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Gouvernance des villes et Union européenne : La dimension urbaine de la politique de cohésion sous le prisme de la géographie

Gouvernance des villes et Union européenne : La dimension urbaine de la politique de cohésion sous le prisme de la géographie
Chloé Sénécat

Résumés

Sans en avoir la compétence, celle-ci étant réservée aux Etats, les institutions européennes mettent en place une politique en direction des villes. Souvent étudiée au prisme de la science politique et de ses concepts comme celui de la gouvernance multi-niveaux, le recours à la géographie politique est nécessaire pour analyser une politique territorialisée. L’article, en s’appuyant sur une revue de la littérature, explicite cette approche. Géographie et science politique sont complémentaires pour étudier la corrélation entre gouvernance et territorialité, dans le cadre de la dimension urbaine de la politique de cohésion. En étudiant de manière spatialisée les instruments utilisés par la Commission européenne, l’approche géographique doit permettre de réinterroger la notion de gouvernance multi-niveaux par l’analyse de jeux d’échelles entre les acteurs ou encore de souligner l’instrumentalisation d’un discours par la Commission européenne, afin de passer outre son absence de compétence dans l’urbain.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Une zone urbaine correspond à la ville à laquelle on ajoute ses banlieues. Commission européenne, T (...)
  • 2 Commission européenne, Les villes de demain - Défis, visions et perspectives, op. cit., p.4.
  • 3 « Les régions métropolitaines sont définies en tant que « zones urbaines étendues », totalisant plu (...)
  • 4 Pour une description détaillée de l’émergence de l’urbain au sein des politiques européennes, voir (...)

172 % de la population de l’Union européenne (UE) vit dans des zones urbaines1 et 67 % de son PIB2 est produit par les régions métropolitaines3. L’un des objectifs européens fondamentaux étant la cohésion, les villes représentent un enjeu de taille pour l’UE. A la fin des années 1980, la Commission européenne s’est intéressée à ces territoires, en négociant notamment le règlement du Fonds européen de développement régional (FEDER). Les initiatives communautaires Urban I et II ont permis de financer des projets dédiés à la régénération urbaine : le volet urbain s’est développé sur cette base et a été intégré au cadre classique de la politique de cohésion dès 2007. La Charte de Leipzig sur la ville européenne durable, signée en 2007 et renouvelée en 2020 par les Etats, confirme plus récemment l’engagement de l’UE et des Etats membres dans le développement urbain4. Les villes sont des partenaires privilégiés pour les institutions européennes souhaitant encourager l’intégration. Malgré la crise de légitimité traversée par l’UE, l’euroscepticisme radical ne semble pas s’étendre aux espaces urbains (Dominicis, Dijkstra, Pontarollone, 2020 ; Dijkstra, Poelman, Rodriguez-Pose, 2018). Certaines villes vont jusqu’à contester la position nationale vis-à-vis de l’UE : à Varsovie, en 2018, alors que le gouvernement est eurosceptique, les citoyens ont élu comme maire un ancien député européen, membre du Comité des Régions.

2Ces politiques urbaines semblent pourtant être une anomalie : l’UE n’est pas un État, et le développement urbain ne fait pas partie de ses compétences. Elle déploie seulement une « dimension urbaine » à une politique existante, la politique de cohésion, dans les limites du principe de subsidiarité. Ce terme « dimension urbaine », mobilisé par les acteurs, désigne « la part de la programmation des fonds structurels allouée à chaque région en direction des territoires urbains » (Laménie, 2019, p. 37). L’UE ne pouvant rien imposer d’un point de vue législatif, elle est tributaire d’une volonté politique aux niveaux national et local pour la mise en place de ses programmes en direction des villes. Un lien entre échelles européenne et locale se renforce alors dans le cadre de ce volet urbain.

3Cette dimension urbaine est généralement étudiée au prisme de notions propres à la science politique (gouvernance multi-niveaux, européanisation). Or, cette politique est pensée pour et à partir d’un certain type de territoire : les villes. Puisque cette politique est territorialisée (Affaticati, Geppert, 2020), une approche par la géographie doit permettre de spatialiser l’analyse pour évaluer les effets de la dimension urbaine sur le territoire et la gouvernance. Appréhender la gouvernance multi-niveaux demande par exemple de comprendre la territorialité sur laquelle elle s’applique, ainsi que ses évolutions.

4Alors qu’est-ce qu’une approche géographique nous dit de la manière dont l’UE s’empare des questions de développement urbain ? Comment la géographie peut-elle aider à caractériser cette politique européenne à première vue paradoxale, ainsi que ses effets sur le territoire ?

5Dans une première partie, nous comparons géographie et science politique dans leurs approches des concepts mobilisés dans les deux disciplines pour l’analyse du volet urbain européen : leur combinaison dévoile une complémentarité, entre une étude par les acteurs et les instruments, et une par le territoire. Dans une seconde partie, nous explorons les apports de cette approche autour de trois axes : le lien d’interdépendance entre gouvernance multi-niveaux et territorialité ; l’action publique européenne et ses effets sur les territoires urbains ; et les contradictions de la vision européenne du développement urbain, véhiculées par les instruments européens.

6Cet article propose d’explorer les pistes de réflexions ouvertes par cette approche croisée entre science politique et géographie pour penser la corrélation entre gouvernance et territorialité, dans le cadre de l’étude de la dimension urbaine de la politique de cohésion. Au-delà d’une revue de la littérature en science politique et en géographie, notre recherche s’appuie sur les textes cadres de la politique de cohésion, majoritairement sur les périodes 2014-2020 et 2021-2027 – législation européenne et textes négociés par les institutions de l’UE et les États. Par ces textes, nous pouvons étudier les grands concepts mobilisés par les acteurs, en comparant leurs définitions, leur utilisation, leur récurrence ou encore leurs contextes. Cette analyse permet de caractériser la vision européenne du développement urbain et le fonctionnement de ces politiques. Le choix des dispositifs étudiés est quant à lui motivé par l’observation des instruments mobilisés par les acteurs locaux. Cela englobe le volet urbain développé au sein de la DG REGIO de la Commission européenne, mais aussi des programmes sectoriels pouvant avoir des effets locaux (Horizon Europe, LIFE). Cette approche permet d’établir un panorama des dispositifs utilisés au niveau local. Plusieurs exemples de villes européennes sont évoqués dans cet article. La diversité des contextes dans lesquels elles s’inscrivent rendent compte des modalités d’application du volet urbain sur le terrain. Ces cas d’étude ne sont pas au cœur de l’article, l’objectif étant d’expliciter notre approche théorique. Néanmoins, cette approche s’inscrit dans une logique comparative, afin de matérialiser les dispositifs dont il est question et d’étudier les traductions localisées de cette politique publique. Nous nous inscrivons dans la lignée de géographes pour lesquels il est nécessaire de croiser les terrains pour en avoir une lecture renouvelée, au travers de grilles de lectures sans cesse repensées (Fleury, 2007, 2008). Une problématique transversale permet de monter en généralité (Détienne, 2000 ; Jacquot, 2007 ; Fleury, 2007, 2008). Ici, la question centrale est celle des effets réciproques entre gouvernance et territorialité, à travers la mise en place du volet urbain à l’échelle locale.

Science politique et/ou géographie : quelle approche de la dimension urbaine européenne ?

7Une analyse comparative de la science politique et de la géographie permet de distinguer deux portes d’entrée dans l’analyse du volet urbain : la première par les acteurs et les instruments, la seconde par le territoire. On peut se demander en quoi ces deux approches sont nécessaires pour caractériser l’implication européenne et ses effets sur les territoires urbains.

Une comparaison géographie/science politique : des approches complémentaires du volet urbain

8Le tableau suivant confronte les approches que les auteurs en science politique et en géographie adoptent quant à l’étude du sujet. Les mêmes concepts sont utilisés dans les deux disciplines, mais dans des perspectives différentes, ce que la comparaison suivante vise à démontrer. Celle-ci a été réalisée en se basant sur une revue de la littérature qui constitue notre cadre théorique et la base de notre approche comparative entre les deux champs disciplinaires. Chaque notion y est associée à un dispositif européen : les concepts se concrétisent par des instruments à travers notre objet d’étude.

Tableau 1 : Tableau comparatif science politique/géographie des concepts mobilisés

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Science politique

Géographie

Dispositif européen

Gouvernance multi-niveaux

La « gouvernance » désigne « l’art ou la manière de gouverner » et se distingue de l’institution du gouvernement (Paye, 2005). Dans l’urbain, c’est un processus impliquant des acteurs multiples – publics et privés – qui se coordonnent pour la production de politiques publiques (Jouve, Lefèvre, 1999 ; Le Galès, 2003 ; Pinson, 2006). Faisant intervenir des acteurs plus ou moins institutionnalisés, à différentes échelles, cette gouvernance est « multi-niveaux » (Marks, 1993 ; Gaudin, 1999). La notion d’échelle est une « abstraction conceptuelle » pour rendre compte « des processus d’influence réciproque entre différents niveaux d’appropriation du pouvoir politique » (Chailleux, 2018). Les rapports de force entre acteurs pour l’appropriation du pouvoir alimentent un processus pour l’élaboration collective de politiques publiques.

Notion qui désigne la manière dont un pouvoir politique administre un territoire : les acteurs étudiés en science politique agissent pour développer le « capital territorial » (Bonerandi, Santamaria, 2011). La notion d’échelle est mobilisée dans sa dimension territoriale : il s’agit de combiner les points d’ancrage, dans une logique multi-scalaire, et d’envisager le pouvoir des acteurs via le territoire sur lequel il s’applique, pour décrire les organisations spatiales (Labinal, 2019). Soulard (2019) identifie trois apports de la géographie à l’étude de la gouvernance : représenter l’espace à gouverner, spatialiser les processus de gouvernance, étudier l’agencement spatial des acteurs. La gouvernance en géographie s’appuie sur le territoire : elle est étudiée au prisme des jeux d’échelles entre acteurs géographiquement situés.

L’Agenda Urbain pour l’Union européenne est fondé sur une logique de gouvernance multi-niveaux des enjeux urbains. Sans dédier de fonds européens supplémentaires, il s’agit de mettre en place une coopération entre acteurs représentant différentes échelles de gouvernance (Commission européenne, Etats membres, villes), via des partenariats thématiques chargés d’élaborer des plans d’action dans un but commun : répondre à une problématique territoriale particulière.

Territorialité / Territorialisation

La territorialité n’est pas un concept central (Faure, Négrier, 2019). Elle est « le périmètre à l’intérieur duquel s’exerce l’action publique » (Lajarge, 2014). Mais ce périmètre se transforme (recomposition de l’Etat). La notion de territorialisation se développe, faisant du territoire un repère pour la mise en place d’une politique publique. L’action publique est qualifiée de « territoriale » ou « territorialisée ».

Les notions de territorialité et de territorialisation sont avant tout géographiques. La première désigne le « rapport construit à l’espace » (Lajarge, 2014), une appropriation de cet espace par des acteurs, d’un point de vue formel, et par le sentiment d’appartenance à cet espace. La territorialisation désigne ce processus d’appropriation de l’espace par des actions ou dispositifs pour mettre en place un « projet territorial » (Debarbieux, 2008).

L’Investissement Territorial Intégré (ITI), pour mettre en place les projets d’une stratégie territoriale intégrée, vise à agir sur la territorialité : il doit permettre de penser au-delà des limites administratives, qu’elles soient géographiques (frontières) ou politiques (divisions thématiques ou des fonds européens).

Stratégie

Tout d’abord militaire, la notion de stratégie s’est propagée dans d’autres domaines pour désigner aujourd’hui « les moyens d’arriver à ses fins » (Rosière, 2001). Elle suppose un but et une interaction entre acteurs souvent opposés qui mènent des actions spécifiques pour parvenir à leurs fins (Desportes, 2014). En science politique, appliquée au volet urbain, la stratégie peut se rapprocher de la notion d’instrumentation, soit « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils » (Lascoumes, Le Galès, 2004) pour la mise en place d’une politique publique.

La stratégie en géographie est souvent associée à la « géostratégie », soit « l’étude des paramètres géographiques de la stratégie » (Rosière, 2001). Il s’agit d’une « spatialisation de la stratégie » (Boulanger, 2023). Les géographes vont s’attarder sur la stratégie territoriale induite par le volet urbain (Baudelle, Elissalde, 2007 ; Faludi, 2007).

La place-based approach illustre cette notion au sein du volet urbain : il s’agit de mettre le territoire au centre du fonctionnement des instruments pour le développement urbain, en prenant en compte les atouts et les faiblesses des situations locales. C’est un moyen déployé à travers d’outils par les acteurs européens pour parvenir à leur but de développement urbain durable.

Européanisation

Vue comme un « processus de construction, de diffusion et d’institutionnalisation des règles formelles et informelles, […] des “manières de faire les choses”, ainsi que des normes et des croyances partagées » (Radaelli, 2003), l’européanisation passe par des instruments de l’action publique (Le Galès, Lascoumes, 2004). Des normes élaborées au niveau européen sont intégrées dans les politiques nationales, et conditionnent les logiques d’intervention des acteurs, tous niveaux confondus : un modèle européen de développement urbain se diffuse (Pasquier, Pinson, 2004 ; Hamedinger et Wolffhardt 2010).

L’européanisation mobilise une dimension spatiale : le contexte européen influence les politiques territoriales, à toutes les échelles (Baudelle, Jean, 2009). Il s’agit d’étudier la construction d’un espace européen, dans l’urbain, par les interactions entre acteurs qui intègrent des « modalités de faire la ville » et les liens entre villes européennes (Coudroy de Lille, 2016). Cela s’explique par une nouvelle répartition des compétences du fait de la subsidiarité et de l’intensification de la coopération entre territoires : l’échelle européenne devient un espace de référence pour les acteurs (Baudelle, Elissalde, 2007). L’organisation territoriale des Etats en est transformée (Lepesant, 2011 ; Laménie, 2019).

L’ensemble des dispositifs européens en matière de développement urbain matérialise cette notion d’européanisation : fonds structurels (mise en place de projets répondant à des critères européens), programmes sectoriels (LIFE pour le développement durable, Horizon Europe pour la coopération dans la recherche), URBACT (transfert de « manières de faire »), ITI (mise en place d’une stratégie de territoire).

Rescaling / Recomposition des Etats

La théorie du rescaling est utilisée pour penser la recomposition de l’Etat-nation (Jouve, Lefèvre, 1999), son rôle dans la gouvernance multi-niveaux, et le renforcement d’autres acteurs – dont les villes (Le Galès, 2003) et les institutions européennes. Qu’elles concluent à un « desserrement du verrou de l’Etat » (Le Galès, 1999) ou à son adaptation contrainte dans ce nouvel équilibre entre les forces en présence (Epstein, 2008), les approches en science politique s’appuient sur l’analyse des acteurs et de la redistribution de leurs compétences pour l’élaboration de politiques publiques.

Brenner (1999) développe la théorie du rescaling : s’il observe une reconfiguration de la territorialité laissant plus de place aux institutions supranationales et aux villes, l’État se renforce en s’adaptant dans une logique de compétitivité économique. L’Etat resterait une échelle de référence malgré sa recomposition. La notion fait débat, la centralité de l’Etat-nation étant questionnée par cette transformation de la territorialité (Kahn, 2014), encourageant la « glocalisation » (Swyngedouw, 2004). La notion d’interterritorialité permet d’étudier la coordination entre ces acteurs gestionnaires d’un territoire, à différents échelons (Vanier, 2008). Ces notions s’étudient par les jeux d’échelles et la transformation de la territorialité.

L’Initiative Urbaine Européenne (EUI) est un instrument instauré par la Commission européenne pour capitaliser les connaissances et encourager les projets dits « innovants ». La Commission travaille directement avec les collectivités locales, ce qui remet en question la place de l’Etat, et pose la question de sa recomposition. Les Etats se sont opposés à l’entrée d’URBACT dans cette initiative : la logique de rescaling est observable dans la mise en place de cette initiative.

Coopération

La question de policy transfer est développée pour comprendre le processus de diffusion de politiques publiques, qui influence l’élaboration d’autres politiques dans un contexte différent (Dolowitz, Marsh, 2000 dans Mboumoua, 2007). L’objet du transfert concerne des mesures politiques, comme des « bonnes pratiques » (Haupt, 2023). Cela implique des coopérations, à la fois verticale – entre acteurs se partageant les compétences, à différents niveaux de gouvernance – et horizontale – entre les politiques sectorielles (Jacquier, 2003). L’étude des coopérations fait émerger l’idée d’une « diplomatie des villes », faisant de la ville un acteur à part entière (Briot, 2022).

La géographie s’intéresse à la notion de policy mobility : ce n’est pas le transfert de mesures qui est étudié, mais le processus par lequel des modèles, des idées politiques, des discours sont diffusés (Peck, 2011 ; Haupt, 2023). Les contextes locaux comptent (Peck, 2011). L’étude des coopérations entre territoires est centrale : les géographes se concentrent sur le rôle de l’espace (Bussi, 2009 ; Escach, 2015 ; Boulineau, 2016 ; Briot, 2022). Penser la coopération territoriale, c’est penser la recomposition des territoires par des processus en cours (décentralisation, remise en question des frontières), par l’articulation des échelles et des acteurs (Boulineau, 2017 ; Briot, 2022).

Le programme URBACT, à l’échelle européenne, offre une plateforme de coopération entre villes pour l’échange de connaissances et de « bonnes pratiques », au sein de réseaux de villes, afin de répondre à une problématique urbaine commune. Celles-ci sont adaptées aux contextes locaux par le biais d’un groupe d’action local. Policy transfer et policy mobility s’y retrouvent donc.

9Dans l’ensemble, cette comparaison nous renseigne sur les approches des concepts adoptés par les chercheurs de ces champs disciplinaires. Tandis que la science politique se concentre sur les acteurs et les instruments, la géographie aborde ces notions par le territoire. Appliquées au volet urbain de la politique de cohésion, ces approches sont complémentaires pour appréhender l’implication européenne et ses effets sur les territoires urbains.

Saisir l’action européenne dans l’urbain : une approche par les acteurs et les instruments

  • 5 Traduit de l’anglais par l’auteure dans The New Leipzig Charter - The transformative power of citie (...)

10Dans la nouvelle version de la Charte de Leipzig donnant la ligne directrice de la dimension urbaine de la politique de cohésion, il est rappelé par les Ministres des États membres que l’action urbaine européenne devait se déployer « dans le respect du principe de subsidiarité »5. Le volet urbain ne constitue pas un domaine d’action autonome au sein de l’UE (Halpern, Le Galès, 2013). L’application du principe de subsidiarité aboutit alors à un équilibre précaire entre les différents acteurs qui se partagent les compétences.

Encadré n° 1 : Les acteurs de la dimension urbaine de la politique de cohésion

Le fonctionnement de la dimension urbaine de la politique de cohésion de l’UE implique des acteurs que nous distinguons ici :

La Commission européenne représente le pouvoir exécutif au niveau européen. Elle est force de proposition pour la politique de cohésion. Plusieurs directions générales prennent en charge la question, la plus importante étant la DG REGIO. Elle est responsable des projets relatifs à la cohésion européenne et de la gestion des programmes financés par le FEDER et le Fonds de cohésion. Ces deux fonds fonctionnent selon le principe de la gestion partagée, via une collaboration de la Commission européenne et États membres.

Le Parlement européen s’est très tôt mobilisé sur les questions urbaines, en encourageant la mise en place du programme Urban (Mboumoua, 2007). Avec le Conseil de l’UE, il est chargé de fixer le budget et les règlements des fonds après proposition de la Commission européenne. La commission du développement régional élabore des rapports législatifs dans une procédure de codécision. Le Parlement peut déposer des amendements suite aux propositions de la Commission européenne concernant la politique de cohésion, mais aussi négocier avec le Conseil pour établir les textes législatifs.

Le Conseil de l’UE est l’une des voix des États membres. Il négocie le cadre de la politique de cohésion avec le Parlement. Composé des ministres des États, il vise à dégager une vision commune de la politique de cohésion. Sa présidence est tournante, tous les six mois, assurée tour à tour par les Etats. Ceux-ci peuvent contrôler les questions mises à l’agenda. Certains Etats ont dans ce cadre particulièrement influencé le développement du volet urbain, comme les Pays-Bas, la France, le Royaume-Uni ou la Belgique (Mboumoua, 2007).

Si certains ont parfois exprimé des réticences, les États membres ont aussi œuvré au développement de la dimension urbaine (Mboumoua, 2007). Ils participent à la gestion des fonds européens, par le biais des autorités de gestion, souvent régionales. Une interdépendance entre institutions européennes et États se met en place (Laménie, 2019). Une fois le budget de la politique de cohésion et les règlements des fonds adoptés, les États élaborent un accord de partenariat déclinant des programmes opérationnels : ceux-ci détaillent les objectifs des États pour établir des investissements prioritaires. Une fois validé par la Commission européenne, l’État peut les mettre en œuvre.

Le Comité des Régions a été créé en 1994 pour la représentation des collectivités locales. Organe consultatif, le Conseil et la Commission se doivent de solliciter son avis dans certains domaines – transports, cohésion économique et sociale, …

Les réseaux de villes représentent les municipalités et encouragent les initiatives qui leur sont dédiées. Parmi eux, l’association Eurocities prône la prise en compte des villes dans les politiques européennes en jouant un rôle d’influence auprès des institutions.

11Dans ce contexte, le concept de gouvernance multi-niveaux mobilisé en science politique, avec en son cœur les relations entre acteurs, éclaire l’analyse de ce principe de subsidiarité. Selon la Commission européenne (2011, p. 93), ce principe implique des relations nouvelles entre les niveaux de gouvernance, notamment entre l’européen et le local. Pour I. Begg (2008), le niveau de gouvernance le mieux placé dans le domaine de la politique de cohésion change selon les problématiques, tous les acteurs ayant un rôle à jouer. Cette gouvernance multi-niveaux s’illustre à travers l’échange d’expériences entre villes européennes, grâce au programme URBACT : les États et la Commission européenne co-financent cette plateforme d’échanges entre acteurs locaux à l’échelle européenne, par le biais de réseaux de villes autour de problématiques communes. Niveaux européen, national et local se partagent ici les missions. Cette entrée par les acteurs doit permettre de les cartographier et d’établir le système de la dimension urbaine européenne, pour ensuite spatialiser ce système afin d’en évaluer les effets sur les territoires.

12Nous assistons à une évolution des rôles dans la gouvernance urbaine, au fil de la construction européenne. L’État conserve sa responsabilité décisionnaire mais accepte de la partager avec d’autres acteurs : les institutions européennes acquièrent une nouvelle légitimité pour agir localement et les villes s’affirment en se saisissant des moyens offerts par l’UE. C’est ici un processus de rescaling (Brenner, 1999) qui se met en place. La théorie des compétences implicites veut que l’UE soit également dotée de compétences qui ne sont pas explicitement indiquées dans les traités mais dont elle doit disposer pour exercer les compétences qui lui ont été expressément transférées par les États membres (Aucordier, 2002). Appliquée à la politique de cohésion, cette théorie confère à l’UE une légitimité pour s’emparer des questions de développement urbain : afin de parvenir à l’objectif de cohésion territoriale qu’elles se sont fixées, il est pertinent pour les institutions européennes de s’emparer des problématiques urbaines dans un intérêt communautaire et de s’inscrire dans ce schéma de la subsidiarité par l’institution de nouveaux instruments. La notion d’instrumentation (Lascoumes, Le Galès, 2004) permet de désigner cet éventail d’opportunités européennes développé depuis 2007 et le mainstreaming de la dimension urbaine. L’instrumentation de la politique urbaine par les acteurs européens se déroule dans le cadre strict des compétences qui leur sont accordées par les Etats membres : une combinaison des dispositifs de la politique de cohésion et des instruments expérimentaux doit permettre à la Commission européenne de s’investir dans un domaine qui n’est pas le sien (Halpern, Le Galès, 2011). En ce que ces instruments redistribuent les compétences selon Halpern et Le Galès, ils modifient les relations entre les acteurs, à différents niveaux de gouvernance : l’instrumentation implique d’étudier des jeux d’échelles alimentés par des rapports de forces entre les parties prenantes de la gouvernance urbaine.

Encadré n° 2 : Modalités d’action et instruments européens pour le développement urbain depuis 2007

Les modalités de l’action européenne sur les territoires urbains ont évolué depuis la création des premières initiatives communautaires qui revêtaient un caractère d’expérimentation.

Au sein de la politique de cohésion, deux modalités d’action sur les territoires urbains sont à distinguer :

Le cadre général d’intervention englobe les fonds européens – FEDER, Fonds de cohésion, Fonds social européen + et le Fonds de Transition Juste. Ils sont mobilisés par les États selon leur Accord de Partenariat et leurs Programmes Opérationnels Régionaux (POR), négociés avec la Commission européenne. Dans ces POR est incluse la dimension de développement urbain, permettant aux autorités de gestion d’agir dans les villes. 8 % du FEDER est dédié au développement urbain durable pour la période 2021-2027 (à l’échelle nationale). Depuis 2014, la Commission européenne a introduit les Investissements Territoriaux Intégrés : cet instrument doit permettre la mise en place du volet urbain, par l’élaboration d’une stratégie de territoire et l’association de plusieurs axes thématiques du POR.

La coopération territoriale européenne est l’un des objectifs de la politique de cohésion de l’UE. Elle vise à encourager les coopérations territoriales à plusieurs niveaux : transfrontalier, transnational et interrégional, entre les régions ultrapériphériques. Parmi les programmes de cette coopération, INTERREG est co-financé par le FEDER. INTERREG C – pour la coopération interrégionale – est mobilisé pour le développement urbain, afin de promouvoir l’échange d’expériences, la capitalisation de connaissances et les approches innovantes.

Pour la période 2021-2027, un nouvel instrument voit le jour : l’Initiative Urbaine Européenne. Elle vise à encourager les approches innovantes (branche A), la capitalisation de connaissances et leur communication (branche B) et à simplifier l’organisation de cette dimension urbaine.

13Lascoumes et Le Galès (2011), en science politique, pensent la politique publique via les instruments, décrits comme des dispositifs « porteurs d’une conception concrète du rapport politique/société, ce que la Commission européenne tente de mettre en place avec le volet urbain : ne possédant pas de moyens contraignants, cette dernière cherche à orienter les comportements des acteurs selon sa conception du développement urbain par l’instrumentation de la politique urbaine. De ce fait, la création de nouveaux instruments par la Commission européenne, combinés à ceux de la politique de cohésion, « résulte à la fois de [sa] capacité stratégique mais aussi de ses faiblesses » (Halpern, Le Galès, 2011, p. 76). Dans le cadre du volet urbain, instruments et subsidiarité s’articulent pour caractériser l’implication européenne dans les villes : ces dispositifs lui permettent de contourner son manque de compétence, sans pour autant pouvoir créer de politique publique à proprement parler.

  • 6 Voir le tableau n°1 pour une définition du concept.

14Car l’instrument n’est pas neutre : il vise à diffuser des valeurs, des représentations, des visions (Lascoumes, Le Galès, 2004 ; Mboumoua, 2007) et oriente les interactions entre les acteurs de la gouvernance multi-niveaux (North, 1990). Dans une analyse en termes de policy transfer, les instruments encouragent l’européanisation6 des politiques publiques, européanisation qui s’observe « par le bas » : l’espace européen se construit dans l’interaction des niveaux de gouvernance, européen et local, les acteurs locaux participant à l’élaboration des logiques d’actions européennes qu’ils intègrent dans leurs propres politiques publiques (Pasquier, Weisbein, 2004). Les villes se saisissent des opportunités européennes : R. Pasquier et G. Pinson (2004) ont montré, à travers le cas de Turin, que les ressources européennes pour l’urbain ont été, dès les projets Urban, efficacement mobilisées à l’échelle locale. Ils observent pour les politiques urbaines que les acteurs locaux sont « des relais extrêmement performants » de l’européanisation. Cette vision de l’européanisation suggère des allers-retours permanents entre les niveaux de gouvernance afin de comprendre les évolutions de la gouvernance urbaine, et donc l’articulation des concepts de gouvernance multi-niveaux et de subsidiarité au travers la mise en œuvre d’instruments.

15Néanmoins, la science politique se doit ici d’être complétée par la géographie pour étudier les jeux d’échelles impliqués par les logiques d’instrumentation, car elle laisse de côté les territoires auxquels ces instruments ont vocation à s’adresser directement.

Un recours nécessaire à la géographie politique pour l’étude d’une politique territorialisée

16Pour intégrer les villes dans ses politiques, la Commission européenne place la notion de territoire au centre de la politique de cohésion. La notion de territoire étant inhérente à la géographie, la mobilisation de ce champ complète notre analyse du volet urbain européen.

17Nous distinguons ici espace et territoire. L’espace désigne une réalité physique, objective, une « matière première » (Raffestin, 1982). Le territoire est une construction sociale, un « espace contrôlé, un espace approprié » (Bord, 2002) par un ou plusieurs acteurs politiques. En cela, le territoire est un « produit du pouvoir » (Raffestin, 1982).

  • 7 Voir la Charte de Leipzig et sa version renouvelée en 2020.
  • 8 Agenda territorial de l'Union européenne 2020 - Vers une Europe inclusive, intelligente et durable, (...)

18Geppert et Affaticati (2020) décrivent le volet urbain et les ITI comme « l’action la plus territorialisée » de la politique de cohésion. Dans la Nouvelle Charte de Leipzig et l’Agenda territorial 2030, les Etats membres adoptent l’approche territorialisée comme l’un des principes fondamentaux de la dimension urbaine. Dès l’initiative Urban, il s’agit de viser les territoires locaux, comme J. Carpenter (2006) le vérifie au Royaume-Uni. La « place-based approach » développée dans le rapport Barca en 2009 (Barca, 2009) devient un mot d’ordre à l’échelle européenne7. L’Agenda territorial précise que l’approche territorialisée implique une coopération des niveaux de gouvernance dans des politiques intégrées. Le sens donné à une approche intégrée est celui d’une coopération horizontale – entre les différents secteurs de la politique urbaine – et verticale – entre les institutions, à différents niveaux hiérarchiques, pour une gouvernance multi-niveaux8. Le territoire local est le lieu de déploiement des politiques européennes. Par un principe de réciprocité, ces politiques européennes se territorialisent : la politique européenne s’adapte au territoire qu’elle impacte. Ce principe se retrouve dans le fonctionnement-même des programmes européens : les expériences échangées au sein du programme URBACT sont par la suite adaptées aux contextes locaux dans un Groupe Local. Les expériences européennes transférées ne sont pas intégrées telles quelles dans les logiques d’actions des acteurs locaux, mais transformées au regard des situations locales particulières.

19Pour Mboumoua (2007), l’action européenne sur les villes permet d’aborder plusieurs débats : celui des impacts des instruments européens sur les systèmes politiques nationaux ou encore celui de l’influence de l’Europe sur la recomposition de l’État et la reconfiguration de la gouvernance urbaine. On s’intéresse ici à la relation entre des niveaux de gouvernance et leur territoire, ainsi qu’aux effets de cette relation sur la gouvernance. Contrairement à la science politique, l’enjeu de l’étude du multi-niveaux n’est pas de comprendre l’évolution des politiques publiques mais celle du territoire. Il s’agit de « spatialiser les processus de gouvernance » (Soulard, 2019), ce qui, combiné à une approche politique, permet d’interroger le lien entre gouvernance et territorialité. Pour ce faire, l’analyse du volet urbain requiert des changements de focale pour intégrer les différentes échelles à la réflexion, afin de comprendre les organisations territoriales et leur évolution (Labinal, 2019).

  • 9 Voir l’approche géographique de la notion dans le tableau n°1.

20Cela implique une étude des coopérations entre les acteurs de la gouvernance multi-niveaux, des coopérations territoriales. Dans la continuité de la vision de Boulineau (2017), cela permet de « réinterroger des notions dominantes dans la géographie politique des fonctionnements territoriaux » parmi lesquelles la gouvernance et la décentralisation. Il s’agit pour le chercheur de réfléchir aux jeux d’échelles et à « l’articulation entre les maillages territoriaux ». Ces coopérations sont omniprésentes dans un monde où les territoires sont liés par des flux et des échanges continus, brouillant ainsi les frontières étatiques traditionnelles (Boulineau, 2017 ; Briot, 2022). Les villes, au-delà des acteurs de la science politique, deviennent dans cette perspective des connecteurs formant des réseaux et transformant la géographie urbaine européenne (Briot, Boulineau, Coudroy de Lille, Vaudor, 2021). Cela rejoint la théorie du rescaling, en ligne avec la réflexion développée par Brenner (1999)9 : la coopération territoriale et les opportunités européennes permettent de dépasser l’échelle nationale en réfléchissant aux différents niveaux de gouvernance (Boulineau, 2017 ; Briot, Boulineau, Coudroy de Lille, Vaudor, 2021). L’Etat se recompose face au développement de ces coopérations. Il ne s’agit pas seulement de s’intéresser aux évolutions du politique engendrées par l’irruption de la Commission européenne dans l’urbain, mais de penser les implications de ce phénomène sur les espaces urbains et les interactions entre reconfiguration des modalités de gouvernance et recomposition des territorialités par la création de nouveaux instruments européens.

21Par la territorialisation des politiques européennes, nous posons l’hypothèse que l’européanisation est un processus qui ne se limite pas aux politiques publiques, mais qui s’observe sur les territoires eux-mêmes. Cotella (2020) voit cette influence européenne sur la gouvernance territoriale, lorsqu’il s’agit de questions environnementales ou encore d’énergie. Baudelle et Jean (2009) parlent d’une « européanisation de l’aménagement des territoires ». Les Investissements Territoriaux Intégrés (ITI), par la mise en place d’une stratégie de territoire, modifient des espaces prédéfinis en répondant aux exigences méthodologiques et aux objectifs de la Commission européenne. Parallèlement, la Nouvelle Charte de Leipzig entérine la zone urbaine fonctionnelle comme l’une des trois échelles de référence du développement urbain durable. Pour les acteurs européens, cela comprend une ville et sa « zone de navettage », qui se compose des communes dont 15 % des actifs travaillent dans la ville centre (Eurostat, 2013). Ses limites correspondent en partie à la zone métropolitaine selon les signataires de la Nouvelle Charte de Leipzig. A Varsovie, les ITI sont employés pour développer la métropole, qui correspond de fait à cette zone urbaine fonctionnelle. Les ITI sont une manifestation concrète de l’européanisation du territoire, bien que tous les dispositifs européens liés à l’urbain y participent : les fonds européens sont conditionnés à des critères qui véhiculent une vision européenne du développement urbain, tandis qu’URBACT encourage la coopération entre territoires, favorisant ainsi la diffusion de modèles valorisés au niveau européen. La géographie mobilise une dimension territoriale permettant d’étudier les effets du volet urbain à l’échelle locale. L’espace européen devient un référentiel pour les acteurs des politiques publiques, à tous les niveaux de gouvernance, espace qui se construit via les interactions entre ces mêmes acteurs (Baudelle, Elissalde, 2007 ; Coudroy de Lille, 2016). On observe alors une transformation de l’organisation territoriale des Etats (Lepesant, 2011 ; Laménie, 2019), influencée par des principes européens tels que la subsidiarité.

Ce que le territoire dit de la dimension urbaine européenne : l’apport d’une approche comparative entre science politique et géographie politique

22Cette approche géographique d’une politique européenne qui n’en a pas le nom permet de réinterroger des concepts au croisement de la science politique et de la géographie. Il s’agit ici de présenter un agenda de recherche résultant de cette approche. Trois thèmes se dégagent de cette comparaison : 1. Le lien d’interdépendance entre gouvernance multi-niveaux et territorialité ; 2. L’action publique européenne et ses effets sur les territoires urbains ; 3. Les contradictions de la vision européenne du développement urbaine, véhiculées par les instruments européens.

Gouvernance multi-niveaux et territorialité : la dimension urbaine comme cas d’étude

23Une approche comparée en science politique et géographie vise à étudier le « multi-niveaux » au prisme du « multi-scalaire » : appréhender les acteurs de la gouvernance multi-niveaux au travers de jeux d’échelles doit permettre de mettre en évidence les liens entre reconfiguration de la gouvernance urbaine et recomposition de la territorialité, pour évaluer les effets du volet urbain sur le territoire. Dans la logique de coopération territoriale de Boulineau, nous réinterrogeons le concept de « gouvernance multi-niveaux » appliqué aux territoires par le biais de la dimension urbaine de la politique de cohésion. On entend par « échelle de gouvernance » l’espace sur lequel un acteur en question peut agir. Le « niveau de gouvernance » désigne quant à lui l’échelon impliqué dans les politiques étudiées.

24L’émergence d’un nouvel acteur européen sans compétence urbaine dans la gouvernance des villes, ne se fait pas sans tensions. Les Etats peuvent agir comme des gatekeepers, des gardiens de leur souveraineté (Tofarides, 2018). Les gouvernements régionaux et locaux peuvent adopter la même posture, afin de contrôler les politiques européennes mises en place sur leur territoire. Les parties prenantes de cette gouvernance urbaine multi-niveaux doivent s’accommoder de structures nationales préexistantes. Les normes et valeurs européennes sont réadaptées aux contextes locaux (Pasquier, Weisbein, 2004) par des interactions constantes entre politiques publiques et territoires, entre logiques et pratiques politiques à différentes échelles de gouvernance. Ce processus implique une négociation constante entre acteurs aux logiques propres dont les intérêts ne coïncident pas toujours. Dans un tout autre contexte, celui de Montréal, les politistes Kübler et Tomàs (2010) constatent que la création d’une l’échelle métropolitaine entraîne des conflits par peur de l’émergence d’un nouveau pouvoir autonome et légitime – donc concurrent. Ce sont les « structures du jeu politique local » qui ont influencé la reconfiguration de la gouvernance de Montréal, signe de l’autonomie des acteurs politiques dans leurs logiques d’action territoriale. En s’intéressant à un territoire, ces auteurs dévoilent les logiques de reconfiguration des modalités de gouvernance. Notre démarche vise à transposer cette approche à la dimension urbaine européenne. Nous posons l’hypothèse que dans un système commun qui est celui de l’UE, la dimension urbaine s’importe différemment dans les politiques nationales et la Commission européenne s’intègre plus ou moins facilement dans la gouvernance multi-niveaux, au regard des structures nationales et locales préexistantes. Une compétence nationale se partage-t-elle plus facilement dans un État fédéral, où le principe de subsidiarité est d’ores et déjà intégré, que dans un État centralisé ? Dans une logique de policy mobility, comment sont réadaptées les pratiques européennes à l’épreuve du territoire local ? Par exemple, il est à noter qu’à Berlin, qui s’inscrit dans un système fédéral, chaque Bezirk, correspondant dans notre logique à un arrondissement, possède un « chargé d’affaires européennes » pour la mise en place de ces programmes et leur communication. Ce poste, qui n’existe pas à Paris et n’est pas systématique à Varsovie, permet de faire le lien entre le local et l’européen. Il s’agit de s’intéresser aux traductions localisées des dispositifs de l’UE, qui, d’une part, mobilisent des ressources locales autant que des ressources européennes, et d’autre part, nourrissent des stratégies locales d’ores et déjà en place (Pasquier, Pinson, 2004 ; Mboumoua, 2007), et ce pour évaluer les effets du volet urbain à la fois sur la gouvernance et la territorialité. Les Cours Oasis à Paris sont un exemple : des cours d’école végétalisées ont vu le jour, financées par le programme européen Actions Innovatrices Urbaines. Or, ce projet était d’ores et déjà prévu, et aurait été mis en place avec ou sans financement européen. Les acteurs locaux agissent selon leur logique propre, et intègrent les dispositifs européens en les adaptant à leurs propres politiques publiques.

25Les jeux d’échelles sont centraux pour étudier cette gouvernance multi-niveaux, perspective que permet d’adopter la géographie politique. Par des logiques de policy transfer/mobility, les coopérations territoriales entretiennent des espaces flous, dépassant le traditionnel cadre national (Boulineau, 2017). Par le développement d’une dimension urbaine, les institutions européennes agissent dans le sens d’une prise en compte grandissante du local dans les politiques publiques. Cette dynamique s’inscrit dans la théorie de la « glocalisation », « processus combiné de mondialisation et de reconfiguration locale-territoriale » (Swyngedouw, 2004, p. 61). Le cadre institutionnel de référence, l’échelle nationale, se restructure dans un mouvement d’interdépendance entre acteurs à tous les niveaux, laissant une autonomie aux villes (Le Galès, 2003). Kahn (2014) note que si la construction européenne ne met pas fin à l’État-nation, sa centralité est remise en question, les États-membres ayant accepté de mutualiser – une partie – de leur souveraineté. Ce processus fait évoluer les rapports de force entre les acteurs. La dimension urbaine européenne participe à une dynamique plus globale de transformation des modalités de gouvernance des territoires.

  • 10 Voir tableau n°1 pour une définition du concept.
  • 11 Voir la partie 2.3. Le discours européen et le territoire : instrumentalisation et hiatus idéologiq (...)

26Mais cette dynamique de reconfiguration des modalités de gouvernance par la construction européenne est à mettre en perspective avec la théorie du rescaling développée par Brenner10. Selon lui, l’État ne disparaît pas mais s’adapte dans une logique de compétitivité économique11. Il considère l’urbanisation, tout comme l’imbrication des échelles, comme des outils de l’État pour le développement du capitalisme sur le territoire (Pinson, 2021). Le statehood, « ensemble de logiques d’action et de mécanismes » (Pinson, 2021) qui utilise à son profit le jeu d’échelles, réaffirme pour lui la présence de l’État.

27Dans l’optique de réinterroger la notion de gouvernance multi-niveaux, ce débat entre la réaffirmation, la transformation ou l’effacement de l’État est central. L’appréhender au prisme de la dimension urbaine européenne est une porte d’entrée intéressante. Au contraire de l’assertion de Kahn, dans l’urbain, la souveraineté des États n’est pas mutualisée. C’est un compromis qui n’empêche pas les tensions, qui alimentent elles-mêmes ce débat sur le rôle attribué à chaque niveau de gouvernance. Pinson (2021) note que l’approche de Brenner invisibilise ces tensions, puisqu’elle conclut que toutes les composantes du statehood s’accordent sur une même vision capitaliste des dynamiques territoriales. Cela revient à nier l’autonomie des acteurs qui peuvent agir selon des logiques propres et des intérêts concurrents. Appréhender ce jeu d’échelles par la dimension urbaine européenne doit permettre de dévoiler ces tensions. Lors de la programmation 2021-2027 de la politique de cohésion a été introduite une Initiative Urbaine Européenne (IUE), visant à créer un « guichet unique » de la dimension urbaine, et ce sous la houlette de la Commission européenne. URBACT devait s’intégrer à cette IUE selon le souhait de la Commission. Or, URBACT est co-financé par les États qui font partie d’un monitoring committee, définissant la stratégie du programme. Ces États se sont opposés à l’inclusion d’URBACT dans l’IUE, afin de conserver le mode de gestion préexistant. Les parties prenantes de la gouvernance urbaine européenne ont dans ce cas agi selon des logiques indépendantes et contraires.

28Appréhender la gouvernance multi-niveaux nécessite de comprendre la territorialité sur laquelle elle s’applique, ainsi que ses évolutions. C’est là la valeur ajoutée de l’approche géographique : le paradoxe intrinsèque à la dimension urbaine européenne implique des jeux d’échelles entre les acteurs qui peuvent activer plusieurs leviers d’action pour mettre en place cette politique, des coopérations mais aussi des tensions, qui nous renseignent sur cette notion de gouvernance multi-niveaux.

L’action publique comme modalité d’analyse de politiques territoriales européennes

29La géographie doit également nous permettre d’étudier l’action publique et ses instruments au prisme des espaces urbains qu’elle touche, afin de comprendre les modalités d’intervention de la Commission européenne dans le champ du développement urbain.

30La politique publique nécessite jusqu’alors une autorité légitime pour agir dans un champ d’action (Thoenig, 1985 ; 2014), que l’UE ne possède pas. Il nous faut adopter une autre modalité d’analyse pour comprendre l’approche européenne : celle de l’action publique. Pour Lascoumes et Le Galès (2005, p. 23), l’action publique est caractérisée entre autres par « une multiplication d’acteurs », « des finalités multiples », « de la transversalité des problèmes », ou encore « des changements d’échelles des territoires de référence ». Même si l’État conserve sa compétence, il n’est plus le seul à intervenir, ce qui induit une évolution de son rôle et des « politiques publiques ». L’institutionnalisation des acteurs n’est plus une condition sine qua non pour agir dans un domaine public tel que le développement urbain (Dubois, 2009), ce qui correspond au positionnement des institutions européennes.

31Cette logique d’action publique mène à l’émergence de ce qui est vu comme un « laboratoire » par les acteurs européens : la dimension urbaine de la politique de cohésion. Notre approche par les instruments nous permet d’en dresser une typologie afin de distinguer deux dimensions de ce volet urbain : matérielle et immatérielle. Dès l’origine des politiques urbaines européennes, avec les projets Urban, ces deux dimensions se distinguent. En comparant Turin en Italie et La Corogne en Espagne, Pasquier et Pinson remarquent dès 2004 deux types de résultats de ces projets urbains. A La Corogne, ils observent les effets « matériels » des programmes urbains européens, tandis qu’à Turin, ces effets portent sur « le plan des manières de faire et des reconfigurations de systèmes d’acteurs locaux » (Pasquier, Pinson, 2004). On observe cette distinction dans les textes européens contemporains, cette fois non pas au niveau des résultats, mais en amont, dans la conception européenne du développement urbain et dans les possibilités offertes par l’UE.

32La première est une approche concrète que l’on pourrait qualifier de matérielle. Elle passe par le financement de projets et permet d’atteindre des objectifs européens par la mise en place de projets urbains, qui sont pour Pinson (2006, p. 635) des instruments centraux de la politique publique. Ils font intervenir différents acteurs dans leur conception, dans les objectifs à atteindre et dans leur mise en œuvre. Le rôle de ces acteurs politiques est d’encadrer l’élaboration des objectifs par un « policy discourse » comme l’appelle Balducci (2001), détaillant les lignes directrices « afin de structurer le jeu des interactions » (Pinson, 2006, p. 635). En ce qui concerne les espaces urbains, ce discours est structuré par le concept du développement urbain durable dont la Nouvelle Charte de Leipzig, notamment, précise le cadre. Cette approche matérielle des politiques urbaines doit permettre aux institutions de promouvoir des objectifs particuliers, de diffuser un discours et un cadre au développement des villes.

  • 12 Site internet de la Commission européenne, Priorities for 2021-2027 – Régional Policy, https://ec.e (...)

33La cohésion territoriale est un objectif qui pousse l’UE à s’intéresser aux espaces urbains, et motive les investissements européens. D’après Elissalde et Santamaria (2015, p. 59), « la cohésion territoriale passe également par des actions en faveur du développement des territoires », c’est-à-dire par des actions concrètes, permises par les financements. Les auteurs des documents cadres de la politique de cohésion, institutions européennes ou Etats membres, raisonnent en termes de priorités ou d’objectifs à atteindre. Pour la programmation 2021-2027, cinq objectifs politiques ont été énoncés pour soutenir la croissance selon les termes de la Commission européenne : une « Europe plus intelligente et plus compétitive », « plus verte », « plus connectée », « plus sociale » et « plus proche des citoyens »12.

  • 13 Charte de Leipzig sur la ville européenne durable, Union européenne, 2007, p. 9.
  • 14 Ibidem., p. 12.

34A cette vision matérielle s’ajoute une approche immatérielle à l’échelon européen. Baltiņa et Muravska (2017, p. 278) observent que les facteurs immatériels, comme la participation à des réseaux de coopération, jouent un rôle de plus en plus important dans la promotion du développement régional. Au sein de l’UE, les États membres soulignent « l’importance d’un échange systématique et structuré d’expériences et de connaissances dans le domaine du développement durable »13. Cette dimension du développement s’intègre dans les instruments mis en place par les institutions européennes, le plus significatif dans cette logique étant URBACT pour l’échange de connaissances14. Ce programme s’appuie sur la notion de bonne pratique, sans pour autant financer de projets concrets. Il peut apporter aux décideurs locaux de nouveaux points de vue sur des questions urbaines et les pratiques locales (Mboumoua in Bourdin et Idt, 2016). La focale est moins le résultat du projet envisagé au départ que l’élaboration du projet à partir d’un échange d’expériences : le résultat, intangible, influence l’élaboration de politiques urbaines au niveau local. Il ne s’agit pas d’agir directement sur le territoire mais de faire évoluer la manière de le penser, auprès des acteurs.

35Cette approche par les instruments s’accompagne d’une analyse géographique pour aboutir à une traduction localisée de l’action publique. Eliot (2016) résume, dans le contexte des réformes du secteur de la santé en Inde, l’intérêt de cette démarche : elle permet de « préciser les processus de localisation en cours en plaçant les acteurs au centre de la réflexion » tout en dévoilant les jeux d’échelles ayant cours dans une gouvernance complexifiée. Nous pouvons constater des similitudes entre le contexte étudié par Eliot et le nôtre : la diversité des instruments ou encore une réorganisation du paysage – ici, de la territorialité – qui implique jeux d’échelles entre multiples acteurs. Concrètement, si nous reprenons l’exemple des ITI comme instrument européen utilisé sur les territoires urbains : celui-ci implique des acteurs aux compétences plus ou moins institutionnalisées, comptant au moins parmi eux la Commission européenne qui donne un cadre à ce dispositif et les acteurs locaux qui mettent en place une stratégie de territoire. Ces acteurs représentent et agissent à des échelles différentes qui vont s’articuler entre elles par le biais de la mise en place de cet instrument. La stratégie de territoire ainsi engagée va poser la question de la modification du paysage, de la territorialité, par des projets co-construits. Suivant la réflexion d’Eliot, cette approche pourrait nous permettre de comprendre le processus de localisation d’une politique européenne via un instrument particulier, d’évaluer les effets de cet instrument sur le territoire et son évolution, et d’analyser la gouvernance multi-niveaux qui caractérise la dimension urbaine européenne, en prenant en compte les éléments de gouvernement préexistants – par la compétence des États membres et de leurs autorités infranationales. Articuler action publique et instruments dans leur traduction localisée pose encore une fois la question du lien d’interdépendance entre gouvernance et territorialité, qui se constitue en agenda de recherche lorsque science politique et géographie sont combinées dans l’analyse de la dimension urbaine européenne.

Le discours européen et le territoire : instrumentalisation et hiatus idéologiques

  • 15 Traduit de l’anglais par l’auteure dans The New Leipzig Charter - The transformative power of citie (...)

36Le développement urbain européen s’inscrit dans une démarche d’expérimentation pour combler un manque de compétence formelle du côté de l’UE. Dans la Nouvelle Charte de Leipzig, les villes sont décrites comme des « laboratoires pour des nouvelles formes de résolution de problèmes et des bancs d’essais pour l’innovation sociale »15.

37L’innovation est un terme clé du volet urbain. Lors de la programmation 2014-2020, cette injonction européenne était fondée sur l’article 8 du règlement du FEDER : ce fonds pouvait être mobilisé, à l'initiative de la Commission européenne, pour « soutenir des actions innovatrices dans le domaine du développement urbain durable », c’est-à-dire des projets pilotes. Cette injonction fait partie d’un discours de la Commission européenne cherchant à orienter le comportement des acteurs (Elissalde, Santamaria, Jeanne, 2013). Le projet devient une « expérience » dont les résultats sont des connaissances – immatérielles donc – à partager. Au sein d’URBACT, la mise en œuvre d’un projet innovant doit aboutir à une bonne pratique, définie par le programme comme « une pratique qui a fait ses preuves en garantissant les résultats souhaités et qui pourrait être recommandée comme modèle »16. Comme Rufat (2019, p. 59) l’observe dans l’action publique, « l’expérimentation en vient à être considérée comme une condition sine qua non de l’innovation et de l’attractivité des territoires ». Des ponts sont ainsi créés entre les programmes permettant l’expérimentation – comme Actions Innovatrices Urbaines (AIU) – et la mise en réseau de villes pour l’échange de bonnes pratiques. Le programme URBACT met en place des réseaux de transferts basés sur un projet AIU ayant fait ses preuves sur le terrain. Ainsi, une bonne pratique est formalisée et peut être réutilisée sur des territoires faisant face aux mêmes problèmes. C’est le cas du réseau CO4CITIES. Il s’appuie sur le projet AIU de Turin, sur le thème du management collaboratif des communs, pour lutter contre la pauvreté. L’expérience turinoise s’exporte ainsi à Budapest en Hongrie, à Gdansk en Pologne et à Cluj-Napoca en Roumanie. Cela suit la méthode d’intervention des acteurs européens dans le domaine de l’urbain : Urban I comprenait des expérimentations dans le but de les généraliser par la suite.

38Dans la logique européenne d’action publique territorialisée, cela permet à l’UE de s’impliquer dans le développement urbain en s’adaptant aux besoins sur le terrain. L’expérimentation comprend un risque : une solution innovante est mise en place, sans que son succès soit garanti. Les institutions européennes acceptent de prendre cette part de risque et de financer des projets expérimentaux. Lors de la programmation 2014-2020 par exemple, c’était là le but d’AIU qui cofinançait à hauteur de 80 % des projets expérimentaux. Sur le sujet de la transition à un développement durable, Kelemen (2020, p. 15) observe qu’une place est à prendre par des « approches créatives », dans des systèmes de gouvernance autrement déterminés par les législations européenne et nationale. La Commission européenne instrumentalise alors un discours sur l’expérimentation afin d’utiliser cette marge de manœuvre sur les territoires urbains et offrir aux municipalités de nouveaux moyens d’actions. La capacité de l’UE reste limitée, d’où le besoin d’innovation pour s’impliquer dans les villes – ce qui rejoint la nécessité de développer une dimension immatérielle aux politiques urbaines. « L’exploration de nouveaux champs de compétences […] passe par des formes d’instrumentation permettant l’expérimentation » selon Halpern et Le Galès (2011, p. 76). Expérimenter dans des laboratoires urbains permet à l’UE de se donner les moyens de ses ambitions au niveau local.

39L’étude de ce discours européen et de sa mise en œuvre permet de mettre en évidence des hiatus idéologiques. Nulle part cette stratégie européenne de développement urbain durable ou encore d’expérimentation n’est définie de manière précise et commune pour les Etats membres. Ce flou rejoint l’impératif de cohésion, en ce qu’il permet un consensus et une flexibilité pour s’adapter à des situations locales différenciées (Elissalde et Santamaria, 2015). Les institutions européennes s’appuient sur des notions définies selon le plus petit dénominateur commun : c’est un compromis entre les États membres et la Commission européenne, qui aboutit à l’instrumentalisation, soit pour s’accommoder de contradictions internes, soit pour servir des intérêts parfois concurrents.

40D’une part, deux des concepts clés de l’UE sont l’exemplarité – par les bonnes pratiques et l’échange d’expériences – et l’innovation – par l’expérimentation de projets. La « transférabilité » est l’un des critères de sélection des projets innovants par l’Initiative Urbaine Européenne : l’objectif est explicitement de déployer ces projets au reste du territoire si ceux-ci sont jugés réussis par les acteurs européens. C’est une sorte d’institutionnalisation de l’expérimentation qui se met en place. L’exemplarité, comme l’innovation, sont des moyens de promouvoir la vision immatérielle du développement urbain. Mais les deux notions semblent antinomiques (Arab, 2007) : l’innovation empêche de fait la reproduction, et exclut la création de modèles. Formaliser les savoirs à échanger devient alors une limite de ces programmes. La Commission européenne oscille entre définition de « bonnes pratiques » et application de la place-based approach, entre la définition d’une politique publique européenne et une adaptation aux territoires.

41D’autre part, si la Commission européenne affiche un objectif de cohésion territoriale, la stratégie mise en œuvre est aussi économique. Les objectifs de la programmation 2021-2027 s’inscrivent dans la continuité de la stratégie Europe 2020 qui promouvait une « croissance intelligente, durable et inclusive »17. Depuis la stratégie de Lisbonne en 2000, c’est un objectif global de « compétitivité appliquée aux territoires » qui est choisi par les institutions européennes (Elissalde et Santamaria, 2015). Des auteurs voient dans ces programmes de développement territorial intégré un moyen de promouvoir une compétition entre villes de plus en plus néolibérales (Brenner et Theodore, 2005 ; Harvey, 1989). D’après cette vision, la dimension urbaine de la politique de cohésion n’est plus un moyen de soutenir des projets de régénération d’espaces urbains – Projets Pilotes Urbains, Urban, … – mais de faire de ces espaces des vecteurs d’innovation et des exemples de compétitivité (Lang et Török, 2017). Pour Kahn (2017), c’est un fédéralisme par les normes économiques que la politique de cohésion – et par extension sa dimension urbaine – tente de mettre en place, les institutions européennes n’ayant pas de légitimité et d’autorité publique pour imposer un modèle politique commun à l’échelle européenne. Les acteurs européens oscillent cette fois entre cohésion et compétitivité. Un infléchissement de cette approche est à noter : face aux différents chocs des dernières années, du COVID à la crise environnementale, les stratégies des acteurs européens incluent des objectifs et des concepts qui sortent de cette vision fondée sur la compétitivité des territoires. L’objectif premier du Pacte Vert pour l’Europe, s’il reste associé à la notion de croissance, est d’aboutir à la neutralité carbone à l’horizon 2050. Le plan de relance NextGenerationEU de 2020 pour faire face aux effets du Covid tente de se défaire d’une vision strictement économique : ce sont les impacts ayant trait à la cohésion qui sont pris en compte, à travers la modernisation des systèmes de santé par exemple, ou encore une attention accrue aux droits fondamentaux. Cette évolution récente doit encore être confirmée par son atterrissage sur les territoires.

42Appréhender le volet urbain par la géographie pose ainsi la question de l’utilisation du territoire comme référentiel d’une politique publique européenne : les acteurs européens instrumentalisent un discours pour s’emparer d’une compétence qui n’est pas la leur, laissant les acteurs locaux aux prises avec des contradictions internes.

Conclusion

43L’article a pour but de présenter les apports d’une approche géographique de la dimension urbaine de la politique de cohésion de l’UE et de poser certaines problématiques. Il s’agit de réinterroger des notions étudiées traditionnellement sous le prisme de la science politique, via cette politique urbaine intrinsèquement paradoxale. L’analyse comparée des concepts mobilisés dans l’étude de la dimension urbaine de la politique de cohésion permet d’expliciter cette approche. La science politique nous renseigne sur les acteurs, leurs relations et la dynamique d’instrumentation de la politique urbaine. Les instruments créés ou réutilisés orientent l’action locale dans un processus d’européanisation des politiques publiques. La géographie, par une grille de lecture qui se concentre sur les coopérations territoriales, doit nous permettre de comprendre les traductions localisées de ces dispositifs européens : c’est le territoire qui est au cœur de l’analyse du chercheur, pour observer des jeux d’échelles centraux dans la mise en place d’une politique territorialisée.

44Cette méthodologie comparative entre les approches géographiques et de science politique permet d’introduire des axes de recherche autour de la dimension urbaine européenne et des logiques d’européanisation qu’elle induit, à la fois sur les politiques locales et sur les territoires. L’approche géographique nous renseigne sur la manière dont la Commission européenne s’empare des problématiques urbaines. Elle nous permet de réinterroger la notion de gouvernance multi-niveaux en se focalisant sur les jeux d’échelles entre les différents acteurs. C’est la recomposition des paysages politiques qui est au cœur de l’étude de la dimension urbaine de la politique de cohésion, au carrefour de la science politique et de la géographie. L’élaboration d’une typologie des instruments européens pose quant à elle la question de leur traduction localisée et donc de leurs effets sur les territoires locaux : si les logiques d’innovation transforment concrètement les territoires par le projet urbain, la dimension immatérielle du volet urbain mène à une européanisation des politiques locales. Enfin, penser les acteurs en lien avec leurs territoires permet de souligner l’instrumentalisation d’un discours par la Commission européenne pour contourner son manque de compétence et s’emparer des questions de développement urbain. L’instrumentation de la politique urbaine au niveau européen amène cette Commission à élaborer un modèle contradictoire, véhiculé par ses dispositifs, entre objectif de cohésion et diffusion d’une approche néolibérale, ce qui prolonge la conclusion d’auteurs comme Brenner et Theodore (2005) ou encore Kahn (2017).

45Cette approche croisée de la science politique et de la géographie semble donc fertile pour alimenter un débat autour de l’engagement européen dans les politiques urbaines. Elle ouvre des questions de recherche pour caractériser une action européenne à première vue paradoxale dans un domaine qui n’est pas le sien. Par la comparaison et le croisement de la science politique et de la géographie, via l’étude de la dimension urbaine de la politique de cohésion de l’Union européenne, c’est finalement la question du lien entre gouvernance et territorialité qui se pose comme agenda de recherche.

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Bibliographie

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Notes

1 Une zone urbaine correspond à la ville à laquelle on ajoute ses banlieues. Commission européenne, The State of European Cities, 2016, p. 16, 22.

2 Commission européenne, Les villes de demain - Défis, visions et perspectives, op. cit., p.4.

3 « Les régions métropolitaines sont définies en tant que « zones urbaines étendues », totalisant plus de 250 000 habitants », Ibidem.

4 Pour une description détaillée de l’émergence de l’urbain au sein des politiques européennes, voir Van Den Berg, Braun, Van Der Meer, 2016 ; Mboumoua I., 2007.

5 Traduit de l’anglais par l’auteure dans The New Leipzig Charter - The transformative power of cities for the common good, op. cit., p. 10.

6 Voir le tableau n°1 pour une définition du concept.

7 Voir la Charte de Leipzig et sa version renouvelée en 2020.

8 Agenda territorial de l'Union européenne 2020 - Vers une Europe inclusive, intelligente et durable, faite de régions diverses, Réunion ministérielle informelle des ministres chargés de l'aménagement du territoire et du développement territorial, 2011, p. 12.

9 Voir l’approche géographique de la notion dans le tableau n°1.

10 Voir tableau n°1 pour une définition du concept.

11 Voir la partie 2.3. Le discours européen et le territoire : instrumentalisation et hiatus idéologiques sur cette question de la compétitivité dans la dimension urbaine de la politique de cohésion.

12 Site internet de la Commission européenne, Priorities for 2021-2027 – Régional Policy, https://ec.europa.eu/regional_policy/policy/how/priorities_en, Consulté le 25/01/2024.

13 Charte de Leipzig sur la ville européenne durable, Union européenne, 2007, p. 9.

14 Ibidem., p. 12.

15 Traduit de l’anglais par l’auteure dans The New Leipzig Charter - The transformative power of cities for the common good, op. cit.

16 Traduit de l’anglais par l’auteure dans What is a good practice ?, URBACT, https://urbact.eu/do-you-want-discover-best-good-practices-your-city, Consulté le 31/05/2019.

17 Traduit par l’auteure, Site de la Commission européenne, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/europe-2020-strategy_en, Consulté le 31/05/2019.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Chloé Sénécat, « Gouvernance des villes et Union européenne : La dimension urbaine de la politique de cohésion sous le prisme de la géographie »Géocarrefour [En ligne], 98/1 | 2024, mis en ligne le 19 février 2024, consulté le 19 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/22854 ; DOI : https://doi.org/10.4000/geocarrefour.22854

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Auteur

Chloé Sénécat

Doctorante au sein du laboratoire Places, CY Cergy Paris Université, chloe.senecat@cyu.fr

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