• 1 É. Ruiz, 2013.
• 2 Le mot est surtout valable pour le contexte marocain mais peut être employé, par commodité, pour l (...)

1Le caractère politique du comptage des fonctionnaires, bien identifié pour la métropole1, prend un tour original dans les deux pays de protectorat français, la Tunisie et le Maroc. Depuis 1881 pour la première et 1912 pour le second, la France impose une cohabitation entre une administration coloniale et une administration locale au nom d’une association entre la souveraineté française et la souveraineté marocaine ou tunisienne. Pour la partie coloniale, les services sont organisés en directions centrales, sur le modèle métropolitain, dans les matières utiles à l’exploitation économique du pays (travaux publics, finances, etc.). Ces services sont commandés par des Français mais peuvent accueillir en leur sein des agents marocains et tunisiens. Pour la partie locale, les monarchies marocaine et tunisienne conservent un appareil d’État ancien (appelé Makhzen2), présent pour le maintien de l’ordre, l’organisation du culte ou d’autres services publics au bénéfice des populations désormais « protégées ».

• 3 C.-A. Julien, 2011 [1978] ; E. Mouilleau, 2000 ; A. Aḥsāyn, 2015.
• 4 A. Deperchin & F. Lekéal, 2011.
• 5 É. Gojosso, 2014.
• 6 M. Lewis, 2013.
• 7 M. Lewis, 2013, p. 94.

3L’étude administrative des protectorats a souvent confirmé une « dérive » progressive vers l’administration directe, en scrutant le rôle des contrôleurs civils chargés de surveiller, et en fait de remplacer, les autorités locales, confirmant un constat dressé, dès 1978, par Charles-André Julien3. Les juristes ont également mis en lumière un contraste entre la lettre des traités diplomatiques et l’application d’un régime colonial finalement semblable à tous les autres4. Pour l’Indochine également, un « protectorat de contrôle » est progressivement dépassé par un « protectorat d’administration », soit une formule creuse5. Mary Lewis a toutefois renversé la perspective : en estimant que les rivalités européennes se sont prolongées dans la Tunisie coloniale, l’historienne montre combien le maintien de la souveraineté du bey est devenue une arme dans les mains des autres puissances mais surtout des Tunisiens eux-mêmes6. Le maintien d’un « gouvernement divisé » est examiné dans toutes ses conséquences, bien que la formule aboutisse aussi à une progressive ingérence française dans l’administration tunisienne7. Le comptage des fonctionnaires des États coloniaux mais aussi des monarchies, souvent oubliées de l’historiographie, renouvelle le débat sur le protectorat à partir de trois points de vue.

• 8 J. Darwin, 1999.
• 9 T. Shepard, 2008, p. 86.

4Le premier est celui des politiques publiques de l’État colonial pour l’instant mieux connues, d’une manière encore partielle, pour l’Algérie. Dans les protectorats, « l’État colonial tardif », selon l’expression de John Darwin, est confronté au même dilemme que celui de tous les empires : jusqu’où peut-il recruter de nouveaux alliés parmi la population colonisée, en intégrant des agents « autochtones » dans ses cadres administratifs, sans compromettre la domination coloniale8 ? Ces politiques volontaires interviennent aux derniers jours du règne colonial, quand il est déjà trop tard : Todd Sheppard signale combien les derniers efforts de la France en Algérie, vers 1955-1956, restent mal connus des historiens9. Un de leur domaine d’application principal est le recrutement d’Algériens dans la fonction publique. Nous retrouvons ce même souci colonial de réconcilier le droit formel (le respect de la souveraineté marocaine et tunisienne) et le droit réel (partager l’exercice de la puissance publique avec la population locale) dans les protectorats. Alors que la supériorité numérique des Français est exploitée par les partis nationaux comme l’indice indiscutable de « l’administration directe » dès les années 1920, les autorités coloniales mettent en place des politiques publiques d’accession des Marocains et Tunisiens à la fonction publique. Les réalisations les plus tangibles n’interviennent qu’après la Seconde Guerre mondiale. La mesure des fonctionnaires devient une arme politique dans chaque camp, une évaluation quantitative des effectifs de l’État permettrait de mesurer le degré de « dérive » du protectorat vers un régime colonial ordinaire.

• 10 S. Filizzola, 1958. L’autrice donne quelques points de comparaison avec les autres pays du Maghreb
• 11 B. Touchelay, 1998. La dimension politique de ces comptages, ainsi que leur influence sur les prat (...)
• 12 K. Kateb, 1998.
• 13 B. Lawrance, E. Osborn & R. Roberts, 2006 ; ou, pour le Maroc, D. Nordman & H. Elboudrari, 2015.

5Toutefois, l’exactitude des informations chiffrées qui s’échangent au sein de l’administration ou dans le débat public – quelles qu’en soient les limites au sein de deux régimes autoritaires – se heurte à deux difficultés principales. La première rejoint un fait connu par l’historiographie : l’État colonial ne dispose pas des outils suffisants pour compter, d’une manière satisfaisante, la population dominée. L’état civil obligatoire pour les Marocains et Tunisiens n’apparaît que dans les années 195010, ce qui explique le caractère très tardif d’une mesure démographique à peu près fiable de la « population musulmane » : le tournant se situe autour des années 194011. Les catégories statistiques, fortement orientées par les divisions religieuses, sont sujettes à critique12. Ces limites de l’instrument de mesure expliquent en partie la rareté des approches numériques sur les « auxiliaires » ou « intermédiaires coloniaux » saisis par les historiens dans une démarche plutôt qualitative13.

• 14 D. Cogneau, Y. Dupraz & S. Mesplé-Somps, 2018.
• 15 M. L. Gharbi, 2014.

6La difficulté de chiffrer les effectifs des fonctionnaires nous conduit à déplacer le débat des mots d’ordre politique, de l’affrontement entre résidences et partis nationalistes, à des préoccupations d’ordre budgétaire. La caractérisation du régime colonial par les arbitrages financiers est une initiative récente, surtout appliquée par Denis Cogneau à l’Afrique occidentale, pour nuancer sinon infirmer l’opposition des modèles anglais et français14. Au Maroc et en Tunisie, l’histoire économique serait, selon Lazhar Gharbi, un moyen de renouveler un récit colonial trop centré sur l’histoire politique15. Finalement, le problème des effectifs marocains et tunisiens tient moins à une évaluation chiffrée précise, qui reste difficile, qu’à une mesure de son coût : le fonctionnaire français, plus rare que le fonctionnaire musulman, est aussi plus cher. C’est aussi l’inscription du salaire d’un agent au budget de l’État qui l’intègre dans les comptages des autorités coloniales ; ce critère exclut un acteur pourtant majeur du protectorat, les fonctionnaires des monarchies.

• 16 G. Veinstein, 1990.
• 17 K. H. Karpat, 1985.
• 18 Des listes d’intendants (umanā’) des grandes familles sont tenues dans les villes marocaines, comm (...)
• 19 C. Behar, 1998.

8En effet, le regard français donne le sentiment de monarchies qui auraient pris l’habitude de gouverner sans compter avant la période coloniale. Pourtant, les ottomanistes nous rappellent l’existence, dans l’empire méditerranéen qui comprenait la Tunisie et l’Algérie, de registres fiscaux qui énumèrent les propriétaires comme les terres soumises à l’impôt. Dès le xvi^e siècle, c’est une source de nature à servir une histoire démographique ottomane, comme pour l’Europe médiévale et moderne16. Les techniques ottomanes se perfectionnent au xix^e siècle17, jusqu’aux années 1880 où la Tunisie, ancienne province relativement autonome, tombe sous la tutelle française. Le lien avec la mesure des fonctionnaires peut être établi par la technique des listes ou du registre nominatif, réalisé à partir de réseaux d’interconnaissance, que l’on retrouve dans l’histoire des monarchies marocaine et tunisienne au xix^e siècle18. Celles-ci, sans établir de chiffrages à l’échelle du pays, tiennent des listes de leurs serviteurs dont elles connaissent le nom. La progressive centralisation de leur État se traduit, comme dans l’empire ottoman, par un perfectionnement de leur capacité à compter19.

• 20 A. Desrosières, 2008, introduction.

9Les Makhzens marocain et tunisien savent donc compter : pourtant, le dénombrement de leurs serviteurs n’apparaît ni comme une préoccupation coloniale, ni comme un argument dans les débats politiques. Nous voudrions interroger cette absence en dépassant la simple utilisation politique des chiffres pour montrer que le comptage est aussi lié à une définition du fonctionnaire dans le contexte spécifique d’États dédoublés. Le dénombrement sélectif des fonctionnaires marocains et tunisiens dans les seuls cadres coloniaux « modernes » voudrait faire croire, depuis les sources coloniales, que les seuls fonctionnaires véritables sont ceux des administrations de modèle français, qui constituent donc le seul véritable État. Les acteurs coloniaux, en refusant de « mettre en nombre20 » les serviteurs des monarchies, leur nient la qualité de fonctionnaire et, plus largement, d’administration digne d’être mesurée. En nous intéressant à d’autres façons de compter, nous voudrions rappeler, pour rendre au protectorat toute son originalité, qu’il existe bien deux États durant la période coloniale.

• 21 A. Mahjoubi, 1982, p. 587.
• 22 Voir le chapitre dédié à l’État colonial dans A. L. Stoler & F. Cooper, 2013 [1997].
• 23 Comme le souligne E. Saada, 2003.
• 24 Didier Guignard note, en 1898, un fonctionnaire pour cinq Français, contre 26 en métropole. D. Gui (...)
• 25 D. Lambert, 2009, p. 19 et suivantes.

11La question de la suradministration des États de protectorat est pleinement politique, car elle contient, comme l’écrivait l’historien tunisien Ali Mahjoubi, un double enjeu de souveraineté (les Français occupent la place des Tunisiens dans ce qui est resté en théorie leur État) et de marché de l’emploi, puisque les colons monopolisent ce généreux débouché21. La suradministration coloniale confirmerait aussi la conversion à l’« administration directe » en pays de protectorat. Ce constat semble pourtant paradoxal au regard des recherches récentes sur l’État colonial : les historiens tenants d’une nouvelle histoire impériale ont tous souligné le caractère étroit du pouvoir colonial, où l’État n’est pas un Léviathan mais une construction précaire et sous-calibrée, qui a besoin du concours d’une partie de la société locale pour parvenir à « gouverner la différence »22. L’administration doit recourir à de nombreux auxiliaires23, si bien que l’Afrique du Nord apparaît plutôt sous-administrée devant la disproportion entre la démographie locale et la faiblesse numérique des agents français. Cette sous-administration n’empêche pas une surreprésentation des fonctionnaires français parmi la colonie européenne de l’Algérie24, du Maroc et de la Tunisie25. L’enjeu politique de l’entre-deux-guerres est alors, du point de vue de l’État colonial, de corriger cette impression de suradministration. En examinant les chiffres produits par les acteurs français, nous verrons que ce problème tient tout autant à des représentations politiques qu’à une mesure objectivement quantifiable.

• 26 La direction générale de la fonction publique est créée en 1946. É. Ruiz, 2013, p. 40.

12Devant ce problème, l’historien du fait colonial est tenté de reconstituer, dans une série unique, les effectifs des fonctionnaires marocains et tunisiens pour discuter, chiffres à l’appui, la propagande française d’un « retour » progressif aux principes originels du protectorat. Les sources coloniales ne sont pas avares en tableaux chiffrés, car, contrairement à la métropole où la création de services dédiés à la fonction publique attend 1946 et son statut général26, les discussions au sein des secrétariats généraux et les échanges entre services se fondent sur un argumentaire quantifié. L’institution du secrétariat général, sorte de Premier ministre du résident général chargé spécialement des affaires administratives, joue un rôle essentiel de centralisation : ce sont ses séries, conservées à Rabat, Tunis et Nantes que nous pouvons exploiter.

• 27 A. Mahjoubi, 1982, p. 503.
• 28 W. Hoisington, 1984.

13Les comptages intégrant Marocains et Tunisiens n’apparaissent qu’à la fin des années 1920 pour au moins deux raisons : c’est à ce moment que les historiens situent la « crise » marocaine et tunisienne, à la fois économique, au moment de la crise mondiale, et politique, avec la création des premiers partis ou groupes nationalistes. En Tunisie, les membres du parti du Destour, fondé en 1920, réclament de moins en moins l’égalité de traitement et l’accès des Tunisiens à la fonction publique : l’administration coloniale n’est plus un enjeu politique mais un obstacle vers l’indépendance27. Devant l’instance de l’enjeu, les résidences générales sont sommées par la métropole de trouver une solution politique efficace qui, en même temps, ne doit pas compromettre les équilibres fragiles des budgets coloniaux. Pour satisfaire la demande nationaliste à peu de frais, l’administration française se contente d’abord d’intégrer une part mesurée des sujets protégés au sein des emplois publics. L’ambition est plus grande encore au Maroc, où le général Noguès (résident de 1936 à 1943), qui s’estime le continuateur de la politique d’association revendiquée par Lyautey28, veut favoriser un « amalgame » réel dans les cadres administratifs.

• 29 Un exemple dans le Centre des archives diplomatiques de Nantes (ci-après CADN), 2/MA/1/38, Note co (...)
• 30 Le tableau de chiffres appuie alors une rhétorique de conviction, on lit éloquemment : « aux terme (...)

14Désireux d’exhiber des résultats politiques, les services sont amenés, des années 1930 aux années 1950, à produire des données statistiques. Elles sont destinées à évaluer l’effet des mesures de discrimination pour le recrutement des Marocains et Tunisiens dans la fonction publique. Au Maroc, on peut y trouver le nombre de postes qui leur sont réservés aux concours, ceux qui sont pourvus, ceux qui demeurent gelés, le nombre de Marocains préparant des études en France, une évaluation finale, direction par direction, des effectifs actuellement présents : un tableau complet et prospectif de la proportion de « l’élément marocain » dans l’administration29. Ces notes stratégiques se trouvent davantage au Maroc, dont la politique est plus ambitieuse qu’en Tunisie. Les chiffres produits par la résidence de Tunis, par exemple en 1952, consistent surtout à se justifier d’une œuvre déjà accomplie et jugée bien suffisante30.

• 31 Le statut de ces deux catégories varie dans le temps mais on peut retenir qu’un fonctionnaire temp (...)
• 32 Ces deuxièmes cadres ont été créés pour distinguer, au sein d’une même profession (par exemple les (...)

15Ces données offrent toutefois à l’historien un matériel souvent équivoque : la tentative de compiler les différentes données disparates, pour les regrouper dans une seule série par année, s’avère très vite stérile. Les chiffres présentent une série d’incohérences qui s’expliquent par trois paramètres d’ignorance :
– Ces nombres tiennent-ils compte des fonctionnaires seulement titulaires ou intègrent-ils des fonctionnaires non titulaires ?
– S’ils tiennent compte des non-titulaires, faut-il y attendre les fonctionnaires temporaires et auxiliaires31 ? Les membres des cadres principaux et latéraux32 ?
– Ces chiffres intègrent-ils tous les serviteurs, ou du moins une partie des corps du Makhzen ou des administrations de la monarchie ?

• 33 CADN, 1/TU/1V/1828, le résident général au ministre des Affaires étrangères, 22 mai 1935.

16La question la plus compliquée à résoudre est naturellement la deuxième : les ordres de grandeur permettent souvent de répondre à la première et la dernière est souvent tranchée en faveur du « non », comme nous y reviendrons. La catégorie des fonctionnaires temporaires ou auxiliaires est particulièrement subtile : les administrations ont recours aux temporaires pour de courtes missions et ne titularisent, de façon automatique, que les auxiliaires. Dans les années 1930, les protectorats emploient massivement des auxiliaires, moins coûteux, pour faire face à la crise économique33. Leur intégration dans les calculs est décisive car ce sont souvent les Marocains et Tunisiens qui sont employés dans ces cadres, bien qu’on y trouve également beaucoup de Français.

• 34 D. Cogneau, Y. Dupraz & S. Mesplé-Somps, 2018, p. 19

18Il s’agit ici des seuls effectifs des cadres coloniaux. Ces chiffres sont, pour la séquence des années 1930, les indices des politiques publiques différenciées d’accession des Marocains et Tunisiens aux emplois de l’État ainsi que de la morphologie distincte des fonctions publiques de chaque pays. La fonction publique tunisienne est plus précocement amalgamée que la fonction publique marocaine, malgré tous les efforts de la résidence de Rabat pour imposer une discrimination favorable aux Marocains (quotas dans les concours, recrutements sur titre). Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, les titulaires français sont en moyenne deux fois plus nombreux que les titulaires tunisiens ou marocains : leur supériorité numérique est écrasante dans les cadres coloniaux. Elle confirme à la fois le caractère de rupture de 1945 mais aussi la croissance ininterrompue des effectifs des États coloniaux, malgré les crises, dans tous les empires. En Côte d’Ivoire comme au Ghana, le nombre de fonctionnaires est multiplié par trois entre 1930 et 195834.

• 35 A. Perrier, 2019a, p. 339 et suivantes.
• 36 N. Sraïeb, 1995.
• 37 P. Vermeren, 2002.
• 38 A. Perrier, 2019a, p. 101 et suivantes.
• 39 D’après une note contemporaine du protectorat, il s’agissait de contourner l’effet des décrets-loi (...)

19Ces chiffres confirment l’analyse qualitative des fonctions publiques, réalisée lors de notre thèse35, qui montrait que la fonction publique tunisienne intègre plus rapidement les sujets « protégés » que la fonction publique marocaine dans les années 1950. Ce résultat tient à la différence de visage des élites administratives marocaine et tunisienne : en Tunisie, il existe depuis 1875 un enseignement des langues étrangères et des disciplines au programme des concours de la fonction publique coloniale (le collège Sadiki en particulier)36. Une partie de l’élite tunisienne est déjà formée pour affronter les épreuves imposées plus tard par les Français, au contraire des élites marocaines qui perpétuent leur fidélité aux cadres du Makhzen. Nous voyons ici un effet des différences de formation, déjà dégagées par Pierre Vermeren37. Il est encore renforcé par la précocité d’instauration du protectorat tunisien qui, en 1919, a assimilé dans un cadre unique les fonctionnaires de toute nationalité, tandis que le protectorat marocain s’est méfié de cette confusion en instaurant des « cadres spéciaux » où sont cantonnés les agents marocains38. Cette différence explique aussi pourquoi, d’après ces tendances, la politique marocaine a essentiellement consisté à recruter des fonctionnaires auxiliaires, généralement voués aux tâches subalternes qui caractérisent l’emploi public marocain, alors que les auxiliaires français, massivement titularisés au début des années 194039, cédaient la place aux sujets du sultan.

• 40 D. Lorcy, 2011 ; A. Lacroix, 2014.

21Le premier constat est la grande proportion de fonctionnaires marocains et tunisiens employés au service des États coloniaux à l’inverse de l’Algérie où la fonction publique peut compter sur une colonie française plus grande40. Le deuxième intérêt est de pouvoir comparer le nombre de fonctionnaires entre la France, le Maroc et la Tunisie pour juger de leur « suradministration » d’après les chiffres de 1936 (Tableau 4).

• 41 Archives nationales de Tunisie (ANT), série A, 3/23, Circulaire du Premier ministre aux caïds (en (...)

25Comme nous venons de l’observer dans l’évolution du nombre de fonctionnaires marocains et tunisiens, les autorités françaises ont mis un certain temps à traduire leurs politiques par une véritable mixité binationale au sein de l’État colonial. Jusqu’au milieu des années 1950, les notes internes des secrétariats généraux rendent compte d’une perplexité de l’administration face à l’échec de ces mesures de discrimination positive en faveur des sujets protégés. Ceux-ci, tout incités soient-ils, ne se présentent pas aux concours. Cela explique l’absence de résultats numériques dans les documents habituels de la propagande coloniale, y compris en arabe : les chiffres desserviraient le protectorat, et il ne semble pas se résoudre à falsifier les témoins d’une réalité trop évidente. Les chiffres visent plutôt à promouvoir les perspectives offertes aux Tunisiens ou Marocains : ainsi le Premier ministre recommande-t-il aux caïds (gouverneurs régionaux) de faire connaître à la population de leurs districts qu’un décret a prévu 1 111 fonctionnaires tunisiens de plus, en rappelant le nombre de fonctionnaires titulaires tunisiens déjà existants (il cite le chiffre de 3 499) : le bond souhaité par le gouvernement pour cette « réforme colossale (al-iṣlāḥ al-‘aẓīm) » est d’un tiers41.

• 42 CADN, 1/MA/20/39, le directeur général des Travaux publics au secrétaire général, 27 octobre 1954.
• 43 Cette impression de courir après le temps caractérise ces politiques publiques, voir A. Perrier, 2 (...)

26Les hauts fonctionnaires des protectorats sont conscients de l’inefficacité de simples effets d’annonce législatifs sans réalisation pratique et, jusqu’au bout, espèrent une évaluation chiffrée qui parlerait d’elle-même. En 1954, le directeur général des Travaux publics plaide pour une approche quantitative de la question des fonctionnaires marocains par souci de « propagande auprès des autochtones » : « Nommer un chef de bureau [marocain] est certes désirable ; nommer 10 chefs de chantiers marocains est, à mon avis, plus logique, plus facile et plus “rentable”42 ». Cet argument est une façon d’expliquer le choix du recrutement massif d’auxiliaires, moins coûteux et plus simples à recruter : le nombre doit répondre à un certain motif d’urgence43.

• 44 M. al-Makkī al-Nāṣirī, 1946, p. 130.
• 45 Il est possible que les agents tunisiens des services aient communiqué eux-mêmes ces chiffres, dan (...)

27Les affaires administratives occupent une place centrale dans la prose des différents animateurs des mouvements nationaux marocains et tunisiens : ils dénoncent dans les fonctionnaires français la personnification de l’exploitation coloniale. Les chiffres viennent parfois appuyer des critiques partagées par toute cette littérature, celles d’une suradministration où l’argent des impôts (payés par les Marocains ou les Tunisiens) sert à rémunérer les fonctionnaires français, comme chez l’intellectuel marocain Muḥammad al-Makkī al-Nāṣirī44. L’exemple le plus éloquent se trouve dans le livre-manifeste du médecin et leader du Néo-Destour, Ḥabīb Ṯāmir : il estime, non sans exagération, que les trois quarts du budget tunisien servent à payer les fonctionnaires, et produit toute une série de données pour démontrer la faible représentation des Tunisiens dans l’administration. Il précise une source : la publication du projet de budget de 1947. Source avare, car s’il peut citer le nombre approximatif de 25 000 fonctionnaires pour l’ensemble (nombre quelque peu extravagant si on le compare aux comptages précédents), il ne peut que citer la part de dépenses allouées aux traitements des fonctionnaires tunisiens, 23 %, avant d’égrener des chiffres, direction par direction, dont la source n’est pas précisée45. Le nombre est significatif, mais il est difficile d’accès : ces données, délivrées au compte-goutte par les autorités de protectorat, demeurent un privilège de l’administration coloniale.

• 46 Il s’agit d’un tenant de la modernisation technique de l’économie et de l’État des années d’entre- (...)
• 47 CADN, 2/MA/1/51, Note pour le secrétaire général (probablement du ministère des Affaires étrangère (...)
• 48 Pour la Tunisie, CADN, 1/TU/1V/1828, le résident général au ministre des Affaires étrangères, 22 m (...)
• 49 CADN, 2/MA/1/46, Le service du contrôle administratif au délégué à la Résidence générale, 30 octob (...)
• 50 Ce thème a aussi gagné la Tunisie : CADN, 1/TU/1V/1839, le directeur général des Finances au résid (...)
• 51 Malgré le renforcement d’administrations liées à l’hygiène publique ou à l’assistance aux pauvres, (...)
• 52 CADN, 2/MA/1/43, Le directeur du cabinet civil au secrétaire général, 18 septembre 1950

28C’est au sein de celle-ci que la question du nombre est la plus belligène. Avant même de concerner les effectifs marocains et tunisiens de l’administration, c’est le nombre en grand de fonctionnaires qui est l’objet de critiques de la métropole et d’une justification continuelle des secrétariats généraux de Rabat et Tunis depuis la crise des années 1930. Les rapports d’inspection métropolitaine, comme celui rédigé par Jean Milhaud, polytechnicien attaché à la Confédération générale de la Production française46, accablent l’administration du protectorat. Milhaud souligne qu’au Maroc les dépenses de personnel sont bien supérieures à celles de la Tunisie, déjà réputée avoir « trop de fonctionnaires47 ». De l’autre côté, les résidents mettent en avant, auprès du ministère des Affaires étrangères, la diminution du nombre des agents comme la preuve la plus éclatante des efforts de continence budgétaire de leur administration48. Mais, au moment de la Seconde Guerre mondiale, les effectifs connaissent une nouvelle croissance, si bien qu’au Maroc le nombre de fonctionnaires double entre 1939 et 195149. Dans un esprit prométhéen hérité de Lyautey, les fonctionnaires s’en justifient dès les années 1930 en prétendant qu’ils sont les artisans d’un « pays neuf » (entendre : où l’État vient d’arriver)50. Après les années 1950, ils mettent en avant les « fonctions nouvelles assumées par l’État » comme en Europe, bien que la comparaison soit en partie controuvée51 ; dans leur esprit, le nombre de fonctionnaires est présenté comme incompressible52.

• 53 Voir les archives conservées dans CADN, 1/TU/2V/761.

29À observer la croissance maintenue des fonctionnaires malgré les injonctions de la métropole, ces arguments ont rencontré un certain succès. Paris tolère sans doute cette augmentation, justifiée par le rôle politique du recrutement de fonctionnaires marocains et tunisiens. Celui-ci doit se comprendre dans un rapport de force où les Français veulent conserver leur prépondérance numérique et hiérarchique. Ce souci est au cœur du travail de la commission de Charles Saumagne, dans la Tunisie de 1943, qui arrête une liste d’emplois interdits aux Tunisiens53. C’est enfin le maître d’œuvre de la politique d’accession aux Marocains, le secrétaire général adjoint Emmanuel Durand, qui l’exprime de la façon la plus explicite en 1941 :

• 55 CADN, 1/MA/200/388, 26 décembre 1929.

30Le paradoxe des effectifs du protectorat devient plus sensible : il faut intégrer des Marocains et des Tunisiens en nombre suffisant pour être politiquement significatif. Ce faisant, il faut conserver un nombre important de fonctionnaires français pour garder la main sur l’équilibre démographique, tout en augmentant le nombre de Marocains et Tunisiens (par impératif politique) : le nombre des fonctionnaires est toujours amené à augmenter. Cette préoccupation est présente dès l’entre-deux-guerres et ne cède en intensité qu’au milieu des années 1950. Dès 1929, alors que des réformes de l’enseignement sont envisagées pour favoriser l’accession des Marocains à la fonction publique, le directeur de l’Instruction publique met en garde : « tous les hommes qui pensent dans la société marocaine considèrent évidemment l’accession à l’enseignement supérieur et à nos diplômes comme le seul moyen de rendre un jour notre présence au Maroc inutile55 ».

• 56 La charge des dépenses de personnel est donc de 53,6 % en Tunisie contre 20,5 % en France. CADN, 1 (...)

31La principale explication du paradoxe d’un État dénoncé comme obèse alors même que le pays est sous-administré réside alors dans la répartition des rémunérations. Un rapport de l’école tunisienne d’administration de 1954 affirme que la Tunisie compte peu de fonctionnaires en comparaison de la France, mais les agents français, bardés de primes et d’avantages comme le tiers colonial, coûtent tout simplement très cher56. Le poids des privilèges coloniaux pèse donc particulièrement sur le budget, dont le déséquilibre tient moins au nombre qu’au coût – deux paramètres qui ont tendance, par la suite, à se brouiller dans les attaques politiques. Celles-ci portent sur une administration qui est d’autant moins en sureffectif qu’elle ne compte jamais les agents des monarchies, à qui elle refuse le nom même de fonctionnaires. La variable budgétaire est aussi, dans cette administration dédoublée, un critère de définition de la fonction publique.

• 57 Voir les listes présentes dans CADN, 1/MA/200/388.
• 58 CADN, 2/MA/1/52, Le secrétaire général aux chefs d’administration, 25 novembre 1947.

32Le nombre des serviteurs des monarchies est toujours ignoré des administrations coloniales qui n’ont jamais pris la peine de les compter. Les seuls comptages se font en rapport avec les principales préoccupations de l’État colonial vis-à-vis du Makhzen : le rôle de celui-ci dans le maintien de l’ordre, principalement. Les effectifs des mokhaznis (policiers d’un rang inférieur au Maroc) sont soigneusement recensés région par région57. L’effectif total est impressionnant : en 1947, le protectorat dénombre 9 000 agents qu’il appelle « maghzens » (les agents de police en vérité) contre 4 183 fonctionnaires (français) des services de police et 807 de la gendarmerie58. Ces effectifs sont en très forte croissance (6 400 recrutements sont comptés depuis 1939 sur ces 9 000) du fait de la guerre et des inquiétudes policières du protectorat face au tour violent que prend la contestation nationaliste. Ils signalent un rapport de force numérique en défaveur des Français, en dépit de leurs préventions.

• 59 CADN, 2/MA/1/38, Note d’effectifs, c. 1951.
• 60 ANT, série E, 127A/1, Le directeur de la justice au résident général, 26 avril 1930.
• 61 Le secrétariat général compte ainsi 7 524 fonctionnaires marocains, dont ceux du Makhzen, affiliés (...)

33Ce constat ne saurait être généralisé à l’ensemble de l’administration monarchique où les agents ne sont pas comptés : la justice religieuse, les caïdats (les caïds sont les agents d’autorité locaux) ou encore les fondations pieuses. Cette exclusion est moins liée à une question de statut juridique qu’à un mode de rémunération, bien que l’un accompagne souvent l’autre. Jusqu’à la fin des années 1930, le salariat est refusé aux serviteurs marocains et tunisiens, en dépit de leurs demandes : ils sont rémunérés par la ferme fiscale ou par le tarif imposé aux justiciables. Ainsi, le budget de 1951, dans les dépenses de personnel, ne comprend pas caïds, cadis et cheikhs car ils ne « sont pas encore rémunérés par le budget général59 ». Leur absence dans les lignes budgétaires est alors liée à l’impossibilité de les compter, à la fois dans le budget général mais également au sein de la Société de prévoyance des fonctionnaires, chargée de leurs retraites. En Tunisie, le directeur de la justice affirme l’impossibilité d’accorder des indemnités familiales aux magistrats religieux qui ne sont pas inscrits à cette Société et dont il est par conséquent impossible, dit-il, de déterminer les effectifs60. Ce lien indissoluble entre flux financiers et mesure des effectifs est confirmé par l’apparition des premiers chiffres de fonctionnaires du Makhzen quand ils sont affiliés, au début des années 1950, au régime des pensions générales61. Dans cette matière comme dans toutes les autres, le rapport de l’État colonial à la monarchie est résumé à la mesure comptable d’un gouvernement au moindre coût.

• 62 Fonctionnaire chargé de la surveillance des marchés et du prélèvement de certaines taxes.
• 63 Fonds Serrāj, bibliothèque du roi Abdul Aziz Ibn Saud (Casablanca), fonds numérisé, carton n^o 2, m (...)
• 64 ANT, série F, 3/1, Liste des salaires sur la liste civile (version arabe) de l’année 1914.

34Il convient de renverser un instant la perspective : si le Makhzen est ignoré des dénombrements coloniaux, se compte-t-il lui-même ? Que nous disent ses propres comptages, au-delà des chiffres péremptoires des sources coloniales, des modes maintenus de son gouvernement ? Nous avons mentionné les recensements fiscaux de l’empire ottoman : cette prérogative fiscale disparaît au profit de la direction générale des finances de l’État colonial. Il reste toutefois un ensemble d’usages maintenus, ceux des registres et surtout des listes. Un des fonds exceptionnels du Maroc avant le protectorat est celui des manuscrits de gestion des fondations pieuses de Fès (fonds Serrāj) : plusieurs documents numérisés par la bibliothèque de la fondation Ibn Saud de Casablanca présentent des listes de noms. Par exemple, le 16 juillet 1898, un serviteur informe le muḥtasib62 al-Faḍl Idrīs Sarrāj qu’un nombre d’individus (14 noms sont accolés au texte, avec une précision variable, le dernier n’est qu’un prénom, Nāsim) ont été désignés pour le service (mubayyanayn li-l-khidma)63. La logique est moins celle d’un dénombrement qu’une identification des agents, en particulier par leur famille. Ce même raisonnement par famille se retrouve dans la liste des serviteurs et personnalités rémunérés par la liste civile du bey au xix^e siècle. Elle comprend à la fois des noms d’individus, comme des prédicateurs ou personnalités religieuses, mais aussi des familles (désignées comme « la famille (‘ā’ila) » puis le nom), ou les enfants orphelins64. Des serviteurs domestiques ou religieux se confondent avec des bénéficiaires de la charité du bey.

• 65 Sur les rapports entre maisonnées dans la Tunisie beylicale, voir M. Oualdi, 2011. Pour les famill (...)
• 66 Voir l’exemple de ces listes dans les archives du contrôle civil de Salé, CADN, 16/MA/900/141.
• 67 On en trouve des exemples dans les dossiers personnels des secrétaires de caïds : à Béja, une list (...)

35Cette façon de compter ses partisans non par les individus mais par les familles est un trait d’organisation majeure de l’État beylical et du Makhzen marocain au xix^e siècle, dont la puissance repose sur un ensemble de relations entre maisons princières et maisons clientes65. Comme souvent, les services de contrôle français ne font que renouveler ces méthodes d’identification plutôt que de comptage : ils énumèrent aussi leurs alliés dans chaque ville par des listes de noms de fonctionnaires (actuels ou potentiels) en identifiant l’âge, les emplois occupés et, significativement, les attaches de famille66. La distribution de ces listes signale pourtant le tour particulier de leurs préoccupations : à Salé, ils séparent deux listes de Marocains, ceux de « culture française » et ceux de « culture arabe ». Dans cette dernière, moins utile et moins familière, on ne lit qu’une poignée de noms parmi les plus fameux de la ville. Il reste qu’à l’échelle locale, les serviteurs sont bien identifiés, que ce soit dans des listes en français tenues par les services de contrôle ou les listes en arabe, par exemple des secrétaires de caïds, tenues par leurs maîtres67.

• 68 ANT, C/1/6, Note du délégué du gouvernement sur la mise à jour de la loi des cadres, 22 mai 1944.

36Un mouvement se remarque pourtant dans une administration particulière : celle des fondations pieuses. Ces habous ou waqf, biens immeubles ou fonciers qui produisent des revenus destinés à des causes communes, étaient gérés, avant la fin du xix^e siècle, par des bureaux autonomes et locaux. La centralisation de leur administration et l’autonomie de leurs ressources financières par rapport au budget colonial entraînent un début de mesure de leurs effectifs. En Tunisie, un ministère des habous, appelé la Jam‘iyyat al-awqāf, est créé en 1875. Ses revenus sont en baisse, pour des raisons économiques et politiques, et la mesure de ses effectifs inquiète alors ses responsables tunisiens comme les contrôleurs français. On observe de premières mesures chiffrées quand ce ministère est l’objet, à partir des années 1940, d’une « loi des cadres » qui répartit et limite ses effectifs comme d’autres administrations – la Jam‘iyya est reconnue, depuis 1938, comme un établissement public. Le délégué (français) du gouvernement auprès du ministère souligne la diminution des effectifs, de 330 (en 1941) à 147 (en 1944), diminution qui nourrit les craintes des responsables tunisiens68. L’encadrement législatif, conséquence de l’inscription de ces dépenses au budget, donne le droit au ministère des fondations pieuses de compter ses membres. Mais c’est la rémunération qui les singularise avant tout : les serviteurs des habous sont les premiers à bénéficier d’un traitement (rātib) régulier.

• 69 Un tableau compte par exemple 240 titulaires, tunisiens et français, à la direction de l’assistanc (...)
• 70 52APOM/1, tableau des fonctionnaires par classe d’agent et par bureau, s. d.
• 71 52APOM/1, Note de J. Luccioni du 5 février 1946.

37Les effectifs de ce ministère ne sont pas très impressionnants, mais ils ne comportent que les agents de l’administration centrale, et, en comparaison avec les administrations coloniales en 1950, ils ne sont pas ridicules69. Des constats semblables sont valables pour le Maroc : le méticuleux contrôleur du ministère des habous, Joseph Luccioni, a gardé dans ses archives privées des listes d’agents : en moyenne, chaque bureau local (niẓāra) peut compter sur 5 à 10 agents, selon sa taille, dans les années 194070. À l’échelon central, des tableaux de traitement par fonctionnaire permettent de compter 24 secrétaires et conseillers, ce qui est fort peu : Luccioni constate tout aussi bien l’insuffisance du nombre des contrôleurs français, qui varie entre 1920 et 1946 autour d’une quinzaine d’agents71. Le protectorat français ne semble pas désireux d’augmenter les effectifs d’une administration naissante, créée en 1912, tout en scrutant avec soin l’évolution du nombre de ses agents. Cette curiosité spéciale peut s’expliquer par le caractère politique des habous : en Tunisie mais surtout au Maroc, la préservation – voire l’augmentation – des revenus des fondations pieuses est une des fins de la « politique musulmane » imaginée par Lyautey. La rigueur financière implique le comptage dans ces ministères stratégiques.

• 72 ANT, série C, 25/12/2, pétition du personnel au résident général, 15 mars 1919 (en arabe).
• 73 ANT, série C, 25/12/2, le délégué du gouvernement aux habous au secrétaire général, 28 mai 1919.

38En somme, la liste d’identification makhzénienne s’opposerait aux chiffres, aux comptages d’ensemble de l’administration coloniale. Cette frontière, en partie schématique, n’est pas étanche : les fonctionnaires marocains et tunisiens s’acculturent aux façons de penser de l’administration coloniale et s’approprient leur langage chiffré pour appuyer leurs revendications. Ce mimétisme tactique inclut le nombre, dans un exemple très éclairant : une pétition du personnel des habous de Tunis adressée au résident général de France se plaint de l’absolutisme (istibdād) de leur chef. Le nombre fait leur force : dans la lettre, ils se disent 151 dans l’administration à se plaindre et joignent une liste de signatures impressionnante72. Le délégué du gouvernement ne se laisse pas abuser. En réponse au secrétaire général, il dénonce l’astuce : la pétition « est simplement écrite sur le dos de la feuille de présence portant les noms et signatures des agents travaillant le matin seulement. Celle du personnel permanent, plus qualifié pour réclamer, est simplement jointe à la première », ce qu’il certifie par le jaunissement différencié des feuilles73. En dehors de la combine, ces courriers, suivis d’autres exemples dans les années 1920 et 1930, montrent l’importance de se compter pour peser dans l’affrontement colonial. C’est cette compétition politique qui impose l’usage du chiffre, à une nouvelle échelle pertinente de l’administration, celle du gouvernement central.

• 74 R. Leveau, 1985 [1976].

39Au filtre des chiffres des fonctionnaires et de leurs usages, le protectorat n’est pas une formule creuse. S’appuyant sur une part importante d’agents autochtones dans les cadres coloniaux, son administration est caractérisée par une tension permanente, déterminée par des préoccupations budgétaires et des impératifs politiques souvent contradictoires. Pour assurer les besoins de sa domination tout en intégrant de plus en plus de Marocains et de Tunisiens dans la fonction publique, les deux protectorats recrutent et dépensent sans compter. Surtout, ils doivent composer avec la présence d’un État qui perpétue ses modes de recensement des fonctionnaires, au-delà de la définition limitée des autorités françaises. Il est apparu que l’exclusion des serviteurs du Makhzen tenait davantage à leur mode de rémunération – et, ainsi, à l’argent qu’ils pouvaient coûter – qu’à leur statut juridique en propre. Bien que le chiffre marque des progrès, affrontement colonial oblige, dans une autorité de la proximité et de l’interconnaissance, la famille reste centrale dans le mode d’identification des agents de la fonction publique. Ce procédé constitue un héritage important pour la vie administrative qui suit les indépendances : Rémy Leveau a montré que, dans la deuxième moitié du xx^e siècle, la famille et la localisation des réseaux de notables étaient un des atouts principaux de la monarchie marocaine74.