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Dossiê «Territórios Urbanos e Estratégias do Neoliberalismo»

Os limites da emancipação: regulação da terra e luta por moradia

The limits of emancipation: land regulation and housing struggle
Los límites de la emancipación: la regulación del suelo y la lucha por la vivienda
Les limites de l'émancipation: la réglementation foncière et la lutte pour le logement
Ana Luiza Vieira Gonçalves

Resumos

O presente artigo busca discutir os limites do potencial emancipatório da luta por moradia, a partir da identificação dos diferentes atores das formas gestão e agenciamento de territórios e populações marginalizadas da cidade de São Paulo, entrelaçando agentes que disputam o protagonismo da ação política e de controle nos territórios de ocupações na zona sul da cidade, com a análise centrada na ocupação Anchieta - campo da pesquisa de mestrado a qual o artigo se relaciona -, localizada no Grajaú, Zona Sul, relacionando-se a outras ocupações da região. O eixo central é a análise de como as estratégias de financiamento, regulação e intervenção física do Estado e da população no ambiente construído, assim como as formas de organização e institucionalização das políticas públicas e das formas de organização social se entrelaçam com a produção e reprodução do espaço urbano e regional, a partir das novas modulações do neoliberalismo no Brasil.

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Notas da redacção

Artigo recebido em: 03/10/2022
Artigo aprovado em: 31/10/2022
Artigo publicado em: 01/12/2022

Texto integral

[10 de novembro de 2021]

Era um sábado, o primeiro dia de sol depois de uma semana inteira de chuvas intermináveis em São Paulo. Acordei cedo, esperando encontrar com o Caio para irmos ao Anchieta, como na visita anterior, pronta para pisar na lama com o meu pé recém-recuperado de uma cirurgia. Fizemos uma parada antes do Anchieta, na co­munidade Jd. da União, também na Zona Sul, não muito longe da ocupação que estudo e que tam­bém contou com trabalhos de assessoria técnica desenvolvidos pela Peabiru. Para minha surpre­sa, quando chegamos lá me depa­rei com um bairro popular: ruas bem definidas e com calçadas, casas de alvenaria, infraestrutu­ra de drenagem com água limpa correndo pelas laterais das ruas ‒ com piso intertravado sendo instalado!

  • 1 Caio Santo Amore é professor da FAUUSP e membro da Assessoria Técnica Peabiru. É ele quem tem me ac (...)
  • 2 O nome suprimido se refere a um importante clã político da Zona Sul de São Paulo. Optou-se por ocul (...)

Eu não fui a única a ficar surpre­sa com a situação promissora da ocupação. Caio1 ficou tão feliz ao ver o piso sendo instalado que pe­gou o celular e começou a fazer vídeos da água correndo limpi­nha para mandar no grupo da as­sessoria. Poucos metros à frente, os sorrisos amarelaram, quando vimos uma faixa enorme com os dizeres « Desculpe o transtorno, a família2 está tentando melhorar a comunidade » ou algum ridículo semelhante.

A Ocupação Jardim da União, lo­calizada no Grajaú, reúne desde 2013 cerca de 500 famílias em um terreno ocioso da CDHU. Ao longo do processo de consolida­ção da comunidade, foi feito e implantado um plano popular de urbanização, desenvolvido pela assessoria técnica Peabiru, em conjunto com a Associação de Moradores do Jd. da União. A vi­sita em questão foi para que Caio acompanhasse um novo grupo que passaria a assessorar a asso­ciação na realização de algumas melhorias habitacionais e no iní­cio do processo de regularização fundiária para titulação ‒indivi­dual ‒ dos moradores.

Nessa reunião, as lideranças da ocupação relataram a perda de protagonismo que a associação teve após a entrada « do pes­soal do vereador », cujo modus operandi, como pude constatar posteriormente, é bastante recor­rente. A dinâmica é a seguinte: a família do vereador se aproxima de um grupo de moradores ‒ não membros da associação ‒ e, em troca de pequenos favores, como a prioridade para a pavimentação das ruas, por exemplo, passa a obter informações privilegiadas sobre a comunidade. Assim se inicia um processo de disputa interna por protagonismo na co­munidade, que passa a ter mais de um grupo de lideranças, com alianças e formas de ações dis­tintas.

Os moradores do Jd. da União relataram que hoje existem três associações de moradores, todas elas disputando o protagonismo no processo de urbanização da comunidade. No entanto, com a aproximação do político, que rei­vindica para si ao mesmo tempo as conquistas da comunidade e o protagonismo como representan­te do Estado naquele território, como se ele fosse o mediador en­tre os interesses dos moradores e a prefeitura de São Paulo, a asso­ciação « original » que lutou pelos avanços até hoje conquistados, não tem nada a oferecer.

  • 3 Optei por usar o termo «lógica miliciana» por uma série de fatores: em primeiro lugar, virou quase (...)

O vereador age a partir de uma lógica miliciana3 da Zona Sul de São Paulo. Por ocupar um impor­tante cargo na câmara de verea­dores da cidade e ser aliado político do prefeito Ricardo Nunes, tem a caneta na mão para tomar decisões em nível municipal. No nível local, tem forte inserção na periferia das cidades, controlan­do diversas ocupações, em espe­cial na Zona Sul, assumindo para si conquistas populares ‒ como a pavimentação do Jd. da União, que já estava em vias de acon­tecer muito antes dele chegar lá ‒ e consolidando enraizamento político, em um processo muito similar ao clientelismo. O verea­dor já foi reeleito diversas vezes e, certamente, tem cunho político para concorrer a cargos mais al­tos ‒ como o fizeram os demais membros do clã. Mas cargos altos não garantem controle territorial. E lá ele se mantém, vereador. Um dos homens mais poderosos de São Paulo.

Regulação da terra

1O tema da regularização fun­diária e dos seus cruzamentos com o neoliberalismo tem lon­ga trajetória e acúmulo teórico. Em minha trajetória acadêmica, comecei a me aproximar do tema com uma iniciação cientí­fica (PIBIC - CNPq) orientada pela professora Cibele Rizek em 2018, que buscou identifi­car os interesses envolvidos no processo de aprovação de uma legislação que estava no cen­tro dos debates no campo dos estudos urbanos logo após o golpe que tirou Dilma Rousse­ff da presidência: a lei federal 13.465/2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana. A 13.465 foi uma lei bastante polêmica no momento de sua aprovação, por ter sido elaborada sem a consulta dos membros do conselho do Minis­tério das Cidades, sem que hou­vesse urgência para sua aprova­ção e substituindo a lei federal 11.977/2009, conhecida como « Lei Minha Casa Minha Vida ». Ainda que os debates tenham se abrandado de lá para cá, as po­lêmicas e contradições em torno da nova lei seguem existindo e, ouso dizer, se acirrando com a aprovação de uma nova lei, já no governo de Jair Bolsonaro, a lei de instauração do Programa Casa Verde e Amarela.

  • 4 Não irei entrar no mérito do PMCMV pois não é a questão no momento. Existe uma ampla produção acadê (...)

2A lei nº 11.977/2009 era uma legislação bastante completa e promissora, que ganhou seu « apelido » por ter sido a legisla­ção elaborada para a implemen­tação de um amplo programa ‒ anticíclico ‒ de produção ha­bitacional4. Quando implemen­tada, a Lei do Minha Casa Mi­nha Vida foi acompanhada de um processo bastante importan­te de formação de gestores mu­nicipais, movimentos sociais e agentes públicos e privados para atuação com a nova legislação, com a produção de cartilhas e cursos de formação ao longo de todo território nacional. Além disso, a 11.977 era uma legis­lação bastante progressista, co­locando em prática pautas es­senciais e há muito disputadas, como a prioridade da mulher na titulação dos imóveis ‒ elemen­to que, vale destacar, foi manti­do na nova legislação.

  • 5 Já é importante dizer que, ao contrário do prometido, não foi possível observar um aumento signific (...)

3Em 2017, todo esse proces­so foi atropelado por uma nova legislação, como já dito, não ti­nha urgência em ser substituída. A informalidade urbana não é uma novidade no contexto bra­sileiro e não havia sido « desco­berta » em 2017. Grande parte das cidades brasileiras são irre­gulares ‒ e não estamos falando apenas de territórios populares. Até a aprovação da 13.465, os condomínios, por exemplo, que já marcavam a paisagem urba­na em todo país, não eram nem previstos e nem legais. A 13.465 tem uma marca, elemento cen­tral seja para os críticos ou de­fensores: a flexibilização. A nova legislação foi implantada com uma narrativa de facilitar e acelerar os processos de regu­larização fundiária, conhecidos por serem custosos, burocráti­cos e demorados5. Essa narrati­va se ancora, em grande medi­da, nas proposições do teórico do neoliberalismo Hernando De Soto. O peruano defende que a titulação individual de morado­res é um caminho importante para lidar com a pobreza, uma vez que a propriedade ‒ por si só ‒ poderia dar acesso a crédito para que se possa acessar outros direitos ‒ não via Estado, mas via mercado. Essa visão foi am­plamente difundida nos países chamados subdesenvolvidos, especialmente por agências in­ternacionais de fomento como o BID e o Banco Mundial, desde os anos 1990.

4É essa a perspectiva retomada no contexto brasileiro com a aprovação e implementação da 13.465, em 2017. O cenário se acirra ainda mais em 2021 com o encerramento do Programa Minha Casa Minha Vida ‒ já em processo de desmonte durante a gestão de Michel Temer ‒ e a implementação do Programa Casa Verde e Amarela que não prevê a construção de novas unidades habitacionais para as faixas de renda mais baixas, às quais a única política habitacio­nal prevista é a regularização fundiária e que, adicionalmen­te, institucionaliza, facilita e instrumentaliza a privatização do processo de regularização fundiária e passa a poder ser feito pela contratação de em­presas especializadas, como a UsuCampeão e Terra Nova, que passaram a se multiplicar nas periferias de São Paulo.

5Sob a 13.465, a regulariza­ção fundiária urbana ‒à qual irei me ater ‒ se divide em três tipos, sendo eles a de interesse social (REURB-S), destinada a núcleos urbanos informais, ocupados majoritariamente por famílias de baixa renda; interes­se específico (REURB-E), que diz respeito a núcleos urbanos informais ocupados por popu­lações que não se enquadram na situação anterior, mas que não possuem moradia juridica­mente regularizada (caso dos condomínios, por exemplo) e; inominada (REURB-I), que diz respeito a núcleos urbanos in­formais consolidados em data anterior à Lei de Parcelamento do Solo (lei 6.766/1979, de 19 de dezembro 1979). O debate a ser feito aqui será focado na REURB-S, ainda que seja im­portante destacar diversas apro­ximações nos instrumentos de regularização nessas três cate­gorias, ocasionando um enfra­quecimento da priorização dos processos de interesse social.

6Uma das principais diferen­ças entre as categorias de re­gularização é que, no caso da REURB-S, o processo de regu­larização é dividido em três par­tes: jurídica, social e urbanísti­ca. O aspecto urbanístico do processo prevê o levantamento das condições da infraestrutura urbana local e sua consolida­ção. Por exemplo, em caso de um núcleo urbano instalado em uma região afastada da malha viária, sua implementação e a ampliação do transporte público são previstas na lei. O que muda com a 13.465 é que esses três aspectos do processo de regu­larização podem acontecer em paralelo, não sendo a conclusão de um condicionado ao início do próximo. Ou seja, a titulação pode ser feita, sem que a infra­estrutura urbana seja implan­tada. A consequência prática disso é a exoneração do poder público da obrigação de imple­mentar a infraestrutura, deixan­do aos moradores desses assen­tamentos precários a obrigação da melhoria das condições ha­bitacionais e urbanísticas des­ses espaços ou fazendo com que sejam renegados à permanência das condições de precariedade.

7Ainda sobre a 13.465 é im­portante destacar que, durante o período de sua aprovação, apesar das inúmeras críticas, houve manifestações em defe­sa da nova legislação por parte de muitas instituições ‒ mesmo dentro do campo progressista que lidavam diretamente com o instrumento. Os juristas e advo­gados populares defendiam um aspecto trazido pela lei que, de fato, se coloca como um avanço para as ocupações urbanas: uma vez protocolado o pedido de re­gularização fundiária, estavam suspensos despejos ou remo­ções parciais até o processo fos­se concluído ‒ sendo o processo aprovado ou indeferido. Para os urbanistas e assessorias téc­nicas de habitação de interesse social, a desvinculação das três etapas do processo significava que os processos poderiam ser acelerados, uma vez que feitos, todos os três, simultaneamente ‒ ainda que não necessariamen­te com a participação do poder público em qualquer um deles.

Luta por moradia

8A ocupação Anchieta é um case de uso da 13.465 para re­alizar o processo de regulari­zação fundiária de interesse social. Localizada na região do Grajaú, na subprefeitura da Ca­pela do Carmo, a ocupação, rea­lizada em 2013, conta hoje com cerca de 1.200 famílias, sendo considerada uma ocupação jo­vem, não apenas pela idade, mas pelas condições físicas e de organização político-sociais. A Anchieta está inserida da área do PAC Mananciais, em uma região anteriormente de Mata Atlântica abundante, que foi sendo progressivamente derru­bada para dar espaço a barracos de madeirite, lona e compen­sado. O terreno que abriga a ocupação é de propriedade de uma ONG chamada Instituto Anchieta Grajaú (IAG), funda­da por um grupo de empresários de origem judia, dentre os quais se destaca o arquiteto Roberto Loeb, que mantém atividades sociais com crianças e adoles­centes da comunidade em uma pequena parcela do terreno e tem uma visão para a área que não necessariamente abarca os interesses e demandas dos moradores.

9A Anchieta é acompanhada pela assessoria técnica Peabiru, que deu início ao processo de re­gularização fundiária e de urba­nização da ocupação. No aspec­to jurídico, com a mudança da legislação, o processo consiste em enquadrar a área em um dos tipos de regularização fundiária ‒ no caso da Anchieta, houve o enquadramento como REUR­B-S ‒ e dar entrada no pedido de REURB. Em contato com o IAG, a Peabiru, junto à Associa­ção de Moradores, conseguiu a concordância em ceder o ter­reno para a ocupação, firmada com um termo de cooperação mútua assinado pelas partes. Os membros do IAG tinham como projeto a implementação de um « bairro modelo », tendo na questão ambiental o elemento central a ser aprimorado ‒ reflo­restamento e requalificação da área de proteção às margens do curso d’água que corta a ocupa­ção. O discurso do IAG com re­lação ao processo de urbaniza­ção e regularização da área traz, constantemente, elementos que denotam uma prioridade atri­buída à estetização da pobreza, desconsiderando as condições de vida dos moradores, com su­gestões como o plantio de árvo­res frutíferas em frente as casas para « contribuir com a geração de alimentos para as famílias » e a insistência com questões esté­ticas das fachadas das casas, em especial nos lotes voltados para as ruas já existentes.

10Em 2014, pouco após o iní­cio da ocupação, o IAG entrou com um pedido de reintegração de posse, que foi sendo nego­ciado, inicialmente em contato com a Universidade de Michi­gan e posteriormente com a Pe­abiru, bem como a entrada da empresa privada de Regulariza­ção Fundiária Terra Nova ‒ que hoje já não compõe o quadro de agentes da Anchieta, havendo sido expulsa da ocupação em um processo que resultou na criação da chapa que compõe a atual Comissão de Moradores.

  • 6 Na última reunião da qual participei esse termo estava em vias de ser assinado, com sua versão fina (...)

11A mediação feita entre o IAG e a Associação de Mora­dores da Anchieta pela Peabiru teve como resultado a elabora­ção de um termo de cooperação mútua6, na qual todas as partes concordam com a consolida­ção da regularização fundiária da ocupação Anchieta, contan­to que seguindo o plano popu­lar elaborado pela Peabiru, que prevê a divisão da área em cerca de 1.100 lotes de cerca de 60m², sem possibilidade de expansão desse número para que mais famílias sejam atendidas na área. O plano prevê também o plantio de árvores nativas, área de preservação ambiental nas margens do córrego que corta a ocupação e a manutenção de uma área entre a ocupação e o prédio do IAG, que se mantém em propriedade do mesmo e no qual a ONG propõe a criação de um centro de reciclagem para uso dos moradores ‒ que se opõem ao projeto.

  • 7 Vale destacar que esse centro de reciclagem não apenas não é uma demanda dos moradores, que de mane (...)

12Em reunião da Peabiru com a Associação de Moradores, o vice-presidente da Associação insistiu fortemente pela neces­sidade de ampliação dos lotes previstos para a ocupação, con­siderando seu intenso cresci­mento em decorrência, segundo ele, da pandemia de Covid-19, que fez com que muitas famílias que viviam de aluguel fossem despejadas, ocasionando um adensamento das ocupações. A proposta era de ocupar a área que eles chamam de « campi­nho » e que, no plano e no acor­do firmado, segue pertencendo ao IAG e na qual eles propõem a construção de um centro de reciclagem que, supostamen­te, pode ser uma fonte de ren­da para os moradores7. Esse foi um processo que chamou bas­tante a atenção no que diz res­peito às diferenças das formas de organização popular entre os movimentos sociais « clás­sicos » e as chamadas « jovens ocupações ». Sem a presença de um movimento social forte por trás da associação, as lideranças possuem menos poder de bar­ganha para sustentar a deman­da de uma ampliação da área ocupada, estando mais sujeitas às negociações e mediações fei­tas entre o IAG (proprietário da terra) e a comissão ‒ que não se estabelece como um movimen­to em si e nem como um grupo de lideranças, ainda que inicial­mente a ocupação tenha tido a presença do MTST (Movimen­to dos Trabalhadores Sem Teto) e seja bastante amparada pela UMM (União dos Movimentos de Moradia).

  • 8 Apesar de entender a relevância da entrada da Universidade de Michigan na ocupação, inclusive para (...)

13No trabalho de conclusão de curso de Beatriz Mendes de Oli­veira (2021) a respeito da ocu­pação Anchieta, são elaboradas imagens nas quais é possível observar as transformações e adensamentos na área, em es­pecial considerando o processo de reintegração de posse ocor­rido em 2016 após abertura de processo pelo IAG e o desloca­mento de algumas famílias das margens do córrego em 2018, mediada pelos professores e estudantes da Universidade de Michigan8. Vale destacar que foi também nesse período que foi construída a sede da associa­ção de moradores da ocupação, passo importante para sua con­solidação como representante dos moradores. A construção da sede foi feita com recursos do IAG e do Sindicato dos Quími­cos, do qual muitos moradores do Anchieta são próximos. O Sindicato dos Químicos é par­ceiro político do Partido dos Trabalhadores. Não foram pou­cas as vezes em que ouvi das li­deranças que o vereador supra­citado não tinha abertura para entrar no Anchieta por se tratar de um « reduto do PT », o que se relaciona diretamente com a presença do sindicato dos quí­micos como importante agente político na comunidade.

14Com a assinatura do termo de cooperação, o IAG se com­promete a abrir mão da área e, portanto, revogar o pedido de reintegração de posse, revoga­ção essa que ainda precisa ser protocolada junto à prefeitura. A assinatura do termo também abriu portas para negociar a regularização dos serviços de água e esgoto na ocupação, bem como a presença da SEHAB e das empresas que gerenciam esses serviços na cidade de São Paulo. Ainda que isso não signi­fique a segurança da permanên­cia dos moradores, por questões que serão melhor trabalhadas adiante, representa um movi­mento importante no avanço dos trabalhos na ocupação.

15O aspecto jurídico do pedi­do de regularização fundiária não está mais nas mãos da as­sociação e nem da assessoria; uma vez protocolado e com a suspensão do risco de reinte­gração de posse, o que resta é aguardar o avanço do processo. Com a superação dessa etapa e o levantamento e identificação dos moradores, a próxima etapa a ser cumprida é a titulação em si, que, como acordado entre as­sociação, moradores e Peabiru, será individual e com a priori­zação das mulheres como pro­prietárias dos lotes ‒ conforme determinado por lei. Uma vez iniciado o processo de titulação, a comercialização dos lotes vai se tornando cada vez mais difícil e onerosa.

16O aspecto urbanístico do pro­cesso de regularização fundiária é, sem dúvida, o mais oneroso e o que mais depende do poder público para ser implementa­do. Além da infraestrutura de serviços urbanos como esco­las, postos de saúde, meios de transporte público, áreas de la­zer, entre outros, é também nes­se ponto que devem ser feitas mudanças estruturais no espaço físico para a consolidação da ocupação. A regularização dos serviços de saneamento, como água, energia e esgoto, além de demandarem investimentos e de negociação com as empre­sas provedoras, especialmente quando se pleiteia a adoção de tarifa social (sejam eles pú­blicos ou das empresas como Enel, Sabesp, etc.), tornam-se um custo mensal para os mo­radores, que passam a ter que incluir em seus apertados cálcu­los de despesas mensais, gastos com água, energia e esgoto. No caso do Anchieta, os relógios de água já foram instalados e sua realocação, de acordo com o novo desenho de vias para o loteamento previsto no projeto de Autourbanização, já está em curso. Essa já é, portanto, um gasto que faz parte das despesas dos moradores. Para a realiza­ção dessa etapa da regulariza­ção, a Peabiru fez, entre 2019 e início de 2020 (antes da pande­mia de Covid-19), um levanta­mento das unidades e do perfil das famílias para realização de um plano popular que respon­desse às necessidades dos mo­radores da ocupação.

17A partir desse levantamento e considerando que em algu­mas das casas habitam mais de um núcleo familiar, de acordo com informações do próprio censo realizado, foi feito um projeto de loteamento, buscan­do alcançar o maior número de lotes possível, tomando a área total, descontadas áreas de via, de drenagem, de preservação e de lazer a serem implementa­das. Com isso, chegou-se a um lote médio de 60m², a partir do qual foram propostos alguns modelos de planta, com lotes de 6x10m, 4x15m e 5x12m, considerando a possibilidade de construção de sobrados para compartilhamento de habitação e comércios/serviços, sem que uma mesma família ocupe mais de um lote. Todo esse trabalho realizado pela Peabiru foi finan­ciado com fundos da Universi­dade de Michigan e da própria assessoria, não havendo, até o momento, investimento públi­co para a realização da urbani­zação da ocupação. No fim de 2021, foi aprovado um edital do Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU/SP) para financiamento de atividades de assessoria técnica para a ocupa­ção Anchieta, o que proporcio­nará o avanço das atividades da Peabiru na ocupação.

18As formas de financiamen­to do trabalho também são um elemento importante para pen­sar as transformações trazidas pelo avanço neoliberal na luta por moradia, com um processo que podemos entender como a « pejotização » dos movimentos sociais. Para poder acessar os recursos financeiros para rea­lização de obras de infraestru­tura ou construção de unidades habitacionais, os movimentos sociais devem participar de edi­tais ‒ públicos e privados ‒ que exigem o fornecimento de um CNPJ, de uma conta de banco, de um regulamento interno e de uma série de enquadramento dos movimentos a normas. Com isso, ao mesmo tempo em que são possibilitadas novas formas de captação de recursos, as di­nâmicas de atuação dos movi­mentos passam a ser mediadas e reguladas por uma série de normas de mercado. Com isso se estabelece, inclusive, uma dependência da atuação de as­sessorias técnicas junto aos movimentos, que atuam como mediadoras desses processos. O movimento social mais relevan­te passa a ser o que consegue acessar mais recursos, o mais « bem sucedido », inserindo-se assim uma mentalidade e dinâ­mica que é, em última instância, mercadológico. Ou seja, por um lado, há um processo de juridifi­cação e, por outro, de monetiza­ção e institucionalização, o que exige mediações e mediadores, papel que é em geral exercido pelas assessorias. Estabelece-se então um pacto de normali­zação e atenuação e, ao mesmo tempo, manutenção de todo tipo de precariedades habitacionais e urbanas.

19No que diz respeito ao sane­amento, ainda que tenha sido solicitado diversas vezes, não houve a implantação da rede de esgotamento sanitário, serviço mais urgente para os morado­res, que atualmente usam fossas de construção própria, que já estão saturadas e que são fre­quentemente danificadas pela passagem de automóveis sobre as passagens não asfaltadas, em especial nos trechos da ocupa­ção com maior trânsito de veí­culos. A ocupação é margeada por uma escola recém-constru­ída e um posto de saúde, cujo terreno foi cedido em regime de concessão pelo IAG, bem como pela própria sede da ONG se consolidando como um vazio de saneamento ‒ pauta constan­te das reuniões dos moradores, que reclamam do odor e das condições precárias especialmente depois de chuvas fortes.

20O trabalho que vem sendo realizado atualmente pela Pea­biru, no que denominam como auto urbanização, consiste em um processo no qual os mora­dores, assistidos por ela, serão responsáveis por fazer a urbani­zação da ocupação, sem contar fundos e/ou auxílios públicos, ainda que essa tenha sido uma demanda da assessoria. Em úl­tima instância, isso significa di­zer que toda a etapa urbanística do processo de regularização da ocupação será feita sem a par­ticipação do poder público. O processo de Autourbanização consiste na reordenação dos barracos de acordo com o pla­no de loteamento e arruamento proposto pela assessoria, con­siderando as condições previa­mente descritas ‒ área e dimen­são dos lotes e forma como o cálculo foi feito. A demarcação dos lotes é feita pela própria Peabiru, com o recente auxílio ‒ após a aprovação do projeto de ATHIS junto ao CAU/SP ‒ de um topógrafo contratado. A demolição do barraco e/ou casa de alvenaria e sua reconstru­ção no lote designado ficam a cargo dos próprios moradores, contando com as instruções da Peabiru e da comissão de mora­dores. Para os que não tiverem como fazer esse deslocamento de forma imediata, foram des­tacados alguns barracos que podem funcionar como abrigo temporário até a realização das mudanças.

21Ainda que se entenda a ur­gência na realização dessas ações de melhoria na habitabi­lidade da ocupação, tendo em vista sua condição de extrema precariedade, é importante con­siderar que esse processo de individualização das deman­das contribui com a narrativa ‒ e realidade ‒ de isenção do Estado na provisão de condi­ções mínimas de subsistência da população. Essa é uma das mais complexas contradições a qual depara-se quando pen­sa-se a atuação das assessorias técnicas a ocupações, favelas e assentamentos precários: o Es­tado se isenta de atuar nesses espaços, entregues e integra­dos às dinâmicas de mercado; as condições precárias dessas comunidades fazem com que os moradores façam reformas e melhorias « por eles mesmos »; consequentemente, sustenta-se a narrativa de que o Estado não precisa se responsabilizar por esses espaços, uma vez que os próprios moradores podem re­alizar as melhorias necessárias, conforme exemplos. Por fim, ao contrário de uma narrativa de ausência do Estado, destaca-se que, nesses territórios, a presen­ça do Estado se faz essencialmente por meio da repressão.

22Esse ciclo de subjetivação neoliberal está no centro das di­nâmicas recentes das formas de provisão habitacional, com uma série de mudanças normativas que respaldam esse processo, acompanhado da possibilidade de privatização da realização desses serviços ‒ antes lidos como públicos ‒ a exemplo da regularização fundiária (lei nº 13.465/2017) e da nova polí­tica habitacional elaborada no governo Bolsonaro (Programa Casa Verde e Amarela), que além de não prever a produção de unidades habitacionais para as faixas de renda mais baixa, abre espaço para a realização de processos de regularização fun­diária por empresas privadas. Com isso, o modelo de regulari­zação fundiária e assessoria téc­nica que se desenha acaba por consolidar e normalizar ‒ no sentido foucaultiano ‒ lógicas de precariedade que vão além da própria comunidade. A preca­riedade está presente no modelo arquitetônico proposto, sempre seguindo a lógica de baixos custos, o que, frequentemente, não resulta em bons projetos; está nas técnicas construtivas e dinâmicas de canteiro para pro­dução dessas unidades e está presente também nas próprias relações trabalhistas no interior das assessorias, nas quais os tra­balhadores e/ou associados têm regimes intensos de trabalho, que frequentemente envolvem noites e finais de semana, não possuem estabilidade e segu­rança financeira e possuem bai­xas remunerações, uma vez que as ONGs de ATHIS se mantêm com verbas de editais, massiva­mente inseridos na racionalida­de neoliberal. A lógica de « fazer mais com menos » se espalha para as diferentes camadas que envolvem a luta por moradia, reforçando a precariedade como regra.

23O plano de autourbanização delimita vias principais e secun­dárias, áreas verdes e o desenho das quadras a partir das quais serão implantadas as novas ha­bitações. É a partir desse plano geral que está sendo feita a de­marcação dos lotes aos quais as famílias ‒ reforço novamente ‒, sem qualquer auxílio financei­ro, estão fazendo a mudança de suas casas. Ainda que a grande maioria das casas seja constru­ída de forma bastante precária, com o uso de madeira, lonas e compensado, muitas famílias já haviam construído pelo menos as áreas molhadas da casa (co­zinha e banheiro) em alvenaria. Independente das casas serem em madeira ou alvenaria, essa transposição dos moradores de seu local atual para o lote deli­mitado representa uma demanda de trabalho e custos com os quais muitas delas não podem arcar. O plano elaborado pela Peabiru buscou respeitar rela­ções de vizinhança e a alocação das famílias nos lotes vem sem­pre sendo atualizada de acordo com os pedidos dos moradores; adicionalmente, é importante destacar que essa mudança tem sido feita de forma bastante con­versada e aberta a adaptações e negociações. Ainda assim, é inegável a violência inerente ao processo de transposição das famílias, no qual a Peabiru atua não como produtora dessa vio­lência ‒ a cargo do Estado que se isenta ‒, mas como sua me­diadora.

Os limites da emancipação

24Um elemento central a ser evidenciado no caso da ocupa­ção Anchieta e de muitas outras cuja regularização vem sendo solicitada por assessorias téc­nicas ‒ como também é o caso do Jd. da União, do relato que abre esse artigo ‒ é a titulação individual de propriedade como objetivo final do processo de re­gularização. Isso significa que, ao fim, cada morador terá o seu título de propriedade individu­al de um lote, que as praças e áreas verdes passaram a ser de responsabilidade e propriedade do poder público e que a asso­ciação de moradores passa a ter apenas uma função de gestora dos interesses individuais ‒ qua­se como a função de um síndico de condomínio. Outro problema decorrente disso é que, segundo a legislação brasileira, a regula­rização fundiária é considerada como solução permanente de moradia. Sendo assim, com a titulação individual, caso um(a) morador(a) venda seu lote, por qualquer motivo que seja, ele(a) não pode se inscrever novamen­te em programas habitacionais públicos. Isso significa dizer que, se um morador do Grajaú que tenha conquistado seu tí­tulo individual de propriedade em uma ocupação regularizada pelo instrumento da REURB-S, extrema Zona Sul da cidade de São Paulo, por ventura conse­guir um emprego, por exemplo, na região do Tucuruvi (Zona Norte), ele precisa gastar mais de 4 (quatro) horas diárias em transporte público (consideran­do ida e volta do trabalho), ou se mudar para mais próximo de seu local de trabalho e abrir mão de sua « solução permanen­te » de moradia.

  • 9 Ver PEREIRA (2012); ROLNIK (2015); RIZEK et al. (2014).

25A noção de transitoriedade permanente9 pode ser mobili­zada aqui para pensar as con­dições de vida dos moradores de bairros populares, favelas, assentamentos precários e ocu­pações informais nas grandes cidades. Isso significa dizer que esses territórios e populações estão constantemente sob ame­aça dos interesses do capital, independentemente de sua si­tuação fundiária. Para famílias de baixa renda, isso implica a inexistência de qualquer garan­tia de segurança de posse, mes­mo que concluído o processo de regularização fundiária, espe­cialmente em casos de titulação individual. Isso porque nesses casos, a negociação de aquisi­ção do terreno é feita com os sujeitos e não com o coletivo, enfraquecendo a capacidade de pressão pela permanência ‒ é só ver o longo processo de re­sistência dos moradores da Vila Autódromo no Rio de Janeiro, bem como incontáveis outros casos em todo Brasil. Esse processo se acirra ainda mais quando pensamos na mudança das formas de organização dos movimentos sociais, como já foi discutido anteriormente e considerando que a regulariza­ção é considerada atendimento permanente de moradia, o que prejudicaria o acesso do mora­dor a outros programas.

  • 10 Resumidamente, entende-se por financeirização o processo de sobreposição do capital financeiro sobr (...)

26O debate sobre a questão fundiária no Brasil vai mui­to além da legislação e precisa abranger elementos como os movimentos de luta por mora­dia, a informalidade urbana, as dinâmicas dos interesses imobi­liários nas grandes cidades, bem como processos como a chama­da financeirização10, especial­mente porque a informalidade é ininterruptamente produzida, inclusive pelas assessorias e movimentos sociais. A saída desse labirinto pelas políticas urbanas e de habitação suporia a luta pela apropriação e uso de fundos públicos, uma vez que são eles que dão materialidade aos direitos ‒ direito ao sanea­mento, moradia, infraestrutura urbana. No entanto, olhar as transformações da esfera jurí­dica pode nos dar importantes pistas para pensar as estraté­gias por trás das remodelações do neoliberalismo contempo­râneo. E no campo dos estudos urbanos, pensar a questão da terra é central. Na arguição de uma banca, a professora Lúcia Zanin Shimbo disse que « não existe emancipação dentro da lógica da propriedade privada ». Acho que esse pode ser um bom ponto de partida para pensar as dinâmicas atuais dos territórios marginalizados no Brasil.

27A mudança no papel e nas formas de regulação da terra co­meça a se desenhar ainda com a lei de terras, em 1850. A partir do momento em que a terra se torna uma mercadoria, passam a existir critérios de valorização que distinguem quem pode ocu­par cada porção do território, sendo destinadas aos mais po­bres apenas as terras de menor valor e, portanto, com menos infraestrutura, ainda que uma série de outros fatores interfira na determinação desse valor, como localização, meio físico natural, entorno, etc. Em pa­ralelo, o valor da terra é sem­pre um entrave para o desen­volvimento de moradia para populações de baixa renda em regiões mais urbanizadas, impossibilitando a ocupação das regiões centrais. Pensar a titulação individual como resposta única à questão da informalidade urbana reforça o papel da terra como merca­doria, uma vez que a REURB produz propriedade que pode, portanto, ser comercializada. Esse diagrama remonta à pro­posta de Hernando De Soto de acesso à direitos via mercado e propriedade.

28Optei por iniciar este artigo com um relato de outra ocu­pação ‒ que não o meu objeto de pesquisa ‒, pois acredito que esse relato traz elemen­tos de análise que me abriram portas para pensar o Anchieta e porque defendo que esses processos não são uma espe­cificidade, mas a regra. Ainda existem questões que preci­sam ser desenvolvidas para entender com mais clareza as dinâmicas dos territórios po­pulares, como a inserção des­sa lógica miliciana na política institucional da cidade de São Paulo, que começo a delinear no início do artigo, mas que acredito que deva ser um dos atores a ser considerado ao pensar a equação das lógicas de controle e intervenção de territórios e populações mar­ginalizadas. Os cruzamentos, conflitos e sobreposições des­ses atores/sujeitos constroem um cenário de produção e re­produção da lógica neoliberal e de formas de precariedade que aprisionam a luta por mo­radia nesse labirinto. O limite da emancipação pela luta está aí: ao se pautar na institucio­nalidade e na propriedade pri­vada, a luta por moradia se prende às amarras do neolibe­ralismo, a mesma corda que a enforca.

29Em uma pesquisa anterior, busquei analisar a existên­cia de um potencial caráter de resistência vinculado aos processos de regularização fundiária de interesse social. No começo, tentei encontrar brechas, resquícios de uma atuação radical nesses terri­tórios de guerra, espaços nos quais o conflito não começou com a mudança de legislação. Nas palavras de Luiz Antonio Simas:

A nossa tarefa não é apenas re­sistir. Já não é mais suficiente. É reexistir mesmo; reinventar afeições dentro ou fora das are­nas e encontrar novas frestas para arrepiar a vida de origina­lidades, encantarias e gritos ‒ amados, suados, deseducados, gentis, épicos, miúdos, cheiran­do a mijo e flores delirantes ‒ de gol na rua (SIMAS, 2019).

30Os desafios e contradições que precisam ser enfrentadas a partir das questões de campo são inúmeros e ainda um mis­tério. Antes do meu primeiro campo, minha coorientadora, Cibele Rizek, me disse que « o campo traria questões ». Não imaginei que seriam tantas.

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Notas

1 Caio Santo Amore é professor da FAUUSP e membro da Assessoria Técnica Peabiru. É ele quem tem me acompanhado nos trabalhos de campo do mestrado, na ocupação Anchieta, através do projeto temático «CoPolis – co-produção social da cidade e ciência cidadã: uma perspectiva comparada sobre classe trabalhadora e bairros precários na França e no Brasil».

2 O nome suprimido se refere a um importante clã político da Zona Sul de São Paulo. Optou-se por ocultar o nome do político por questões de segurança e faltas de provas materiais que sustentem as denúncias – que se baseiam em observações e informações fornecidas informalmente por moradores das ocupações visitadas.

3 Optei por usar o termo «lógica miliciana» por uma série de fatores: em primeiro lugar, virou quase lugar comum chamar tudo que perpassa relações entre «ilegal» e “institucional» de milícia, desde a ascensão dessas no Rio de Janeiro; em segundo, não é possível, a princípio, relacionar o surgimento de figuras como os políticos supracitados com a aparição de grupos de extermínio como se dá no caso das milícias cariocas; em terceiro, ainda que sejam possível traçar paralelos entre as dinâmicas de poder estabelecidas entre os moradores de bairros periféricos e políticos que disputam o protagonismo nesses espaços e o coronelismo, é central destacar que os moradores não se encontram em um lugar de passividade nesses espaços. As relações de poder que se estabelecem, diferente do coronelismo, é uma relação de troca, ainda que possamos questionar as benesses oferecidas. O termo «lógica miliciana» já vem aparecendo em trabalhos de autores como Rizek, Guerreiro e Dal Bó.

4 Não irei entrar no mérito do PMCMV pois não é a questão no momento. Existe uma ampla produção acadêmica a respeito, em uma perspectiva crítica não apenas da baixa qualidade arquitetônica e de habitabilidade das unidades produzidas, do processo de segregação vinculado a ele, da institucionalização dos movimentos de moradia que pleitearam a produção na modalidade entidades do programa, etc. Os problemas e contradições do MCMV são inúmeros e não cabem no debate que se está propondo. Entretanto, sua amplitude não pode ser negada e nem a importância que teve para a articulação de assessorias técnicas de arquitetura e urbanismo e movimentos sociais de luta por moradia no período recente.

5 Já é importante dizer que, ao contrário do prometido, não foi possível observar um aumento significativo nos processos de regularização fundiária, nem redução em seu tempo de duração.

6 Na última reunião da qual participei esse termo estava em vias de ser assinado, com sua versão final em fase de análise pelos advogados da Peabiru e do Instituto Anchieta Grajaú. A previsão era que a assinatura fosse feita ainda em 2021.

7 Vale destacar que esse centro de reciclagem não apenas não é uma demanda dos moradores, que de maneira geral não trabalham com coleta e separação de recicláveis, como é algo a que grande parte é contra, argumentando que pode atrair animais silvestres, acumular água, gerar mal cheiro e aumentar o risco de incêndios na ocupação.

8 Apesar de entender a relevância da entrada da Universidade de Michigan na ocupação, inclusive para entender os cruzamentos entre a atuação política da ocupação e as universidades, essa ainda não foi um ponto que pude explorar qualificadamente. Até onde pude verificar, a entrada da Universidade de Michigan, bem como da Peabiru se deu pelo contato com o advogado popular e militante da UMM, Benedito Barbosa que, adicionalmente, é doutorando no programa de pós-graduação em Planejamento e Gestão do Território na UFABC

9 Ver PEREIRA (2012); ROLNIK (2015); RIZEK et al. (2014).

10 Resumidamente, entende-se por financeirização o processo de sobreposição do capital financeiro sobre outras formas de capital. No âmbito do debate a respeito do urbano, esse processo se coloca como fenômeno importante, uma vez que faz com que a terra se transforme em ativo financeiro, inserindo-a em outras dinâmicas de capital. Esse processo se evidencia, por exemplo, em grandes projetos de intervenção urbana. Ver: FIX, Mariana. São Paulo cidade global: fundamentos financeiros de uma miragem. São Paulo: Boitempo, 2007.

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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Ana Luiza Vieira Gonçalves, «Os limites da emancipação: regulação da terra e luta por moradia»Geografares [Online], 35 | 2022, posto online no dia 01 dezembro 2022, consultado o 25 abril 2024. URL: http://journals.openedition.org/geografares/5690

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Autor

Ana Luiza Vieira Gonçalves

Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território, Universidade Federal do ABC (PGT-UFABC), São Paulo, Brasil
vgoncalves.analu@gmail.com

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