « Logement d’abord ».

Peu à peu, ces réflexions vont être élargies avec une approche autour d’un accès au logement direct. On développe l’idée qu’on s’y prendra différemment selon le lieu, et notamment la disponibilité ou non de logements vacants. La stabilisation pérenne peut tout à fait s’envisager à partir d’un logement ! Parallèlement, l’idée de monter en force sur le droit commun se fait jour. Notamment avec une expérience d’empowerment à la Courneuve. Avec Romeurope et d’autres acteurs, on promeut donc l’approche de l’accès le plus direct au droit commun. A la FAP, j’avais suivi des projets s’inscrivant dans la dynamique de « Logement d’abord » et je me rendais compte que les problématiques étaient les mêmes, avec une grosse réticence des acteurs à comprendre que les gens en bidonvilles n’ont pas de besoins plus spécifiques. Et également que les freins ethniques tiennent à la vision qu’on a ou de ce qu’on produit chez les gens contraints de vivre à la rue ou en bidonville. Dès lors, tout est fait pour sortir de là, de cette vision « ethnicisante ».

A partir de 2019, la FAP considère avec d’autres qu’il faut aller plus loin encore et rassembler les structures avec un objet commun confirmant cette sortie de la vision ethnique et une cohérence avec ce qu’on promeut. On discute avec Romeurope et la Ligue des Droits de l’Homme (LDH) d’élargir la focale de l’Observatoire des expulsions et des évacuations, plutôt orientée vers les personnes roms ou désignées comme telles. Il devient, après un travail collaboratif de deux ans un Observatoire des expulsions collectives de lieux de vie informels. Outre Romeurope, la FAP, la LDH, MDM, des structures accompagnant les voyageurs et des acteurs du littoral nord se joignent à ce travail.

Les convergences entre la DIHAL et le monde associatif

15LB & ER : Quels étaient les points de convergence entre la FAP et la DIHAL durant ces années d’évolution de la politique de traitement des bidonvilles ?

16Florian HUYGHE : Au départ, du côté des associations, on pouvait avoir l’impression que la DIHAL était surtout une caisse d’enregistrement qui faisait patienter le milieu associatif sur ce sujet. À partir de 2015, il y a eu une conjonction du secteur associatif autour des trois volets : 1) l’usage du terme de « bidonville », 2) la stabilisation pérenne, et 3) la désethnicisation - et on a pu produire des choses concordantes avec la DIHAL et les acteurs locaux. Cela a créé une dynamique à partir de laquelle des projets ont pu exister. Ce n’est pas la même manière de faire quand tout repose seulement sur une volonté politique ou quand émerge une politique nationale avec des moyens de droit commun.

17Du côté de la FAP, le plaidoyer porte sur le fait que les bidonvilles doivent être traités comme de l’habitat indigne, comme la RHI dans les années 1960 ! On insiste à Calais et Grande-Synthe sur le fait qu’il ne s’agit pas d’une question ethnique, mais bien d’une grande précarité, et de l’enjeu du logement digne. Sur ces aspects-là, on s’est mis globalement d’accord. Après, sur les manières d’agir, on a des divergences entre DIHAL et acteurs associatifs, parce que nous ne sommes pas au même endroit.

Mise à l’agenda et exposition médiatique

24LB & ER : Est-ce que vous qualifieriez les relations de la DIHAL et de la FAP sur ce sujet d’une forme d’alliance ?

25Florian HUYGHE : Le monde associatif n’est pas unique, et inversement la DIHAL c’est un acteur public parmi d’autres. Il existe de multiples niveaux d’alliance. Sur le sujet des bidonvilles, de mon point de vue, on est encore un peu trop sur des alliances ou collaborations interpersonnelles. Parfois, d’ailleurs, on a des objectifs finaux différents. Quand on voit que ça va dans le sens de chacun, on peut travailler ensemble. Il est certain que l’objet bidonville, malgré la fascination qu’il a provoquée, est un micro-sujet de la question plus globale du mal-logement en termes de proportion (et non de situation) : je rappelle qu’il y a 4 millions de mal-logés. Si la lutte contre l’habitat indigne s’essouffle, elle dépend tout de même moins de relations interpersonnelles, car elle peut s’appuyer sur des lois et des politiques publiques claires. Sur les bidonvilles, nous n'avons que des circulaires, pour l’instant. Toute la dynamique repose donc sur des relations interpersonnelles : selon les personnes à tel ou tel endroit, cela peut marcher, ou pas. Donc, pour aller vers quelque chose de plus positif, il faudrait à l’avenir que les relations interpersonnelles et les alliances aient un rôle moins important.

26Manuel DEMOUGEOT : « Alliance » ? Non. Le mot n’est pas adapté, mais des échanges de positionnements, d’informations. Certains ont pu dire qu’il s’agissait de situation où les acteurs « se font la courte-échelle ». Il me vient aussi le terme de « transactions collusives », réminiscence de mes cours de sociologie politique à l’université. Cela pourrait être mal interprété, comme de la collusion, comme des gens qui seraient de bords opposés mais qui seraient complices. En réalité, c’est une collaboration constructive. Et oui, il y a aussi de l’interpersonnel : c’est la vie finalement ! Cette politique de résorption avec son droit « mou » nous apprend beaucoup de l’action publique.

Echelon européen, national et local : quels sont les acteurs en jeu ?

27LB & ER : dans quelle mesure l’échelon européen intervient, influence ou est présent dans la politique française de résorption des bidonvilles ?

28Florian HUYGHE : L’Europe a été très utile en 2010 [suite au « Discours de Grenoble » du Président Nicolas Sarkozy le 30 Juillet 2010] pour rappeler la France à l’ordre sur la répression ethnique. Pour autant, il existe une difficulté au niveau européen à sortir d’une vision exclusivement ethnique. Officiellement, en France, aborder l’aspect ethnique dans le droit commun peut devenir une discrimination. Faire entendre ça à l’Europe qui a un certain nombre d’acteurs anglo-saxons dont la politique publique est travaillée sous un angle communautaire, ça a été difficile. Dans notre approche, on met entre parenthèse la question ethnique : autant on peut aborder la question sous l’angle de la discrimination, autant traiter les bidonvilles par la question ethnique en France, c’est s’exposer au fait que c’est interdit, et que d’autres acteurs risquent aussi d’exploiter cette grille de lecture, différemment. Par ailleurs, au niveau de l’Europe, la question des gens du voyage et des Roms est indifférenciée. Mais on pouvait avoir du soutien et du financement dans ce cadre-là. Du coup, le dialogue était un peu bancal, lié à des visions politiques différentes et à des enjeux ponctuels différents. Mais ça a permis d’échanger, d’aborder la question des migrations, de réfléchir à l’origine des personnes en bidonvilles. Cela nous a ainsi permis de regarder les enjeux généraux, et de faire le lien avec d’autres problématiques, comme l’habitat des saisonniers, par exemple, et les enjeux de production d’un habitat saisonnier.

31[la suite de l’entretien se poursuit en la seule présence de M. Demougeot]

32LB & ER : D’après ce que vous dites, le traitement des bidonvilles se fait de manière conjointe : par le « bas », avec des expérimentations, des tentatives d’innovation, et « par le haut », avec les circulaires et instructions (2012, 2018). Comment se sont agencés et nourris les apports du niveau national et du niveau local ?

33Manuel DEMOUGEOT : La DIHAL, c’est du soutien financier, du suivi, et de l’évaluation. Les choses ne marchent jamais à 100 %, mais effectivement, il y a des choses qui essaiment et qui peuvent faire école. On le sait moins aujourd’hui mais on avait mobilisé des élus dès les années 2013-2014 : on avait déjà des échanges avec des opérateurs au sein des territoires. On a également toujours tenu un rythme d’au moins deux ateliers par an, autour de thématiques très diverses et avec de nombreux acteurs des territoires. On a aussi créé la plateforme numérique collaborative Résorption-bidonvilles.

34Le cas d’école en matière de traitement des bidonvilles, c’est Strasbourg. Il s’agissait d’un projet porté par la municipalité. On s’est effectivement beaucoup appuyés sur l’exemple de Strasbourg pour montrer que ça « marchait ». Ensuite, des préfets ont été agissants avec des approches à bas bruit. On parle aussi de « droit mou », qui peut avoir l’air négatif, mais il s’agit surtout d’une approche discrète. Il n’y avait alors pas de cadre légal vraiment assumé, mais en même temps c’était vraiment intéressant. A l’époque de Chaban-Delmas, quand l’État dit quelque chose, tout le monde le fait, les préfets comme les maires. Un État animateur comme aujourd’hui, c’est plus compliqué. Je suis frappé de rencontrer encore aujourd’hui des préfets pour qui l’instruction de 2018 n’est pas un sujet : ils ne l’ont même pas lue…

35LB & ER : vous évoquiez également le cas de Montpellier, auquel Florian Huyghe a également fait référence ?

Les villages d’insertion, un éternel bricolage ?

38Manuel DEMOUGEOT : Nous n’avons jamais cherché à transposer l’expérience des villages d’insertion dans une politique publique. Nous nous interrogeons fortement à la DIHAL pour les intégrer dans une future circulaire, sous la forme d’instructions précises. Selon les projets de village, il y a plus ou moins d’insertion. Avec tout ce que cela suppose comme erreurs, évidemment, et parfois sans qu’il y ait une pertinence du point de vue des publics. Certains villages, comme celui de Montpellier, ont été montés pour résorber un campement, avec très peu de sélection de publics relogés : on prend toutes les personnes et on les relocalise. Evidemment, en particulier à la DIHAL, on est dans l’approche du « Logement d’abord ». Concrètement, ce qui est remonté de ces expériences, c’est qu’il faut éviter d’avoir le réflexe selon lequel ce seraient des villages d’insertion qui seraient nécessaires pour les Roms, mais plutôt poser le principe d’une politique publique d’accès au logement le plus ordinaire et le plus vite possible. On a davantage promu cette approche et, quand c’est nécessaire, des dispositifs, mais on n’a jamais rédigé de guides pour réaliser des villages d’insertion, par exemple. On a seulement écrit un guide de l’habitat temporaire et des ressources juridiques. Il indique que ces dispositifs existent, précise leurs coûts et les opérateurs, mais il ne formule aucune préconisation.

39Actuellement, on relance le sujet en interne à la DIHAL parce que cela concerne aussi d’autres publics - par exemple en outre-mer - mais nous souhaiterions que soit interrogée l’adéquation entre les procédés constructifs et la finalité sociale. Pourquoi pas avoir une offre plus modulaire, avec différents usages, y compris en sortie de bidonville ? Cela pourrait aussi être pertinent. Quand je suis allé à Montpellier, j’ai vu un site avec 165 personnes dans des Algecos aménagés. Les villages d’insertion ne doivent pas être LA solution unique et réflexe. Mais, je suis désolé, je suis allé à Celleneuve pendant 10 ans : et aujourd’hui, quand même, les personnes ne sont plus dans un bidonville. Bien sûr, il ne faut pas qu’elles restent dans ces Algecos pendant 10 ans. Mais les accompagnants sociaux le disent : s’il y a un endroit pour faire ses devoirs, cela change complètement l’accompagnement social et le discours sur la nécessité d’aller à l’école.

40LB & ER : Comment expliquer la stabilité de l’objet « village d’insertion », déjà mobilisé il y a dix ans, par exemple dans le cas du dispositif I2E (Insertion par l’Economie et l’Emploi) à Lyon, et la continuité des questionnements portés par les acteurs locaux sur ce type de dispositifs ?

41Manuel DEMOUGEOT : Sur ces villages d’insertion, c’est vrai que je me questionne quand je vous entends. Parce qu’on n’a pas réussi à construire une préconisation technique intelligente sur le sujet. Il y a eu des échanges intéressants, mais dans la construction très concrète, on a l’impression d’être un peu tous seuls et à l’initiative. On constitue un réseau à Marseille, et les questions posées sont les mêmes qu’ailleurs, avec les mêmes obstacles. C’est parfois comme si on repartait de zéro ! Et sur Andatu [dispositif mis en place à Lyon de 2012 à 2015], c’est pareil, cela n’a jamais été traduit en politique publique, car chaque territoire construit sa solution.

La perspective d’une nouvelle circulaire et le renforcement de la DIHAL comme acteur central

42LB & ER : Vous mentionniez la préparation d’une nouvelle circulaire sur le sujet ?

44Par ailleurs, sur un sujet aussi compliqué, on est sur une politique du bas bruit, même s’il y a parfois des bruits qui heurtent, en tout cas une politique peu porteuse, peu valorisante, et de fait peu portée aussi. Cela évolue et c’est un bon signe. Tout cela avec un acteur administratif central, la DIHAL, qui aujourd’hui gère le budget de l’hébergement au niveau national, soit près de 3 milliards d’euros. On est aussi beaucoup plus entendus dans les solutions qu’on apporte. Je pense qu’on est aussi en initiative. On est en train de faire bouger les choses sur l’antitsiganisme. Je pense qu’on bouscule sur le sujet.

Quels angles morts dans le traitement des bidonvilles aujourd’hui ?

45LB & ER : Au sein des bidonvilles se trouvent des publics ressortissants de l’Union européenne mais également d’autres population, des personnes exilées aux parcours et statuts différents : comment abordez-vous ces questions ?

46Manuel DEMOUGEOT : Nous ne sommes évidemment pas aveugles sur ces réalités, mais les campements où vivent des personnes provenant de l’extérieur de l’Union européenne comme ceux des Outre-Mer ne sont pas dans notre champ d’action sur la résorption des bidonvilles. Ce sont des angles morts assumés. Et pourquoi ? Parce que ce que l’on prône, c’est vraiment l’insertion et c’est compliqué quand il n’y a pas de droits [au séjour] : on fait l’hypothèse que l’obtention de droits est acquise ou envisageable pour les publics européens. Face à des publics déboutés de la demande d’asile, normalement, la solution est du ressort du ministère de l’Intérieur. Pour nous ce n’est pas dans notre champ.

47Pour l’Outre-mer, il faudrait sans doute un texte spécifique, adapté à Mayotte et la Guyane. Une grande partie du logement est liée à la résorption des bidonvilles. Il existe là-bas des bidonvilles qui sont intégrés à la ville, installés depuis longtemps, et exposés à des risques naturels. Il y a de la méthode capitalisée sur le sujet ici, des modes de gouvernance, des vecteurs d’implication des acteurs qui peuvent aussi sans doute être exportés là-bas. J’ai retrouvé à Mayotte des constats faits ici : la résorption, c’est souvent attendre, ou sinon, bricoler. Nous ne sommes pas suffisamment équipés, ni compétents pour aller sur ces questions avec nos 4 puis 8 millions d’euros. Les choses changent un peu depuis que la DIHAL gère le budget de l’hébergement au niveau national et donc finance des dispositifs dans les Outre-Mer, d’autant que concernant le statut des publics, il y a certes des clandestins mais il y a aussi beaucoup de Français dans les bidonvilles.