1Alors que les vingt ans des accords de Dayton (1995), qui mirent fin à la guerre de Bosnie, seront bientôt commémorés, l’Europe a les yeux tournés vers d’autres horizons en proie aux conflits, en Syrie, en Ukraine ou par-delà la Méditerranée. Ce voisinage turbulent capte toute l’attention, car il perturbe la stabilité des marges nécessaire à l’Union européenne (UE) pour développer sa croissance économique et garantir ses échanges commerciaux. La géopolitique européenne lie donc, en interne, l’économique et le politique et, en externe, l’UE à ses voisins. Que nous enseignent alors les Balkans sur ce processus de construction européenne ? Promis à l’intégration européenne et assagis sur le registre de l’intensité des conflits, ils ne sont pas considérés comme des voisins par les instances européennes. Ils ne sont pas pour autant considérés comme des confins : la promesse de l’adhésion les sortira du statut de périphérie pour les faire participer aux dynamiques du centre. Mais aucun calendrier fiable n’est pour l’heure proposé.
2Les Balkans restent alors dans la position d’entre-deux : entre membres de l’UE pour certains (Bulgarie, Croatie, Grèce, Roumanie) et aux portes de l’UE pour les autres (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Monténégro, Serbie) ; entre une Europe élargie pensée à partir de ses cœurs occidentaux et son voisinage asiatique (Turquie et Russie) et méditerranéen. La figure du pont si classique dans l’iconographie balkanique et reprise une fois encore par Romano Prodi reste à construire.
3Si l’on se focalise sur les Balkans dits occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine, Monténégro, Serbie), leur poids en Europe est modeste : ils représentent 4,3% de la population européenne et 5,4% de son territoire. Le pays le plus peuplé, la Serbie, compte à peine 7,2 millions d’habitants, le moins peuplé, le Monténégro 620 000 habitants ; aucune ville n’atteint officiellement le million d’habitants. Cette place très modeste en ferait des pays facilement « intégrables », si ce n’est qu’ils focalisent quelques débats européens d’envergure : les migrations, la sécurité du continent, les questions environnementales et plus globalement les enjeux de circulation en provenance et en direction de l’Europe.
4En inversant le titre de ce dossier sur « les Balkans et l’Europe », nous souhaitons contribuer ici à une réflexion sur les Balkans vus de l’Europe, dans une perspective spatiale et temporelle. Des confins aux voisins, la manière de dire les relations entre l’Europe et les Balkans est une autre façon d’étudier les dynamiques de la construction européenne. Ces termes seront aussi mis en perspective par une analyse géographique des relations entre l’UE et les Balkans, au prisme notamment de la notion d’espaces intermédiaires.
5Où commencent et où finissent les Balkans, voilà bien une question régulièrement posée aux géographes ! Mais puisque nommer les espaces c’est aussi les découper, nous entrerons donc dans cette géométrie variable de l’espace balkanique par ses dénominations, elles rendront compte des points de vue mais aussi des querelles sur les limites des Balkans. Si l’on part du temps présent, les termes employés aujourd’hui pour nommer les Balkans sont les suivants : Balkans, Balkans occidentaux, Europe du Sud-Est. Ils sont présents dans la presse, dans la diplomatie, dans l’Union européenne. La littérature en sciences sociales utilise le terme de Balkans non sans s’interroger sur ce nom, dont le pluriel trahit la difficulté à en dire l’unicité. « Balkan » signifie la montagne en turc, une dénomination géographique par excellence. Les Balkans font donc abstraction des États – comme on dirait les Andes – et des lignes de partage. Pour une étude historique et critique des dénominations plus anciennes, on renvoie aux travaux de Georges Prévélakis (1994 et 2009) et de Maria Todorova (1997) qui donnent des références bibliographiques complètes.
6Le terme de Balkans occidentaux n’est cependant pas plus neutre, en dépit de la référence à un point cardinal. Dans le langage diplomatique, il désigne l’Albanie ainsi que les pays issus de l’ex-Yougoslavie, à l’exception de la Slovénie. Il s’agit donc de pays qui ont connu la guerre dans la décennie 1990 et/ou l’instabilité chronique. Ce terme exclut la partie orientale - la Grèce, la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie - qui sont sur le chemin de l’intégration européenne ou déjà membres. Ne restent balkaniques par le nom que les États qui ne sont pas membres de l’UE, les autres par métonymie sont des pays européens. La promesse d’adhésion des Balkans occidentaux commence à les associer à la grande famille européenne.
7L’Europe du Sud-Est consacre au contraire l’appartenance européenne des États balkaniques, sans distinction de leur appartenance ou non à l’UE. La crise profonde en Grèce ou encore le retour de l’instabilité gouvernementale en Bulgarie les placent cependant comme périphéries de l’Europe, dans le coin Sud-Est.
8Dans les deux derniers termes, « Balkans occidentaux » et « Europe du Sud-Est », la Turquie est exclue de l’aire balkanique : l’Anatolie, partie asiatique de la Turquie, n’est pas dans l’Europe selon les découpages continentaux et encore moins dans la partie occidentale des Balkans. La dénomination des Balkans vue de l’UE efface ainsi la présence turque de l’Europe, ce qui est historiquement contestable. La géographie constitue un habile prête-nom pour une européanisation à sens unique qui procèderait par élimination selon la capacité d’adoption de l’acquis communautaire et des valeurs européennes et qui obligerait au mimétisme pour tout pays candidat. On peut conclure avec Maria Todorova (1997, p. 14) que les Balkans en sont réduits à un « concret en manque d’imagination » (an unimaginative concretness) partagé par les Balkans eux-mêmes et désormais par l’Europe.
9Des Balkans, les géographes retiennent la double figure du carrefour et du cloisonnement : carrefour de routes et d’influences culturelles riches et multiples (par exemple la présence des trois principales religions monothéistes d’Orient, et des trois alphabets utilisés en Europe), cloisonnement de vallées et de bassins intramontagnards. Cette dialectique a construit, du temps des empires (le dernier en date, l’empire ottoman s’effondre en 1923), deux formes de territoires : le « territoire-réseau » selon Georges Prévélakis (2009) actualise la notion de « dromocratie » proposée par Jacques Ancel (1992 [1930]) selon laquelle la maitrise des routes et des villes assurait le contrôle et la prospérité, en opposition à des isolats de montagnes refuges, éloignés des lieux de circulation et donc d’innovation. Pendant les empires, la figure des confins balkaniques est donc éloignée au profit de celle du lien entre l’Orient et l’Occident.
10L’image des confins se construit quand la « machine logistique » (Prévélakis, 2009) de la circulation balkanique se trouve peu à peu enrayée par la naissance des États-nations et leurs cortèges de frontières, lois de souveraineté et droit des nations du XIXe au XXe siècle. Ce modèle de l’État-nation westphalien, né en Europe occidentale et importé dans les Balkans, introduit l’administration par le territoire.
11Les Balkans deviennent donc confins quand, d’une part, la fragmentation territoriale les travaille dans des conflits internes et quand, d’autre part, les puissances extérieures européennes s’affrontent sur le champ balkanique pour en maîtriser les routes terrestres ou maritimes vers l’Orient et la Méditerranée. Cette invention des confins balkaniques procède d’une logique du territoire de l’État-nation borné, homogène et intégrateur ; elle s’accommode mal du territoire-réseau ouvert, flou et déhiérarchisé qui caractérisait la péninsule balkanique. Il y avait certes des barrières (octrois, villes closes, insécurité routière, cols et défilés en montagnes) mais sans que la fonction de passage ne soit empêchée au profit d’une fragmentation dominante. Les rivalités de puissances et l’intérêt stratégique d’un tel carrefour s’y sont déployés durant les deux guerres mondiales. Le terme de balkanisation, associée à l’idée de fragmentation territoriale, apparaît dans ce contexte en 1918 dans un article du New York Times (Capdepuy et Jesné, 2012).
12La guerre froide instaure un glacis entre l’Est et l’Ouest de l’Europe, dont les Balkans participent tout en gardant un cloisonnement stato-centré. Pour une Albanie autarcique en rupture complète avec la Chine et l’URSS, la Yougoslavie tente l’autogestion socialiste et la troisième voie, la Bulgarie et la Roumanie s’inscrivent dans un mimétisme soviétique plus ou moins autocentré, alors que la Grèce a versé dans le clan occidental et atlantiste. Entre l’Est et l’Ouest qui structurent la division du monde, les confins balkaniques disparaissent pour être intégrés dans des camps, sans perdre toutefois leurs caractères. Le retour des Balkans après 1989 sur la scène européenne s’opère via le retour de la guerre mais dans un autre contexte, celui de la nouvelle Europe (Boulineau, 2009).
13Comment expliquer alors la substitution progressive du terme de voisins à ceux de confins et de périphéries ? Avec 1989, l’Europe occidentale redécouvre les Balkans à l’occasion de l’ouverture des frontières : réfugiés des conflits yougoslaves, boat people albanais échoués sur les côtes italiennes et mobilités des populations roms réinterrogent le statut des frontières en Europe, de même qu’un siècle plus tôt les Balkans ont permis de questionner la diffusion du modèle de l’État-nation. Les Balkans sont en cela profondément européens, ils sont « l’image réduite et inversée de l’Europe » (Gossiaux, 2002, p. 4), ce miroir déformant qui permet de prendre conscience de l’européanité. Les Balkans reflètent la figure du « même » et de « l’autre » au gré des espaces tour à tour partagés entre l’Europe, le monde russe et le monde musulman, tout comme les voisins sont à la fois proches et lointains.
14Plus encore, la mondialisation a permis l’émergence du terme de voisins, appliquée à toute l’aire du bassin méditerranéen, à l’Europe orientale et aux périphéries nordiques. En effet, le développement de flux de toutes natures dans la mondialisation a renforcé les interdépendances non seulement à l’échelle monde, mais il a aussi formé de vastes ensembles régionaux sur le principe de la proximité spatiale. L’Europe, et plus particulièrement l’Union européenne, est renforcée dans ce mouvement de régionalisation économique ; elle développe ses échanges avec les espaces avoisinants. Ces voisins ont pour caractères communs d’être proches, interdépendants avec l’UE. Ils sont aussi instables : les révolutions de couleur à l’Est de l’Europe et leurs suites difficiles, les printemps arabes au sud l’ont illustré. Ces voisins sont tournés vers l’Europe par les champs migratoires, les aspirations politiques et les marchés économiques et financiers, mais ils demeurent aussi dans le champ de polarités extérieures à l’UE. La lutte des puissances refait surface dans un monde multipolaire où la Turquie s’éloigne peu à peu de l’Union européenne et la Russie construit sa propre alliance économique avec l’union eurasiatique. L’UE en vient donc à développer un régionalisme politique, celui de l’arsenal de traités et de politiques envers ses voisins, pour limiter l’influence de ses pairs, garantir la stabilité sur ses marges et développer ses échanges mondiaux. Cette dialectique entre régionalisation et régionalisme a particulièrement été développée en géographie par Pierre Beckouche pour le voisinage méditerranéen (Beckouche, 2008) et par Yann Richard pour le voisinage oriental (Richard et al., 2007 ; Beckouche et Richard, 2013).
15Le troisième volet de l’émergence des voisins est donc politique et récent : la politique de voisinage en consacre l’usage officiellement en 2003. Selon le principe que ce qui est voisin nous est proche et nous impacte, l’UE entend poursuivre de bonnes relations de voisinage. Le pas est franchi avec la notion de voisinage, au singulier, construit par les cercles d’experts bruxellois (Jeandesboz, 2007). L’UE est désormais capable de parler d’une voix au prix de la construction souvent difficile d’un consensus entre ses Etats membres. A la différence de la notion de confins qui renvoyait aux différents points de vue des puissances en concurrence dans les Balkans, le terme de voisinage exprime une vision commune et forgée par l’UE et en consacre l’actorness, sa capacité à être acteur dans les relations internationales (Richard et Van Hamme, 2013).
Tableau‑ – Le processus d’adhésion à l’UE des Balkans occidentaux, situation en 2014
Source: délégations de l’UE dans chaque pays. *ASA : accords de stabilisation et d’association ; **IPA : instrument de pré-adhésion
16L’UE propose une définition du voisinage résumée souvent sous la formule laconique « tout sauf l’adhésion ». Ni espace de l’élargissement, ni lieu d’indifférence, le voisinage est l’espace potentiel de nouveaux marchés, de promotion des valeurs européennes de la démocratie et de l’état de droit, de déploiement d’une politique par pactes et accords où l’adoption des normes européennes est prégnante tant en termes d’accès au marché communautaire dans les accords d’association (ASA) que dans les modalités de contrôle aux frontières (tabl. 1). On le voit, le terme de voisinage est profondément politique, né dans un contexte de construction européenne. À cet égard, il convient que l’approche géographique en appréhende toute la diversité sous le terme de voisins qui conserve le pluriel. Plus encore, elle doit en déconstruire les enjeux spatiaux pour en tester la validité scientifique, on le verra dans la seconde partie de cet article à propos des Balkans. Pour l’heure, le terme d’espaces intermédiaires nous semble avoir une portée heuristique plus forte.
- 1 Ce développement sur la notion d’espaces intermédiaires est le fruit d’une réflexion collective au (...)
17La lecture des Balkans comme espaces intermédiaires1 permet de dépasser, selon nous, le caractère de confins et de voisins évoqué précédemment pour articuler une composante descriptive de l’intermédiarité, une dynamique des espaces intermédiaires et une propriété de mise en relations de ces espaces à d’autres échelles, du local au global. Plus précisément, les Balkans ne sont ni des confins ni des voisins, de même que, de l’aveu d’Emmanuelle Chaveneau-Lebrun et Amaël Cattaruzza (2007), ils ne sont « ni voisins, ni membres » de l’UE.
18Les espaces intermédiaires relèvent de ce « ni… ni… », c’est là leur première composante descriptive et il est vain alors de leur chercher le plus petit dénominateur commun ou le plus grand périmètre pour en trouver des limites. On le sait, les catégories spatiales se floutent d’autant plus qu’elles cherchent à saisir les marges ; or, les espaces intermédiaires ne sont ni des marges ni des périphéries mais des intersections de marges. La position géographique des Balkans les place dans un espace de l’entre-deux, tel que Violette Rey le définit dans ses travaux (Rey, 1992, 1995, 1996 et 2010). Penser les Balkans comme figures d’espaces intermédiaires permet ainsi d’interroger le modèle centre/périphérie, communément appliqué aux dynamiques spatiales en Europe. Ce modèle s’appuie sur la mesure de l’intégration des espaces selon la modalité dominant/dominé et son évolution : effet de rattrapage mesuré par les principaux indicateurs (croissance économique, dynamique démographique, richesse produite…) et qualité de l’interconnexion par les flux et les réseaux notamment. L’identification des périphéries se fait à l’aune des centres, la différence de degré d’intégration (de la périphérie en cours d’intégration à l’angle mort en passant par la semi-périphérie) prime alors. Or, deux dynamiques viennent remettre en question cette approche en Europe : l’interaction croissante des échelles au profit d’un saut ou d’un jeu d’échelles et son corollaire, la reconfiguration de l’intégration territoriale. L’intégration n’est plus une question de degré (convergence économique européenne) mais de nature (diversité des configurations spatiales). Et c’est bien ce que nous dit la notion de voisinages de l’Europe comme figure du « même » où une différence de degré perdure et en même temps comme figure de « l’autre », par laquelle paraît une différence de nature non réductible.
19La composante dynamique des espaces intermédiaires se lit dans la dialectique entre le continu et le discontinu qui se décline tant dans l’espace que dans le temps. Dans le temps, le jeu géopolitique de l’influence des puissances externes se trouve renouvelé dès lors que l’on s’attache à bien penser les éléments de continuités et de ruptures historiques, dans le jeu des puissances européennes de la Question d’Orient du XIXe siècle à l’Union européenne. Le piège du déterminisme historique de petites nations sous le joug des grandes se trouve ainsi déjoué. Dans l’espace, le jeu du continu/discontinu peut être illustré par l’analyse des PIB (produit intérieur brut) régionaux, indicateur roi pour mesurer les différenciations régionales de production de richesses, même si la littérature scientifique tend de plus en plus à le critiquer. La carte qui suit (fig. 1) insiste sur les discontinuités. Elle place l’accent sur les écarts de PIB par habitant : l’écart est de 1,5 entre le Monténégro et les pays voisins (ligne la plus fine), il est de 6,6 entre la région grecque de Macédoine occidentale (NUTS2) et l’Albanie (ligne la plus épaisse).
Figure 1 : Discontinuités de PIB dans les Balkans.
Source: ESPON Database, ITAN, UMR CNRS EVS, 2013
Origin of data: Albanian Institute of Statistics (INSTAT) 2009, Agency for Statistics of Bosnia and Herzegovina 2010, The Croatian Bureau of Statistics (DZS) 2010/2011, Statistical Office of Montenegro (MONSTAT) 2010, State Statistical Office of the Republic of Macedonia (SSO) 2010/2011, Statistical Office of the Republic of Serbia 2010, Kosovo Agency of Statiscs (ASK) 2010, Eurostat 2010,
© GADM, UMS RIATE, GIS CIST
20La carte se prête à plusieurs niveaux de lecture en termes de continuités/discontinuités spatio-temporelles ; elles permettent de réinterroger la fonction de contacts que les Balkans remplissent en Europe. L’une des plus fortes discontinuités suit le tracé de l’ancien Rideau de fer entre la Grèce d’un côté, l’Albanie et la Macédoine de l’autre. Elle est cependant amoindrie dans les contacts entre les pays membres de l’UE (Hongrie et Autriche). En revanche, le gradient décroissant de la valeur du PIB d’Ouest en Est (transect Autriche, Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine) renvoie à une discontinuité classique de l’Europe élargie qui perdure. Les pays des Balkans occidentaux, à l’exception de la Croatie, sont entourés d’une discontinuité forte avec les pays contigus : l‘homogénéité interne des Balkans occidentaux (PIB/hab. compris entre 2 250 € et 5 200 €) souligne l’écart entre être membre ou non-membre de l’UE. Un autre fait nouveau fait apparaître un saut d’échelle : les régions capitales (Belgrade en Serbie, Zagreb en Croatie et même Sofia en Bulgarie) présentent des PIB/hab. supérieurs aux régions voisines, créant ainsi une discontinuité au sein même des systèmes nationaux. On le voit, les espaces intermédiaires sont porteurs de discontinuités héritées ou nouvelles et de jeu d’échelles qui remettent en question l’analyse en termes d’espaces hiérarchisés, continus et soumis à une évolution linéaire.
21La propriété de mise en relation des espaces intermédiaires se marque dans les Balkans par une double fonction d’interstice et d’interface. De l’interstice, les Balkans retiennent la petitesse, l’enclave dans ce coin sud-est de l’Europe géographique et l’enclavement qui bloque la diffusion des innovations. De l’interface, ils réalisent dans l’espace les contacts entre des horizons ouverts – de la mer Méditerranée vers le sud, de la plaine danubienne vers l’ouest européen et de l’isthme européen vers l’Orient - qui prennent la forme des contacts entre alphabets, langues, religions ou modèles politiques. Mais ils demeurent dans la dépendance de pôles situés à distance. Cette dépendance se marque soit par l’excès soit par l’absence : excès d’Union européenne par son ingérence politique parfois néo-colonialiste, absence de transport structurant qui relie la péninsule balkanique au reste de l’Europe. Une carte des corridors européens montre le contournement des principales villes balkaniques par les grands axes financés par la politique de transports européenne, alors même que la voie romaine Egnatia parcourait d’est en ouest l’empire romain par les Balkans et que l’axe Morava-Vardar du nord au sud reliait le nord de L’Europe à l’Égée.
- 2 Ces analyses sont issues du programme de recherche européen ESPON ITAN, coordonné par Pierre Beckou (...)
22La partie suivante discutera donc la position de confins et de voisins des Balkans contemporains pour l’UE par des analyses géographiques concrètes2, pour montrer toute la portée d’une lecture en termes d’espaces intermédiaires.
23Les Balkans occidentaux apparaissent comme un voisinage interne à l’UE, bordé de toutes parts d’États membres. Mais, dans le détail, seulement un tiers du linéaire frontalier de tous ces pays les place en contact direct avec l’UE. Les deux-tiers restants concernent les frontières entre ces pays. L’interface directe est ténue : côté Adriatique, des eaux internationales ; côté terrestre, trois pays n’ont aucune frontière commune avec l’UE, le Monténégro, La Bosnie-Herzégovine et le Kosovo. Pour ces trois États, accéder au territoire communautaire requiert de passer par un autre pays ou par les eaux internationales. La fragmentation territoriale travaille cette petite région du Sud-est européen à peine plus grande que le Royaume-Uni.
24Plus encore, ces pays sont entrés dans un processus de construction des frontières, de re-bordering si l’on se réfère au paradigme des border studies, d’une part parce que les anciennes limites administratives des républiques fédérées yougoslaves sont devenues des frontières étatiques, d’autre part parce que, l’européanisation aidant, ces pays sont fortement incités à renforcer le contrôle frontalier et à fermer la myriade de points frontaliers locaux au profit de la modernisation de points de contrôle internationaux. La Bosnie-Herzégovine a clos 116 points de passage considérés comme sauvages selon le Ministère de la sécurité. L’Albanie a ouvert 10 postes frontières et modernisé 17 autres grâce à un financement de l’UE. De tels dispositifs perturbent les relations locales entre les villages situés de part et d’autre de la nouvelle frontière : une zone transitoire de 5 km (buffer zone) a ainsi été créée entre la Bosnie-Herzégovine et la Croatie afin de permettre aux Bosniens résidant localement d’entrer en Croatie avec une carte d’identité et non un passeport biométrique comme l’exigerait la norme européenne.
25Si l’on retient comme définition des voisinages l’intensité des flux comme vecteur d’intégration, il convient alors d’analyser ce qui fait régionalisation entre les Balkans et l’UE. L’intensité des flux n’est pas le seul indicateur, leur réciprocité, leur équilibre est important. Au regard des quatre libertés fondamentales garanties par l’intégration européenne (liberté de circulation des hommes, des capitaux, des services et des biens), voici où en sont les Balkans de leur relations avec l’UE.
Tableau 2 : Part de l’UE, des voisinages et du reste du monde dans différents flux à destination de l’UE (en %)
*AELE = Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse
Source: Base de données ESPON ITAN, d’après le rapport final ITAN ESPON.
26Les Balkans occidentaux représentent 0,5% des échanges de biens de l’UE et participent à hauteur de 0,2% aux flux d’IDE (investissements directs étrangers) vers l’UE, autant dire qu’ils ont une place insignifiante dans les flux économiques qui conditionnent en partie les orientations politiques de l’UE. Si l’on observe quelques flux emblématiques, les Balkans participent seulement pour 0,3% à l’approvisionnement énergétique européen, pour 0,7% des échanges aériens de passagers mais, en revanche, alimentent à hauteur de 6,1% les flux migratoires, alors que leur poids démographique équivaut à 4,3% de la population européenne. Si l’on s’attache à trois indicateurs emblématiques - le commerce, les IDE, les migrations -, il est possible d’analyser ces flux par pays.
27Les Balkans entretiennent une faible place dans les échanges commerciaux européens et une balance commerciale fortement déficitaire avec l’UE. Ils réalisent, en 2010, 69% de leurs échanges commerciaux avec l’UE, ce qui les place dans une forte dépendance vis- à-vis d’elle, mais cette part était de 80% en 1995-2000. Cette diminution de la part de l’UE dans le commerce des Balkans s’effectue au profit d’autres aires régionales comme l’Europe orientale (Russie, Biélorussie, Ukaine et Moldavie) dont la part passe de 2,2% à 4,8% des échanges sur la même période. Autrement dit, l’UE perd des parts du marché à mesure que les Balkans s’internationalisent progressivement.
Figure 2 : Les échanges commerciaux des Balkans.
Source : carte et données ESPON ITAN.
Regional level: NUTS0 2010 & SNUTS0 V1, Origin of data:CEFTA, 2012, © GADM, UMS RIATE, GIS CIST for administrative boundaries
- 3 Central European Free Trade agreement, acronyme en anglais de l’accord de libre-échange centre-euro (...)
28Si l’on analyse plus attentivement les échanges commerciaux des pays balkaniques à partir des données 2012 du CEFTA3, des différenciations de profils nationaux apparaissent. En 2012, ces pays réalisent 57% de leurs échanges avec l’Union européenne avec des importations en provenance de l’UE bien supérieures aux exportations vers ce même ensemble régional. A titre d’exemple, les exportations albanaises couvrent seulement 40% des importations. L’UE contribue à hauteur des deux-tiers des échanges pour la Croatie, la Serbie, la Macédoine et l’Albanie. En revanche, les États davantage enclavés, ceux qui n’ont pas de frontière directe avec l’UE, présentent des profils moins tournés vers celle-ci. Le Kosovo est dépendant à 60% des échanges avec le monde entier : cette forte internationalisation tient davantage à son statut politique particulier sous tutelle internationale qu’à une réelle ouverture mondiale de ses échanges. Le Monténégro commerce pour moitié avec les États membres du CEFTA mais la Serbie et la Croatie absorbent à elles deux la moitié de ses exportations, ce qui exprime sa faible ouverture internationale. Enfin, la Bosnie-Herzégovine partage ses échanges commerciaux à parts quasi égales entre l’UE, le CEFTA et le reste du monde.
29En creux, ce tropisme européen des échanges commerciaux révèle deux enseignements. D’abord, le CEFTA n’apparaît pas comme une zone d’échanges privilégiée entre les pays balkaniques, mais cet accord a pour mérite de favoriser l’internationalisation des échanges de ses membres par ses exigences de mise aux normes internationales. Dans les Balkans, on commerce moins avec ses voisins directs qu’avec une UE qui apparaît hégémonique et dont la proximité spatiale directe joue. Ensuite, la disparité des profils nationaux de commerce rappelle que ces États balkaniques, aussi petits soient-ils, battent en brèche l’idée convenue d’une unicité des Balkans. La dépendance à l’égard de pôles externes et la tendance au cloisonnement interne perdurent dans le champ des échanges commerciaux.
30L’hypothèse d’une forte dépendance à l’égard de l’UE vérifiée dans le cas des échanges, doit être aussi mise à l’épreuve des IDE. Dans ce domaine, les bases de données internationales de la CNUCED (conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement) et de la Banque mondiale ont été croisées avec les données fournies par les banques centrales nationales. Les lignes qui suivent sont donc une première tentative d’harmonisation et de comparaison sur un pas de temps représentatif (2008-2012) des dynamiques des IDE dans les Balkans. En effet, les données sur ces flux financiers sont délicates à interpréter correctement, elles sont récentes pour les Balkans et la littérature les concernant est encore limitée.
Figure 3 : Répartition des flux cumulés d’IDE dans les Balkans (2008-2012)
source : carte et données ESPON ITAN.
31L’appel des IDE dans les Balkans depuis 1990 s’inscrit dans une logique de développement économique et d’ouverture internationale. Les régimes socialistes n’ont rien ou peu laissé comme sources d’investissements (que l’on pense à la banqueroute albanaise) ; les guerres de la décennie 1990 ont détruit les infrastructures et les outils de production ; les technologies obsolètes nécessitent une importante modernisation et l’appel à des sources d’investissements extérieures. Le flux d’IDE a augmenté de façon importante à la faveur de la privatisation des entreprises d’État, dans un mouvement similaire à ce qui s’est passé dans les PECO (Pays d’Europe centrale et orientale) avant leur adhésion.
32Mais, dans les Balkans, la part des IDE dans le PIB n’a jamais atteint les taux des PECO à la veille de leur adhésion à l’UE. Pour la période étudiée 2008-2012, ils oscillent entre 3% du PIB en Bosnie-Herzégovine et 8% en Albanie, tout au plus 20% pour le Monténégro. A titre de comparaison, en Bulgarie, les IDE correspondaient à 31% du PIB en 2007 et à 6% en 2000 (Boulineau, 2011). Au début des années 2000, les pays balkaniques ont développé des agences de promotion des investissements, introduit un faible impôt sur les sociétés et bénéficié d’un coût de la main-d’œuvre avantageux pour attirer les investissements étrangers.
33Les pays de l’UE et de l’AELE (Accord européen de libre-échange : Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse) sont les premiers investisseurs dans les Balkans, comptant pour plus de 70% des IDE dans tous les pays sauf en Bosnie-Herzégovine. En Croatie et Serbie, les deux plus grands pays, les investissements européens représentent respectivement 88% et 91% de tous les IDE. La proximité spatiale avec l’UE joue bien évidemment : l’Autriche y est le premier investisseur (un quart des IDE en Serbie) ; l’Allemagne et la Hongrie se placent parmi les principaux investisseurs, tout comme le Luxembourg et les Pays-Bas qui abritent nombre firmes multinationales. La Croatie apparaît comme un investisseur émergent en Bosnie-Herzégovine notamment. La Bosnie-Herzégovine s’éloigne cependant du profil des autres pays balkaniques : l’UE n’est à l’origine que d’un tiers des IDE, et la Russie assure à elle seule 24% des investissements devant l’Autriche (18%), à la faveur d’un investissement important dans le secteur pétrolier pendant la période. Enfin au Kosovo, en Macédoine et en Albanie, l’UE et l’AELE comptent pour plus de 70% des IDE. La contiguïté spatiale joue aussi à plein en Albanie : la Grèce et l’Italie comptent à elles deux pour plus de 37% des IDE. En Macédoine, la Slovénie est le premier investisseur sur la période (22% des IDE). Au Kosovo, l’Allemagne et la Grande-Bretagne assurent 31% des IDE. Enfin au Monténégro, la ventilation géographique de la provenance des IDE n’est pas disponible dans les bases consultées mais en montant par habitant, le pays se place en tête de tous les États balkaniques avec 1 424 dollars/hab. d’IDE en moyenne annuelle.
34L’ampleur des investissements européens est manifeste, elle participe toutefois de la dépendance des Balkans au pôle européen qui investit massivement dans les industries à forte main-d’œuvre (textile par exemple) ou les industries relocalisées (sous-traitance automobile notamment). Le secteur industriel capte 30% des IDE devant le commerce de gros et de détail et le secteur financier. Les privatisations constituent les principales opportunités d’investissements pour répondre aussi au développement d’une société de consommation (distribution, secteur bancaire et assurances…). De tels investissements ne favorisent pas pour l’heure la montée en gamme de l’industrie ni l’économie de la connaissance portée par l’UE.
35Par ailleurs, d’autres investisseurs s’intéressent aux Balkans : la Russie y investit dans les sociétés de distribution de gaz : Gazprom a ainsi investi dans NIS, société serbe. La Russie est devenue le 5e investisseur étranger en Serbie (7% des flux d’IDE 2008-2012) et le 1er en Bosnie-Herzégovine. Ces IDE reflètent le soutien géopolitique russe aux Serbes et à la Republika Srpska (entité serbe de Bosnie-Herzégovine). Au sud des Balkans, dans les pays marqués par la forte présence d’un Islam hérité de l’empire ottoman (Albanie, Macédoine, Kosovo), la Turquie devient un investisseur important, à la 4e place des investisseurs étrangers pour les deux premiers États et au 5e rang pour le dernier, avec des montants à hauteur de 10% des IDE. La géographie des IDE montre que les Balkans ne sont pas dans le giron exclusif de l’Europe et que leur position à la croisée des intérêts entre Europe, Russie et Turquie reste d’actualité.
36Les dynamiques démographiques de ces États ont été bouleversées depuis 1990, tout particulièrement sur le plan migratoire avec l’ouverture des frontières après la chute du Rideau de Fer. Pendant la période socialiste, la figure du Gastarbeiter yougoslave en Allemagne faisait exception à un contrôle aigu des mouvements migratoires. La dynamique naturelle de la population de tous ces États converge vers le déclin qui est actuellement observé ailleurs en Europe, avec parfois des taux bien plus alarmants qui hypothèquent le renouvellement des générations : à l’exception du Monténégro, tous ces pays ont un taux de fécondité inférieur à la moyenne de l’UE (1,6 enfants par femme en 2010).
37La figure d’une Europe balkanique très féconde a fait long feu et désormais, si les populations y sont plus jeunes qu’ailleurs en Europe, le réservoir migratoire qu’ont constitué les Balkans s’est largement tari depuis 1990. Mais les Balkans restent terres de mobilités de plus en plus complexes qui ont des conséquences sur les relations avec l’UE, notamment en matière de contrôle des migrations et de passages de frontières. De nouvelles tendances migratoires émergent dans la participation de la péninsule balkanique à l’internationalisation des migrations : terres d’émigration, les Balkans deviennent aussi terres d’immigration.
38L’émigration constitue encore un horizon d’attente pour les jeunes balkaniques confrontés à des taux de chômage élevés, y compris pour les diplômés. Après 1990, on estime que 500 000 Albanais ont migré vers la Grèce et 300 000 vers l’Italie. Depuis que la crise économique a frappé ces deux pays, il est difficile de cerner la réalité actuelle du mouvement. Les remises des migrants demeurent une part essentielle de l’économie nationale : les données de la Banque mondiale pour 2010 estiment que ces remises représentent 13% du PIB de la Bosnie-Herzégovine et 10% de celui de la Serbie. Mais ces migrations sont entravées par le coût de la migration et les obstacles légaux à l’obtention de visa ou d’autorisation de travail.
39La tendance la plus récente est celle d’une conversion des pays balkaniques en antichambre sur la route des migrations internationales vers l’Europe. L’agence européenne Frontex estime que les citoyens de pays non balkaniques représentent 73% des franchissements illégaux des frontières de la région en 2012 contre 15% en 2010 (Frontex, 2013). Entre 1993 et 2011, 2 000 décès sont dénombrés ici sur les 14 000 migrants clandestins morts aux frontières de l’Europe (Cattaruzza et Sintès, 2012). Cette position d’antichambre provient d’une double conjonction : d’une part, les Balkans occidentaux ont une position d’enclave au sein de l’Union européenne et présentent ainsi une situation privilégiée pour y pénétrer ; d’autre part, à mesure que se construisent de véritables barrières murées plus à l’est du continent, en Grèce et en Bulgarie notamment sur le segment frontalier avec la Turquie, de nouvelles routes migratoires sont inventées pour les contourner en provenance d’Afghanistan, du Pakistan, d’Algérie, de Somalie et de Syrie.
40Les Balkans sont placés au cœur au dispositif migratoire en Europe, soit en tant qu’antichambre des migrations internationales de grande ampleur (sud-nord) qui empruntent les routes balkaniques vers l’Europe occidentale ; soit au titre de réservoir des candidats à la migration vers l’ouest : les Albanais forment 19% des migrations clandestines recensées en 2012 (Frontex, 2013). En ce sens, cette position relève davantage du statut du voisinage que des confins : au même titre que pour les autres voisinages définis par l’UE, la question sécuritaire de la maîtrise des flux migratoire y est prégnante et se focalise sur les contrôles aux frontières. La porte de l’UE n’est pas encore franchement ouverte.
41L’UE agit par pactes et accords, dans le cadre d’une hard policy. Elle développe aussi la rhétorique du partenariat et de la coopération qui relève de la soft policy. Elle est particulièrement active sur ce dernier volet dans les Balkans pour plusieurs raisons : l’institutionnalisation est plus légère dans ce domaine et facilite les prises de contact avec des États balkanique en (re)construction ; les enjeux financiers sont réduits et ajustables au poids qu’elle affecte à ses relations avec ses voisins. Deux actions emblématiques de cette soft policy, l’aide publique au développement (APD) et la coopération territoriale, sont ici analysées.
Tableau 3: l’aide publique au développement (APD) dans les Balkans occidentaux (2010-2011)
Source: ESPON ITAN
Source: OCDE. IDA: International Development Association, Banque Mondiale
42L’Aide publique au développement (APD) de la Commission européenne s’est considérablement développée depuis 1990. L’APD recouvre de nombreuses aides sous formes de biens, de services ou de dons à vocation d’aide humanitaire ou alimentaire, assistance technique, d’aide à projet ou à programme. Elle est comptabilisée généralement au niveau des États (qui en assurent 70% dans le monde) ou des organisations intergouvernementales. L’Union européenne serait la « championne de l’APD » (Didelon, Grasland et Richard, 2008) si l’on cumule l’aide bilatérale octroyée par les États membres et l’aide multilatérale au titre de la Commission. La Commission a concentré ses efforts après 1990 sur l’Europe centrale et orientale : de 1994 à 2004, l’aide européenne a représenté entre 60 et 70% de l’APD reçue par les PECO et la Turquie. Les aides de préadhésion en ont été le principal volet, ce qui explique leur baisse relative après l’adhésion à l’UE. Les Balkans occidentaux ont pris progressivement la relève : entre 2001 et 2004, le montant accordé à la Serbie-Monténégro est supérieur à celui octroyé à la Pologne. En 2010-2011, 84% de l’APD en Serbie et 66% au Monténégro proviennent des institutions européennes, des pays membres de l’UE-27 et des pays de l’AELE.
43Il faut toutefois nuancer le constat. Les multiples donateurs européens (Commission, États, collectivités territoriales…) n’ont pas conduit une action concertée relevant d’objectifs coordonnés : dans le cumul l’UE est bien en tête, mais la signification politique de cette aide est plus difficile à interpréter. La Commission européenne soutient davantage les voisinages, les Etats-membres orientent leur soutien en fonction de la répartition de leurs anciennes colonies notamment. Les aides européennes sont les plus faibles en part relative en Macédoine et au Monténégro. La Turquie y apparait respectivement à la 4e (9,3% du total de l’APD, à égalité avec le Japon) et à la 5e (7,2%) place des donateurs - ce qui montre le poids de puissance régionale jouant du soft power qu’acquiert la Turquie dans cet espace. En Albanie, la Banque islamique du développement ainsi que le Koweït sont des contributeurs. Pour tous les pays des Balkans dits occidentaux, les États-Unis figurent parmi les cinq premiers donateurs. L’APD dans les Balkans illustre ainsi une concurrence des traditionnels donateurs de l’OCDE (pays européens, États-Unis, Japon…) par des puissances émergentes, telle la Turquie, ou les banques d’investissements des pays du Golfe qui soutiennent les pays des Balkans à forte présence musulmane, comme ailleurs dans le voisinage méditerranéen.
44La coopération territoriale est le troisième objectif de la politique de cohésion : pour la période 2007-2013, seulement 2,5% du budget total lui est attribuée. Elle est construite pas à pas, dans la discrétion mais la continuité : apparue parmi les multiples initiatives communautaires, comme expérimentation de nouvelles formules de développement régional, elle a perduré. Les eurorégions impulsées par le Conseil de l’Europe dans les années 1960-1970 trouvent un écho auprès de l’Union européenne : dans les Balkans, la communauté de travail Alpes-Adria, qui réunit des acteurs régionaux de l’Italie, de l’Autriche et de la Yougoslavie existe depuis 1978. En 1990, le programme INTERREG est créé suite à la nécessité de soutenir la coopération transfrontalière après la signature des accords de Schengen en 1985. Depuis 1994, il a été reconduit sous ses trois volets : coopération transfrontalière (Interreg A), coopération transnationale (interreg B), coopération interrégionale (interreg C) ; le nom Interreg a même été conservé malgré les changements d’appellation, preuve qu’il est devenu un point de repère.
45Pour l’Europe balkanique, Interreg A concerne les pays membres (Grèce, Bulgarie, Roumanie, Croatie). L’instrument de préa-dhésion (IPA) en est le précurseur pour les pays non-membres pour la période 2007-2013 et la suivante. Doté de 11,5 milliards d’euros, le programme IPA se décompose en cinq volets : assistance à la transition et renforcement des institutions (I), coopération transfrontalière (II), développement régional (III), développement des ressources humaines (IV) et développement rural (V). Les trois dernières composantes sont réservées aux pays candidats accrédités à la gestion de ces fonds, soit pour l’heure la Macédoine et le Monténégro. En décembre 2013, 4,2 milliards d’euros avaient été engagés soit 37% des fonds, sachant que le programme n’est pas clos. Les fonds IPA engagés dans la coopération transfrontalière représentent moins de 13% de l’enveloppe totale, l’essentiel étant budgété dans le volet I. En termes de part relative et de dépenses par habitant, ce financement pourrait être considéré comme anecdotique : Albanie (11%, 24 €/habitant), Bosnie-Herzégovine (5%, 9 €/habitant), Macédoine (5%, 16 €/habitant), Kosovo (1%, 5 €/habitant l’essentiel étant dédié à la capacité administrative de cet État sous « protectorat » européen), Monténégro (13%, 49 €/habitant), Serbie (6%, 11 €/habitant). L’intérêt d’IPA CBC (cross-border cooperation) est qu’il permet de mobiliser des acteurs non-étatiques dans la construction transfrontalière. Or, compte tenu de la jeunesse de ces États et du contexte de construction étatique, ce point mérite d’être souligné.
46D’autres initiatives européennes ont développé l’approche territoriale plutôt que sectorielle avec une propension certaine à s’affranchir des limites administratives, et de la frontière en premier lieu. C’est là un point saillant des dernières initiatives européennes. Après la vague des eurorégions, les groupements européens de coopération territoriale (GETC) et les macrorégions trouvent un terrain favorable dans l’Europe balkanique. Plus encore, elles constituent de nouvelles façons de penser la gouvernance et la coopération territoriales en Europe (ESPON TERCO, 2012). Selon l’association des régions frontalières en Europe (AEBR), on dénombre 13 eurorégions et un GETC dans le sud-est européen. Ce dernier, le GETC Banat Triplex Confinium fondé en 2011, regroupe des autorités locales hongroises et roumaines, des communes serbes y ont le statut d’observateur. Le GETC complète, à une échelle plus fine, l’eurorégion DKMT (Danube-Kris-Mures-Tisza) entre Hongrie, Serbie et Roumanie, présenté comme un modèle de coopération territoriale en Europe centrale et balkanique (Bioteau et al., 2008), il continue ainsi de faire de cet espace un lieu d’innovation territoriale à partir d’une histoire mouvementée, celle de la région du Banat partagée entre les territoires de trois États.
47Les macrorégions sont les dernières initiatives en date de la Commission européenne. La première est née en 2009 autour de la mer Baltique, la deuxième prend forme en 2010 autour du bassin versant du Danube et se déploie de l’Allemagne à l’Ukraine en passant par la Croatie, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie. La dernière-née, lancée officiellement en 2012, la macrorégion adriatico-ionnienne, est en attente de validation de son plan d’action. Elle couvre les régions bordières de la mer Adriatique de l’Italie à la Grèce. La péninsule balkanique apparaît ainsi comme un espace de forte densité macrorégionale puisque deux macrorégions sur trois s’y déploient.
48Développées pour l’heure aux périphéries septentrionales et orientales de l’Europe élargie, chaque macrorégion a pour périmètre l’espace dans lequel s’expriment des défis ou des problèmes communs et s’appuie sur un élément naturel (bassin maritime ou bassin versant dans les cas existants). Les limites des macrorégions sont flexibles et s’affranchissent des niveaux hiérarchiques des limites administratives : elles peuvent tout autant suivre une frontière d’État qu’une limite régionale. Pour la macrorégion adriatico-ionnienne, seules neuf régions italiennes sont concernées. Le périmètre se justifie ici par les problèmes communs du bassin maritime adriatique : transports et circulation, gestion environnementale, attractivité et développement maritime autant de questions transversales qui nécessitent une coordination territoriale plutôt qu’une vision sectorielle fragmentée. Reste à savoir comment les États balkaniques comptent se saisir d’un tel instrument qui amoindrit les frontières nouvellement tracées et comment ils vont laisser voix au chapitre aux acteurs de la société civile et des instances locales et régionales que les stratégies macrorégionales cherchent à associer.
49On le voit, toutes ces initiatives de coopération territoriale, parce qu’elles sont récentes, posent davantage de questions qu’elles ne livrent de réponse sur la place des Balkans en Europe. Mais les Balkans sont associés à ces initiatives sans en être les fers de lance faute de poids dans la discussion politique. Cependant, par la coopération territoriale, ils participent eux aussi progressivement au laboratoire européen des initiatives de gestion territoriale déhiérarchisée et désectorialisée.
50Nous avons tenté ici de sortir du conjoncturel et du descriptif sur le mode de progress report d’une européanisation attendue pour saisir les relations entre l’Union européenne et les Balkans et les replacer, analyses récentes à l’appui, dans leurs dynamiques spatio-temporelles. Pour cela, nous avons mobilisé trois notions clés, les confins, les voisins et les espaces intermédiaires. Un retour critique s’impose en conclusion sur la validité de ces dénominations pour les Balkans.
51L’analyse a montré que le modèle centre-périphérie y est plus prononcé que dans les autres voisinages car les dépendances avec l’UE y sont plus marquées en termes d’échanges commerciaux ou d’investissements étrangers. Mais cette dépendance n’est pas un fait immuable et le partage des zones d’influences (turque, russe, européenne), même s’il est largement en faveur de l’UE pour l’heure, ne range pas définitivement les Balkans dans le giron européen. Les effets d’appartenance à des ensembles communautaires dont la portée se joue au niveau micro (affinités slaves ou musulmanes par exemple) jouent aussi pour comprendre des phénomènes d’échelles macro. Cette dynamique très forte de structuration des identités au niveau micro que les autres articles du dossier explorent reste à mettre en perspective avec l’approche surplombante et européenne adoptée ici. Les États-Unis l’ont bien compris et continuent d’injecter des dollars dans la zone et d’y entretenir d’importantes bases militaires.
52Ce dernier fait rejoint les enjeux de stabilité interne des Balkans depuis vingt-cinq ans mais aussi ceux de la sécurité de l’Europe : les Balkans, malgré leur faible superficie (5% du territoire européen), demeurent à l’interface de la Méditerranée et du Proche-Orient et commandent des nouvelles positions clés dans les recompositions des migrations internationales. Ce renouvellement de la fonction de contact, axé aujourd’hui sur les migrations et la sécurité, reproduit les caractères d’un espace intermédiaire (de la durée dans la fonction mais de la discontinuité dans les formes ou les manifestations) et abolit la pertinence de la notion de confins.
53Reste à savoir si les Balkans sont de vrais ou de faux voisinages. L’UE répond non et elle les a d’ores et déjà exclus du périmètre de sa politique éponyme pour leur promettre une adhésion qu’ils attendent encore. Ni dans ni hors UE, davantage dans la dépendance que dans l’interdépendance - faute aussi de trouver les ressources propres pour y parvenir -, de conflictualité plus faible qu’il y a deux décennies mais pris dans les zones de turbulence qui agitent les autres voisinages, les Balkans répondent en partie aux caractères du voisinage. Les pays balkaniques peuvent cependant jouer du renouvellement de leur caractère d’entre-deux. Passent les mots et les politiques, restent les dynamiques d’espaces intermédiaires.
Flux RSS
