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Dossier

De l’« omnipotence des bureaux » à la représentation du personnel : les organes de décision concernant l’avancement et les promotions dans l’enseignement secondaire entre 1808 et 1940

From the omnipotence of the administration to the representation of teaching staff: decision-making bodies concerning promotions in secondary education
Yves Verneuil
p. 45-78

Résumés

L’histoire de l’évolution de la procédure décisionnelle de l’avancement et de la promotion des professeurs de l’enseignement secondaire permet de mettre en relief la différence des procédés de gestion administrative selon les régimes politiques entre 1808 et 1940. Cependant, une constante parcourt presque toute la période : l’existence d’un organisme, composé d’universitaires, chargé de faire des propositions en matière d’avancement des professeurs de l’enseignement secondaire. Cet organisme matérialise la part d’autonomie laissée à l’Université, conçue à l’origine comme une corporation. Cependant, entre les deux guerres, émerge parmi les cégétistes la revendication d’une gestion paritaire. Ce système peut être considéré comme le prélude à un néo-corporatisme. Mais certains syndiqués y voient plutôt la transposition de la lutte des classes. Aussi bien cette conception ne fait-elle pas l’unanimité, certains professeurs restant attachés à l’idée de corporation universitaire.

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Texte intégral

  • 1 Paul Gerbod, « Les épurations dans l’enseignement public de la Restauration à la Quatrième Républi (...)

1Napoléon 1er, on le sait, a organisé l’Université impériale comme une corporation. L’Université bénéficie de ce fait d’une certaine marge d’autonomie par rapport au pouvoir. Cela ne signifie pas qu’elle n’ait pas pour vocation de consolider le régime politique : le décret du 17 mars 1808 édicte que toutes les écoles « prendront pour base de leur enseignement : 1) les préceptes de la religion catholique ; 2) la fidélité à l’Empereur, à la monarchie impériale […] et à la dynastie napoléonienne ». Cette exigence a assurément varié en intensité, mais a parcouru tout le XIXe siècle. Le régime républicain ne demande pas qu’on lui prête allégeance, mais, à la fin des années 1880, il a néanmoins épuré les lycées et collèges des professeurs s’étant compromis avec le mouvement boulangiste1. En fait, la marge d’autonomie dont jouit l’Université se traduit surtout par l’idée que celle-ci doit être régie par des universitaires. Ce fut d’ailleurs un motif de scandale, pour nombre de professeurs, de constater que la loi du 15 mars 1850 ouvrait à des non-universitaires les portes de hautes fonctions dans l’Instruction publique : ainsi la loi Falloux stipulait-elle que les recteurs « ne sont pas choisis exclusivement parmi les membres de l’enseignement public » (art. 9) ; quant aux inspecteurs d’académie, ils pouvaient être choisis parmi « les chefs d’établissements secondaires libres » (art. 19).

  • 2 Yves Verneuil, « L’évaluation des professeurs de l’enseignement secondaire, de la fondation des ly (...)

2Ces deux fonctions datent du décret organisant l’Université impériale, en 1808. Leur existence rappelle que l’Université a certes été conçue comme une corporation, mais qu’elle a toujours été aussi une administration hiérarchisée. Normalement, recteurs et inspecteurs d’académie vont dans les classes des professeurs de l’enseignement secondaire, et en tout cas les notent, parallèlement aux inspecteurs généraux, qui visitent les professeurs dans leurs classes au cours de leurs tournées. Les professeurs de l’enseignement secondaire sont donc placés sous une double tutelle, qui génère une double notation, celle de l’administration locale (chef d’établissement, inspecteur d’académie, recteur) et celle de l’inspection générale2.

  • 3 Philippe Savoie, Les enseignants du secondaire. Le corps, le métier, les carrières. Textes officie (...)
  • 4 Marcel Duhamel, Essai historique sur le Conseil supérieur de l’Instruction publique, Travail pour (...)
  • 5 Yves Verneuil, « Corporation universitaire et société civile : les débats sur la composition du Co (...)
  • 6 Paul Gerbod, La condition universitaire en France. Étude d'un groupe socio-professionnel, professe (...)

3À la fois corporation et administration hiérarchisée, l’Université est donc une organisation particulière. Philippe Savoie écrit à ce sujet : « bien que particulièrement hiérarchisée et bureaucratisée, et en dépit du fait qu’elle a été imposée par en haut et non construite par ses membres, l’Université a constitué une sorte de substitut d’association professionnelle »3. Dans le but de devenir partie prenante dans la gestion de l’Instruction publique, les professeurs peuvent avoir d’autant plus tendance à mettre en avant la référence à la corporation universitaire, que, pour eux, cette référence renvoie parfois aux corporations universitaires médiévales, plus ou moins mythifiées. Il existe certes un organe consultatif qui peut prétendre représenter l’Université comme corporation, et qui joue d’ailleurs un peu le rôle d’un conseil de l’ordre, dans la mesure où il dispose d’un pouvoir disciplinaire : le Conseil de l’Université – puis ses divers avatars jusqu’au Conseil supérieur de l’instruction publique, institué en 18504. Mais avant la Troisième République, il ne comprend pas de représentants des professeurs : parmi les universitaires, seuls des hauts fonctionnaires y siègent5. Paul Gerbod a montré qu’à la fin du Second Empire, certains professeurs se servent de la référence à la corporation universitaire pour demander une nouvelle organisation de l’administration de l’Instruction publique, et notamment un élargissement de la composition et du rôle du Conseil supérieur6. Cette revendication va-t-elle jusqu’à demander que les professeurs aient leur mot à dire dans la question de l’avancement et des promotions ?

  • 7 Certains auteurs distinguent avancement et promotion : ils parlent d’avancement pour le changement (...)
  • 8 Philippe Savoie, La construction de l’enseignement secondaire, 1802-1914. Aux origines d’un servic (...)
  • 9 Gérard Noiriel, Introduction à la socio-histoire, Paris, La Découverte, 2006.

4Cette interrogation conduit à se demander quels étaient alors les organes institutionnels régulant les promotions et l’avancement des professeurs de l’enseignement secondaire7. Cette question est différente de celle des modalités d’avancement. Philippe Savoie a très bien décrit le processus qui, tout au long du XIXe siècle, conduit d’un système où, pour être promu, il faut changer de classe (au sens de niveau d’enseignement) ou d’établissement (classés en catégories), à un autre système dans lequel l’avancement du professeur se fait de classe (au sens d’échelon) en classe, sans qu’il ne soit plus besoin de changer d’établissement, excepté si l’on souhaite être promu dans les lycées « du cadre de Paris » (cadre maintenu en 1887, quand disparaît le classement des lycées) : progressivement, on est passé de la « logique de la chaire » à la « personnalisation des carrières »8. La question qui nous occupe ici est différente : c’est celle de savoir qui ou quel organisme décide des promotions et de l’avancement des professeurs de l’enseignement secondaire. Les commissions paritaires instituées entre 1946 et 1948 sont bien connues – ou plutôt leur existence est bien connue, car leur influence est sujette à toute une mythologie. Mais leur institution ne naît pas de rien, même si ont évidemment joué le contexte de la Libération et l’ombre portée du programme du CNR. Ce qui, plus tard, va être parfois taxé de « néo-corporatisme » trouve son origine dans des aspirations qui se sont développées avant la guerre, parfois en liaison avec la référence plus ou moins mythifiée à la corporation universitaire. La préhistoire des commissions paritaires rappelle, conformément au programme de la socio-histoire9, que la genèse des institutions est une construction sociale. Cela suppose de reconnaître la diversité des aspirations, en tenant compte aussi bien du poids des héritages administratifs que des orientations différentes des organisations corporatives enseignantes, la « corporation enseignante » n’étant pas univoque. C’est pourquoi notre étude portera sur le temps long, depuis les traditions établies au début du XIXe siècle jusqu’aux réformes des années 1930. On montrera d’abord comment ont été régis l’avancement et les promotions des professeurs de l’enseignement secondaire avant l’institution du Comité consultatif ; puis on verra que les professeurs, qui entendent « limiter l’arbitraire », ont revendiqué d’être représentés dans cet organe, avant que, dans les années 1930, certains, refusant de se contenter d’une présence formelle, ne proposent d’aller plus loin.

I. Du Premier au Second Empire : entre monarchie et oligarchie

1. L’Université napoléonienne : le grand maître et le Conseil impérial

5En 1808, le décret du 17 mars organise l’Université impériale. À sa tête se trouve le grand maître, charge à laquelle Napoléon nomme le comte de Fontanes. L’avancement des professeurs est la prérogative du grand maître, comme l’indique l’article 51 : « Le grand maître aura la nomination aux places administratives et aux chaires des collèges et des lycées […] ; et il fera toutes les promotions dans le corps enseignant ». Il exerce ce pouvoir sous le contrôle de l’Empereur, à qui il doit soumettre, chaque année, « le tableau de l’avancement des membres du corps enseignant, qui l’auront mérité par leurs services. Il fera publier ces tableaux à l’ouverture de l’année scolaire » (art. 55). On peut penser que le grand maître prend ses décisions en tenant compte des avis émis par les recteurs et les inspecteurs généraux, mais l’absence de précision lui permet d’agir librement. Toutefois l’article 56 du décret stipule que le grand maître « pourra faire passer d’une académie dans une autre, les régents et les principaux des collèges entretenus par les communes, ainsi que les fonctionnaires et professeurs des lycées, en prenant l’avis de trois membres du conseil ». Autrement dit, le Conseil de l’Université est consulté pour les mutations. Or, dans un système où les lycées sont divisés en plusieurs catégories, pour obtenir de l’avancement, il faut, sauf à être promu dans une chaire plus élevée, être muté dans un lycée d’un ordre supérieur. Le grand maître peut ne pas tenir compte de l’avis des membres du Conseil, mais l’avis formulé par trois conseillers différents est censé lui permettre de prendre une décision juste, dont l’arbitraire serait exclu. Le mérite doit guider ses choix.

  • 10 Instruction [du grand maître de l’Université, Fontanes, aux recteurs] concernant l’esprit et le ca (...)

6Cependant beaucoup de professeurs croient bon devoir venir à Paris plaider leur cause. Fontanes s’en plaint : « Je n’ai pas vu sans peine cette fermentation qu’avait excitée d’abord la création de l’Université, cette inquiétude vague qui faisait accourir tous les fonctionnaires de l’instruction publique des extrémités de l’Empire dans la capitale »10. Mais le comportement des professeurs ne tient-il pas au sentiment que les places et promotions sont distribuées à discrétion ?

2. Décentralisation ?

7En 1814, le régime de la Restauration s’appuie sur ce sentiment pour justifier ses réformes : conformément à l’idée que la royauté restaurée permet de mettre fin à un pouvoir tyrannique, l’ordonnance du 17 février 1815, dans son préambule, prétend justifier la mise à bas du système napoléonien par la suppression de l’arbitraire : « Le droit de nommer à toutes les places, concentré dans les mains d’un seul homme, en laissant trop de chance à l’erreur et trop d’influence à la faveur, affaiblit le ressort de l’émulation, et réduit les maîtres à une dépendance mal assortie à l’honneur de l’État et à l’importance de leurs fonctions ». Derrière cette argumentation se cache en fait la volonté de démembrer l’Université. De fait, celle-ci est remplacée par dix-sept universités provinciales. La surveillance générale de l’enseignement et de la discipline est confiée à un Conseil royal de l’instruction publique, mais les nouvelles universités sont à peu près indépendantes et doivent s’administrer elles-mêmes. Leur recteur, assisté d’un conseil, qui comprend l’évêque, le préfet ainsi que des notables, fait toutes les nominations des professeurs des collèges royaux et municipaux, excepté celles des professeurs de philosophie, de rhétorique et de mathématiques supérieures, faites par le Conseil. Cependant, le retour de Napoléon de l’île d’Elbe empêche l’exécution de ces décisions.

3. De la Commission au Conseil royal de l’instruction publique

  • 11 René Grevet, « La Commission de l’instruction publique et la préservation de l’État enseignant (18 (...)
  • 12 Antoine-Augustin Cournot, Des institutions d’instruction publique en France, Paris, Hachette, 1864 (...)
  • 13 Marcel Duhamel, op. cit., p. 37.
  • 14 Ibid., p. 36.

8Après les Cent-Jours, Louis XVIII rend, le 15 août 1815, une nouvelle ordonnance, qui abolit le nom de l’Université, mais maintient les académies instituées en 1808. Tous les pouvoirs du grand maître comme toutes les attributions du Conseil de l’Université sont dévolus à une Commission de l’instruction publique, placée sous l’autorité du ministre de l’Intérieur11. C’est donc cette Commission qui nomme aux emplois et décide de l’avancement et des promotions. Composée de cinq membres, elle est plus un directoire qu’un conseil ; la tutelle du ministre de l’Intérieur est théorique. Pour Antoine-Augustin Cournot, « le gouvernement et l’administration de l’instruction publique prenaient la forme oligarchique qu’ils ont conservée, au moins en partie, assez longtemps pour mettre très nettement en relief les avantages et les inconvénients de l’oligarchie »12. En pratique, l’Université, dont le nom réapparaît progressivement, acquérait ainsi une nouvelle indépendance. Certains libéraux, tel M. de Chauvelin, dénonçaient au demeurant ce régime d’irresponsabilité collective contraire aux usages du parlementarisme, puisqu’en pratique les décisions n’étaient pas prises par un ministre responsable devant la Chambre13. Le parti libéral demandait alors la décentralisation de l’enseignement. De son côté, le parti ultra-royaliste réclamait également la suppression de l’Université, mais dans un tout autre sens. Il voulait que les évêques nomment aux places de principal de collège et de pension ; le principal recruterait les professeurs, que les évêques pourraient renvoyer14.

9Le 22 juillet 1820, le nombre des membres de la Commission est porté à sept et, le 1er novembre de la même année, elle prend le titre de Conseil royal de l’instruction publique. Elle est pourvue d’un président, qui correspond seul avec le gouvernement. Théoriquement, chaque conseiller sera désormais nommé par le roi entre trois candidats présentés par le Conseil et choisis parmi les inspecteurs généraux et les recteurs des académies, ce qui veut dire que le principe de l’autonomie de l’Université, garant de l’impartialité des nominations et des promotions, est censé être respecté. Pour chaque nomination dans l’enseignement secondaire, un conseiller fait des propositions au président ; celui-ci en choisit deux qu’il présente au Conseil (article 3 de l’ordonnance du 1er novembre 1820). Même si l’ordonnance du 27 février 1821 stipule que, pour les nominations, le président prendra seulement l’avis du conseil, qui discutera les titres des candidats, ce gouvernement collectif de l’instruction publique laisse en pratique à chaque conseiller une influence prépondérante dans le domaine qui lui a été attribué. L’ordonnance du 1er juin 1822 rétablit, en faveur de l’abbé Frayssinous, bientôt évêque d’Hermopolis, la charge de grand maître et toutes ses attributions, mais le Conseil royal conserve la présentation des candidats pour les places vacantes.

10Cependant, dans un contexte de domination des ultras, l’ordonnance du 8 avril 1824, remettant en cause cette gestion centralisée, confère aux recteurs le droit de nommer les professeurs des collèges royaux et les régents des collèges municipaux. Dans un système où il faut être muté pour être promu, cette déconcentration, sous prétexte de stabilité du personnel, vise, comme la décentralisation qu’aurait voulu mettre en place l’ordonnance du 17 février 1815, à soumettre les professeurs aux pouvoirs locaux et notamment aux notables cléricaux. C’est ce que confirme la circulaire du 29 avril 1824 : réduits à la sédentarité, les professeurs « s’attacheront au pays dans lequel ils sont employés, chercheront à former des liaisons respectables et s’étudieront surtout à mériter l’estime des pères de famille, en donnant aux enfants l’exemple des vertus religieuses et civiles ». Comme l’admet l’ordonnance du 26 mars 1829, cette mesure suscita aussitôt de nombreuses réclamations, car « elle nuit à l’avancement mérité des membres de l’Université, avancement qui souvent ne peut avoir lieu qu’au moyen d’une translation d’une académie dans une autre ; elle peut exposer des hommes estimables à éprouver la fâcheuse influence des préventions locales ». Conclusion : « Il est donc nécessaire de revenir au mode naturel, […] c’est-à-dire de rendre au chef de l’Université la nomination directe ».

  • 15 Gazette de l’Instruction publique, octobre 1829, p. 146, cité par Paul Gerbod, « La vie universita (...)

11Au demeurant, un système centralisé ne garantit pas plus contre l’arbitraire et la faveur. À la fin de la Restauration, la Gazette de l’Instruction publique dénonce l’abus des passe-droits ; l’avancement serait soumis aux caprices du pouvoir politique et à l’« omnipotence » des bureaux qui entourent le ministre15.

4. Le ministre face à l’oligarchie du Conseil

12La révolution de Juillet conserve côte à côte le ministre (titre que l’ordonnance du 26 août 1824 avait donné au grand maître) et le Conseil. L’ordonnance de Vatimesnil, le 6 mars 1829, décidant que les délibérations du Conseil en matière administrative devraient être, à l’avenir, approuvées par le ministre responsable, était destinée à redonner tout son rôle au ministre ; mais en réalité le Conseil seul continue de faire les nominations, et donc les promotions. La plupart des ministres qui se succèdent à l’Instruction publique, absorbés par les grandes affaires de la politique générale, tolèrent cet empiétement. Aussi la monarchie de Juillet est-elle la grande époque du Conseil.

  • 16 Jules Simon, Victor Cousin, Paris, Hachette, 1921, p. 80-81.

« Quand M. Cousin entra au Conseil royal, raconte Jules Simon, les conseillers étaient au nombre de huit. Chacun d’eux représentait un ordre d’enseignement dont il était le chef absolu. […]. Tout préoccupé par la politique générale, M. Guizot n’intervenait dans le gouvernement de l’Université que de très loin en très loin, pour donner une idée ou une direction ; il ne s’occupait ni du personnel, ni des détails, il avait pour cette besogne huit conseillers, huit ministres »16.

  • 17 Ibid, p. 81.

13Le cas de Victor Cousin lui-même est bien connu, qui considère les professeurs de philosophie comme un « régiment » personnel dont, rapporte Jules Simon, il faisait et défaisait les affectations17. Villemain règne sur les lettres, Thénard sur les sciences, Poisson (puis Poinsot à partir de 1840) sur les mathématiques, Saint-Marc Girardin (à partir de 1838) sur l’histoire.

  • 18 Georges Weill, Histoire de l’enseignement secondaire en France (1802-1920), Paris, Payot, 1921, p. (...)

« La toute-puissance de Cousin en philosophie, écrit Georges Weill, est demeurée célèbre ; elle ne dépassait guère celle de Poinsot en mathématiques, de Thénard en chimie, de Villemain ou de Saint-Marc Girardin en lettres. Ce système avait des avantages : chaque professeur était jugé par un maître illustre, qui le suivait dans sa carrière. Mais d’autre part le despotisme sans frein des conseillers pesait lourdement sur leurs subordonnés »18.

  • 19 Gazette des Écoles, 8 septembre 1833, cité par Paul Gerbod, « Les inspecteurs généraux de l’Instru (...)
  • 20 Paul Gerbod, « Les inspecteurs généraux de l’Instruction publique… », art. cit., p. 92.

14Les conseillers peuvent s’appuyer sur les rapports que leur envoient les recteurs et les inspecteurs généraux. Selon la Gazette de l’Instruction publique, la visite de ces derniers est redoutable : destitutions, mutations, critiques injustifiées marqueraient le passage de l’inspection19. Mais de toute façon, en dernier ressort, ce sont les membres du Conseil qui décident, et il semble bien que l’inspection générale ne soit guère consultée par les membres du Conseil lors du mouvement annuel du personnel20.

15La toute-puissance des membres du Conseil suscite à l’époque l’amertume des professeurs, qui critiquent l’arbitraire des nominations et des promotions. Cependant, par la suite, du fait du contrôle politique qui dominera sous le Second Empire, la période de la monarchie de Juillet sera parfois considérée comme un âge d’or, ayant permis à l’Université, telle une corporation, de se gouverner elle-même. Tout en admettant que les hommes qui composaient le Conseil des huit étaient faillibles, c’est ce qu’écrira par exemple l’ancien inspecteur général Francisque Bouillier :

  • 21 Francisque Bouillier, L’ancien Conseil de l’Université et le projet de loi de M. Ferry sur le Cons (...)

« Malgré toutes leurs lumières et leurs bonnes intentions, ils ont pu quelquefois se tromper. Nous n’avons pas oublié qu’il y a eu contre cette oligarchie plus d’une réclamation, plus d’une plainte ; mais le plus souvent, elles sont venues d’ambitieux impatients, mauvais juges de leur propre cause, mécontents et quelquefois même plus ou moins ingrats. Somme toute, quiconque avait du talent, du zèle, des titres, faisait son chemin. Jamais les recommandations du dehors eurent moins d’influence ; s’il y eut des faveurs, jamais il n’y en eut moins. On peut affirmer qu’à aucune autre époque de l’Université, la grande maxime “À chacun selon ses œuvres” n’a été plus près de recevoir son application »21.

  • 22 Louis Trénard, Salvandy en son temps, 1795-1856, Lille, Librairie Giard, 1968, p. 345-347.
  • 23 Ibid., p. 651-652.

16La confusion pratique des pouvoirs du grand maître et du Conseil est un héritage qui résulte du fait qu’en 1815 les pouvoirs du grand maître étaient tous passés dans les mains de la Commission de l’instruction publique. Cette situation donne à l’Université une impression d’indépendance et de dignité, mais elle est peu conforme au principe de la responsabilité ministérielle. Les ministres changent, mais les membres du Conseil, inamovibles, demeurent. Dans la réalité, le ministre n’a plus qu’à mettre sa signature aux nominations et promotions qui lui sont proposées. Il y avait en outre des inconvénients à ce que les nominations et les promotions fussent aux mains d’un seul, sans contrôle et sans responsabilité, dans chacun des grands départements de l’Université. À la différence de ses prédécesseurs, Salvandy, jaloux de son autorité, ne put s’en accommoder. Cherchant à établir les promotions d’après les listes de mérites dressées par les recteurs et les inspecteurs généraux, en 1837 il nomma au ministère un directeur du personnel ; l’opposition de Villemain, membre éminent du Conseil royal de l’instruction publique l’obligea à rapporter cette mesure22. Par la circulaire du 19 août 1847, il fit néanmoins adopter le principe d’un tableau d’avancement23. La circulaire du 19 août 1837 précise les desseins du ministre :

« À l’avenir, et dès cette année, MM. les inspecteurs généraux, conformément à l’article 81 du décret du 15 mars 1808, feront leur rapport au grand maître de l’Université, en Conseil royal. À ce moment, il sera dressé une double liste de présentation, l’une par MM. les inspecteurs généraux, l’autre par MM. les recteurs, pour servir de base à tous les mouvements et à toutes les promotions qui pourront être nécessaires dans le cours entier de l’année. Je ne ferai de promotion, le Conseil royal entendu, que parmi ceux qui sont inscrits sur ces listes. […] Ces dispositions assurent le corps enseignant contre le péril des influences extérieures. La liste fournie par MM. les inspecteurs généraux et celle de MM. les recteurs se serviront de contrôle l’une à l’autre, et seront une garantie contre toutes les erreurs, et au besoin contre toutes les préventions ».

  • 24 Par la circulaire du 26 mai 1838, Salvandy condamne de nouveau les lettres de recommandation des p (...)
  • 25 Paul Gerbod, « Les inspecteurs généraux de l’Instruction publique de 1802 à 1882 », art. cit., p.  (...)

17Par-delà la volonté de rompre avec les pressions extérieures, notamment politiques, régulièrement dénoncées par les membres du corps enseignant (qui en abusaient toutefois pour eux-mêmes24), cette circulaire entendait en fait rendre son autorité au ministre : le Conseil royal devait certes être entendu, mais son influence était délibérément contrebalancée par celle des inspecteurs généraux et des recteurs – tous mis en concurrence. Par arrêté, Salvandy obligea d’ailleurs les membres du Conseil à recevoir les inspecteurs généraux avant et après leurs tournées25. Paradoxalement, cette reprise en main ministérielle avait pour but de mettre un terme à un système autocratique, système dans lequel chaque membre du Conseil royal avait la haute main sur les administrés de son ressort.

18Cependant, après son départ du ministère de l’Instruction publique, en 1839, les membres du Conseil retrouvèrent leur toute-puissance. Pour finir, revenu en 1845 à la direction de l’Instruction publique, Salvandy imposa une réforme du Conseil qu’il justifia dans un rapport au roi du 7 décembre 1845 : pour lui, la participation du Conseil à la gestion du personnel est une irrégularité. Pour mettre un terme à cette fâcheuse confusion des pouvoirs, il demande qu’on revienne à l’esprit et à la lettre du décret du 17 mars 1808 et qu’il y ait désormais un départ plein et entier du pouvoir dirigeant et du pouvoir délibérant. À ce prix seulement, la responsabilité ministérielle, inscrite dans la Charte, cessera d’être une fiction. Il ajoute que le petit nombre de conseillers, tous spécialisés, empêche les débats entre pairs qui sont normalement une garantie de juste appréciation. En vertu de ces considérants, le Conseil, transformé en Conseil royal de l’Université, est élargi à vingt conseillers ordinaires, nommés chaque année par le ministre. Ainsi se trouve brisée la toute-puissance des conseillers à vie. De plus, par arrêté du 4 août 1847, est constituée une commission d’inspecteurs généraux chargée d’aider le ministre et de le conseiller directement lors du mouvement annuel des promotions et mutations du personnel. Ainsi l’influence de l’inspection générale tend-elle à se substituer à celle du Conseil.

  • 26 « Conseil supérieur de l’instruction publique », in Ferdinand Buisson (dir.), Nouveau dictionnaire (...)
  • 27 Francisque Bouillier, op. cit., p. 18.

19Victor Cousin ne pouvait se consoler d’avoir vu son cher Conseil des huit déshonoré par l’introduction de nouveaux membres qu’il qualifiait de « nullités »26. En revanche, une partie du corps enseignant, habitué à être mené pour ainsi dire à la baguette par le Conseil des huit, ne vit pas sa disparition avec défaveur. Les critiques élevées contre les nouvelles dispositions conduisirent cependant Salvandy à désirer les asseoir sur l’autorité d’une loi. De là un projet de loi sur la constitution du Conseil royal, présenté à la Chambre des pairs le 25 janvier 1848, presque à la veille de la Révolution de février. L’exposé des motifs reprend l’argumentaire du rapport au roi de 1845. Grâce à l’ordonnance du 7 décembre 1845, estime le ministre, toutes les difficultés laissées par la Restauration ont été tranchées : « Le Conseil reprit son nom véritable de Conseil de l’Université ; ses membres irresponsables rentrèrent dans la dignité, l’indépendance de l’autorité qui conseille, […] et qui ne doit rien avoir de commun avec la gestion quotidienne des choses et avec le gouvernement direct des personnes ». Nomination et avancement appartiennent donc désormais pleinement au ministre responsable ; cela ne l’empêche pas, s’il veut être éclairé, de prendre l’avis du Conseil sur les droits, titres et services de chacun. « Le droit de nomination ôté, le conseil devait garder sans doute celui de faire des présentations et de dresser un tableau d’avancement »27.

5. La loi Falloux réorganise le Conseil supérieur

20La Deuxième République décida de réformer le Conseil supérieur ; ce fut finalement l’un des objets de la loi du 15 mars 1850, communément appelée loi Falloux. L’une des caractéristiques du nouveau Conseil supérieur de l’instruction publique (CSIP) est l’introduction de représentants des « intérêts sociaux » : ministres des différents cultes reconnus, conseillers d’État, magistrats de la Cour de cassation et membres de l’Institut. Toutefois, des habitudes prises sous la monarchie de Juillet, il demeure l’idée qu’une instance exclusivement universitaire doit donner son avis dans les questions d’avancement et de promotion. C’est pourquoi les huit conseillers nommés par le président de la République et choisis parmi les anciens membres du Conseil de l’Université, les inspecteurs généraux, les recteurs et les professeurs de faculté, forment seuls la section permanente, qui, en vertu de l’article 6, « donne son avis, toutes les fois qu’il lui est demandé par le ministre, sur les questions relatives aux droits et à l’avancement des membres du corps enseignant ». Ces membres sont inamovibles, ce qui assure leur indépendance.

6. Le Second Empire supprime la section permanente

  • 28 Ibid., p. 25.

21Cependant, le coup d’État du 2 décembre 1851 met fin à ces dispositions. Le décret-loi du 9 mars 1852 concernant l’instruction publique non seulement donne au ministre pleine liberté pour nommer et révoquer les professeurs de l’enseignement secondaire public, mais encore supprime la section permanente du CSIP. Quand ne prévaut pas la faveur politique, le ministre peut cependant s’appuyer sur l’avis des inspecteurs généraux. L’arrêté du 28 octobre 1852 crée un Comité des inspecteurs généraux, divisé en trois sections : instruction supérieure, instruction secondaire et instruction primaire. Selon le rapport à l’Empereur en date du 19 mars 1853, il doit être associé « aux projets de règlements et aux décisions importantes en matière d’instruction publique ». Ce Comité n’a certes qu’un rôle consultatif, le ministre peut passer outre à ces avis, mais Francisque Bouillier se souvient qu’indépendamment de leurs rapports écrits, les inspecteurs généraux, au moins quand Victor Duruy était ministre, étaient appelés à donner leur avis sur le personnel : « Nous nous rappelons les nombreuses séances du comité présidées par MM. Duruy et Bourbeau, où les inspecteurs généraux donnaient leur avis sur le personnel, sur l’avancement, sur les promotions, les distinctions honorifiques et même les décorations »28. L’arrêté du 28 septembre 1869 précise le fonctionnement du Comité des inspecteurs généraux : les réunions particulières selon les ordres d’enseignement doivent avoir lieu sous la direction du ministre, assisté du secrétaire général du ministère, du vice-recteur de l’académie de Paris et des chefs de service spécialement convoqués. Bien sûr, l’avis du Comité des inspecteurs généraux reste indicatif.

22Il semble que les professeurs de l’enseignement secondaire aient toujours été nombreux à se rendre à Paris à l’époque des vacances pour solliciter, dans les bureaux de l’administration centrale, l’avancement auquel ils pensent avoir droit. La période autoritaire du Second Empire a-t-elle donné un nouvel élan à cette pratique, déjà réprouvée par l’arrêté du 31 mars 1812 ? En tout cas, Victor Duruy, lui-même ancien inspecteur général, fait savoir par la circulaire du 16 juillet 1863, qu’il fera reposer son jugement sur les seuls critères professionnels émis d’une part par le chef d’établissement et le recteur, d’autre part par l’inspection générale, avis « qu’aucune influence extra-universitaire ne modifiera jamais ».

23Au total, la période qui va du Premier au Second Empire a vu osciller selon les régimes politiques le cadre institutionnel permettant de déterminer qui ou quel organe décide des promotions et de l’avancement des enseignants du secondaire. Il n’est pas certain que le régime de la monarchie de Juillet, malgré son caractère plus libéral du point de vue politique et l’organisation plus oligarchique de son gouvernement de l’Instruction publique, ait davantage limité l’omnipotence des hommes régissant l’avancement et les promotions des fonctionnaires de l’enseignement secondaire. En revanche, le pouvoir donné aux membres du Conseil royal, hérité de la Commission de l’instruction publique, a renforcé l’idée de la nécessité d’un organe institutionnel, composé d’universitaires indépendants, donnant son avis sur les promotions et l’avancement des professeurs des lycées et collèges. Aux yeux du personnel, cette nécessité est devenue criante lorsque le Second Empire a supprimé la section permanente du CSIP. Formé par simple arrêté, le Comité des inspecteurs généraux ne pouvait avoir la même autorité qu’une section permanente issue d’une loi.

II. Le Comité consultatif de l’enseignement public

1. Un Comité consultatif à la place de la section permanente du CSIP

  • 29 Albert de Broglie, Proposition de loi ayant pour objet le rétablissement du Conseil supérieur de l (...)
  • 30 Ibid., p. 8.

24Après la défaite de Sedan et la chute de l’Empire, l’Assemblée nationale, qui doit négocier les conditions de la paix, représente le nouveau pouvoir. En 1871, le duc de Broglie dépose une proposition de loi ayant pour objet le rétablissement du Conseil supérieur de l’instruction publique sur les bases de la loi de 1850. Le CSIP devrait comprendre de nouveau une section permanente « chargée de donner son avis, toutes les fois qu’il lui est demandé par le ministre, sur les questions relatives aux droits et à l’avancement des membres de l’enseignement public » (article 6 de la proposition). Comme le reconnaît le duc de Broglie dans son rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner la proposition de loi, la composition de la section permanente a donné lieu à débats. Certains députés ont refusé que cette section soit composée, comme en 1850, exclusivement d’éléments universitaires : il faudrait y admettre, comme dans le Conseil lui-même, des éléments très divers, en faire l’image en réduction du Conseil. Ainsi s’assurerait-on qu’elle serait réellement imprégnée de l’esprit du Conseil. Mais ce désir d’ouverture aux « représentants de la société » a suscité de vives protestations, « en faisant craindre à une corporation justement fière l’invasion dans son gouvernement intérieur d’influences étrangères aisément soupçonnées d’être ennemies »29. Pour les défenseurs de la composition universitaire de la section permanente, le rôle de cette dernière exige des connaissances et une compétence spéciales qui ne sont pas également réclamées pour une simple participation aux délibérations du Conseil. « Pour descendre dans le détail de la direction d’un corps enseignant, […] pour donner son avis, s’il est besoin, sur les nominations du personnel, il faut avoir été initié plus avant par une étude approfondie, et de préférence encore par l’expérience aux nécessités mêmes de l’enseignement »30. Une transaction est finalement trouvée entre les membres de la Commission : la section permanente sera composée de membres de l’Institut et de membres de l’enseignement public élus en son sein par les membres du Conseil. Telle est la proposition faite à l’Assemblée.

  • 31 Annales de l’Assemblée nationale, t. 15, séance du 16 janvier 1873.
  • 32 Annales de l’Assemblée nationale, t. 15, séance des 18 et 19 mars 1873, p. 548.

25Cependant, lors des débats à l’Assemblée, en 1873, il apparaît que le principe d’une section permanente élue par le Conseil lui-même n’agrée pas au ministre, Jules Simon. Lors de la séance du 16 janvier 1873, celui-ci se dit d’accord sur la nécessité d’une « section supérieure », mais il veut une section nommée par le ministre ; sinon le ministre aura une influence contrebalancée par des personnes qui ne sont pas, comme lui, responsables. Derrière cet argument, réside la crainte qu’une section élue (pour deux ans) par un Conseil (lui-même élu pour six ans) où les membres de l’enseignement public seraient en minorité, serait soumise à l’esprit du Conseil, avec pour le corps enseignant le risque d’une surveillance indirecte par les ennemis de l’Université. Cependant, pour le duc de Broglie, en demandant à l’Assemblée de substituer à l’élection par le Conseil la nomination par le président de la République (sur proposition du ministre), Jules Simon demande quelque chose qu’aucun de ses prédécesseurs n’avait osé demander avant lui : une section permanente totalement dépendante de lui (les membres de la section permanente prévue par la loi Falloux étaient également nommés par le pouvoir exécutif, mais étaient inamovibles). Le duc de Broglie estime que son système était plus libéral ; le principe de l’élection assurait l’indépendance des membres de la section permanente. Dans ces conditions, selon lui, mieux vaudrait qu’il n’y ait pas de section permanente du tout : le ministre ne peut-il pas s’appuyer déjà sur les bureaux du ministère ? Le duc de Broglie rappelle en outre que, concernant les propositions d’avancement, le ministre pourrait choisir de consulter ou non la section permanente et ne serait engagé en aucun cas. Finalement, l’Assemblée vote le choix des membres de la section permanente (hors les trois membres de l’Institut) par le ministre, et non par élection31. Cependant la question est reprise en commission, laquelle préfère supprimer la section permanente. Le ministre se rallie à cette solution. Mais à l’Assemblée, lors de la séance du 18 mars, Henri Wallon proteste contre cette transaction : Jules Simon rétablit l’arbitraire ministériel ! Et qu’il n’invoque pas le Comité des inspecteurs généraux, qui ne se constitue que par arrêtés et par intermittence ! Face à cette protestation, Jules Simon annonce qu’il compte créer un comité consultatif, institué non par arrêté, mais par décret, et donc plus solide, et plus largement constitué que le comité des inspecteurs généraux. Ce compromis est accepté, et l’Assemblée vote la création d’un CSIP sans section permanente32.

2. Composition et rôle du Comité consultatif de l’enseignement public

  • 33 Charles Jourdain, « Comité consultatif », in Ferdinand Buisson (dir.), Dictionnaire de pédagogie e (...)

26Le ministre tint son engagement. Comme le relève Charles Jourdain dans la première édition du Dictionnaire de pédagogie et d’instruction primaire, la semaine ne s’était pas écoulée depuis sa déclaration que, le même jour que la loi sur le CSIP, paraissait au Journal officiel le décret qui instituait le Comité consultatif de l’enseignement public (25 mars 1873)33. Présidé par le ministre, le Comité est appelé à se diviser en trois sections se réunissant une fois par mois, le Comité se réunissant pour sa part en assemblée générale une fois par trimestre. Le Comité est consulté sur les questions relatives à l’avancement des fonctionnaires et membres du corps enseignant. À la fin de chaque année scolaire, il tient une session spéciale pour dresser un tableau général d’avancement de tous les membres du corps enseignant. Suppléant à l’absence de section permanente au sein du CSIP, le Comité donne également son avis sur les projets de loi, de règlement et de programme d’études, sur les questions de contentieux administratif et de discipline qui lui sont soumis.

27En exécution de l’article 3 du décret du 25 mars 1873, le comité consultatif est partagé, par un arrêté du 24 avril suivant, en trois sections : enseignement supérieur, enseignement secondaire, enseignement primaire. L’arrêté du 23 mars 1875 spécifie par ailleurs que chaque section devra se réunir une fois par semaine et qu’il sera tenu un registre des délibérations (ce qui est de nature à leur donner plus de poids).

28Le 5 décembre 1877, un nouveau décret réforme le Comité consultatif. La composition des sections est définie. Outre des directeurs des trois ordres d’enseignement, membres de droit du Comité, la section de l’enseignement secondaire comprend des inspecteurs généraux de l’enseignement secondaire, le vice-recteur de l’académie de Paris et le directeur de l’École normale supérieure. La forte influence des inspecteurs généraux montre que le comité est bien l’héritier du Comité des inspecteurs généraux. L’influence de ce corps constitue une sorte de revanche par rapport à l’époque de la monarchie de Juillet. À la fin de chaque année scolaire, chacune des sections tient une session spéciale pour dresser le tableau d’avancement des membres du corps enseignant. Les présidents des jurys d’agrégation sont admis à prendre part à cette session, avec voix délibérative.

  • 34 Guy Thuillier, Bureaucratie et bureaucrates en France au XIXsiècle, Genève, Librairie Droz, 1980 (...)

29L’existence du Comité consultatif de l’enseignement public constitue une originalité. En 1871, la Commission de révision des services publics, se penchant sur les problèmes de l’avancement, avait préconisé l’institution d’un Conseil d’administration dans chaque ministère : les chefs de service présenteraient leurs propositions d’avancement au Conseil, lequel soumettrait au ministre ses propositions. Ainsi serait davantage garantie l’objectivité. Mais ces propositions ne furent pas retenues par l’Assemblée nationale34.

3. Une pratique en décalage

30Comme son nom l’indique, le Comité est seulement consultatif ; mais le ministre est normalement obligé de se conformer au décret. Elle-même inscrite dans le décret, la procédure du tableau d’avancement dressé par les trois sections du Comité consultatif était normalement de nature à limiter l’arbitraire ministériel. Selon Francisque Bouillier, qui appartint à ce Comité, il n’en fut rien. Son témoignage, qui permet de saisir au vif le décalage entre la réglementation et la réalité, rappelle la nécessité de ne pas se fier aux seuls textes administratifs :

  • 35 Francisque Bouillier, op. cit., p. 25-26.

« Sous les successeurs de M. Simon, en faisant toutefois une exception en faveur de M. Wallon, le comité consultatif n’a été, en réalité, qu’un leurre, qu’une véritable comédie pour abuser l’opinion de la Chambre et de l’Université. […] Plus d’une fois j’ai gémi du rôle qu’on nous faisait jouer ; plus d’une fois, j’ai réclamé, j’ai protesté devant le comité et devant les ministres, mais toujours vainement, contre les violations continuelles du décret. L’obstacle n’étant pas tant dans les ministres eux-mêmes que dans les bureaux qui circonvenaient, dès les premiers jours, chaque ministre nouveau ; qui, par un sourd et constant travail, presque toujours couronné de succès, s’efforçaient d’écarter les seuls juges compétents des titres et des mérites de chacun […]. Il fallait laisser le champ de plus en plus libre pour distribuer, à leur gré, les places et les faveurs, pour donner satisfaction aux recommandations de plus en plus multipliées des personnages influents du jour. Les convocations du comité, contrairement à la lettre du décret, devinrent donc de plus en plus rares et irrégulières. Deux mois, trois mois se passent, même pendant l’hiver, et lorsque tous les inspecteurs généraux sont à Paris, sans que le comité soit une seule fois convoqué, […] quoiqu’il y ait eu plus d’une place à donner. […] Les nominations les plus importantes nous ont été successivement soustraites et retirées. Le comité n’est plus guère appelé aujourd’hui [1879] qu’à faire des propositions pour la province, sauf encore bien des exceptions […]. Quant […] aux chaires de philosophie ou de rhétorique dans les lycées de Paris, elles ne se font plus que dans le cabinet du ministre, de peur sans doute de quelque lutte à soutenir pour faire passer les protégés du Parlement ou même du conseil municipal. Sans craindre qu’on m’accuse d’exagération, sans crainte d’être démenti, j’ose dire qu’aujourd’hui l’Université est en proie aux bureaux, aux solliciteurs influents, aux députés ou aux sénateurs qui se pressent, toujours de plus en plus nombreux, chez les ministres et chez les directeurs »35.

4. Reprise et clarification par Jules Ferry

  • 36 La loi sur le Conseil supérieur de l’instruction publique devant le Sénat, discours de M. Jules Fe (...)
  • 37 Le décret du 15 décembre 1888 dispose que les recteurs peuvent être appelés à faire partie du Comi (...)
  • 38 Le Comité consultatif peut aussi être invité à donner son avis sur des questions intéressant le st (...)

31Fortuite, la naissance du Comité consultatif aboutit en tout cas à une distinction inédite entre d’une part le Comité chargé (notamment) de donner son avis sur la gestion du personnel, et d’autre part le Conseil supérieur, chargé de donner son avis sur les questions générales de l’éducation. Jules Ferry va maintenir et justifier la distinction entre les diverses instances. Il recrée une section permanente au sein du CSIP, mais maintient l’existence du Comité consultatif. Lors de la séance du 28 janvier 1880 au Sénat, il éclaire sa pensée : « Tandis que le ministre est le grand maître de l’Université, du corps universitaire, le Conseil supérieur de l’instruction publique, à vrai dire, est le grand maître des méthodes »36. La gestion du personnel est séparée du reste. Aussi le décret du 11 mai 1880, qui réforme le Comité consultatif, limite-t-il ses attributions : le Comité n’est plus nécessairement appelé à discuter des projets de loi, de règlement et de programme d’études. Le rôle de la section de l’enseignement secondaire, dont la composition est inchangée37, est de délibérer « sur toutes les questions relatives au personnel et aux promotions qui lui sont soumises par le ministre ». Ainsi y a-t-il désormais une instance dont la fonction principale38 est de donner un avis sur l’avancement et les promotions des professeurs de l’enseignement secondaire. Le décret du 16 juillet 1887 précise de nouveau que « les promotions seront accordées par le ministre, sur proposition des recteurs, après avis du Comité consultatif de l’enseignement public (section de l’enseignement secondaire) ».

5. Un rôle effectif ?

32Mais le Comité a-t-il eu cette fois un rôle effectif ? Lors de la séance du 30 janvier 1880 au Sénat, Jules Ferry avait prié les parlementaires de cesser d’assaillir les bureaux de recommandations :

  • 39 La loi sur le Conseil supérieur de l’Instruction publique devant le Sénat, op. cit., p. 50-51.

« Je ne veux parler que des propositions d’avancement, de la nécessité de statuer chaque année, après chaque inspection générale, sur le sort de tous ces fonctionnaires […]. Eh bien, je le dis aux membres de cette Assemblée, comme je voudrais le dire et comme j’aurai certainement l’occasion de le dire aux membres de l’autre Assemblée, je vous supplie de laisser intact ce fonctionnement du Comité consultatif, de laisser la hiérarchie universitaire à elle-même, de ne point la troubler par des recommandations, même les plus légitimes, même les mieux fondées (vives approbations à gauche) »39.

  • 40 Arnaud-Dominique Houte, « Les mutations de gendarmes depuis le XIXe siècle, entre contrainte insti (...)
  • 41 Jean-Pierre Machelon, La République contre les libertés ? Les restrictions aux libertés publiques (...)
  • 42 Yves Verneuil, « Un protestant à la tête de l’enseignement secondaire : Élie Rabier », Patrick Cab (...)
  • 43 Élie Rabier, lettre à Ernest Lavisse, s. d., NAF/25169, fol. 13-14 et lettre à Gaston Paris, 1899, (...)

33Malgré ces « approbations à gauche », le système des recommandations, comme dans d’autres catégories de fonctionnaires40, perdura, et les parlementaires de gauche ne furent pas les derniers à en user. On observera par ailleurs qu’en limitant à un an (renouvelable) le mandat des membres du Comité consultatif, le ministre ne se liait pas les mains. Toutefois, il semble qu’à partir des années 1880 le comité consultatif ait cette fois pleinement joué son rôle. Son existence donna à l’enseignement secondaire une autonomie de gestion dont ne jouissaient pas la plupart des autres administrations41, y compris l’administration voisine de l’enseignement primaire (la République n’ayant pas supprimé la dépendance de l’instituteur par rapport au préfet) : les inspecteurs généraux et les recteurs qui composaient la section de l’enseignement secondaire du Comité consultatif étaient en général soucieux du respect de l’autonomie universitaire et ne se sentaient pas tenus de prendre en compte le loyalisme politique dans l’appréciation des mérites des professeurs. Les recommandations de la part des parlementaires demeurèrent légion, mais ce favoritisme se justifiait rarement par des arguments politiques portant sur l’intéressé. Au demeurant, il concernait bien plus les affectations et les mutations que l’avancement et les promotions. Par ailleurs, Élie Rabier, qui fut directeur de l’Enseignement secondaire de 1889 à 1907, eut le souci de gérer au mieux le personnel avec la plus grande objectivité possible42. La lecture de sa correspondance montre qu’au nom des avis du comité consultatif, il repousse les sollicitations, même amicales, et refuse d’accorder des chaires importantes à ceux qui n’ont pas fait leurs preuves43. Il est pourtant des recommandations insistantes auxquelles il ne peut guère résister ; aussi bien, au début du siècle, est-il accusé par la presse corporative de se montrer faible envers les forts, mais inflexible envers les petits. Fondées ou non, ces accusations sont liées au développement du mouvement corporatif, qui dénonce l’arbitraire, politique ou administratif, et réclame davantage de garanties.

III. Le personnel demande des garanties

1. La République du mérite ?

  • 44 Olivier Ihl, Le Mérite et la République. Essai sur la société des émules, Paris, Gallimard, 2007.

34La République n’a pas attendu la création des organisations corporatives enseignantes pour prendre des dispositions témoignant de son désir de mettre fin à l’arbitraire et de n’accorder promotion et avancement qu’aux fonctionnaires dont le mérite a été constaté par leurs supérieurs hiérarchiques. L’autorité du Comité consultatif a d’ailleurs été renforcée par l’évolution de la réglementation. Le décret du 20 juillet 1889, qui fixe la part des professeurs promus au choix et celle des professeurs promus à l’ancienneté, stipule en effet que les promotions au choix se font « sur la proposition des recteurs, et après avis du Comité consultatif de l’enseignement public (section de l’enseignement secondaire) ». Il précise en outre qu’« une promotion à l’ancienneté peut être ajournée sur la proposition du recteur, après avis du Comité consultatif pris à la majorité des deux tiers des voix ». En outre, dans ce cas, précise la « note concernant l’avancement par promotion de classe du personnel enseignant des lycées et collèges » présentée le même jour au CSIP, un avis motivé doit être alors envoyé à l’intéressé. La note met par ailleurs en avant le fait que la publication d’un tableau du personnel enseignant par ordre d’ancienneté doit permettre aux intéressés de faire des comparaisons. Ces explications visent à faire disparaître l’impression d’arbitraire parfois ressentie par le personnel. Plus que tout autre régime, la République, qui se présente comme l’antithèse des régimes de faveur que seraient les monarchies, prétend faire triompher le mérite, et le mérite seul, conformément aux principes énoncés par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et à la valorisation du talent qu’elle contient. Émulation, et non plus arbitraire44.

  • 45 AN, F/17/12989, CSIP, section permanente, séances du 29 janvier et du 5 février 1902.

35Pourtant, l’impression n’a pas toujours disparu. En 1902, les deux délégués des professeurs de collège au Conseil supérieur envoient à leurs mandants une lettre circulaire les invitant à protester contre la manière dont auraient été effectuées les promotions à la nouvelle section supérieure des professeurs de premier ordre de collège. Élie Rabier les fait traduire devant la section permanente du CSIP, qui leur inflige la peine de réprimande. Le directeur de l’enseignement secondaire est d’autant plus ulcéré qu’il est convaincu que les promotions ont été entourées de toutes les garanties désirables : les recteurs ont établi une liste double des professeurs à promouvoir, ensuite les inspecteurs généraux ont été chargés de vérifier les titres de chacun. C’est sur cette base qu’a délibéré le Comité consultatif. Seulement, il n’était pas question de donner le primat à la seule ancienneté : la qualité d’ancien élève de l’ENS, l’admissibilité à l’agrégation, « la situation morale occupée par certains professeurs, qui contribuent d’une manière très efficace à la prospérité de leur collège » ont retenu toute l’attention45. Cette affaire illustre la manière de procéder du Comité consultatif. Mais elle exprime aussi la montée de la contestation de la part du personnel.

2. La Fédération nationale contre l’arbitraire et le favoritisme

  • 46 Charles Georgin, op. cit., p. 155 et 169.
  • 47 Ibid., p. 340.
  • 48 Bulletin officiel de la Fédération nationale des professeurs de lycée et du personnel de l’enseign (...)
  • 49 Bulletin trimestriel de la Fédération nationale des amicales des professeurs de collège, no 7, oct (...)

36En 1905 est fondée la Fédération nationale des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondaire féminin. Sa création s’inscrit dans un mouvement plus général d’association des fonctionnaires. Dans sa thèse de doctorat de droit consacrée à l’avancement dans les fonctions publiques, soutenue en 1911, Charles Georgin estime « superficielle » l’idée selon laquelle les groupements de fonctionnaires auraient été provoqués par l’extension de l’arbitraire gouvernemental. Selon lui, cette efflorescence tient plutôt « en grande partie à la question de l’avancement : si l’avancement n’avait pas été si mal réglé, ou plutôt s’il avait été réglé, les associations de fonctionnaires n’auraient pas pris l’énorme développement qui est le leur »46. Toutefois, concernant le personnel enseignant, il admet que « dès aujourd’hui, presque tout le personnel de l’enseignement est doté de lois d’avancement »47. Aussi bien, dans les congrès de la Fédération nationale des professeurs de lycée, sont-ce bien les questions de l’arbitraire et du favoritisme qui sont discutées. Ainsi, lors de son congrès de 1906, la Fédération nationale insiste pour que l’avancement soit basé uniquement, « sur le mérite professionnel à l’exclusion de toute autre considération et en dehors de toute intervention étrangère »48. En 1906, le congrès de la Fédération nationale des membres de l’enseignement secondaire public (qui réunit les fédérations respectives des professeurs de lycée et des professeurs de collège) demande que les fonctionnaires puissent avoir accès à leur dossier et que toute mauvaise note soit « communiquée à l’intéressé qui y apposera sa signature »49. Dans leurs congrès, les professeurs de lycée dénoncent régulièrement l’abus des recommandations politiques (la consultation de leurs dossiers personnels montre toutefois que beaucoup y font appel). Progressivement, la Fédération nationale obtient en tout cas des garanties qui vont réduire l’influence des recommandations, dont le nombre tend à diminuer fortement entre les deux guerres.

  • 50 Le décret du 28 décembre 1903 avait fixé une durée minimale dans chaque classe, mais pas de durée (...)

37La loi du 7 avril 1908 instaure ainsi une durée maximale accomplie dans chaque classe avant d’avoir droit à un avancement (elle redéfinit par ailleurs la proportion des professeurs pouvant être promus au choix)50. En outre, répondant à un vœu de la Fédération nationale des professeurs de lycée, le décret du 24 juillet 1913 établit que ne peuvent être promus dans le cadre de Paris que les professeurs figurant dans une liste établie par la section de l’enseignement secondaire du comité consultatif de l’enseignement public, en tenant compte à la fois des mérites et de l’ancienneté.

  • 51 BOFNPL, no 6, mai 1906, p. 23.
  • 52 Entre les deux guerres, les professeurs membres de la Fédération unitaire de l’enseignement (FUE) (...)
  • 53 Yves Verneuil, « Identités et compétences professionnelles dans les années 1920 : les professeurs (...)

38Ces demandes de garanties supplémentaires résultent du sentiment que l’arbitraire n’a pas tout à fait cessé. Le travail du Comité consultatif n’est pas contesté ; encore faut-il que le ministre joue le jeu. Lors du congrès de la Fédération nationale des professeurs de lycée, en 1906, Henri Bernès, membre du CSIP, rapporte que depuis 1904 les inspecteurs généraux ont reçu l’ordre de présenter une liste double des promotions à proposer. Mais en 1906, on a discrètement laissé entendre aux membres du Comité consultatif qu’il serait bon de laisser plus de marge au choix du ministre. Pour Henri Bernès, il importe de protester pour « couper court à ces tentatives qui ont pour objet de substituer au choix éclairé des chefs hiérarchiques le choix personnel de l’entourage du ministre qui, ne connaissant pas le personnel, ne peut juger que par des raisons extra-professionnelles ». Aussi le congrès émet-il le vœu que « nulle nomination ou promotion ne puisse être faite en dehors des propositions du Comité de l’Enseignement secondaire et que, particulièrement en ce qui concerne les promotions, le nombre des candidatures proposées par le Comité à la signature du ministre continue, comme par le passé, à être égal à celui des promotions à attribuer »51. Les professeurs de lycée ne contestent pas du tout le principe de l’avancement au choix52 ; mais ils entendent exclure toute source d’arbitraire ou de favoritisme, et pour cela, c’est surtout à l’inspection générale qu’ils font confiance53.

3. Le Cartel des Gauches accorde une représentation officielle au personnel

  • 54 Charles Georgin, op. cit., p. 784.

39Quand il a été institué, en 1873, le Comité consultatif de l’enseignement public constituait plutôt une originalité, même si l’administration de l’Instruction publique n’était pas la première à créer une telle commission : dès 1818, en effet, une ordonnance avait remis aux inspecteurs généraux le soin d’arrêter les présentations des officiers à l’avancement. On observera que, comme plus tard le Comité consultatif de l’enseignement public, cette commission d’avancement ne comprenait que les chefs des agents à classer. Dans sa thèse datée de 1911, Charles Georgin cite d’autres commissions de ce type, notamment dans les ponts et chaussées et l’administration centrale. Il considère que ces commissions présentent un défaut : « elles mettent en présence des hommes qui ont leur siège fait en ce qui concerne les fonctionnaires de leur ressort, qui seront surtout préoccupés de faire aboutir les propositions concernant leur service, et qui s’intéresseront aux propositions des autres juste dans la mesure où elles viennent concurrencer les leurs. […] Le résultat, c’est que les membres des assemblées sont dominés beaucoup moins par la préoccupation de l’avancement à donner aux plus méritants que par celle de se partager, pour le mieux, le contingent des inscriptions permises »54. Il est difficile de dire si cette description est excessive et si elle vaut pour la section de l’enseignement secondaire du Comité consultatif. Mais elle permet de mieux comprendre pourquoi, dans de nombreuses administrations, le personnel demande à être représenté : il s’agit de comparer les critères d’avancement qui sont énoncés lors de ces réunions (ce qui peut poser la question de la communication aux représentants du personnel des dossiers des intéressés).

  • 55 Ibid., p. 786-787. Voir aussi Guy Thuillier, La vie quotidienne dans les ministères au XIXe siècle(...)
  • 56 Ibid., p. 795.

40Dès avant la guerre, certaines administrations ont d’ailleurs admis une telle représentation : ainsi en va-t-il dans les postes (décrets du 9 juin 1906 et du 25 avril 1910)55. Cependant, dans les cas où les représentants du personnel sont désignés par l’administration, ils deviennent suspects à leurs collègues (c’était le cas pour les postiers sous l’empire du décret du 9 juin 1906). C’est pourquoi les personnels préfèrent en général la désignation élective. Charles Georgin remarque en 1911 qu’« elle est admise pour les ouvriers des arsenaux de la marine [décret du 13 juin 1907], pour les inspecteurs du travail [décrets des 3 mai 1907 et 11 mars 1909], pour le personnel des écoles nationales d’arts et métiers [arrêté ministériel du 9 mai 1910], pour les agents des postes [loi du 14 juillet 1907] »56.

  • 57 BOFNPL, no 123, mai 1920, p. 1032-1034.

41Parmi les professeurs de lycée, la revendication d’une représentation au Comité consultatif apparaît après la guerre. Il ne s’agit pas que la Fédération nationale fasse à son tour des recommandations, mais au contraire de vérifier l’absence de passe-droit. Lors de son congrès de 1920, la Fédération nationale, afin « d’assurer au personnel de l’enseignement secondaire, en ce qui concerne l’avancement, un statut qui soit à l’abri de tout soupçon de favoritisme […] et garantisse une attribution des postes aussi conforme que possible aux aptitudes et aux mérites réels », demande la création d’un « Comité administratif de l’enseignement secondaire » comprenant « des membres élus pour quatre ans, respectivement par les diverses catégories de personnel ». Ces membres auraient droit à la communication confidentielle de toutes les pièces se trouvant au dossier des fonctionnaires57.

42Ce vœu reçoit en partie satisfaction après la victoire du Cartel des Gauches. Le décret du 21 février 1925 institue en effet un Comité consultatif de l’enseignement secondaire public, présidé par le directeur de l’enseignement secondaire (et non plus le ministre) et composé en particulier des inspecteurs généraux (et non plus « d’inspecteurs généraux », ce qui supprime la possibilité d’un choix par le ministre), des recteurs, du directeur de l’ENS et de la directrice de l’École normale de Sèvres, ainsi que des inspecteurs de l’académie de Paris. Il est adjoint au Comité, lorsqu’il délibère des promotions et de l’avancement, un représentant du personnel masculin et un représentant du personnel féminin des lycées, collèges et cours secondaires, pris tous les deux dans le bureau de la « Fédération nationale des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondaire féminin » et désignés par lui chaque année. Certes, les représentants du personnel ne sont pas membres de la section permanente, chargée de préparer le mouvement du personnel et de dresser la liste d’aptitude au cadre de Paris. Néanmoins ce décret représente une reconnaissance du rôle des représentants du personnel. Le cas de l’enseignement secondaire est même assez singulier de ce point de vue, car les représentants du personnel ne sont pas élus : c’est une organisation corporative qui est représentée, et cette situation perdure même après que, en avril 1925, la Fédération nationale des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondaire féminin (dite A3) se transforme en syndicat (dit S3). C’est une situation assez extraordinaire, qui fait d’un syndicat (et d’un seul, celui des professeurs de collège par exemple n’étant pas concerné) un partenaire officiel. Cette situation est pourtant expressément repoussée, pour l’enseignement primaire, par la circulaire du 21 novembre 1925, qui insiste sur le fait que dans les comités consultatifs départementaux, le personnel est représenté par les élus au Conseil départemental, et non les délégués des groupements corporatifs. On peut penser que ce contraste est dû au fait que le personnel de l’enseignement secondaire féminin n’est pas représenté dans les conseils universitaires, conseils académiques et CSIP, et que le dispositif accordé par le décret du 21 février 1925 permet d’assurer une représentation au personnel de l’enseignement secondaire féminin.

  • 58 Cette Fédération est issue d’une scission, après la transformation en syndicat, en 1925, de la Féd (...)
  • 59 Max Querrien, « Du droit jurisprudentiel au droit écrit. La part du Conseil d’État dans l’élaborat (...)
  • 60 BOSNPL, no 226, juin 1935, p. 6-7.
  • 61 Cette réforme est favorisée par la modification de la composition du CSIP : la loi du 18 décembre  (...)

43Le décret du 25 janvier 1933 élargit la représentation du personnel à toutes les catégories de personnel de l’enseignement secondaire (le délégué de chaque catégorie intervient quand sont traités des cas relevant de la catégorie à laquelle il appartient), mais conserve la même origine syndicale aux deux délégués permanents du personnel enseignant. Cependant, en 1935, la Fédération non syndiquée des professeurs de lycée58 attaque devant le Conseil d’État la représentation du Syndicat national des professeurs de lycée au Comité consultatif : elle ne serait pas légale, puisque les syndicats de fonctionnaires ne sont pas légaux. Par l’arrêt du 13 mars 1935, le Conseil d’État lui donne raison : pour lui, aucun syndicat de fonctionnaires ne peut être appelé à siéger en cette qualité dans un organisme associé, même à titre purement consultatif, à l’autorité administrative59. Le Syndicat national des professeurs de lycée est d’autant plus ulcéré que la Fédération non syndiquée a publié dans Le Temps du 6 avril 1935 un communiqué informant que, devant le ministre Mallarmé, elle a accusé le Syndicat national de s’immiscer dans les questions d’ordre individuel et de faire pression sur les chefs administratifs pour favoriser tel ou tel candidat, autrement dit les membres du Syndicat national. « Ceux qui connaissent la façon dont travaille le Comité consultatif en riront », déclare André-Marie Gossart, le président du Syndicat national, qui n’en dénonce pas moins vigoureusement ces allégations de favoritisme syndical60. Suite à l’arrêt du Conseil d’État, la représentation des professeurs au sein du Comité consultatif est en tout cas modifiée : le décret du 22 juillet 1935 décide que les délégués permanents du personnel seront pris parmi les membres élus de l’enseignement secondaire au CSIP61.

4. Une présence trop formelle ?

  • 62 Ce syndicat est, comme le Syndicat national des instituteurs (SNI), une composante de la Fédératio (...)
  • 63 Bulletin d’information du Syndicat cégétiste des professeurs de lycée, no 10, juin 1932, p. 4.

44Cette participation des représentants du personnel aux délibérations du Comité consultatif donne-t-elle satisfaction ? Le Syndicat cégétiste des professeurs de lycée62 estime en 1932 qu’il s’agit d’un « simulacre de collaboration ». Il voudrait que les délégués, un par catégorie, puissent effectuer un contrôle effectif : cela suppose, outre l’établissement d’un barème, que leur soient communiquées en temps utile les propositions de l’administration et de l’inspection, ainsi que les notes des intéressés63.

  • 64 BOSNPL, no 223, 1933, p. 19.
  • 65 Ibid., p. 20.

45En 1933, lors du congrès du Syndicat national des professeurs de lycée, Marthe Fauré professeure agrégée de lettres au lycée Jules-Ferry, par ailleurs membre du Syndicat cégétiste des professeurs de lycée, se plaint que les inspecteurs généraux ont imaginé une procédure pour conserver le monopole du choix : ils se réunissent au préalable ; et lorsque le comité consultatif tient séance, les inspecteurs généraux donnent seulement lecture de leurs propositions. Les représentants du personnel sont donc dans l’impossibilité de savoir pourquoi les propositions ont été faites. Selon Marthe Fauré, il en va tout autrement au sein du comité départemental de l’enseignement primaire, où les délégués assistent à la délibération des inspecteurs et peuvent faire valoir leurs raisons. Marthe Fauré demande que recteurs et inspecteurs généraux indiquent les raisons de leurs choix. « Il est bien entendu que les représentants du personnel n’ont rien à dire lorsqu’il s’agit des mérites professionnels : ce n’est évidemment pas sur ce point que les représentants du personnel peuvent intervenir ; mais encore peuvent-ils du moins entendre quels sont ces mérites professionnels ; ils peuvent écouter, entendre, être témoins et ils peuvent apprécier les raisons »64. De plus, si les mérites professionnels sont équivalents, les inspecteurs généraux font intervenir des raisons accessoires, que les représentants du personnel pourraient bien apprécier tout autant qu’eux : par exemple, enseignement dans des classes à gros effectifs ou des classes de préparation à des concours, qui peuvent être considérées comme un service plus difficile. Souvent, les inspecteurs généraux font intervenir aussi l’âge du candidat, l’ancienneté de ses services, ses charges de famille, ses travaux personnels. Or, dans les différentes disciplines, ces considérations ont une importance différente, ce qui est cause d’inégalité dont les représentants du personnel ne peuvent pas juger, puisque la délibération n’a pas eu lieu devant eux. Selon Marthe Fauré, chez les primaires, les inspecteurs proposent deux noms, et les représentants du personnel peuvent faire passer quelqu’un de la seconde à la première ligne pour telle ou telle promotion, ou l’inverse. « Un véritable Comité consultatif, c’est un Comité dont on consulte les membres »65, conclut Marthe Fauré, dont le discours tend à accorder une véritable influence aux délégués du personnel.

  • 66 BOSNPL, no 223, 1933, p. 33.
  • 67 En 1911, Charles Laurent, secrétaire de la Fédération des fonctionnaires, avait critiqué la représ (...)
  • 68 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les syndicats des fonctions publiques au XXe siècle, op. cit., p. 63-67.
  • 69 Les conventions collectives ont été définies par la loi du 25 mars 1919.
  • 70 BOFNPL, no 121, 1920, p. 742-751.

46Le congrès du Syndicat national se borne finalement à émettre le vœu que les propositions de l’administration soient discutées en séance, avec examen de la situation de chacun des membres promouvables66. Il n’est pas question de barème, ni de la communication aux délégués des professeurs des notes des intéressés. Il existe donc un décalage entre les vœux du Syndicat cégétiste des professeurs de lycée et ceux du S3. Ce décalage s’explique par le fait que le Syndicat cégétiste des professeurs de lycée appartient à la Fédération générale des fonctionnaires, qui réclame à la fois une réorganisation des services publics (allant dans le sens d’une gestion tripartite administration-personnels-usagers) et un nouveau mode de gestion des personnels, par le biais de comités professionnels paritaires. Depuis le début des années 1920, la Fédération des fonctionnaires, revenant sur sa doctrine d’avant-guerre67, revendique l’institution de délégués dans les conseils administratifs, sur le modèle des commissions mixtes paritaires de l’industrie68. En 1920, quelques professeurs de lycée prônant la transformation en syndicat de la Fédération nationale des professeurs de lycée ont également mis en avant l’idée de réformer l’organisation de l’administration de l’Instruction publique, en substituant à l’autorité souveraine une autorité librement consentie et en instaurant des contrats collectifs de travail négociés69. Ainsi la soumission aux bureaux irresponsables, source d’arbitraire et de favoritisme, serait remplacée par la participation aux responsabilités ; au lieu d’être seulement des fonctionnaires, les professeurs deviendraient des collaborateurs70. À la fin des années 1920, l’adhésion du Syndicat cégétiste des professeurs de lycée à la Fédération générale des fonctionnaires conduit à diffuser parmi les professeurs « confédérés » l’idée de comités professionnels paritaires pour la gestion du personnel.

  • 71 Pierre Guiral, Guy Thuillier, La vie quotidienne des professeurs de 1870 à 1940, Paris, Hachette, (...)
  • 72 Pierre Guiral ayant enseigné au lycée de Marseille, il est possible que cette opinion ait été infl (...)
  • 73 BOSNPL, n219, avril-mai-juin 1931, p. 601.
  • 74 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les syndicats des fonctions publiques au XXe siècle, op. cit., p. 63.

47Ces conceptions avancées ne sont pas, toutefois, partagées par tous les professeurs. Certains repoussent la perspective d’un pouvoir syndical dominé par la CGT, dont ils dénoncent l’orientation politique. D’autres (ou les mêmes) s’opposent à une orientation qui ne manquerait pas de déboucher sur la « tyrannie syndicale ». Une double hiérarchie serait instituée, et le pouvoir syndical ne serait pas forcément moins arbitraire que le pouvoir administratif. Il serait à redouter qu’apparaisse une carrière syndicale, parallèlement à celle qui mène à l’inspection générale : offrirait-elle les mêmes garanties ? Le dévouement syndical a-t-il la même valeur que la compétence professionnelle ? Dans La vie quotidienne des professeurs, Pierre Guiral et Guy Thuillier font allusion au fait qu’au sein des organisations syndicales les « sincères » s’opposaient aux « arrivistes », qui cherchaient par le syndicalisme à obtenir un avancement plus rapide ; selon eux, « les syndicalistes ne passaient pas nécessairement pour les meilleurs professeurs »71. L’étude des dossiers personnels des dirigeants syndicaux de l’entre-deux-guerres montre pourtant que, dans leur très grande majorité, ces derniers étaient de bons pédagogues. Les exceptions sont très peu nombreuses, mais elles ont dû nourrir les médisances. L’opinion rapportée par Pierre Guiral et Guy Thuillier reflète certainement des préjugés de l’époque72. Elle contribue en tout cas à expliquer le vote circonspect du congrès du S3 en 1933, vote que l’on peut mettre en relation avec le refus, par le congrès de 1931, d’une transformation du président du S3 en un permanent mis en congé des cadres et payé par le syndicat73. Par ailleurs, il faut bien voir que l’idée de paritarisme ne saurait attirer tous les professeurs : dans la mesure où, chez certains fonctionnaires, elle est associée à l’idée de lutte de classes74, elle peut conduire à une banalisation de la profession universitaire, alors qu’aux yeux de beaucoup de professeurs, il importe au contraire de protéger les particularités de la corporation.

5. Le Front populaire renforce la représentation du personnel

  • 75 Florence Descamps, « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des finances à (...)
  • 76 AN, F/60/273.
  • 77 Dès 1928, le Syndicat national des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondai (...)
  • 78 Ne sont pas distinguées, toutefois, les différentes catégories de professeurs de lycée (cf. l’arrê (...)

48En 1937, le comité consultatif de l’enseignement du second degré est réformé. Dans l’exposé des motifs du décret du 30 avril, Jean Zay explique qu’il veut « accroître la collaboration des représentants du personnel ». Il s’agit en fait d’une politique gouvernementale, qui subit l’influence non seulement de la Fédération générale des fonctionnaires (composante de la CGT, elle-même membre du Rassemblement populaire), mais aussi du groupe de L’État moderne75. Un état des lieux est dressé pour chaque ministère, en vue de mettre au point des réformes visant à augmenter la représentation des personnels76. Pour l’enseignement primaire, la circulaire du 24 juillet 1936, renversant les principes énoncés par la circulaire du 21 novembre 1925, avait déjà marqué cette intention, en ouvrant les comités consultatifs départementaux de l’enseignement primaire aux secrétaires généraux « des groupements les plus représentatifs », c’est-à-dire, en pratique, aux secrétaires généraux du SNI et en étendant le rôle de ces comités aux promotions ; la circulaire encourageait en outre l’institution de barèmes négociés avec les représentants du personnel. Pour ce qui concerne l’enseignement secondaire, il n’est pas question de revenir à une représentation syndicale, peut-être parce que, pour les professeurs de lycée, le groupement majoritaire est un syndicat autonome, et non pas, comme pour les instituteurs, un syndicat membre de la FGE-CGT – laquelle constitue un des soutiens du Front populaire. Le rôle du Comité consultatif de l’enseignement secondaire n’en est pas moins élargi par le décret du 30 avril 1937. Désormais, la représentation du personnel est appelée non seulement lorsque le comité délibère sur les promotions de classe, mais encore lorsque le comité dresse la liste d’aptitude au cadre de Paris. Par ailleurs, les délégués du personnel élisent eux-mêmes deux représentants permanents, qui sont adjoints à la section permanente, laquelle prépare les mutations77. Chaque catégorie de personnel dispose de deux représentants, qui sont adjoints au comité lorsque la discussion porte sur un cas relevant de leur catégorie. Tous les représentants du personnel sont élus par leurs catégories respectives, selon un mode comparable aux élections du CSIP78.

49Les premières élections ont lieu les 9 et 16 juin 1937. Comme les cégétistes viennent de se séparer du Syndicat national des professeurs de lycée et ont fondé le SPES, a lieu le premier affrontement syndical. Le Syndicat national l’emporte : avec huit candidats élus sur dix, il reste majoritaire, en particulier dans l’enseignement secondaire féminin. Dommage collatéral de cet affrontement : la représentation féminine. Le Syndicat national et le SPES se sont en effet entendus pour que l’un des représentants permanents appartienne au premier, l’autre au second. Chacun ayant choisi un homme, les femmes professeurs n’ont plus de représentation permanente, alors que l’ancien système assurait la parité. Un peu honteux, les deux syndicats demandent à l’administration l’ajout de délégués permanents suppléants, qui cette fois, assurent les syndicats, seront des femmes ; Jean Zay accède à cette demande (arrêté du 23 mars 1938).

50En 1939, un membre du SPES, G. Dutrait, décrit ainsi le fonctionnement du Comité consultatif :

  • 79 L’Université syndicaliste, 1er juin 1939, p. 1.

« Celui-ci se réunit une première fois en mars. Présidé par le directeur de l’Enseignement du second degré, assisté des chefs de bureau compétents, il est composé des inspecteurs généraux et des recteurs, le personnel étant représenté par deux délégués permanents, A.-M. Gossart (SNLCCS) et G. Dutrait (SPES). En outre, un délégué de chaque catégorie assiste à la séance où l’on s’occupe de cette catégorie. Pendant la session de mars, le Comité dresse les listes d’aptitude aux fonctions de chef d’établissement et d’inspecteur d’académie et décerne les promotions au choix ou du moins les propose au ministre. Avant cette séance, les inspecteurs généraux se sont réunis et ont dressé la liste des noms qu’ils proposent au Comité. Les 30 % dont ils disposent pour chaque classe sont à répartir entre les diverses disciplines. En principe, le fonctionnaire doit avoir été proposé par son chef d’établissement pour que son nom soit retenu par les inspecteurs généraux. Un inspecteur général, pour chaque discipline, lit la liste des noms proposés, et la discussion s’engage entre eux et les recteurs. C’est à ce moment que peuvent intervenir les délégués du personnel, soit qu’ils aient à rappeler les règles régissant les promotions, soit qu’ils aient à signaler un cas particulier. Les délégués du personnel sont liés par le secret professionnel. L’avis de l’inspecteur général est prédominant, mais il est convenu que le recteur compétent aura le dernier mot en cas de désaccord au sujet de deux fonctionnaires de la même discipline exerçant dans le même établissement. Le Comité consultatif se réunit encore au mois de juin. Il dresse la liste d’aptitude au cadre parisien, prononce les titularisations et procède aux nominations et aux mutations. Le personnel est alors représenté par les délégués permanents. Concernant le mouvement des professeurs, une deuxième séance a lieu en juillet, après les résultats des concours d’agrégation »79.

51La possibilité d’intervention qui est donnée aux délégués du personnel explique l’émergence des fiches syndicales adressées à ces délégués, pratique qui se systématisera après 1945.

  • 80 AN, 20010216/72, Direction générale de la sûreté nationale (fonds de Moscou), transmission d’un tr (...)
  • 81 Présentant en 1941 le projet de statut de la fonction publique, Alfred Porcher, vice-président du (...)
  • 82 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, Presses uni (...)

52Même si, dans son exposé, G. Dutrait ne le critique pas, ce mode de fonctionnement est en retrait par rapport aux revendications de la FGE. Comme le rappelle un tract distribué à la rentrée 1938, « le SPES réclame le droit de participer plus activement à l’organisation de l’enseignement et au contrôle des mouvements du personnel »80. Il faudra cependant les épreuves de l’Occupation, l’autoritarisme du régime de Vichy81, puis la Libération, pour que soit revendiquée avec une force nouvelle la création de commissions paritaires. Ainsi, lors du Conseil national de juillet 1945 de la Fédération générale des fonctionnaires, alors que sont engagées les discussions en vue du vote du statut des fonctionnaires, Adrien Lavergne, par ailleurs secrétaire général de la FGE, insiste pour que soient créées des commissions d’avancement comprenant une représentation paritaire de délégués élus du personnel82.

Conclusion

53L’histoire de l’évolution de la procédure décisionnelle de l’avancement et de la promotion des professeurs de l’enseignement secondaire permet de mettre en relief la différence des procédés de gestion administrative selon les régimes politiques : ainsi les régimes autoritaires (Premier et Second Empire) valorisent-ils le pouvoir du grand maître ou du ministre, tandis que les ultra-royalistes cherchent à soumettre les fonctionnaires aux notables locaux. Quant au régime de la monarchie de Juillet, il est, en matière de gestion du personnel secondaire, aussi ambigu que du point de vue institutionnel : d’un côté, le pouvoir accordé aux membres du Conseil de l’Instruction publique réduit l’arbitraire ministériel ; d’un autre côté, le monopole de fait que chacun des membres du Conseil s’arroge sur une discipline d’enseignement rétablit le principe d’autorité. En 1845, sous couvert de rétablissement de la responsabilité ministérielle, Salvandy restaure son autorité. Sa réforme est en fait à replacer dans le contexte du tournant conservateur du régime : de même que le ministre nomme désormais, dans le Conseil royal de l’Université, des conseillers à sa dévotion, de même le régime finissant de la monarchie de Juillet s’arrange pour que soient élus députés ceux qui soutiennent le gouvernement. Après le Second Empire, la Troisième République constitue avec le Comité consultatif un contre-pouvoir, mais le ministre choisit au début les inspecteurs généraux appelés à y siéger. Jules Ferry conserve cette ambiguïté. Aussi bien l’ancrage républicain n’est-il pas assuré. Après la Grande Guerre, le régime paraît solide. Aussi, à partir de 1925, le ministre ne choisit-il plus les inspecteurs généraux membres du comité consultatif. Par ailleurs, les gouvernements de gauche (Cartel des gauches, Front populaire) se montrent soucieux de faire participer le personnel aux délibérations du Comité consultatif, ce qui constitue une vraie révolution.

  • 83 Au sein de la Fédération des fonctionnaires, cohabitent une tendance favorable à la collaboration (...)
  • 84 Yves Verneuil, Corporatisme, amicalisme et syndicalisme : la représentation des professeurs de lyc (...)

54Par-delà les contingences politiques, on observe néanmoins une constante qui traverse quasiment tous les régimes depuis 1808 : l’idée que doit exister un organe institutionnel, composé d’universitaires indépendants, donnant son avis sur les promotions et l’avancement des professeurs. Il s’agit de faire en sorte que la « corporation universitaire » se gère par elle-même et de limiter les risques d’ingérence politique. De ce point de vue, la représentation du personnel au sein du Comité consultatif, et l’accroissement de son rôle par le Front populaire, peuvent apparaître comme un aboutissement. Peut-on dire que cette organisation anticipe le fonctionnement des commissions paritaires qui seront créées après la Libération ? Assurément, à condition d’insister sur l’absence de paritarisme, et de souligner que cette absence ne traduit pas seulement la prépondérance du personnel administratif, mais aussi une conception des relations entre personnel et administration qui relève plus de la collaboration que de la confrontation (au moins sur un plan théorique) entre deux groupes antagonistes, l’un étant censé représenter l’État capitaliste, l’autre le mouvement ouvrier83. En fait, parmi les professeurs de lycée, s’opposent ou cohabitent deux conceptions, l’une héritée de l’Université comme corporation autonome, l’autre inspirée du syndicalisme ouvrier84.

  • 85 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, op. cit., p (...)

55Entre les deux guerres, le Syndicat national des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondaire féminin, principale organisation corporative des professeurs de lycée, ne demandait pas une représentation paritaire au sein du Comité consultatif. L’idée d’une cogestion des services administratifs s’était développée en revanche parmi les syndicats enseignants liés à la Fédération des fonctionnaires, laquelle en avait fait sa doctrine85 : à l’exigence de garanties s’ajoutait la revendication de la « gestion démocratique des carrières ». C’est le contexte de la Libération, et son idéal de « démocratie sociale », qui permettra à cette thèse de triompher.

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Notes

1 Paul Gerbod, « Les épurations dans l’enseignement public de la Restauration à la Quatrième République », in Les Épurations administratives, XIXe et XXe siècles, Genève, Droz, 1977, p. 92.

2 Yves Verneuil, « L’évaluation des professeurs de l’enseignement secondaire, de la fondation des lycées à 1944 », Spirale, Revue de recherche en éducation, no 49 : Jean-François Condette (coord.), L’évaluation des enseignants : histoire, modalités, actualités, 2012, p. 53-68.

3 Philippe Savoie, Les enseignants du secondaire. Le corps, le métier, les carrières. Textes officiels, t. 1 : 1802-1914, Paris, INRP-Éditions Économica, 2000, p. 22.

4 Marcel Duhamel, Essai historique sur le Conseil supérieur de l’Instruction publique, Travail pour l’École des sciences politiques, manuscrit, juin 1893.

5 Yves Verneuil, « Corporation universitaire et société civile : les débats sur la composition du Conseil supérieur de l’instruction publique pendant la Troisième République », Histoire de l’éducation, no 140-141 : Jean-Noël Luc et Philippe Savoie, L’État et l’éducation en France, XIXe-XXe siècles, 2014, p. 51-72.

6 Paul Gerbod, La condition universitaire en France. Étude d'un groupe socio-professionnel, professeurs et administrateurs de l'enseignement public de 1842 à 1880, Paris, Presses universitaires de France, 1965, p. 515.

7 Certains auteurs distinguent avancement et promotion : ils parlent d’avancement pour le changement d’échelon, mais de promotion pour le changement de grade ou de corps (cf. par exemple Luc Rouban, La fonction publique, Paris, La Découverte, 2009). Cependant, d’autres parlent aussi bien d’avancement d’échelon ou de classe que d’avancement de grade (cf. par exemple Charles Georgin, L’avancement dans les fonctions publiques : son organisation ; ses garanties. Contribution à l’étude du statut des fonctionnaires, doctorat, sciences politiques et économiques, faculté de droit de l’Université de Paris, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1911). Cette imprécision de vocabulaire se retrouve dans l’article « Classement avancement et traitements » du Dictionnaire de pédagogie et d’instruction primaire (version de 1911). Elle est au reste également présente dans les textes officiels.

8 Philippe Savoie, La construction de l’enseignement secondaire, 1802-1914. Aux origines d’un service public, Lyon, ENS Éditions, 2013.

9 Gérard Noiriel, Introduction à la socio-histoire, Paris, La Découverte, 2006.

10 Instruction [du grand maître de l’Université, Fontanes, aux recteurs] concernant l’esprit et le caractère que les membres de l’Université doivent apporter à leurs fonctions, 15 avril 1812, citée par Philippe Savoie, La construction de l’enseignement secondaire…, op. cit., p. 155.

11 René Grevet, « La Commission de l’instruction publique et la préservation de l’État enseignant (1815-1820) », Histoire de l’éducation, no 140-141, Jean-Noël Luc et Philippe Savoie, L’État et l’éducation en France, XIXe-XXe siècles, 2014, p. 31-49.

12 Antoine-Augustin Cournot, Des institutions d’instruction publique en France, Paris, Hachette, 1864, p. 472.

13 Marcel Duhamel, op. cit., p. 37.

14 Ibid., p. 36.

15 Gazette de l’Instruction publique, octobre 1829, p. 146, cité par Paul Gerbod, « La vie universitaire sous la Restauration de 1820 à 1830 », Revue d’histoire moderne et contemporaine, janvier-mars 1966, p. 19.

16 Jules Simon, Victor Cousin, Paris, Hachette, 1921, p. 80-81.

17 Ibid, p. 81.

18 Georges Weill, Histoire de l’enseignement secondaire en France (1802-1920), Paris, Payot, 1921, p. 73.

19 Gazette des Écoles, 8 septembre 1833, cité par Paul Gerbod, « Les inspecteurs généraux de l’Instruction publique de 1802 à 1882 », Revue historique, juillet-septembre 1966, p. 91. Créée en 1829, la Gazette des écoles, dirigée par Guillard, professeur de mathématiques au collège royal Louis-le-Grand, taxe le Conseil royal de tyrannie et d’incompétence (Paul Gerbod, « Associations et syndicalismes universitaires de 1828 à 1928 (dans l’enseignement secondaire public) », Le Mouvement social, no 55, avril-juin 1966, p. 6-9).

20 Paul Gerbod, « Les inspecteurs généraux de l’Instruction publique… », art. cit., p. 92.

21 Francisque Bouillier, L’ancien Conseil de l’Université et le projet de loi de M. Ferry sur le Conseil supérieur de l’Instruction publique, 1879, Paris, Impr. Mouillot, p. 14-15. Cet avis doit toutefois être pris avec précaution : traumatisé par les événements de 1848, qui lui ont fait prendre en haine le « parti révolutionnaire », Francisque Bouillier a tendance à idéaliser l’époque antérieure (voir Francisque Bouillier, Souvenirs d’un vieil universitaire, Orléans, Impr. Pigelot, 1897, p. 30).

22 Louis Trénard, Salvandy en son temps, 1795-1856, Lille, Librairie Giard, 1968, p. 345-347.

23 Ibid., p. 651-652.

24 Par la circulaire du 26 mai 1838, Salvandy condamne de nouveau les lettres de recommandation des personnes étrangères à l’Université pour l’attribution des promotions ; le ministre affirme qu’en matière d’avancement, seules les propositions des inspecteurs généraux et des recteurs, ainsi que les présentations du Conseil royal, sont « légitimes et régulières ». Cette circulaire vise en fait à limiter le flux des recommandations sollicitées par les professeurs de l’enseignement secondaire : « j’admets les réclamations directes de quiconque croit ses droits méconnus ; mais […] c’est par la voie hiérarchique, et avec l’avis des chefs directs, qu’elles doivent m’être transmises ».

25 Paul Gerbod, « Les inspecteurs généraux de l’Instruction publique de 1802 à 1882 », art. cit., p. 93.

26 « Conseil supérieur de l’instruction publique », in Ferdinand Buisson (dir.), Nouveau dictionnaire de pédagogie et d’Instruction primaire, 1911.

27 Francisque Bouillier, op. cit., p. 18.

28 Ibid., p. 25.

29 Albert de Broglie, Proposition de loi ayant pour objet le rétablissement du Conseil supérieur de l’Instruction publique sur les bases de la loi de 1850, Versailles, Impr. du Journal officiel, s. d. [1871], p. 9.

30 Ibid., p. 8.

31 Annales de l’Assemblée nationale, t. 15, séance du 16 janvier 1873.

32 Annales de l’Assemblée nationale, t. 15, séance des 18 et 19 mars 1873, p. 548.

33 Charles Jourdain, « Comité consultatif », in Ferdinand Buisson (dir.), Dictionnaire de pédagogie et d’instruction primaire, Première partie, t. 1, Paris, Hachette, 1887, p. 429.

34 Guy Thuillier, Bureaucratie et bureaucrates en France au XIXsiècle, Genève, Librairie Droz, 1980, p. 376.

35 Francisque Bouillier, op. cit., p. 25-26.

36 La loi sur le Conseil supérieur de l’instruction publique devant le Sénat, discours de M. Jules Ferry, ministre de l’Instruction publique, Paris, Société anonyme d’imprimerie et librairie administrative et des chemins de fer, 1880, p. 3-4.

37 Le décret du 15 décembre 1888 dispose que les recteurs peuvent être appelés à faire partie du Comité consultatif de l’enseignement public.

38 Le Comité consultatif peut aussi être invité à donner son avis sur des questions intéressant le statut des personnels.

39 La loi sur le Conseil supérieur de l’Instruction publique devant le Sénat, op. cit., p. 50-51.

40 Arnaud-Dominique Houte, « Les mutations de gendarmes depuis le XIXe siècle, entre contrainte institutionnelle et liberté individuelle », Travail et emploi, no 127, juillet-septembre 2011, p. 36.

41 Jean-Pierre Machelon, La République contre les libertés ? Les restrictions aux libertés publiques de 1879 à 1914, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1976, p. 330-352.

42 Yves Verneuil, « Un protestant à la tête de l’enseignement secondaire : Élie Rabier », Patrick Cabanel, André Encrevé (dir.), Les protestants, l’école et la laïcité, Histoire de l’éducation, no 110 (spécial), mai 2006, p. 111-139.

43 Élie Rabier, lettre à Ernest Lavisse, s. d., NAF/25169, fol. 13-14 et lettre à Gaston Paris, 1899, NAF24504 (1), fol. 106-107 et 116.

44 Olivier Ihl, Le Mérite et la République. Essai sur la société des émules, Paris, Gallimard, 2007.

45 AN, F/17/12989, CSIP, section permanente, séances du 29 janvier et du 5 février 1902.

46 Charles Georgin, op. cit., p. 155 et 169.

47 Ibid., p. 340.

48 Bulletin officiel de la Fédération nationale des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondaire féminin [désormais : BOFNPL], no 6, mai 1906, p. 7.

49 Bulletin trimestriel de la Fédération nationale des amicales des professeurs de collège, no 7, octobre 1906, p. 12.

50 Le décret du 28 décembre 1903 avait fixé une durée minimale dans chaque classe, mais pas de durée maximale.

51 BOFNPL, no 6, mai 1906, p. 23.

52 Entre les deux guerres, les professeurs membres de la Fédération unitaire de l’enseignement (FUE) se montreront toutefois favorables, conformément aux idéaux de leur Fédération, au principe du traitement unique par catégorie (Loïc Le Bars, La Fédération unitaire de l’enseignement (1919-1935), Paris, Syllepse, 2005, p. 290).

53 Yves Verneuil, « Identités et compétences professionnelles dans les années 1920 : les professeurs de lycée, les “primaires” et l’inspection d’académie », Histoire de l’éducation, no 121, janvier-mars 2009, p. 43-66.

54 Charles Georgin, op. cit., p. 784.

55 Ibid., p. 786-787. Voir aussi Guy Thuillier, La vie quotidienne dans les ministères au XIXe siècle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, p. 255.

56 Ibid., p. 795.

57 BOFNPL, no 123, mai 1920, p. 1032-1034.

58 Cette Fédération est issue d’une scission, après la transformation en syndicat, en 1925, de la Fédération nationale des professeurs de lycée.

59 Max Querrien, « Du droit jurisprudentiel au droit écrit. La part du Conseil d’État dans l’élaboration du statut de la Fonction publique », in Livre jubilaire du Conseil d’État, Sirey, 1952, p. 320-321.

60 BOSNPL, no 226, juin 1935, p. 6-7.

61 Cette réforme est favorisée par la modification de la composition du CSIP : la loi du 18 décembre 1933 a en effet accru le nombre des catégories de l’enseignement secondaire représentées (les femmes professeurs, en particulier, disposent maintenant d’une représentation).

62 Ce syndicat est, comme le Syndicat national des instituteurs (SNI), une composante de la Fédération générale de l’enseignement (FGE), qui adhère à la CGT ainsi qu’à la Fédération générale des fonctionnaires. Il rassemble une minorité de professeurs de lycée et autorise la double affiliation avec le Syndicat national (S3).

63 Bulletin d’information du Syndicat cégétiste des professeurs de lycée, no 10, juin 1932, p. 4.

64 BOSNPL, no 223, 1933, p. 19.

65 Ibid., p. 20.

66 BOSNPL, no 223, 1933, p. 33.

67 En 1911, Charles Laurent, secrétaire de la Fédération des fonctionnaires, avait critiqué la représentation des personnels par le biais de conseils professionnels tels que celui institué au ministère des Postes : « nous repoussons ces conseils, estimant qu’ils porteraient tort à l’action de nos associations qui, seules, doivent être les porte-parole du personnel » (« Rapport sur le statut du personnel », Congrès tenu à Paris le 5 novembre 1911, p. 22, cité par Guy Thuillier, Bureaucratie et bureaucrates en France…, op. cit., p. 389).

68 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les syndicats des fonctions publiques au XXe siècle, op. cit., p. 63-67.

69 Les conventions collectives ont été définies par la loi du 25 mars 1919.

70 BOFNPL, no 121, 1920, p. 742-751.

71 Pierre Guiral, Guy Thuillier, La vie quotidienne des professeurs de 1870 à 1940, Paris, Hachette, 1982, p. 170.

72 Pierre Guiral ayant enseigné au lycée de Marseille, il est possible que cette opinion ait été influencée par les cas de Théodore Suran et de son épouse Claire Suran-Mabire, longtemps dirigeants de la fédération régionale d’Aix, et professeurs notoirement chahutés par leurs élèves, du fait de leur surdité (cf. AN, F17/24419, dossier Théodore Suran ; F17/24769, dossier Claire Mabire, ép. Suran).

73 BOSNPL, n219, avril-mai-juin 1931, p. 601.

74 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les syndicats des fonctions publiques au XXe siècle, op. cit., p. 63.

75 Florence Descamps, « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des finances à la réforme de l’État (1928-1940) », Revue française d’administration publique, no 120, 2006/4, p. 667-678.

76 AN, F/60/273.

77 Dès 1928, le Syndicat national des professeurs de lycée et du personnel de l’enseignement secondaire féminin avait demandé que les représentants du personnel (à l’époque du Syndicat) soient associés, au sein du comité, à la préparation du mouvement aussi bien que des promotions (Revue universitaire, 1928, vol. 1, p. 465).

78 Ne sont pas distinguées, toutefois, les différentes catégories de professeurs de lycée (cf. l’arrêté du 26 mai 1937 réglant l’élection des représentants du personnel).

79 L’Université syndicaliste, 1er juin 1939, p. 1.

80 AN, 20010216/72, Direction générale de la sûreté nationale (fonds de Moscou), transmission d’un tract du Syndicat du personnel de l’enseignement secondaire, 4 octobre 1938.

81 Présentant en 1941 le projet de statut de la fonction publique, Alfred Porcher, vice-président du Conseil d’État, écrit : « L’autorité se trouvera, d’autre part, accrue en raison du droit absolu reconnu aux chefs de ne pas suivre les propositions ou avis des commissions ou conseils, soit pour l’avancement du personnel sous leurs ordres, soit pour la discipline » (cité par Guy Thuillier, « Le statut des fonctionnaires de 1941 », Revue administrative, septembre-octobre 1979, p. 480-494).

82 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, Presses universitaires de Lille, 1989, p. 307.

83 Au sein de la Fédération des fonctionnaires, cohabitent une tendance favorable à la collaboration avec « l’administration » (c’est-à-dire avec la hiérarchie) et une autre qui, voyant dans les fonctionnaires syndiqués une catégorie sociale solidaire du mouvement ouvrier et en lutte contre l’État (considéré comme un État bourgeois), entend transposer la lutte des classes dans la machine administrative.

84 Yves Verneuil, Corporatisme, amicalisme et syndicalisme : la représentation des professeurs de lycée (1880-1940), mémoire inédit d’HDR, Université Paris-Sorbonne, sous la dir. de Jean-Noël Luc, 2015.

85 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, op. cit., p. 205.

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Pour citer cet article

Référence papier

Yves Verneuil, « De l’« omnipotence des bureaux » à la représentation du personnel : les organes de décision concernant l’avancement et les promotions dans l’enseignement secondaire entre 1808 et 1940 »Histoire de l’éducation, 145 | 2016, 45-78.

Référence électronique

Yves Verneuil, « De l’« omnipotence des bureaux » à la représentation du personnel : les organes de décision concernant l’avancement et les promotions dans l’enseignement secondaire entre 1808 et 1940 »Histoire de l’éducation [En ligne], 145 | 2016, mis en ligne le 30 juin 2019, consulté le 28 novembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/histoire-education/3192 ; DOI : https://doi.org/10.4000/histoire-education.3192

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Yves Verneuil

Université de Reims Champagne-Ardenne -CERHIC (EA 2616)

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