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Dossiê «Territórios Urbanos e Estratégias do Neoliberalismo»

A produtividade das estratégias: uma análise da concessão do Pacaembu, São Paulo, Brasil

The productivity of strategies: an analysis of the Pacaembu concession, São Paulo, Brazil
La productividad de las estrategias: un análisis de la concesión de Pacaembu, São Paulo, Brasil
La productivité des stratégies: une analyse de la concession Pacaembu, São Paulo, Brésil
Stela de Camargo Da Dalt

Resumos

O artigo analisa o processo de concessão do complexo esportivo do Pacaembu para a iniciativa privada, iniciado nos anos 1990, de modo a avaliar os aprendizados decorrentes de estudos, discussões e projetos desenvolvidos (e não concluídos) durante as gestões municipais de Paulo Maluf (1993-1996), Celso Pitta (1997-1999), José Serra e Gilberto Kassab (2005-2008), Gilberto Kassab (2009-2012) e Fernando Haddad (2013-2016). O objeto da nossa investigação é a concessão do Pacaembu enquanto fenômeno político, social, econômico e jurídico. Temos como principal objetivo, entender a rede de agentes e atores envolvidos e a produtividade desse conflito. Para realizar tal análise, nos debruçaremos sobre o acúmulo gerado pelas sucessivas tentativas e as « inovações » — ou estratégias — formuladas pela gestão de João Doria e Bruno Covas (PSDB/2017- 2020) para destravar a concessão. Observando as estratégias e seus resultados, ponderaremos sobre sua eficácia na produção de uma realidade almejada pelo executivo municipal: a redução do Estado, também chamada de desestatização.

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Notas da redacção

Artigo recebido em: 03/10/2022
Artigo aprovado em: 31/10/2022
Artigo publicado em: 01/12/2022

Texto integral

Introdução

  • 1 A pesquisa iniciada em 2020 é intitulada « Complexo do Pacaembu: a trajetória de uma concessão » e (...)
  • 2 O complexo esportivo do Pacaembu é um equipamento público esportivo inaugurado em 1940, com origem (...)

1O presente artigo integra uma pesquisa de mestrado1 em andamento a respeito da trajetó­ria da concessão administrativa do complexo esportivo do Pa­caembu2. Foi adotado a incur­são etnográfica (RIZEK, 2013) como metodologia de modo a evidenciar a forma como a au­tora mediou o conflito a partir da percepção do campo. A esse formato se somaram entrevis­tas, visitas e pesquisa documen­tal. A proximidade com o objeto estudado advém da utilização do equipamento por um período de cinco anos, simultaneamente à proposição por parte do gover­no de João Dória e Bruno Covas (PSDB/2017-2020), respectiva­mente prefeito e vice-prefeito eleitos na eleição municipal de 2016, de conceder adminis­trativamente diversos equipa­mentos públicos, entre eles o Pacaembu, no âmbito do Plano Municipal de Desestatização. Olhar esse conflito a partir « de dentro » permitiu a elaboração de hipóteses para responder à principal questão da pesquisa: o que foi necessário mobilizar para proceder com a concessão do complexo esportivo do Paca­embu? O processo de pesquisa empírico e documental ampliou a compreensão sobre o tema, resultando no traçado de uma linha do tempo que se inicia nos anos 1990. Além disso, voltou-se ao mapeamento dos atores e da rede de relações entre pro­ponentes públicos, privados e as reações da população (ou até mesmo a ausência de reação). O tecido social que vem se cons­tituindo ao longo do conflito opera como uma « força inte­gradora » — uma sociação entre os afetados (SIMMEL, 1983, p. 122-128) — que contesta argumentos em favor à conces­são. A reação de moradores do entorno, usuários do complexo esportivo, torcedores, jorna­listas, arquitetos, urbanistas, historiadores e outros, iniciada entre 2018 e 2019 e ativa até hoje, ocorre de forma orgâni­ca e não é liderada por um ou outro representante dos grupos de afetados. Tal característica diverge das ações mobilizadas no passado, quando também se tentou privatizar, vender ou conceder o Estádio. Quais as di­ferenças entre essa concessão e as outras que não deram certo? O que mudou? Para responder a essas perguntas esboçamos a genealogia da concessão visan­do uma melhor compreensão de sua trajetória, um entendimento dos « erros » e « acertos » e, conse­quentemente, dos aprendizados advindos do acúmulo de experi­ências « malsucedidas ». A consi­deração quanto ao processo tem como objetivo avaliar a produtividade de seis estratégias de­senvolvidas para avançar com a política de desestatização, prin­cipal projeto da administração municipal de João Dória e Bru­no Covas.

  • 3 A versão completa do contexto histórico integra a dissertação em andamento.

2O artigo se organiza em duas partes, na primeira é apresenta­dos um resumo da genealogia da concessão do Pacaembu3 e em seguida são colocadas as estratégias (devidamente har­monizadas com os objetivos da gestão). Por fim, é proposto uma reflexão sobre a « produti­vidade » dessas estratégias ou, mais especificamente, o enten­dimento dos efeitos concretos que causaram a reação e a apro­vação do projeto de concessão.

Aprendizados

  • 4 As administrações municipais em questão foram: Paulo Maluf (1993-1996); Celso Pitta (1997-2000); Ma (...)

3Das sete gestões municipais que governaram a cidade de São Paulo entre os anos de 1994 e 20204, cinco tentaram viabilizar o projeto elaborado pela gestão de Paulo Salim Maluf. A pro­posta elaborada entre 1994 e 1995 pautou estudos e discus­sões desenvolvidos nos gover­nos Pitta (PPB, 1997-2000), Serra/Kassab (PSBD-PFL, 2005-2008), Gilberto Kassab (DEM, 2008-2012), Fernando Haddad (PT, 2013-2016) e João Dória/Bruno Covas (PSDB, 2017-2020), e definiu a con­cessão do Pacaembu como um horizonte. As dificuldades em aprovar o projeto geraram um acúmulo que foi posteriormente assimilado pela gestão de João Doria e Bruno Covas. A primei­ra proposta foi apresentada nos anos 1990, época também co­nhecida pela literatura das ciên­cias sociais como a « década ne­oliberal » (BIONDI, 1999-2000; OLIVEIRA, 2000; PAULANI, 2008), sua recepção pela socie­dade civil organizada e pelo Le­gislativo municipal foi de resis­tência. Com o passar dos anos o mantra da desestatização se se­dimentou e foi apoiado em dis­cursos de exaltação do privado e na desmoralização do público.

Maluf: « Patrimônio Público – Gestão Empresarial »

  • 5 PL 854/1995, de autoria do Executivo Municipal, enviado à Câmara dos Vereadores em 6 de setembro de (...)
  • 6 Em 14 de outubro de 1994, o engenheiro Roberto Paulo Richter Secretário Municipal de Planejamento ( (...)

4A expressão « patrimônio pú­blico – gestão empresarial » foi utilizada para justificar a propo­situra do Projeto de Lei5 envia­do à Câmara Municipal de São Paulo (CMSP) pelo Executivo, em setembro de 1995. O PL pre­tendia aprovar simultaneamente o arrendamento do Anhembi e a concessão administrativa do Pacaembu por um período mí­nimo de 40 anos. O embasa­mento jurídico das propostas se ancorava em uma Lei Federal de 1993 (BRASIL, 1993) e em Lei Municipal de 1988 (SÃO PAULO, 1988) que disciplina­vam licitações, contratações e outras formas de parceria entre o Estado e o setor empresarial. As concessões e privatizações que começavam a ser estuda­das por técnicos da Secretaria de Planejamento (SEMPLA)6 se baseavam na teoria de que o patrimônio público poderia ser melhor gerido pelo setor priva­do. Os gestores defendiam a ini­ciativa privada — supostamente mais moderna e capaz de otimi­zar resultados — e atestavam a incompetência da municipali­dade na gestão desses equipa­mentos. Além disso, defendiam o corte de gastos com bens pre­tensamente subutilizados e one­rosos ao erário, para destinar recursos a atividades essenciais como saúde e educação. O PL 854 mobilizou discussões na CMSP em audiências conjun­tas de comissões legislativas que votaram pela legalidade do projeto, à exceção de poucas manifestações contrárias, que denunciavam na ausência de interesse público e a necessida­de de discutir o tema com mais profundidade (SÃO PAULO, 1995, p. 36-37). O projeto foi aprovado pelas comissões, mas foi posteriormente modificado por um substitutivo que desvin­culou os assuntos, retirando a concessão do Estádio da propo­situra (Ibid., p. 64-70). Tal deci­são foi o primeiro revés do pro­jeto de concessão do Pacaembu.

  • 7 Ambas as secretarias — SF e SEMPLA — tiveram o economista e futuro prefeito Celso Pitta como secret (...)

5A documentação sobre a tra­mitação do PL demonstra que não havia consenso no Executi­vo quanto à incapacidade estatal em gerir o Estádio e complexo esportivo. A Secretaria Munici­pal de Esportes e Lazer (SEME) elaborou um relatório argumen­tando que as alegações de alto custo e de « tendência à privati­zação de atividades não típicas do estado » não tinham conexão com a realidade (SÃO PAULO, 1995, p. 80-83). A manifestação da SEME expôs a discordância entre a secretaria que geria o equipamento e promovia ativi­dades esportivas no local, e as secretarias de Finança e Plane­jamento7. Vale ressaltar que não havia representantes da SEME entre os técnicos que desenvol­veram os estudos de concessão administrativa do equipamento. A reação da população ao pro­jeto gerou um abaixo-assinado organizado pela Associação dos Moradores e Amigos do Paca­embu e Perdizes, que reuniu milhares de assinaturas contra a privatização (SÃO PAULO, 1998, p. 104-362). Uma pesqui­sa de telemarketing encomen­dada pelo GT da SEMPLA tam­bém indicava a impopularidade do projeto. A partir de 5.000 en­trevistas realizadas por telefone com pessoas que moravam em um raio de até 800 metros do complexo esportivo, descobriu-se que 55% da população dizia-se contrária à intenção de venda do Pacaembu e que apenas 26% dos entrevistados diziam-se fa­vorável.

  • 8 Consta nas páginas do processo de tombamento nº 26.288/88 que, no dia 13 de julho de 1988, o colegi (...)
  • 9 O setor responsável por assessorar a decisão do Colegiado de Conselheiros do CONDEPHAAT é a Unidade (...)

6Os especialistas em patrimô­nio da esfera municipal de pre­servação haviam determinado em 1988 que o Estádio deveria ser preservado em sua totalida­de (SÃO PAULO, 1988). No âmbito estadual8, o Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico Arqueológico, Artístico e Turís­tico (CONDEPHAAT), também estudava o tombamento após ser provocado, em 1984, pelo De­partamento do Patrimônio His­tórico (DPH) (SÃO PAULO, 1998, p. 02-56). O setor técni­co9 responsável pela emissão dos pareceres de tombamento confirmou a necessidade de se­guir com a proteção do bem por sua relevância para a história arquitetônica, cultural e espor­tiva da cidade (Ibid.). Os con­selheiros do CONDEPHAAT decidiram na Sessão Ordinária de 12 de dezembro de 1994 pelo tombamento da área externa e interna do conjunto esportivo e da Praça Charles Miller. Apesar da decisão ter sido encaminha­da às autoridades competentes em 22 de dezembro de 1994 sua publicação no Diário Oficial só aconteceu no início de 1998.

Pitta: « Promude »

7Celso Pitta foi o candidato escolhido por Paulo Maluf en­quanto este ainda era prefeito para dar continuidade ao seu governo. Como contrapartida ao apoio, Pitta fez compromis­sos de manter os principais se­cretários e funcionários em car­gos de chefia da gestão anterior (SCHIVARTCHE, FELTRIN, 1996, p. 3). A primeira atitude do novo governo a respeito do Pacaembu ocorreu em julho de 1997, quando solicitou a retira­da de propositura do PL 854 e o arquivamento do projeto, « ten­do em vista que a matéria deve­rá ser objeto de reexame pelos órgãos técnicos da Prefeitura » (Ibid., p. 85).

8As administrações munici­pais de Maluf e Pitta também avançaram na privatização dos serviços municipais de saúde por meio do Plano de Assistên­cia à Saúde (PAS), criado nos úl­timos anos da gestão de Maluf. O PAS terceirizou a saúde bá­sica por meio de financiamento via fundo público, transferindo a chefia dos postos de saúde municipais para as coorporati­vas de médicos. Essas medidas se alinharam às recomendações de agências multilaterais como o Banco Mundial, que pressio­navam pela descentralização do Estado e pela priorização da razão econômica na elaboração de po­líticas públicas dos países em de­senvolvimento (ELIAS, 1999).

  • 10 Essas gestões foram marcadas por grandes obras de infraestrutura urbana, totalizando aproximadament (...)
  • 11 No contexto dos precatórios, entre 1993 e 1995 foram emitidos R$ 3,2 bilhões em títulos da dívida d (...)

9O PAS e outras propostas de concessão ou privatização se basearam em uma relação en­tre público e privado em que ao « ente público reserva-se o papel de financiador (dada a sua na­tureza incompetente na produ­ção de serviços) enquanto que a produção de serviços é con­sagrada ao ente privado (pela sua natureza competente como agente da produção) » (Ibid., p.129). Além dessas heranças políticas, Pitta também teve que se haver com uma dívida bilio­nária acumulada, amplificada por grandes investimentos em infraestrutura realizados pelas administrações de prefeitos lo­calizados à direita do espectro político, como Olavo Setúbal (Arena,1975-1979), Reynal­do Emygdio de Barros (Arena/ PDS, 1979-1982), Jânio Qua­dros (PDS, 1986-1988) e Pau­lo Maluf (PPB, 1993-1996)10 (MARQUES, 2003, p. 113). O prefeito também colheu frutos de esquemas formulados por ele quando atuou como secretá­rio de finanças de Maluf. O « escândalo dos precatórios », que estourou logo no primeiro ano do mandato, em 1997, abalou a confiança de que a gestão deti­vesse controle das finanças mu­nicipais. O « escândalo » revelou fraudes na emissão de preca­tórios e a « montagem de uma ‘cadeia da felicidade’ no mer­cado financeiro que possibilitou grandes lucros a empresas que operam os títulos e prejuízos aos cofres do governo emissor », além de lavagem de dinheiro no exterior (ENTENDA o caso dos precatórios, 2000). Como consequência disso, em 1999, as contas da Prefeitura de São Paulo no Banco do Brasil foram bloqueadas por determinação do então Ministro da Fazenda, Pedro Malan. A dívida bilioná­ria somada ao « escândalo dos precatórios »11 impactou a credi­bilidade do município que teve suas contas bloqueadas após atrasar o pagamento de uma parcela da amortização da dívi­da com a União. Para solucio­nar o problema foi instituído o Programa Municipal de Deses­tatização – PROMUDE (SÃO PAULO, 1999). O Promude foi criado com o objetivo de reor­denar a « posição estratégica do Município na sua atuação no domínio econômico, com a finalidade de transferir para a iniciativa privada atividades que vêm sendo, supletivamente, exploradas pela Administração Pública Municipal ». No arti­go 2º do Decreto, incluiu-se a « reordenação da gestão admi­nistrativa dos ativos municipais representados pelos direitos de que o Município de São Paulo é titular perante concessões e permissões de serviços públicos que lhe cumpre prestar » (Ibid.).

10A sinalização de que bens públicos seriam concedidos ou privatizados e a receita advinda dos contratos ajudaria a amor­tizar a dívida contribuiu para o desbloqueio das contas (PITTA e Malan acertam renegociação, 1999, p. 10a). A promessa de liquidação de « ativos » foi uti­lizada como contrapartida para a renegociação da dívida. O ce­nário político marcado por es­cândalos de corrupção, Comis­sões Parlamentares de Inquérito (CPI) e pedidos de impeach­ment (SILVA, GOES, 2000) re­fletiu, entretanto, em promessas que não se concretizaram e que foram posteriormente revoga­das em sua totalidade pela ges­tão subsequente de Marta Supli­cy (SÃO PAULO, 2001).

Domingos Dissei: a via legislativa do « vereador construtor »

  • 12 Entrevista com o vereador em exercício que vivenciou os trâmites de aprovação do projeto de concess (...)

(...) acho que o Dissei quando era Vereador aprovou uma lei que autorizava a concessão ou priva­tização do Pacaembu. Acho que foi no Serra, se não me engano... mas que não andou, né? Nin­guém mexeu nisso… se falava, né? Porque sempre tem aquela coisa… bom, a secretaria de es­portes é uma secretaria pequena, com pouco recurso... sempre. En­tão qualquer despesa que tenha a mais vira um problema. E o Pa­caembu tem um problema estru­tural que precisa de uma reforma, então precisa de investimento.
Isso é o que deveria se discutir, né? Quanto custa, como é que amortiza, se tinha que ser priva­do, se podia ser público, né… de que maneira conseguir um finan­ciamento para isso12.

  • 13 Domingos Odone Dissei (São Paulo, 1953) é engenheiro civil formado pela Escola de Engenharia Mauá. (...)
  • 14 O Código Civil Brasileiro, nos termos do art. 99 define três categorias de bens públicos: (i) bens (...)

11A fala relata uma tentativa de encaminhar o projeto por parte do legislativo municipal. O le­gislador entrevistado se referia a Domingos Odone Dissei13 (PSD/DEM), engenheiro civil com trajetória política inicia­da na gestão de Jânio Quadros. Dissei é o mesmo vereador que, em 2007, encaminhou à CMSP o PL 495/2007, buscando ampliar a ingerência do legislativo no Conselho Municipal de Preser­vação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (CONPRESP) ao aumentar de uma para seis ca­deiras do legislativo municipal no conselho municipal de pre­servação. O projeto também buscava submeter as decisões do colegiado à deliberação dos vereadores e limitar o tempo de avaliação técnica dos pedi­dos de tombamento (DURAN, 2007). No contexto dessa pro­posta, percebeu-se o interesse do vereador na área tombada do entorno do Museu Paulista, no Ipiranga, local de atuação da sua construtora (SOARES, DURAN, 2007). Em março de 1998, ainda durante a gestão Pitta, o vereador encaminhou à CMSP o PL 181/1998, que pro­punha desincorporar o Estádio Municipal Paulo Machado de Carvalho da classe de Bens de Uso Especial e passá-lo à classe de Bens Dominicais. A mudan­ça na classificação14 do imóvel possibilitaria que o comple­xo fosse concedido a privados além de, potencialmente, per­mitir sua venda ou desafetação (SÃO PAULO, 1998c). O le­gislador justificou a propositu­ra repetindo os argumentos de­fendidos pela gestão de Maluf (Ibid., p. 3) e incluiu o comple­xo esportivo, antes excluído da concessão por integrar a rede de centros desportivos municipais « destinada aos munícipes para a prática de esportes e lazer, atividades estas afetas ao poder público » (SÃO PAULO, 1995, p. 24). O PL não teve a mesma adesão do projeto anterior e a análise documental do proces­so indica que foi inicialmente arquivado por exceder o prazo regimental de apreciação pelas comissões legislativas (SÃO PAULO, 1998c, p. 6-7), mas foi, em seguida, desarquivado a pe­dido do então vereador Erasmo Dias (PDS), coronel do Exérci­to reformado, com carreira polí­tica iniciada durante a ditadura militar. O projeto desarquivado tramitou novamente nas comis­sões legislativas. As Comissões de Política Urbana e Meio Am­biente, Educação, Cultura e Es­portes e Administração Pública emitiram pareceres contrários (SÃO PAULO, 1998c, p. 10- 14). A Comissão de Constitui­ção e Justiça votou pela lega­lidade do PL e a Comissão de Finanças e Orçamento realizou duas audiências públicas antes de emitir seu parecer favorável pela execução do projeto se ga­rantir por « dotações orçamentá­rias próprias » (Ibid., p. 74). Fin­dada a etapa das comissões, o projeto foi discutido e aprovado em uma primeira sessão no ple­nário da CMSP, passados apro­ximadamente nove meses da emissão do parecer da CF, em 18 de novembro de 2003. Após dois anos de sua primeira apro­vação, foi discutido e aprovado novamente em 23 de novembro de 2005. Ao final das duas apro­vações houve a inclusão de uma Emenda que acrescentou um parágrafo ao PL determinando que a concessão se destinasse exclusivamente à « prática de atividades e eventos relaciona­dos ao esporte » (Ibid., p. 88). A Emenda foi aprovada e, em 08 de dezembro de 2005, o pre­feito de São Paulo, José Serra (PSDB), foi assim notificado acerca da decisão da CMSP. A reação de Serra foi o veto inte­gral da Lei que permitia a con­cessão do Pacaembu. No Ofício enviado à presidência da CMSP elencou os motivos do veto, que se destacam alguns trechos abaixo:

A propositura acaba por incor­rer em indevida ingerência do Legislativo nas atribuições próprias do Executivo, contrariando o princípio constitucional da in­dependência e harmonia entre os Poderes.
(...) Sob outra ótica, verifica-se que a utilização do estádio está voltada à sua fruição pelos muní­cipes, mostrando-se plenamente atendido o interesse público que deve revestir a destinação dos bens municipais.
(...) Além disso, a Prefeitura da Cidade de São Paulo está em vias de firmar convênio com a Fun­dação Roberto Marinho para a execução do Museu do Futebol, cujo projeto prevê o uso das ins­talações do Estádio Municipal Paulo Machado de Carvalho, sem prejuízo das atividades ali desenvolvidas relativas aos jogos de futebol e eventos especiais, de categoria artística, cultural e similares. (...) Finalmente, cabe por em relevo o significado pú­blico e social do Estádio Munici­pal, que é hoje, sem dúvida, um dos mais conhecidos nos meios esportivos. Recebe em sua estru­tura atividades da maior impor­tância para o esporte, em suas di­ferentes modalidades e diversos níveis, local, regional, nacional e internacional.
Por tais razões, vejo-me na con­tingência de vetar, integralmente, o texto aprovado, com fulcro no disposto no artigo 42, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, devolvendo o assunto ao reexame dessa Egrégia Câmara (Ibid., p. 93).

12O veto do prefeito foi reme­tido novamente às comissões e apenas em 12 fevereiro de 2019 foi decidido pela manutenção do veto do Prefeito (Ibid., p. 133).

Kassab: Comissão Especial

  • 15 A Fédération Internationele de Football Association (FIFA) define um conjunto de regras para os est (...)
  • 16 Por meio do requerimento RPS 0007/2009, de 24 de março de 2009, a Comissão ficou constituída com os (...)
  • 17 O desfecho da busca corinthiana pela «casa própria» foi solucionado pela construção de um estádio n (...)

13Gilberto Kassab engenheiro, economista e político (DEM) com trajetória política relacio­nada às associações de classe do setor imobiliário — integrou o Conselho Técnico de Econo­mia e Estatística do Sindicato da Habitação (Secovi) e o Con­selho Regional de Corretores de Imóveis (Creci) —, assumiu a prefeitura da cidade de São Paulo em dois momentos. Na primeira vez substituiu José Serra (PSDB) que renunciou à prefeitura paulistana para con­correr à vaga de governador do Estado de São Paulo. Posterior­mente, em 2008, venceu a dis­puta eleitoral e foi reconduzido ao cargo, indicando o médico e político Walter Feldman para ocupar a vaga de secretário do esporte na SEME. A reaparição do tema da concessão do Paca­embu no debate público ocorreu no contexto de anúncio do Bra­sil como país sede da Copa do Mundo de futebol e das Olimpí­adas, respectivamente nos anos de 2014 e 2016. Após a decisão os governos federal, estadu­al e municipal começaram ser questionados acerca da cons­trução de novos estádios ou da readequação dos existentes ao « Padrão FIFA »15 (NASCIMEN­TO, BARRETO, 2013). Nesse contexto foi formada na CMSP uma « Comissão de Estudos para debates e discussões sobre a destinação do Estádio Muni­cipal Paulo Machado de Carva­lho. Estádio do Pacaembu », em 15 de abril de 2009 (SÃO PAU­LO, 2009b). A Comissão cons­tituída por nove parlamentares16 se reuniu em seis oportunidades recebendo convidados como o secretário Walter Feldman, representantes do bairro e da associação de moradores Viva Pacaembu por São Paulo, o di­retor de operações do Museu do Futebol, representantes da Secretaria Municipal de Desen­volvimento Urbano (SMDU), o Presidente do CONPRESP e o Diretor de Marketing do Sport Club Corinthians. Os repre­sentantes da SEME e do Co­rinthians desejavam incluir o Pacaembu na lista estádios da Copa do Mundo e, mais espe­cificamente, o dirigente corin­thiano afirmava o entendimento da equipe de « que o Pacaembu é a solução prioritária para a questão da casa própria », res­saltando que tinham « condição de assumir compromisso com a integridade histórico-arquitetô­nica e condições de dar viabi­lidade econômica para o com­promisso » (Ibid.). Apesar dos demais convidados se dizerem contrários à concessão e favorá­veis à manutenção do complexo como « próprio do município » (e por ele administrado), a Co­missão encerrou os trabalhos com o parecer de que « a melhor alternativa é a de se proceder à concessão do Estádio Muni­cipal Paulo Machado de Car­valho – Estádio do Pacaembu à iniciativa privada » (Ibid.). O único vereador contrário à de­cisão foi Marco Aurelio Cunha (DEM), que votou pela conti­nuidade do Pacaembu como um equipamento público da cidade, sem que algum time específico se tornasse seu coproprietário17 (Ibid.). Tão relevante quanto essa discussão foi a promulga­ção de Lei que instituiu o Pro­grama Municipal de Parcerias Público-Privadas e criou a São Paulo Parcerias (SPP), em 16 de outubro de 2007 (SÃO PAU­LO, 2007). O programa se des­tinava a « promover, fomentar, coordenar, regular e fiscalizar a realização de parcerias públi­co-privadas no âmbito da admi­nistração pública direta e indi­reta ». A gestão seria feita por meio do Conselho Municipal de Desestatização e Parcerias (CMDP), « vinculado ao Gabi­nete do Prefeito, que definirá as prioridades quanto à implanta­ção, expansão, melhoria, gestão ou exploração de bens, servi­ços, atividades, infraestruturas, estabelecimentos ou empreendimentos públicos » (Ibid.). Em adição, Kassab instituiu em abril de 2010 um decreto esta­belecendo um conjunto de pro­cedimentos que facilitava a re­cepção e avaliação de quaisquer formatos de PPPs constantes na legislação. Essa normativa seria absorvida pelo Plano Diretor Estratégico (PDE) de 2014 por meio da Manifestação de Inte­resse Privado (MIP), como ve­remos em seguida (SÃO PAU­LO, 2010).

Haddad: PDE, PIU e Concessão

  • 18 Entrevista com vereador em exercício, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

E no Haddad foi uma iniciativa mais do Jatene que era o secre­tário de esportes… não era uma coisa muito abraçada pela gestão até onde eu sei, tanto que não andou, né? É uma pauta muito do Jatene, que era o secretário de esportes e enfim, sempre se falou, mas não, nunca vi nada muito concreto18.

14A fala do legislador entrevis­tado alude à tentativa da gestão de Fernando Haddad, que tinha Celso Jatene como Secretário de Esportes e Lazer, de reali­zar a concessão do Pacaembu. A alegação de que o projeto não teria sido « abraçado » pelo governo Haddad poderia se de­ver à prioridade da gestão em aprovar Plano Diretor Estraté­gico (PDE), marco regulatório de orientação da política urba­na da cidade, elaborado com a participação da sociedade (SÃO PAULO, 2014), incorporou dois instrumentos que viriam a in­fluenciar o processo de conces­são do Pacaembu. O primeiro deles foi a delimitação no zone­amento das Zonas de Ocupação Especial (ZOE). O segundo foi a criação dos Projetos de Inter­venção Urbana (PIU).

  • 19 As Zonas são definidas pelo Art. 32º. Integram o zoneamento: I - Zona Exclusivamente Residencial - (...)

15As ZOE, criadas pelo PDE de 2014 tiveram seu papel rea­firmado posteriormente com a promulgação da Lei de Parcela­mento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS). A LPUOS é a lei que determina os tipos de ocupação, aproveitamento do terreno, per­meabilidade, gabarito e tipo­logia de edifício para todas as áreas da cidade (SÃO PAULO, 2016b). Como o PDE de 2014 foi publicado antes da revisão da LPUOS, o primeiro definiu as Zonas19 integrantes do zonea­mento, e o segundo especificou seus parâmetros de ocupação. De acordo com os artigos 32º e 39º do PDE, as ZOE « são por­ções do território com caracte­rísticas ou com destinação es­pecífica que requerem normas próprias de uso e ocupação do solo ». As ZOE são parcelas da cidade « destinadas a abrigar predominantemente ativida­des que, por suas característi­cas únicas, como aeroportos, centros de convenção, grandes áreas de lazer, recreação e es­portes, necessitam de disciplina especial de uso e ocupação do solo » (SÃO PAULO, 2014). A inclusão das ZOE no PDE de 2014 instituiu um regime de exceção para essas áreas da ci­dade consideradas detentoras de « características únicas ». Cabe ressaltar que não existe carac­terização específica a respeito de que tipo de atividade é de­senvolvida nessas localidades, e se elas devem ser preservadas, transformadas ou moderniza­das, apenas se determina por meio dessa demarcação um re­gime de zoneamento diverso do entorno de tais porções do ter­ritório. O PDE (2014) também criou os Projetos de Intervenção Urbana (PIU), definidos no ca­pítulo que trata dos « instrumen­tos de política urbana e de ges­tão ambiental », por meio do art. 136º, transcrito abaixo:

Os Projetos de Intervenção Ur­bana, elaborados pelo Poder Público objetivam subsidiar e apresentar as propostas de trans­formações urbanísticas, econô­micas e ambientais nos parâ­metros onde forem aplicados os instrumentos de ordenamento e reestruturação urbana, como as operações urbanas, as áreas de intervenção urbana, áreas de es­truturação local e concessão ur­banística (Ibid).

  • 20 As Operações Urbanas Águas Espraiadas e Faria Lima são exemplos das transformações físicas possibil (...)

16De acordo com D’Almeida (2019), os PIUs foram criados para possibilitar alternativas às Operações Urbanas Consor­ciadas (OUC), que são instru­mentos voltados ao incentivo de grandes transformações no território20. Com o objetivo de « subsidiar e apresentar propos­tas de transformações urbanísti­cas, econômicas e sociais » (Id.), são consideradas as Parcerias Público-Privadas (PPPs) em seu cálculo de viabilidade, assim como nas OUC. A necessidade de oferecer outras opções para a produção urbana vinha tan­to do contexto de crise econô­mica (a partir de 2014) quanto pelo envolvimento das grandes empreiteiras em escândalos de corrupção, principais mobiliza­doras das Grandes Obras Públi­cas envolvidas nas OUC. O PIU foi, assim, proposto como um ‘procedimento’. Nas palavras de D’Almeida:

O primeiro fato distintivo do PIU é que ele é apresentado pela ges­tão municipal não como um ins­trumento, mas como um procedi­mento. Logo, ele possui caráter de procedimento administrativo que estabelece um rito específico para elaboração, avaliação e vali­dação da proposta de estruturação de um projeto urbano, podendo incorporar qualquer instrumento urbanístico para sua implemen­tação (D’ALMEIDA, 2019 apud. SÃO PAULO, 2016a).

17A diferença entre cada PIU se deve à heterogeneidade das situações em que se opta por desenvolver a intervenção. A criação desse procedimento gerou uma etapa de realização de estudos e propostas para a áreas de intervenção urbana. Buscava-se contornar a forma jurídica frequentemente assu­mida pela legislação urbanística de modo a ilustrar as propostas com o suporte de imagens, ma­pas, modelagens econômicas e até propostas de como o projeto poderia ser subsidiado. Esse re­curso visava imprimir eficácia, eficiência e efetividade para os projetos urbanos (APPARECI­DO JUNIOR, 2017). Um dife­rencial do PIU é que ele pode ser proposto tanto pelo Poder Público quanto pela iniciativa privada, por meio de uma MIP. De acordo com D’Almeida (2019), os PIUs propostos por MIP são convertidos em dispo­sitivos de concessão do solo ur­bano (D’ALMEIDA, 2019).

  • 21 Jatene foi eleito vereador pela primeira vez em 2001 e cumpriu cinco mandatos consecutivos. Com a v (...)
  • 22 O número do processo aberto no Condephaat solicitando informações sobre a «Modernização, Restauraçã (...)

18Paralelamente às discus­sões do PDE e da LPUOS foi apresentada pela SEME uma proposta de concessão do Pa­caembu, defendida pelo então Secretário do Esporte, Celso Jatene21. O Comunicado de Chamamento Público nº 01/ SEME/2015 era voltado à co­leta de propostas de eventuais interessados em atualizar o Pa­caembu para uma arena padrão Fifa. Após a submissão de pro­postas foi aberto um « pedido de informações »22 para submeter os projetos à aprovação dos ór­gãos de patrimônio. As propos­tas de intervenção foram rejei­tadas pelo CONDEPHAAT que acatou o parecer do presidente à época, Roberto Assis Lefèvre, por meio do qual afirmou que os órgãos de patrimônio deveriam ser consultados antes da elabo­ração do edital de chamamento:

Salienta-se ainda, inicialmente, a forma equívoca de, ao invés de partir de um quadro preservacio­nista já cabalmente configurado, abrir um chamamento público para depois consultar o órgão estadual de preservação, como a colocá-lo na posição de to­mar a iniciativa de impedir uma pretendida ‘modernização’, que se configura na realidade como uma ampla descaracterização do patrimônio tombado nos níveis estadual e municipal (SÃO PAU­LO, 2016c, p. 49).

Aprendizados

19O PL 354/1995 de Maluf ob­teve a aprovação para o arren­damento da Anhembi Turismo S/A, mas a concessão do Paca­embu foi retirada e o Executivo acabou não protocolando um novo PL adicional para tratar da matéria. A gestão Pitta, por sua vez, aprovou o Promude como forma sinalizar receitas futuras e avançar na renegociação da dívida com a União, mas o Edi­tal de concorrência nem chegou a ser lançado. Paralelamente a CMSP, instigada pelo « vereador construtor » Domingos Dissei — futuro avalista da concessão do Pacaembu no TCM — con­seguiu aprovação de um PL que permitia a concessão graças à mudança de categoria (de Bem de Uso Público para Bem Do­minical) conferindo ao Paca­embu um status equivalente ao de um terreno público vazio e sem destinação. A iniciativa foi integralmente vetada por Serra, que acusou ingerência do Le­gislativo em ações privativas do Executivo. No mandato de Gil­berto Kassab, mais uma vez, a CMSP se mobilizou, montando uma Comissão para estudar e debater o assunto, e que emitiu parecer favorável à concessão administrativa mesmo com fa­las contrárias da sociedade ci­vil, de integrantes de secretarias de governo e de especialistas em patrimônio. Recomendou-se o repasse do equipamento ao Corinthians, que à época mani­festava o interesse em assumir a gestão do Estádio.

20Outros dois movimentos que à primeira vista poderiam pas­sar batido na gestão de Kassab foram a Lei que instituiu o Pro­grama Municipal de Parcerias Público-Privadas e Decreto que instituiu procedimentos de re­cepção de propostas de PPPs (SÃO PAULO, 2007; 2010), ou seja, a normatização de um canal de recepção de propostas e a sinalização de que o Poder Público estava aberto a parce­rias, a serem estudadas caso a caso, de acordo com a deman­da. E, por fim, da gestão Had­dad, que com o PDE de 2014 demarcou zonas de exceção, as ZOE, e criou um procedimento genérico denominado PIU, que assimilou o decreto de Kassab e institucionalizou um canal de comunicação oficial entre setor privado nas ações públicas por meio dos PIUs propostos via MIP.

21O que se poderia tirar de tudo isso? Em primeiro lugar, a evidência de um interesse pri­vado na concessão do Pacaem­bu, advinda principalmente de times de futebol que não tinham estádios capazes de comportar o público de grandes partidas (CORINTHIANS pode com­prar o Pacaembu, 1994; BRES­SAN, 2000, p. E3). Além disso, que era um projeto impopular, fato que criava obstáculos para sua aprovação na Câmara dos Vereadores. Por último, que os órgãos de patrimônio se colo­cavam ao lado da população e ressaltavam a necessidade de preservação do complexo, tan­to de suas atividades esportivas quanto de seu espaço físico. Mudanças deveriam ser feitas por aqueles que pretendiam mu­dar o destino da concessão do Pacaembu que até aquele mo­mento ficou parado no legislati­vo e falhou em obter aprovação dos órgãos de patrimônio muni­cipal (CONPRESP) e estadual (CONDEPHAAT).

Dória/ Covas:« Acelera SP »

  • 23 Entrevista com vereador em exercício, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

Concessão é uma coisa que já existe na cidade há muito tempo (...) então não é um tema que não exista. É que o Dória transfor­mou em pauta de campanha com o espírito do tempo, onde a priva­tização virou um mote da direita e deixou de ser uma coisa en­vergonhada. E com isso ele veio com essa pauta de privatização sem nenhum estudo, na verdade. (...) É possível ter uma conces­são, mas tem que ser desenhada a partir do interesse público. En­tão, você tem esses processos que na verdade vêm do privado para o público. E onde tem interesse privado eles montam uma con­cessão. Tanto que, no caso dos parques, se concedeu o Ibirapue­ra e os outros parques estão aban­donados. Você consegue onde é possível ter alguma receita, por­que não tem uma política de par­ques… e no caso do Pacaembu, ele tinha um custo ridículo, acho que era 9 milhões por ano.
(...) E aí o Dória, na verdade, não é porque o projeto é melhor, é que ele construiu uma equação melhor, é porque é coisa da po­lítica do espírito do tempo. Aí como a fala de privatização virou uma pauta eleitoral — coisa que não havia sido na cidade, pelo menos —, virou uma forma de uma promessa de campanha (...). Ele sempre quis apontar para os apoiadores dos setores que ele queria conquistar que ele era ca­paz de privatizar. Nessa senha privatizante, essa coisa bem ne­oliberal, então tinha que mostrar que ele era capaz de fazer aquilo que, na prática, poucos fizeram até então. (...) Então ele acelerou essa política, acelerou aprovan­do na Câmara, porque ele pouco tinha de elementos construídos. Aí, nas várias tentativas dele, [como a] do autódromo de In­terlagos, o Pacaembu foi o que acabou [saindo do papel], talvez porque tinha um acúmulo da épo­ca do Haddad ele conseguiu fazer a concessão primeiro, né?
(...) Ele quis sinalizar e, de al­guma maneira ele sinalizou, né? Porque ele tinha uma pauta aqui (...), tudo era sinalização para o mercado de que ele era um cara capaz de implementar essas pau­tas que o chamado « mercado » quer23.

22O comentário do legislador entrevistado relaciona a mudan­ça no desfecho da concessão do Pacaembu a uma união entre o espírito do tempo e o aprendi­zado advindo do governo ante­rior. Foram assim redesenhadas as estratégias com vistas a de­monstrar ao « mercado » a capa­cidade da gestão em implemen­tar os projetos de privatização. As estratégias simultaneamente implementadas ao longo dos anos de 2017 e 2019 foram: (I) rearranjo institucional; (II) inversão de etapas; (III) publi­cidade direcionada; (IV) frag­mentação do processo; (V) par­ticipação contra participação e (VI) judicialização do conflito.

Estratégia #1: Rearranjo Institucional

  • 24 Em junho de 2018, o TJSP acatou um pedido de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) do MPSP, d (...)

23O primeiro ato da gestão Dó­ria foi a publicação de um de­creto por meio do qual foram criados e extintos secretarias e cargos24 (SÃO PAULO, 2017a). A partir dessa normativa se criou a Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias (SMDP) com o objetivo de elaborar diretrizes e « formular, coordenar, articular e executar políticas para o estabelecimen­to de parcerias estratégicas com o setor privado », além da « ins­tituição de plano de desesta­tização do Município de São Paulo, visando a melhoria da prestação de serviços públicos municipais e maior eficiência administrativa da Prefeitura do Município de São Paulo » (SÃO PAULO, 2017a, grifo nosso). A secretaria teve papel central na concessão do Pacaembu por seu protagonismo na condução do Plano Municipal de Desestati­zação (PMD). O PMD ganhou destaque no rol de projetos es­tratégicos do governo Doria a partir da publicação do Plano de Metas, em 31 de março de 2017, quando a gestão — apoia­da na promessa de um « impac­to financeiro » de R$ 5 bilhões para a prefeitura — incluiu uma lista de equipamentos e terrenos públicos a serem « desestatiza­dos » (SÃO PAULO, 2017b). A formulação desse pacote se sus­tentava no discurso de má utili­zação e subaproveitamento dos equipamentos geridos pela pre­feitura. Baseava-se, também, na afirmação de que a manutenção desses gera custos sem previsão do « potencial de renda que po­deria ser alcançado ». Pode-se compreender a partir disso que a justificativa econômica pau­tou a inserção do complexo es­portivo no « pacote de desestati­zação ». De acordo com o Plano de Metas, ao « transferir para a iniciativa privada a gestão de alguns ativos, a Administração Pública reduz suas despesas, aumenta suas receitas e melhora o serviço público » (SÃO PAU­LO, 2017b, p. 13).

24Essa relação entre « pressuposto » — serviços públicos são insatisfatórios, subutilizados, onerosos e defasados — e « solução » — transferência da gestão pública para a gestão privada — é uma métrica consolidada pela modelo neoliberal de gestão go­vernamental. Há um empenho dos defensores dessa lógica em deslegitimar a esfera pública e categorizá-la como problema, como insensível às deman­das dos usuários (consumido­res). De modo a « resolver essa questão », as empresas privadas oportunamente se prontificam a assumir os serviços antes pres­tados pela municipalidade. A máxima neoliberal prega que devido à necessidade de aten­der às exigências dos clientes e sobreviver ao mercado con­correncial, a entrada do setor privado melhoraria a eficiência da administração desses bens e, « consequentemente », a pres­tação dos serviços (DARDOT, LAVAL, 2016, p. 302).

  • 25 As pesquisas de campo e conversas com funcionários e ex-funcionários da SP Urbanismo indicam uma mu (...)
  • 26 Lei nº 16.068/2019.
  • 27 O PIU Pacaembu foi financiado com dinheiro do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). O FUNDURB (...)
  • 28 As atualizações das «oportunidades» para o setor privado são periodicamente anunciadas pela empresa (...)

25Se de um lado o PMD defi­niu a lista de « ativos » a serem privatizados, alienados ou con­cedidos, abrindo frente para a ação governamental, de outro, houve redefinição e redistri­buição das atribuições das se­cretarias e empresas públicas, resultando na fragmentação do projeto entre empresas como a SP Urbanismo e SP Parcerias, que ampliavam sua atuação in­corporando as técnicas de ges­tão típicas do setor privado25. A SP Urbanismo foi constitu­ída em 2009, durante a gestão Kassab, após a extinção da Em­presa Municipal de Urbaniza­ção (EMURB) (SÃO PAULO, 2009a). As funções antes assu­midas pela EMURB foram divi­didas entre as empresas recém-criadas, a SP Obras — vinculada à Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB) — e a SP Urbanismo — subordinada à Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SMDU)26. Assim, a SP Urbanismo passou a integrar a Administração Indireta, assu­mindo a função de desenvolver projetos urbanos. Atualmente, a empresa é duplamente finan­ciada pelo governo, que custeia a folha de pagamento de seus funcionários e a contrata para o desenvolvimento dos PIUs. O PIU Pacaembu, por exemplo, é fruto de um contrato de pres­tação de serviços no valor de R$500.000,00, lavrado entre a prefeitura e a SP Urbanismo27. A SP Parcerias (SPP), por sua vez, é uma sociedade de econo­mia mista criada em 2007. Em 2017 teve seu estatuto modifi­cado para incluir como « objeto social » « viabilizar e garantir a implementação (...) do Plano Municipal de Desestatização » (SÃO PAULO, 2017d). Além disso, tem a atribuição de « es­truturar projetos de infraestru­tura, concessões, parcerias pú­blico-privadas, desestatização e outros projetos de interesse público, fornecer subsídios téc­nicos e auxiliar na implementa­ção, conforme diretrizes fixadas pelo Poder Executivo » e auxi­liar as esferas pública e privada a formular e implementar proje­tos de « desestatização » nas suas mais variadas formas (Ibid.). O regime jurídico estatutário da empresa determina que o mu­nicípio detenha no mínimo de 51% de ações com titularidade direta e direito a voto, poden­do o restante ser adquirido por pessoas jurídicas ou empresas. Esse aspecto constitutivo inclui em suas atribuições o auxílio a particulares na formulação e implementação de projetos de desestatização. A SPP também goza de exclusividade na pres­tação de serviços desta natureza para a administração pública di­reta e indireta28, assim como a SP Urbanismo.

Estratégia #2: Inversão de Etapas

  • 29 Wilson Poit é um engenheiro e político, com atuação na área de engenharia e PPPs. Em seu perfil da (...)

26Em 1º de junho de 2017, o então secretário de desestatiza­ções e parcerias, Wilson Poit29, publicou uma Portaria no Diá­rio Oficial e protocolou um PL na CMSP. Por meio da Portaria instituiu Chamamento Público para o Procedimento de Ma­nifestação de Interesse (PMI), voltado à « apresentação de estudos de modelagem opera­cional, econômico-financeira, jurídica e de engenharia e ar­quitetura para a modernização, restauração, gestão, operação e manutenção » do complexo esportivo do Pacaembu (SÃO PAULO, 2017e, p. 3). O PL, por sua vez, visava a aprovação da Câmara e a disciplinarização da concessão do Pacaembu no âmbito do PMD (SÃO PAULO, 2017f). Logo em seguida, foi também protocolado um PL que versava de forma mais ampla sobre o PMD, englobando todas as « concessões e permissões de serviços, obras e bens públicos que serão realizadas no âmbito do Plano Municipal de Desesta­tização – PMD » (SÃO PAULO, 2017g). A sincronicidade entre a portaria que instituiu o PMI e a apresentação do PL que auto­rizou a concessão fez com que a Câmara aprovasse o PL autori­zativo antes de saber quais eram as propostas do Executivo para o equipamento. No trecho abai­xo, o legislador entrevistado co­mentou essa particularidade:

  • 30 Entrevista com vereador em exercício, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

E a gente vê que esses modelos de concessão que foram aprova­dos primeiro foram cheques em branco pela câmara. O que teve aqui era uma autorização para fazer uma concessão, mas não ti­nha o desenho da concessão. En­tão pouco se debateu sobre esse desenho, que acho que esse era o debate que tinha que ser feito. Eventualmente uma concessão pode ser feita, mas qual o interes­se público? De que maneira ela vai ter controle social? De que maneira ela vai poder ser bem desenhada? Esse debate fica para o Executivo, não é um debate com a sociedade e teria na Câma­ra Municipal (teoricamente) um desses espaços para discussão. Mas o debate não existiu30.

  • 31 Apesar dessa dissincronia regulamentar, com um procedimento acontecendo antes da lei que disciplino (...)
  • 32 O pedido de abertura do PIU Pacaembu foi oficializado pelo «Ofício nº 213/2017/ SMDP/GAB» documento (...)
  • 33 Essas informações estão listadas no PDE (2014) e no Art. 2º do Decreto nº. 56.901/2016, (SÃO PAULO, (...)
  • 34 O ETGC foi criado em 2014 para imprimir agilidade às decisões sobre tombamento, intervenção em Bem (...)

27Na prática, a gestão Dória inverteu as etapas do processo ao instituir o PMI antes de ob­ter a aprovação da concessão na CMSP. A inversão de etapas, entretanto, só foi oficializada com a aprovação do PMD, que ocorreu em momento posterior31 (SÃO PAULO, 2017g). Findada a etapa do PMI, em 04/10/2017, Wilson Poit solicitou junto à SMUL o pedido de instauração do processo de elaboração do PIU Pacaembu32. O processo que levou à formulação do de­creto durou seis meses, durante os quais foi preparada a docu­mentação preliminar. Ao final desses foi entregue um relató­rio de 65 páginas contendo as informações necessárias para a publicação do ato normativo33. Isso fez com que o PIU Paca­embu cumprisse uma função diversa daquela prevista pelo PDE (2014) — que estabeleceu os PIUs como um processo pre­liminar de elaboração estudos, mapas, imagens, modelagens, etc. A inversão de etapas por meio do PMI também permi­tiu a aferição das propostas de intervenção arquitetônica no Bem Tombado. Dos cinco pro­jetos inscritos, apenas um foi aprovado « com ressalvas » pelo CONPRESP, CONDEPHAAT e DPH, que se manifestaram con­juntamente pela admissibilida­de desse projeto em um parecer do Escritório Técnico de Gestão Compartilhada (ETGC)34, in­cluído no Edital de concessão para nortear as propostas dos concorrentes, ilustrando as di­retrizes aprovadas pelos órgãos de tombamento. O Edital foi publicado dois meses após a publicação do Decreto nº 58.226, de 15 de maio de 2018, que dis­põe sobre o PIU Pacaembu.

Estratégia #3: Fragmentação

  • 35 A partir de fevereiro de 2019, deixou de ser uma secretaria independente e foi subordinada à Secret (...)

28A fragmentação pro­cedimental foi uma estra­tégia voltada a imprimir « eficácia » na gestão governa­mental e decorreu do rearran­jo de secretarias e empresas descrito anteriormente. A ges­tão Doria-Covas, ao instituir o PMD e definir a « desestatização » como política municipal prioritária, tirou o protagonismo da SMDU nos projetos como o PIU Pacaembu, que propunham transformações do espaço ur­bano. Ao listar tais equipamen­tos públicos no PMD, vinculou os processos de concessão à SMDP, independentemente das secretarias às quais esses equi­pamentos estavam vinculados, que só entraram no final do processo, após o PMI e o PIU. Nessa distribuição de tarefas, a SP Urbanismo se concentrou na elaboração dos PIUs e a SP Parcerias analisou e sistemati­zou as propostas enviadas pelos proponentes no PMI. A SMDP35 foi, assim, a única secretaria envolvida durante todo o pro­cesso, e a SP Parcerias e a SP Urbanismo foram sendo mo­bilizadas para o cumprimento de funções específicas do pro­cesso. A SEME, que adminis­trou o complexo esportivo do Pacaembu por cerca de oitenta anos, se encarregou dos trâmi­tes burocráticos de publicação e republicação do edital, ade­quando-o aos apontamentos fei­tos pelo MP e pelo TCM. Além disso, ficou encarregada de fa­zer a transição de operações e fiscalizar o andamento do con­trato de concessão, indicando um funcionário para o cargo de « gestor do contrato » e acompa­nhar o plano de intervenções da concessão e o cumprimento dos « encargos » da concessionária (na ocasião de eventuais pro­blemas, seu papel é encaminhá­-los às secretarias e empresas envolvidas diretamente no de­senho concessão e na emissão dos alvarás). A fragmentação estratégica adotada pela gestão separou em etapas, empresas e secretarias a responsabilidade por cada parcela da concessão do Pacaembu, sem que o órgão responsável pelo equipamento coordenasse todo processo.

Estratégia #4: Baixa Publicidade

  • 36 Tal constatação é fruto da vivência da pesquisadora como usuária do complexo esportivo entre os ano (...)
  • 37 Os escritórios de direito especializados em modelagem jurídica de concessões e PPPs mantêm seus cli (...)
  • 38 A publicação no Diário Oficial é imprescindível para garantir o mínimo de publicidade e evitar judi (...)

29A constatação de que o pro­cesso careceu de maior divulga­ção se fundamenta em pesquisa documental que verificou que os principais veículos de divul­gação das etapas do PIU Paca­embu e do edital de concessão foram os sites da PMSP, da SMDP e o Diário Oficial. Tal aspecto também foi percebido empiricamente na utilização do complexo. O desconhecimento e a preocupação com o futuro das atividades desportivas reali­zadas no Pacaembu eram temas frequentes entre os usuários36. Mas se isso era verdade para o público em geral, tal questão não atingiu eventuais interes­sados na concessão por dispo­rem de canais específicos para receber informações37. Algumas etapas do processo, como novas versões do edital de Concorrên­cia foram publicadas apenas no Diário Oficial38, dificultando o acompanhamento das mudan­ças e novidades pela socieda­de. O entendimento acerca da publicidade — que aos olhos do público foi percebida como insuficiente — não era com­partilhado pela prefeitura. Um técnico jurídico entrevistado, envolvido no processo de ela­boração do PIU Pacaembu, ma­nifestou que a publicidade se dava pela publicação dos mate­riais na página web da PMSP:

  • 39 Entrevista concedida para esta pesquisa no dia 22 de fevereiro de 2022.

Servidor técnico jurídico da SP Urbanismo: Então, [em] qual­quer Projeto de Intervenção Ur­bana, [em] qualquer estudo, [a administração pública] é obriga­da a discutir com a população em seus processos decisórios. Sem­pre no final a administração pú­blica vai dizer qual é a solução, mas a solução tem que ser ade­quada e coerente com o processo que ela desenvolveu, e o proces­so tem que ser efetivo. (...) no ramo do direito urbanístico isso é fundamental — a tal da gestão democrática das cidades. Está lá no Estatuto da Cidade.
(...) Então, o que que a gente sempre fez questão de fazer na São Paulo Urbanismo, nos nos­sos processos de PIU é publica[r] tudo. Traz toda a informação põe no Website o processo, põe as atas, põe as informações, põe os estudos, põe as revisões, para que tudo possa ser sindicado. (...) «Publica tudo» significa trazer para luz as questões. É deixa o pessoal debater. Porque no fim do dia alguém vai ter que dizer o que que é bom, o que é ruim, o que que é adequado, o que que é inadequado. E, sem dúvida que esse alguém é o município. Mas ele precisa ser coerente com a instrução do processo que foi feito.
Stela Da Dalt: Mas «publica tudo» é publicar no site, no Di­ário Oficial, no Gestão Urbana... em tudo? Ou...
Servidor técnico jurídico da SP Urbanismo: ...todos os lugares. Diário Oficial é obrigatório, mas para coisas sintéticas, né? Você lê o diário oficial todo dia? (...) Então, ninguém lê. (...) Porque, o que acontece [é que] o Diário Oficial é, juridicamente falan­do, uma condição de eficácia de alguns atos. Publicou. (...) [A] cho que é insuficiente, embora seja uma condição necessária à validade do ato, juridicamente falando. Isso não é o que vai ca­racterizar publicidade, né? En­tão, o que eu falava — falo —, « põe tudo no Website ». Põe tudo no Website, publica todas as pro­vidências que estão sendo to­madas, os caminhos estão sendo percorridos, para a gente poder lá no fim dizer que a decisão que foi tomada para esse projeto urbano é resultante do processo de dis­cussão pública que aconteceu.
(...) Se você deixa a Participação Popular decidir o que vai ser fei­to... ferrou, porque isso é a ins­titucionalização do Lobby, isso é trazer o Cavalo de Troia para den­tro da administração pública
39.

30Vê-se que, para garantir pu­blicidade do processo, a instru­ção procedimental específica da SP Urbanismo era publicar tudo na página web da prefeitura. Mas, como disse, a fragmen­tação procedimental implicou também em distintas « políticas » de publicidade em cada empre­sa ou secretaria responsável por um « pedacinho » da concessão. Para uma discussão pública qualificada realmente acontecer as informações sobre o proces­so precisavam chegar à popula­ção. Mas esse acompanhamento se limitou àqueles que acessam frequentemente a página da prefeitura e consultam o Diário Oficial (coisa que poucos fa­zem, como nosso entrevistado mencionou —« você lê o Diá­rio Oficial todo dia? Então, nin­guém lê »).

Estratégia #5: participação contra a participação

  • 40 Entrevista concedida para esta pesquisa no dia 22 de fevereiro de 2022.

(...) o que eu estava falando de participação dos interessados e conformação aí da decisão administrativa... é... esse caldo de informações, que tem um filó­sofo italiano que chama Cassese, ele fala assim da arena pública de discussão: «a arena pública tem que ser ativa», e no direito urbanístico ela tem que ser ativa antes do projeto, durante elabora­ção do projeto, após a elaboração do projeto, durante a implantação do projeto, né... a arena pública tem que estar constantemente ativa porque é a sociedade que fiscaliza. Se deixar para órgãos de fiscalização não vai acontecer nada, e o saber da sociedade so­brepuja em muito o saber — em termos de olhar para cidade — de qualquer Conselheiro Tribunal de Contas. Então, na construção é isso, a participação dos interes­sados tem um peso enorme. E é um peso enorme ponderado com as informações técnicas para fins de construção do projeto40.

31Tanto a Constituição Federal quanto a Lei Orgânica do Mu­nicípio e o Estatuto da Cidade ressaltaram a importância da democracia participativa. Essas legislações determinam a obri­gatoriedade de incluir processos participativos como parâmetro legitimador das políticas urba­nas. Muito embora a participa­ção social esteja inscrita na lei, a experiência da autora em con­selhos de políticas públicas e outros processos participativos, revela que a premissa da « gestão democrática das cidades » não é efetivamente implantada. Os es­paços de debate são operaciona­lizados, produzindo uma situa­ção em que a participação acaba sendo utilizada contra a própria participação. Seja pelo o apare­lhamento das instâncias partici­pativas, seja pelo esvaziamento das atribuições dos conselhos, seja por meio da omissão do poder público em responder as solicitações da sociedade, nes­se cenário a participação social ocorre como fachada legitima­dora dos processos, tendo seu sentido desvirtuado (RIZEK, 2004; ROLNIK, 2020).

32Com instauração dos PIUs foi necessária à realização do processo participativo para cumprir com os requisitos exi­gidos pela legislação (SÃO PAULO, 2014; 2016a). Foram feitas, assim, duas consultas públicas, com 17 e 24 dias de duração, respectivamente. A primeira ocorreu em feverei­ro de 2018, aproximadamente dois meses antes da publicação do Edital de Licitação. No dia do lançamento do edital, em 29 de março de 2018, a população teve 20 dias para olhar a docu­mentação — composta por 18 arquivos em formato PDF, to­talizando 265 páginas — e se manifestar na segunda consulta pública. Após o encerramento da consulta os questionamentos foram sistematizados e publica­dos. Houve apenas uma audiên­cia pública para a população se manifestar, que foi relatada pelo jornalista esportivo, Demétrio Vecchioli (2018), único repre­sentante da mídia a cobrir da so­lenidade. Em publicação em seu blog « Olhar Olímpico », intitula­da « Sem divulgação, audiência do Pacaembu tem 9 perguntas e respostas evasivas », o jornalista descreve o teor da audiência:

Sempre que um secretário vai inaugurar uma obra ou benfei­toria, a prefeitura de São Paulo convida a imprensa a acompa­nhar. Mas, nesta sexta-feira, não houve comunicação de que acon­teceria a única e definitiva audi­ência pública para discutir com a municipalidade a privatização do Pacaembu. Esvaziado, o encontro reuniu não mais que 40 pessoas no auditório do Museu do Futebol, também no Pacaembu. A população paulistana teve exa­tas 1 hora e 42 minutos para ten­tar tirar suas dúvidas sobre uma concessão que promete impactar os cofres da prefeitura em mais de R$400 milhões. Deu tempo de nove perguntas e uma série de respostas evasivas.
Apesar da importância do evento, sobre o qual sequer a associação de moradores foi informada – uma associada ficou sabendo na quarta por intermédio de um fun­cionário e avisou outros mem­bros –, a prefeitura não mandou nenhuma autoridade de primeiro escalão à audiência.
Fizeram parte da mesa a presi­dente (Ana Beatriz Monteira) e o diretor (Sérgio Lopes) da SP Parcerias, sociedade de econo­mia mista ligada à Secretaria de Desestatizações, um diretor da secretaria de Urbanismo, Leonar­do Amaral, e a secretária-adjunta de Esporte, Ana Lídia Santana, que está no cargo há apenas cin­co meses. Não estiveram presen­tes nem o secretário de Esporte, Jorge Damião, nem o de Desesta­tizações, Wilson Poit, que são os cabeças do processo. A audiência começou com atraso, pouco de­pois das 14h, e terminou antes do horário determinado, que era às 16h (VECCHIOLI, 2018).

  • 41 Na devolutiva, a Prefeitura responde todos os questionamentos relativos à concessão com as justific (...)

33Além das respostas ofereci­das na audiência pública, houve um total de 42 (quarenta e duas) contribuições enviadas por es­crito nos períodos de consul­ta pública: 34 (trinta e quatro) manifestavam a necessidade de (a) preservação do patrimônio arquitetônico, (b) o respeito ao zoneamento e às resoluções de tombamento e (c) do complexo esportivo continuar público em cenário de administração pri­vada; 6 (seis) levantam dúvidas acerca do custo de manutenção do complexo alegado pela pre­feitura para justificar a conces­são; 1 (uma) expunha sugestões urbanísticas para a intervenção, como uma integração paisagís­tica entre a Avenida Pacaembu e a Marginal Tietê e 1 (uma), feita por parte da Companhia de Gás de São Paulo, elencava pontos a serem considerados em relação à infraestrutura de gás41.

« Modo de gestão democrática » nunca implantado

  • 42 Além ter frequentado o Pacaembu por cinco anos, a autora começou a atuar, a partir de 2020 em coleg (...)
  • 43 As falas da Diretora da SP Parcerias ocorreram em uma reunião presencial no MPSP, no dia 26 de agos (...)

34A apreensão da estratégia de argumentar que o processo foi participativo para rejeitar os pedidos por mais participação reflete o processo vivenciado na pesquisa empírica partici­pante42. Esse entendimento foi fruto de uma tentativa frustrada em fiscalizar e acompanhar a concessão de perto. O PIU Pa­caembu foi aprovado com um « modo de gestão democrática », uma instância de fiscalização composta paritariamente por poder público e sociedade civil para fazer o controle social da concessão que, entretanto, nun­ca saiu do papel (DA DALT; SANTORO, 2022). Após o MP enviar à SP Urbanismo um questionamento sobre os moti­vos da não implementação, jun­tamente com uma solicitação de cumprimento do decreto do PIU Pacaembu, a empresa alegou ausência de objeto a ser fisca­lizado. Esse assunto gerou uma troca de ofícios e relatórios, com posições divergentes entre representantes do governo e da sociedade civil. A discordância resultou na convocação de uma reunião entre MP, SP Urbanis­mo, SP Parcerias, Secretaria de Governo (SGM) e membros do CPM-Sé (incluindo esta pesqui­sadora) e moradores do bairro do Pacaembu. No encontro, a diretora da SP Parcerias afir­mou que os processos eram pú­blicos e que o momento oportu­no de contribuição da sociedade já havia acontecido em 2018. Alegou que o PIU e a concessão eram coisas distintas e que não poderiam ser confundidas, afir­mando também que o contrato de concessão era responsabili­dade da SEME. Por fim, afir­mou que as informações eram sempre publicadas no Diário Oficial, e que os CPM já eram uma instância de controle com legitimidade, não havendo ne­cessidade de se criar outra esfe­ra de fiscalização43.

35A SP Urbanismo alegou em outra ocasião que o controle social do PIU Pacaembu pode­ria implicar em gastos excessi­vos ao erário, que já dispõe de instâncias de controle e fiscali­zação constantes do quadro da Administração Pública. O argu­mento da escassez de recursos justifica a redução da participa­ção social no controle das ações públicas, mas não se aplica a empresas como a SP Urbanismo e SP Parcerias, que, como viu-se, mobilizam seus técnicos na elaboração de projetos propos­tos pela iniciativa privada.

36Se for considerado o enten­dimento do servidor técnico do jurídico da SP Urbanismo cita­do anteriormente, de que deixar a participação popular decidir o que será feito é « trazer o Cavalo de Troia para dentro da admi­nistração pública », a estratégia da participação como forma de inviabilizar a participação vai se tornando mais nítida.

Aparelhamento do CONDEPHAAT

37Na mesma reunião, uma re­presentante da SP Urbanismo responsável pelos PIUs também afirmou que os órgãos de pre­servação estadual e municipal são instâncias de fiscalização com participação da sociedade envolvidas diretamente no pro­cesso e nas aprovações das in­tervenções no Pacaembu. Afir­mou que os órgãos tinham mais capacitação técnica para julgar a validade do projeto do que representantes dos Conselhos Participativos ou de moradores do bairro.

38A sua fala ocultava, entre­tanto, dois aspectos relevantes sobre o tema. O primeiro é que a indicação de representantes para ocupar as cadeiras técnicas do CONDEPHAAT é ato pri­vativo do governador, que es­colhe os representantes a partir de uma lista tríplice. Há, nesse sentido, a participação do go­verno na composição do conse­lho. O segundo aspecto se trata do recente aparelhamento do órgão estadual por parte da ad­ministração de João Doria. Para entender essa questão, foi en­trevistado um ex-integrante do conselho com mandato no perí­odo de interferência do executi­vo na composição do conselho:

  • 44 Entrevista com um ex-integrante do CONDEPHAAT, realizada no dia 28 de janeiro de 2022.

No final das contas o conselho que se tornou um instrumento político, assim se entendeu. (...) Acho que a gente pode chamar [de uma virada] (...), o gover­no do Estado [que] desde então não estava olhando para o CON­DEPHAAT, digo até [aproxima­damente] 2017, (...) é justamente quando tem essa mudança estru­tural no conselho. (...) [P]orque o CONDEPHAAT e ficou [algo em torno de] seis meses inope­rante por uma questão jurídica. Porque teve essa mudança [que] ninguém sabe se podia, [então] judicializou, etc. [M]as é [n] esse momento que tem um cla­ro entendimento do Governo do Estado, que me parece que já é governo Dória, de que o CON­DEPHAAT é um instrumento muito poderoso para se fazer po­lítica, observando a cidade como um ativo econômico. Então — o que é que tá barrando a explosão do uso e da exploração econômi­ca da cidade? — um dos entra­ves é o CONDEPHAAT (dentre outros, porque eu estou olhando da cabeça desse grupo). É o pa­trimônio que, digamos assim, restringe a exploração desse « ati­vo ». Então « vamos aparelhar o instrumento que está barrando », né? Esse é, então, o entendimen­to [de que] sim, é uma mudança de política e de entendimento do instrumento que faz com que mude por completo a sua obser­vação, o seu uso político, dentro do Governo do Estado. Então aí muda completamente. (...) E o que acontece[u] nos últimos anos (...) é uma espécie de contramaré. Ou seja, já que a gente tá vivendo um período não democrático no nosso país — desde o governo federal, mas que vai repercutin­do em esferas menores também —, (...) de alguma forma é qua­se como se o contexto político do país abrisse espaço para uma mudança de regime desses ins­trumentos44.

39A interferência no conse­lho estadual foi uma vitória da gestão estadual de João Dória que reduziu, por decreto, a par­ticipação das universidades no órgão (ANGIOLILLO, 2019a). A medida foi questionada pelo MP e judicializada, deixando o CONDEPHAAT inoperante por aproximadamente seis me­ses até que a ação fosse julgada. Em 7 de julho de 2019, o TJSP voltou atrás em uma decisão li­minar que acatava a solicitação visando impedir as mudanças no conselho (ANGIOLILLO, 2019b).

Estratégia #6: Judicialização do conflito

40A judicialização do confli­to, apesar de ser um recurso importante por parte daqueles que questionam os processos políticos, também cria a neces­sidade de adequação à lingua­gem jurídica e à lógica formal do direito, alienando os sujei­tos da disputa, distanciando-os da sua própria narrativa, que é assumida e transformada por terceiros no encaminhamento dos processos judiciais. Assim que a autora se familiarizou com o formato, começou a en­viar questionamentos a órgãos como o MP e o TCM, fazendo com que a abordagem jurídica se tornasse a principal forma de atuação para questionar o pro­cesso. Entretanto, a via jurídica isola os atores e transfere o lití­gio para outra instância da qual os afetados não participam. No caso das representações movi­das pelo CPM-Sé questionan­do, por exemplo, a não imple­mentação do modo de gestão democrática, o responsável por mover a ação passou a ser o Mi­nistério Público que, na figura de seus promotores, tem uma velocidade definida pelo flu­xo dos processos a que o órgão é diariamente submetido. Na judicialização do conflito, os agentes do judiciário, que ana­lisam as denúncias e escolhem as suas estratégias, buscam se resguardar da possibilidade de perder uma ação judicial, que levaria a uma resolução morosa e potencialmente insatisfatória para as partes envolvidas re­presentadas pelo Ministério Pú­blico em Ações Civis Públicas (ACP).

Conclusão: A produtividade das estratégias

41Buscou-se com esse artigo elencar as estratégias desenhadas para produzir uma realida­de e, assim, fazer o percurso inverso do que foi percorrido por seus idealizadores (uma vez que as estratégias são desenha­das a partir dos objetivos e não o contrário). Ao analisar a traje­tória da concessão essas medi­das foram se revelando de modo que, ao final, foi possível obser­var seus efeitos e relacioná-los com as estratégias, os objetivos pretendidos e seus resultados. Percebeu-se que o principal mobilizador do rearranjo insti­tucional, da inversão de etapas e da fragmentação foi a busca por concretização do projeto de « desestatização ». A combinação dessas estratégias produziu um processo acelerado que, tam­bém por esse motivo, foi pouco questionado. As reações foram expressivamente menores do que em outros períodos, justa­mente pelo difícil acompanha­mento e a compreensão do que estava acontecendo. Em outras palavras, essa combinação de estratégias produziu a tática do « fato consumado », enca­minhando o processo antes de aprovar (FIX, 2012, p. 59) e ra­pidamente eliminando as chan­ces de contestar o processo em tempo hábil, restando apenas a disputa judicial.

42Outra consequência de tal aceleração foi a condução pro­tocolar das etapas de estudo. O relatório que subsidiou a publicação do PIU Pacaembu continha todos os elementos exigidos pela legislação, mas, se analisado a partir de seu con­teúdo, observa-se ausência de estudos de impacto ambiental (EIA) e de vizinhança (EIV). O cumprimento « legal » de tais elementos protege a SP Urba­nismo de questionamentos na justiça, pois o rito foi atendido, implicando na necessidade do judiciário fazer uma análise de mérito que não costuma ser fei­ta, pois se considera que os atos de servidores públicos são idô­neos (esses devem agir de acor­do com os princípios da estrita legalidade, impessoalidade, pu­blicidade e eficiência).

  • 45 Entrevista com legislador, realizada em fevereiro de 2022.

43Além disso, o TCM tem cobrado da SEME, secretaria encarregada de fiscalizar a im­plantação do contrato, a análise de conteúdo dos documentos encaminhados pela concessio­nária. Isso porque o órgão ve­rificou que os documentos têm obtido « aprovação tácita », po­dendo indicar uma ausência de controle dos processos de apro­vação e, consequentemente, a transferência de responsabilida­de sobre as transformações ur­banas aos privados. Todos esses aspectos somados à reduzidas etapas de participação sugerem a « desestatização » como obje­tivo principal das concessões e não a melhoria dos serviços públicos. A necessidade de transferir aos privados moti­va a elaboração de táticas para superar as dificuldades, e rapi­damente passar os equipamen­tos « próprios do estado » para a iniciativa privada. Como disse o legislador entrevistado « ele veio com essa pauta de priva­tização sem nenhum estudo, na verdade. (...) é possível ter uma concessão, mas tem que ser de­senhada a partir do interesse público. Então você tem esses processos que na verdade vêm do privado para o público » 45.

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SÃO PAULO (Cidade). Lei nº 16.703, de 4 de outubro de 2017. Disciplina as concessões e permissões de serviços, obras e bens públicos que serão realizadas no âmbito do Plano Municipal de Desestatização – PMD; introduz alterações na Lei nº 16.211, de 27 de maio de 2015. Diário Oficial do Município de São Paulo, São Paulo, 6 out. 2017g. Disponível em: http://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-16703-de-04-de-outubro-de-2017. Acesso em: 22 mai. 2022.

SÃO PAULO (Cidade). Decreto nº 58.226, de 15 de maio de 2018. Aprova o Projeto de Intervenção Urbana para a Zona de Ocupação Especial do Complexo do Pacaembu, composto pelo Estádio Municipal Paulo Machado de Carvalho e por seu Centro Poliesportivo – PIU-Pacaembu. Diário Oficial do Município de São Paulo, São Paulo, 16 mai. 2018b. Disponível em: http://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/decreto-58226-de-15-de-maio-de-2018. Acesso em: 22 mai. 2022.

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Notas

1 A pesquisa iniciada em 2020 é intitulada « Complexo do Pacaembu: a trajetória de uma concessão » e tem orientação da Profa. Titular Cibele Saliba Rizek, docente do Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, campus São Carlos.

2 O complexo esportivo do Pacaembu é um equipamento público esportivo inaugurado em 1940, com origem vinculada à empresa de urbanização City of São Paulo improvements and Freehold Land Company Ltd, também conhecida como Cia City. O terreno foi doado visando a construção de um Estádio Municipal. O projeto foi concebido pelo Departamento de Cultura da Prefeitura de São Paulo, chefiado pelo escritor modernista Mário de Andrade, e pelo jornalista Paulo Duarte.

3 A versão completa do contexto histórico integra a dissertação em andamento.

4 As administrações municipais em questão foram: Paulo Maluf (1993-1996); Celso Pitta (1997-2000); Marta Suplicy (2001-2004); José Serra e Gilberto Kassab (2005-2008); Gilberto Kassab (2009-2012); Fernando Haddad (2013- 2016); João Dória e Bruno Covas (2017-2020).

5 PL 854/1995, de autoria do Executivo Municipal, enviado à Câmara dos Vereadores em 6 de setembro de 1995.

6 Em 14 de outubro de 1994, o engenheiro Roberto Paulo Richter Secretário Municipal de Planejamento (SEMPLA) instituiu via Portaria um Grupo de Trabalho com o « objetivo de proceder a estudos e levantamentos que se mostrarem necessários para a privatização do Estádio Municipal Paulo Machado de Carvalho (PACAEMBU) » (SÃO PAULO, 1994). O prazo inicialmente estipulado para os trabalhos, que levariam à elaboração de um relatório com alternativas à privatização, era de 45 dias, ao final dos quais tiveram o prazo acrescido de mais 60 dias, além de novos integrantes (SÃO PAULO, 1995).

7 Ambas as secretarias — SF e SEMPLA — tiveram o economista e futuro prefeito Celso Pitta como secretário, que naquela época acumulava as duas funções.

8 Consta nas páginas do processo de tombamento nº 26.288/88 que, no dia 13 de julho de 1988, o colegiado do Condephaat «deliberou aprovar por unanimidade a abertura do processo de estudo de tombamento do Estádio Municipal do Pacaembu» (SÃO PAULO, 1998, p. 59).

9 O setor responsável por assessorar a decisão do Colegiado de Conselheiros do CONDEPHAAT é a Unidade de Preservação do Patrimônio Histórico (UPPH), formada por profissionais da área de arquitetura, história e sociologia. Mais informações disponíveis em: http://condephaat.sp.gov.br/o-condephaat-e-a-upph/. Acesso em: 20 mai. 2022.

10 Essas gestões foram marcadas por grandes obras de infraestrutura urbana, totalizando aproximadamente de 9,35 bilhões em investimentos na Secretaria de Vias Públicas (SVP). Marques (2003) afirma que, apesar do valor de investimentos do governo Pitta ter sido substancialmente menor — 75,8% menor do que a gestão de Maluf — esse governo apresentou “maior relação aditamento/ investimento dentre todas as administrações”, significando que também nesse aspecto a gestão Pitta cumpriu o compromisso de continuidade com a gestão anterior, destinando grandes valores para obras iniciadas por seu antecessor (MARQUES, 2003, p. 114).

11 No contexto dos precatórios, entre 1993 e 1995 foram emitidos R$ 3,2 bilhões em títulos da dívida da Prefeitura de São Paulo, ampliando a crise financeira (ENTENDA o caso dos precatórios, 1999).

12 Entrevista com o vereador em exercício que vivenciou os trâmites de aprovação do projeto de concessão do Pacaembu, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

13 Domingos Odone Dissei (São Paulo, 1953) é engenheiro civil formado pela Escola de Engenharia Mauá. Foi subprefeito do Ipiranga durante as gestões Quadros (1986) e Maluf (1993-1996) e foi secretário municipal de Coordenação das Subprefeituras na gestão Pitta (1998-1999). Dissei atualmente ocupa o cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Município e está sob sua responsabilidade a relatoria da concessão do complexo esportivo do Pacaembu feita pela gestão João Dória e Bruno Covas (INDICAÇÃO de Domingos Dissei ao TCM é aprovada pela Câmara, 2012).

14 O Código Civil Brasileiro, nos termos do art. 99 define três categorias de bens públicos: (i) bens de uso comum do povo — que é o caso de ruas, largos e praças —; (ii) bens de uso especial — que são aqueles bens móveis ou imóveis destinados ao cumprimento de funções públicas, como edifícios públicos, hospitais, parques, museus, veículos oficiais e outros —, e (iii) bens de uso dominical (ou dominial), que se tratam de imóveis utilizados para fins econômicos, como terrenos vazios, sem uso ou função pública (SCALON, 2006).

15 A Fédération Internationele de Football Association (FIFA) define um conjunto de regras para os estádios-sede dos jogos da Copa do Mundo (FIFA, 2007; 2011).

16 Por meio do requerimento RPS 0007/2009, de 24 de março de 2009, a Comissão ficou constituída com os vereadores Adilson Amadeu (PTB), Antonio Goulart (PMDB), Dalton Silvano (PSDB), Jamil Murad (PCdoB), João Antonio (PT), Jooji Hato (PMDB), Juscelino Gadelha (PSDB), Marco Aurelio Cunha (DEM) e Toninho Paiva (PR) (SÃO PAULO, 2009c).

17 O desfecho da busca corinthiana pela «casa própria» foi solucionado pela construção de um estádio no bairro do Itaquera, na Zona Leste da cidade de São Paulo representando um novo revés na concessão do Pacaembu, visto desde os anos 1970 dirigentes da equipe manifestavam interesse pelo Estádio (CORINTHIANS pode comprar o Pacaembu, 1994; BRESSAN, 2000, p. E3).

18 Entrevista com vereador em exercício, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

19 As Zonas são definidas pelo Art. 32º. Integram o zoneamento: I - Zona Exclusivamente Residencial - ZER; II - Zonas Predominantemente Residenciais - ZPR; III - Zonas Mistas - ZM; IV - Zonas de Centralidades - ZC; V - Zona de Desenvolvimento Econômico - ZDE; VI - Zona Predominantemente Industrial - ZPI; VII - Zona de Ocupação Especial - ZOE; VIII - Zona de Preservação e Desenvolvimento Sustentável - ZPDS; IX - Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS; X - Zonas Especiais de Preservação Cultural - ZEPEC; XI - Zonas Especiais de Preservação Ambiental - ZEPAM; XII - Zona Especial de Preservação - ZEP e XIII - Zona de Transição - ZT (SÃO PAULO, 2014)

20 As Operações Urbanas Águas Espraiadas e Faria Lima são exemplos das transformações físicas possibilitadas por tal instrumento urbanístico. A esse respeito, ver FIX (2001).

21 Jatene foi eleito vereador pela primeira vez em 2001 e cumpriu cinco mandatos consecutivos. Com a vitória de Haddad nas eleições municipais em 2012, se licenciou do cargo para ser nomeado secretário municipal de Esportes e Lazer e se manteve à frente da secretaria até 2016 (BIOGRAFIA Celso Jatene, s/d).

22 O número do processo aberto no Condephaat solicitando informações sobre a «Modernização, Restauração, Gestão, Operação e Manutenção do Estádio Paulo Machado de Carvalho/Pacaembu» foi instruído pelo número 75876/2016.

23 Entrevista com vereador em exercício, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

24 Em junho de 2018, o TJSP acatou um pedido de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) do MPSP, deliberando pela anulação do decreto (JUSTIÇA declara inconstitucionais mudanças em secretarias municipais de SP na gestão Doria, 2018).

25 As pesquisas de campo e conversas com funcionários e ex-funcionários da SP Urbanismo indicam uma mudança na forma da SP Urbanismo trabalhar baseada no tripé “objetivos-sanção-avaliação” (Ibid.).

26 Lei nº 16.068/2019.

27 O PIU Pacaembu foi financiado com dinheiro do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). O FUNDURB é o fundo para o qual é destinada toda a arrecadação com a venda de Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), que deveria financiar melhorias urbanas na cidade e construção habitação social. Vê-se que o argumento de que as concessões não são onerosas omite o valor gasto para custear as equipes mobilizadas nos projetos.

28 As atualizações das «oportunidades» para o setor privado são periodicamente anunciadas pela empresa em seu site. Disponível em: https://spparcerias.com.br/noticia. Acesso em: 19 mai. 2022.

29 Wilson Poit é um engenheiro e político, com atuação na área de engenharia e PPPs. Em seu perfil da rede social Linkedin, Poit informa se dedicar desde 2013 à «transformação no setor pú­blico, com foco na melhoria da eficiência, redução do estado, programas de desestatização e empreendedorismo». Poit inte­grou as equipes governamentais de Fernando Haddad (PT) e João Doria (PSDB). (POIT, s/d).

30 Entrevista com vereador em exercício, concedida para esta pesquisa em fevereiro de 2022.

31 Apesar dessa dissincronia regulamentar, com um procedimento acontecendo antes da lei que disciplinou o PMD ser aprovada, a publicação de um decreto, em 4 de maio de 2017, imprimiu legalidade à estratégia adotada (SÃO PAULO, 2017d).

32 O pedido de abertura do PIU Pacaembu foi oficializado pelo «Ofício nº 213/2017/ SMDP/GAB» documento nº 7927025, constante do procedimento administrativo SEI nº 6068.2018/0000591-9, que pode ser acessado pela página http://processos.prefeitura.sp.gov.br/Forms/Principal.aspx. Acesso em: 19 mai. 2022.

33 Essas informações estão listadas no PDE (2014) e no Art. 2º do Decreto nº. 56.901/2016, (SÃO PAULO, 2014; 2016).

34 O ETGC foi criado em 2014 para imprimir agilidade às decisões sobre tombamento, intervenção em Bem Tombado e proteção do Patrimônio Cultural. Isso porque une técnicos de órgãos de patrimônio das três esferas: federal (IPHAN), estadual (CONDEPHAAT) e municipal (CONPRESP e DPH) (IPHAN, 2014).

35 A partir de fevereiro de 2019, deixou de ser uma secretaria independente e foi subordinada à Secretaria de Governo Municipal (SGM), sendo renomeada Secretaria Executiva de Desestatização e Parcerias (SEDP).

36 Tal constatação é fruto da vivência da pesquisadora como usuária do complexo esportivo entre os anos de 2017 e 2020. Tais preocupações também foram o pretexto para a criação de um perfil na rede social Instagram chamado «Pacalivre». Disponível em: https://www.instagram.com/pacalivre/. Acesso em: 26 mai. 2022.

37 Os escritórios de direito especializados em modelagem jurídica de concessões e PPPs mantêm seus clientes informados sobre as novidades acerca de editais de concorrência abertos ou previstos. Além disso, existem páginas que são periodicamente atualizadas sobre as novas oportunidades para o setor privado, como por exemplo o portal do «Observatório das Parcerias Público Privadas». Disponível em: http://www.pppbrasil.com.br/portal/noticias. Acesso em 26 mai. 2022.

38 A publicação no Diário Oficial é imprescindível para garantir o mínimo de publicidade e evitar judicializações.

39 Entrevista concedida para esta pesquisa no dia 22 de fevereiro de 2022.

40 Entrevista concedida para esta pesquisa no dia 22 de fevereiro de 2022.

41 Na devolutiva, a Prefeitura responde todos os questionamentos relativos à concessão com as justificativas de (I) a necessidade de modernizar o Estádio e Complexo Esportivo e (II) a impossibilidade de administração pública de arcar com os custos do equipamento. O documento está disponível em: http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2018/01/piu-pacaembu_consulta_respostas_2018-02-08-2.pdf. Acesso em: 22 mai. 2022.

42 Além ter frequentado o Pacaembu por cinco anos, a autora começou a atuar, a partir de 2020 em colegiados como o Conselho Participativo Municipal da Sé. A entrada no CPM-Sé permitiu também a entrada no Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), na Comissão de Proteção à Paisagem Urbana (CPPU) e no (ainda não formado) Grupo Gestor do PIU Pacaembu.

43 As falas da Diretora da SP Parcerias ocorreram em uma reunião presencial no MPSP, no dia 26 de agosto de 2021. A reunião foi convocada pelo promotor DD. Arthur Antonio Tavares Moreira Barbosa, da Promotoria de Justiça, Habitação e Urbanismo da Capital.

44 Entrevista com um ex-integrante do CONDEPHAAT, realizada no dia 28 de janeiro de 2022.

45 Entrevista com legislador, realizada em fevereiro de 2022.

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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Stela de Camargo Da Dalt, «A produtividade das estratégias: uma análise da concessão do Pacaembu, São Paulo, Brasil»Geografares [Online], 35 | 2022, posto online no dia 01 dezembro 2022, consultado o 16 abril 2024. URL: http://journals.openedition.org/geografares/5518

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Autor

Stela de Camargo Da Dalt

Programa de Pós-graduação em Teoria e História da Arquitetura e Urbanismo – IAU.USP, São Paulo, Brasil
stela.dalt@usp.br

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Apenas o texto pode ser utilizado sob licença CC BY-NC 4.0. Outros elementos (ilustrações, anexos importados) são "Todos os direitos reservados", à exceção de indicação em contrário.

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