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Inquantifiables fonctions publiques ?

Compter la fonction publique européenne

Pistes et matériaux pour une histoire sociale et politique de la statistique du personnel des institutions européennes
Counting the European Civil Service: A Research Agenda and Some Materials for a Social and Political History of Personnel Statistics in the European Institutions
Didier Georgakakis
p. 105-132

Résumés

Cet article formule l’hypothèse que l’objectivation comptable de la fonction publique européenne (FPE) est le reflet de luttes qui ont pour enjeu la définition de l’Europe politique. Ce faisant, il vise à éclairer la façon dont cet enjeu pèse, en amont, sur la définition de cette fonction publique et les problématisations changeantes dont elle fait l’objet dans le temps et dans l’espace du pouvoir européen. Après avoir rappelé quelques éléments clefs de l’histoire de la politique de la FPE, l’article donne à voir deux processus successifs : celui de l’objectivation sociale de cette fonction publique, sous l’effet de la monopolisation de la construction européenne par l’administration de l’Union européenne jusque dans les années 1990 ; celui de sa mise sous pression (voire de son « objectification ») sous l’effet de forces hétéronomes et de la redéfinition de ses fonctions à l’aune du nouveau management public international et des enjeux budgétaires.

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Texte intégral

  • 1 Entretien avec un fonctionnaire de la direction générale « Human Resources » (DG HR) de la Commiss (...)

« — Monsieur le secrétaire général, combien de fonctionnaires travaillent à la Commission ?
— Oh, au moins la moitié1. »

  • 2 Voir le « Projet de budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2021 » disponible en lign (...)
  • 3 M. Dumoulin & Y. Conrad, 2014 puis M. Mangenot & K. Seidel, 2014.

1Ce mot d’esprit raconté par un fonctionnaire de la Commission européenne lors d’un entretien est évidemment une réponse pince-sans-rire à l’accusation toujours répétée, à l’endroit de l’Europe comme d’ailleurs, de la supposée pléthore des fonctionnaires aux horaires confortables. Il relève aussi quelque chose d’important sur le mystère de la fonction publique européenne : soit sa difficile objectivation sociale et politique, qui s’inscrit jusque dans sa presque introuvable et au minimum labyrinthique statistique. De ce dernier point de vue, la source a priori la plus complète est ainsi l’annexe au chapitre 7 du budget de l’Union européenne (UE)2. Elle comprend un tableau des effectifs autorisés au sein des institutions qui compte environ 40 000 fonctionnaires dans les différentes institutions et organismes (p. 100). La rubrique contient en outre un chapitre spécial pour la Commission européenne, différent du premier et qui prend en compte les effectifs de la Commission et des organismes interinstitutionnels (soit un peu moins de 32 000 unités) et un personnel extérieur, estimé en équivalents temps plein à presque 8 000 contractuels, auxquels il faut ajouter les 2 600 agents des agences exécutives. Les autres statuts existant dans les autres institutions ne figurent pas dans cette rubrique. Suivent enfin les effectifs sans indication de statut (7 800) des agences de régulation (p. 112). Mais force est de reconnaître que le recoupement de ces chiffres avec les rapports annuels des institutions est loin d’être aisé, comme l’ont aussi noté les historiens pour des périodes antérieures3.

  • 4 Voir la thèse de S. Boisdevant-Bastid, 1931. Suzanne Bastid fut, du reste, auditionnée par les qua (...)
  • 5 À titre de comparaison le secrétariat général de l’Organisation des Nations unies (ONU) qui regrou (...)
  • 6 Sur les circonstances de la fondation, voir infra. Pour des interprétations qui cherchent à faire (...)

2La fonction publique européenne n’a de fait rien d’évident. Sur le plan doctrinal, son existence pose à l’instar de la fonction publique internationale une question qui est un classique du droit public depuis l’émergence des organisations internationales dans les années 19304 : peut-on parler de fonction publique hors l’État ou ses subdivisions ? Cette question se pose ici avec une acuité redoublée. Les fonctions publiques des organisations internationales ont pour la plupart quitté les rivages de la fonction publique de carrière et aucune n’est constituée d’un groupe aussi important que celui de l’Union européenne, avec ses plus de 40 000 agents statutaires et 20 000 ou 30 000 agents sous autre statut aujourd’hui (l’approximation qui précède représentant, on l’aura compris, une partie du problème)5. Surtout, le modèle choisi par les fondateurs de la fonction publique européenne a précisément consisté à se distinguer de la fonction publique internationale pour se rapprocher d’un équivalent de la fonction publique d’État, ce qui a conduit à nombre d’interprétations pendulaires entre l’un et l’autre modèle, aussi bien en France que dans beaucoup d’autres pays, tout particulièrement en Grande-Bretagne ou dans les pays du Nord qui ne furent pas pays fondateurs6. Sur le plan historique, l’existence de cette fonction publique semble avoir été le nœud de problèmes politiques jamais complètement tranchés et différents dans le temps, et qui font que ni sa définition ni son comptage ne sont jamais allés de soi. Si l’on trouve bien des tableaux statistiques, en particulier dans les rapports annuels des institutions ou les annexes aux budgets, ceux-ci prennent des formes variables selon l’époque, sont souvent segmentés par institution, et souvent discutables ou surtout discutés.

  • 7 Sur les différences de modèles de fonction publique, voir notamment J.-M. Eymeri, 2001 ; F. Dreyfu (...)
  • 8 Sur les effets de ces perceptions sur la conceptualisation de la fonction publique européenne, on (...)
  • 9 À trente ans de distance, on comparera avec profit D. Coombes, 1968 et D. Spence, 1997.

3Quels sont ces « problèmes », et en quoi sont-ils politiques ? Ils relèvent tout d’abord d’un problème de catégorisation mentale et juridico-administrative, et donc de culture politique. De ce point de vue, il faut commencer par rappeler ce que le concept de « fonction publique » a de variable géographiquement et historiquement7. Ceci n’est pas sans conséquence sur les façons de se représenter la fonction publique européenne. Dans la littérature des pays du Nord (tout particulièrement en Scandinavie), on est ainsi globalement peu enclin à parler de fonction publique européenne pour se centrer sur « le personnel des institutions », alors que la catégorie est plus évidente, voire naturalisée, en Allemagne, en France, au sud et à l’est8. Les Britanniques pour leur part ont, ces trente dernières années, subi des évolutions importantes dans la référence au « civil service » : réticents à utiliser le terme pour les institutions européennes du temps de la grandeur de leur propre civil service, ils le sont aujourd’hui parce que le terme est passé de mode9. Mais il faut aller plus loin dans le questionnement et dire d’emblée que ces problèmes « culturels » recoupent des problèmes politiques historiquement situés, à commencer par celui, très central pour la construction européenne, qui consiste non seulement à concevoir cette fonction publique, mais à la consacrer comme celle d’un quasi-État ou au contraire d’une organisation intergouvernementale. Or cette question n’est pas une mince affaire tant elle engage en cascade les questions de la légitimité variable de l’État dans le temps et l’espace et, comme indissociablement, toutes celles qui ont trait à la définition de l’Europe comme espace politique institutionnalisé. Postuler la possibilité d’une fonction publique européenne, la faire advenir juridiquement et socialement, et finalement la compter, est, quel que soit l’ordre par lequel on procède, tout sauf neutre sur le plan politique.

  • 10 Cet article s’inscrit dans le mouvement plus ou moins directement inspiré par la thématique de la (...)

4De ce point de vue, on voudrait ici inviter à dépasser le débat récurrent sur le bon chiffre de la fonction publique pour pointer, en amont du comptage proprement dit, les enjeux et les évolutions qui président à la mise en forme de ces chiffres dans le contexte spécifique de l’Europe. S’inscrivant dans une tradition d’analyse au carrefour de la sociologie et de l’histoire des groupes sociaux et des outils statistiques10, l’article procède de l’idée simple selon laquelle l’objectivation comptable de la fonction publique européenne est le reflet des luttes qui président à la définition de l’Europe politique. Dans ce qui n’est qu’une première ébauche d’un travail sur la statistique de la fonction publique européenne, on s’intéressera ainsi aux problèmes politiques que fait émerger cette statistique et à sa problématisation changeante dans le temps et dans l’espace du pouvoir de et sur l’Europe. On se demandera si, pour formuler une hypothèse d’ensemble, le dénombrement en partie introuvable de cette fonction publique était le produit d’une forme de compromis politique chaque fois rejoué par l’histoire complexe de son autonomisation.

  • 11 Cet article a pour arrière-fond notre enquête sur la fonction publique européenne qui a donné lieu (...)

5Une telle hypothèse mériterait un travail empirique qui reste largement à faire11. On se limitera ici à en esquisser quelques bornes problématiques et historiques, autour de deux points principaux. On commencera par rappeler quelques éléments clefs de l’histoire de la politique de la fonction publique européenne depuis les années 1950, en distinguant deux phases : un premier moment de formation de cette fonction publique autour d’un noyau dur constitué par la CECA puis la Communauté économique européenne (CEE) et Euratom et qui place la stabilisation de son statut tout à la fois juridique et politique au cœur de son histoire ; puis un second moment qui succède à la relance politique de l’Europe et à sa transformation en Union européenne au début des années 1990, et qui voit, même si c’est plus tard que dans beaucoup de pays européens, s’imposer la problématisation gestionnaire. On s’interrogera ensuite sur les effets de cette histoire sur les formes d’objectivation comptable dominante de la fonction publique européenne. On essayera ce faisant de mettre à jour ce qui nous semble être deux pentes successives dans lesquelles la question de son comptage se pose différemment : au moment de sa formation, elle s’objective et se consolide statistiquement sous l’effet de la monopolisation tendancielle de la construction européenne par l’administration de l’Union européenne en formation jusque dans les années 1990 ; plus tard, elle est mise sous pression, voire « objectifiée », sous l’effet de forces hétéronomes et de la redéfinition des fonctions de ce corps à l’aune du nouveau management public international et des enjeux budgétaires.

1. La politique de la fonction publique européenne

6Pour commencer, il faut rappeler quelques éléments de l’histoire et de la sociologie plus générale de la fonction publique européenne et de la politique, au sens large du terme, qui fut au principe de sa formation et de son évolution. Celle-ci est partie prenante de la monopolisation croissante des affaires européennes par ce qui allait devenir l’Union européenne. C’est dans ce processus que s’est autonomisée, malgré toutes les difficultés, une fonction publique différenciée à la fois des États membres, des autres organisations internationales et européennes et des intérêts privés. Et c’est sa remise en question relative, tout particulièrement depuis les années 2000, qui pèse sur cette fonction publique et sa capacité à demeurer le moteur de l’intégration européenne.

Genèses

  • 12 A. Cohen, 2007.
  • 13 A. Cohen, 2012.
  • 14 K. Patel, 2013 ; J. Schot, 2010.
  • 15 Conseil de l’Europe, groupe de travail pour l’étude des problèmes de la fonction publique européen (...)

7L’Union européenne n’est pas le produit d’une évolution linéaire dont le point de départ serait le discours de Robert Schuman du 9 mai 195012. Elle résulte plutôt d’un processus de monopolisation, croissant, mais chaotique, des affaires communes par un centre bureaucratique qui a soit attiré à lui, soit dissous, soit repoussé les autres organisations qui ont été créées après-guerre autour de définitions différentes de l’Europe et de ses missions. Entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et les années 1960, les questions européennes relèvent d’un vaste réseau d’organisations13, à commencer par le Conseil de l’Europe créé en 1949 ou l’Union occidentale créée en 1948 puis transformée en Union européenne occidentale (UEO) en 1954, l’Organisation européenne de la coopération économique en 1948 (OECE, qui deviendra l’OCDE en 1961), la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1952, puis Euratom et la Communauté économique européenne créés en 1957, sans parler d’autres institutions internationales avec lesquelles ces organisations européennes étaient en lien et qui s’étaient construites plus tôt14. Si les communautés se sont très vite pensées comme des administrations, nombre d’autres organisations ont été construites comme des lieux de prospective et de coordination intergouvernementale plus que comme des entités en charge de politiques publiques (sur le modèle de la CECA), ce qui a eu pour effet de ne pas faire de leur personnel une question centrale. L’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) et l’UEO ont des personnels exclusivement contractuels, la CECA des statutaires, le Conseil de l’Europe et l’OECE emploient sous un statut mixte, proche des organisations internationales, contrats à durée indéterminée pour les cadres, courts pour les autres15.

  • 16 Rapport de la commission des affaires générales sur les meilleurs moyens de mettre en œuvre les pr (...)
  • 17 Les différentes institutions ont chacune leur lot d’archives sur ces discussions qui représentent (...)

8Dès 1952, l’assemblée consultative du Conseil de l’Europe souhaite toutefois l’institution d’une « véritable fonction publique européenne, base administrative des futures institutions de l’Europe unie16 ». Le Conseil de l’Europe met ainsi en place un groupe de travail qui réunit toutes les institutions précitées – auxquelles s’ajoutent l’OTAN (dont on note qu’elle est à l’époque considérée comme une institution européenne), le Conseil européen pour la recherche nucléaire et la Conférence du Rhin supérieur – pour réfléchir à la possibilité de créer un « corps de fonctionnaires européens commun à toutes les institutions ». On croise cet horizon plus ou moins explicité dans la plupart des archives de la période. Les discussions durent quinze ans au sein de groupes aux statuts divers (groupe de travail, comité consultatif, etc.). Mais les écarts de statuts et de pratiques, les réticences (voire « l’indifférence17 ») des États puis finalement les distances prises par les communautés dont l’institutionnalisation des administrations était bien plus avancée que les autres, s’opposent par la suite à ce qu’un corps unique voie le jour.

  • 18 A. Cohen, 2012.
  • 19 Selon les dires d’un des négociateurs allemands qui a par ailleurs intégré la CECA comme directeur (...)
  • 20 Les conséquences sur l’organisation administrative sont posées dans une note adressée à Monnet. AF (...)
  • 21 Sans être écrite, cette légende est très présente sur le terrain des institutions, et ce d’autant (...)
  • 22 Y. Conrad, 1989 ; id., 1992.
  • 23 Sur cet aspect, K. Seidel, 2010.
  • 24 M. O. Baruch, 1997.
  • 25 Selon l’expression de M. O. Baruch, 2014, p. 181.
  • 26 A. Cohen, 2010.

9La CECA, dont l’origine volontiers plus technocratique est connue18, a emprunté un chemin différent et a joué un rôle assez décisif dans la genèse progressive d’une fonction publique européenne. Même si tout donne à penser qu’il y eut des discussions à ce sujet au moment de la négociation du traité19, rien ici ne fut pourtant joué d’avance. Au moment de la mise en œuvre de la CECA, le débat fut vif pour savoir si sa structure devait s’assimiler à celle du conseil d’administration d’un cartel ou à celle d’un gouvernement20. Si la seconde option fut retenue, elle n’impliquait pas non plus l’existence d’une fonction publique statutaire. Il faut aussi rompre avec la légende très souvent entendue dans les institutions européennes selon laquelle Jean Monnet aurait été une figure typique de la technocratie française et qu’il aurait, à ce titre, conduit l’Europe à suivre le modèle énarchique français21. Contrairement à cette légende, Jean Monnet était au départ peu favorable à une fonction publique22 comme il était plus largement réticent au modèle bureaucratique23. Si Monnet a compté, c’est en réalité plutôt comme une borne contre laquelle se sont appuyés les fondateurs. La genèse de la fonction publique est surtout le fruit de la rencontre entre la volonté de membres de la Haute Autorité de circonscrire le pouvoir discrétionnaire de Monnet sur les nominations, et de la fondation d’une véritable doctrine de la fonction publique européenne par des acteurs aux motifs différents. Ceux-ci ont parfois été des « entrepreneurs d’État24 », à l’instar de Maurice Lagrange, conseiller d’État qui fut un « homme fort de la révolution nationale administrative25 » sous Vichy et devint avocat général de la Cour de justice. Proche de Jean Monnet, qui lui confia une partie de la rédaction du traité CECA, Lagrange était le tenant d’une doctrine constitutionnelle de l’Europe privilégiant le modèle du droit interne26 qui fit système avec sa défense d’une fonction publique européenne statutaire. D’autres furent confrontés aux problèmes très pratiques que posaient par exemple l’établissement d’un contrat, la rémunération, le cumul de fonctions, etc., et avaient plus pragmatiquement besoin d’un cadre opérant.

  • 27 « Le vrai danger que doit redouter l’administration, c’est non pas l’existence d’un Statut (dès lo (...)
  • 28 Les archives de la Fondation Jean-Monnet pour l’Europe à Lausanne (notamment AMH 4/3/) sont très c (...)

10Les réticences de Monnet ont fait que la Haute Autorité de la CECA n’a finalement mis en œuvre le statut qu’à son départ en 1956, mais le Statut était déjà appliqué dans les autres institutions de la CECA et la production doctrinale lui avait échappé. Surtout la fondation d’une fonction publique autonome était pensée dans deux dimensions assez décisives, la première dans la comparaison explicite à la fonction publique d’État, comme on vient de le voir, la seconde sous une forme suffisamment souple pour devenir le cadre « du futur État fédéral européen », comme le dit Maurice Lagrange dans une note où il fonde la centralité du statut en décembre 1953 et qui renvoie implicitement aux débats de l’époque au Conseil de l’Europe27. Les conditions de sa formation font que la fonction publique européenne s’objective sous une forme assez indéterminée. À la CECA se confondent un temps les personnels choisis et recommandés par les membres de la Haute Autorité28 et ceux qui deviennent statutaires. Si l’on ajoute à cela la volonté de ne pas clore le corps et laisser ouvert son périmètre à celui d’autres institutions, on assiste à une sorte de dissociation entre le concept ouvert de fonction publique européenne et son objectivation fragmentée institution par institution, dissociation qui va devenir la règle même au sein des institutions fusionnées.

  • 29 N. Elias, 1975 [1939], p. 306.
  • 30 Lors des débats de 1957, le représentant permanent de la France est rétif à l’existence d’une fonc (...)
  • 31 Sur ces aspects, A. Daussin, 1960. On trouve des questions parlementaires et leur réponse en CEAB  (...)

11La fusion des exécutifs des trois communautés qui est discutée à partir de 1962, et dont le traité est signé en avril 1965 et mis en œuvre en juillet 1967, est un autre moment clef de la politique de la fonction publique européenne. Bien que peu traitée dans la littérature, la fusion des exécutifs en un seul Conseil et surtout une seule Commission des communautés européennes, plutôt qu’en trois administrations distinctes, est décisive pour le processus de la construction européenne. Elle est en effet à la source de la formation d’un noyau dur bureaucratique qui va créer une disproportion entre l’unité fusionnée et les autres administrations en charge des questions européennes (comme le Conseil de l’Europe ou l’UEO). Pour le dire autrement, la fusion dote la nouvelle Commission des trois communautés d’une force d’attraction sur le plan de l’administration et des politiques publiques européennes qui est au cœur d’un processus de monopolisation tendanciel des affaires européennes par les communautés. Le processus est dans son modèle très proche du processus d’intégration produit par ce que Norbert Elias appelle la centrale monopolistique d’une organisation étatique et qu’il met en évidence pour la formation de l’État et pour d’autres temps29. Sauf qu’ici la monopolisation n’est pas celle de la violence et de territoires géographiques, mais de savoir-faire et de territoires administratifs européens dont les fonctionnaires de la nouvelle Commission sont tout à la fois les porteurs et les moteurs. Là encore, rien n’était joué pour la fonction publique lors de la création de la CEE et d’Euratom. Certes, les traités CEE (art. 212) et Euratom (art. 186) prévoyaient un cadre statutaire pour le personnel. Mais les interprétations divergeaient. La France n’était d’ailleurs pas favorable à ce que les nouvelles organisations reproduisent ce qui existait à la CECA30. Mais les conditions du jeu sont désormais différentes. Une fonction publique statutaire existe à la CECA et la Cour de justice, qui a compétence sur cette fonction publique, est désormais commune aux trois institutions. L’assemblée parlementaire également commune y est favorable, de même que le Bundestag qui s’exprime sur la nécessité d’un cadre commun sur la fonction publique européenne31. Enfin, le premier président de la Commission de la CEE Walter Hallstein mise, au contraire de Monnet, sur une bureaucratie nombreuse et de haut niveau d’expertise pour fonder la légitimité de la CEE. Si la Commission de la CEE se dote d’un statut provisoire en 1962, le statut est fusionné pour les trois communautés, ce qui fonde juridiquement un corps unique de fonctionnaires statutaires de plus de 5 000 agents.

  • 32 K. Seidel, 2010.
  • 33 D. Georgakakis, 2007.
  • 34 D. Georgakakis, 2019, en particulier l’introduction et le chapitre 2.

12La fondation de ce groupe est ainsi sans commune mesure avec ceux qui, sous des statuts majoritairement contractuels, existent dans les autres organisations internationales ou européennes. C’est d’autant plus le cas que cette fondation juridique est aussi une fondation sociologique qui inclut ses modèles-rôle32, ses syndicats très engagés dans la définition des ressources matérielles (salaires, avantages sociaux, jurisprudence) et symboliques (sens de la fonction) du groupe33 et tous les processus qui participent à la fabrication de son capital symbolique collectif sous la forme d’une avant-garde « permanente, compétente et indépendante », selon les termes des syndicats de fonctionnaires. Alors que, du côté des communautés CECA, CEE et Euratom, se dessine un corps bien structuré – voire, pour reprendre l’expression de Max Weber, un Stand au sens où ce corps d’élite est protégé par un statut34 –, les débats sur la possibilité d’un corps commun à toutes les organisations européennes (incluant donc au-delà des trois communautés, le Conseil de l’Europe, l’UEO, l’OECE, ainsi que l’OTAN, voir supra) qui ont lieu au Conseil de l’Europe s’enlisent. Comme on l’a vu plus haut, les trois communautés qui, dans l’intervalle des débats, ont fusionné s’excluent du statut type accouché au Conseil de l’Europe et monopolisent de fait et désormais l’essentiel de la définition de la fonction publique européenne.

L’intensification de la pression sur les personnels

  • 35 AHUE EN 811. On trouve un autre exposé à Londres quelques mois plus tard EN 819. L’annexe 1 est ti (...)

13Comme on vient de le voir, ce temps réputé béni de la croissance des institutions n’est pas un long fleuve tranquille. La fusion, qui fut âprement discutée entre 1962 et 1967, mais aussi les élargissements – à commencer par celui à la Grande-Bretagne, au Danemark et à l’Irlande, qui sont en jeu à partir du milieu des années 1960 et se réalisent en 1972 – sont source de tension. Il faut dès lors faire de la place et prévoir de nouveaux dégagements, en particulier pour les nouveaux arrivants, ce qu’Albert Borschette, alors commissaire en charge du budget, explique fort diplomatiquement dans un numéro du courrier du personnel de 1973. Longtemps secrétaire général de la Commission (1958-1986), Émile Noël s’emploie dans des conférences, notamment auprès du civil service britannique qui vient le consulter avant l’adhésion, à expliquer le concept de fonction publique européenne et les missions de civil service à des Britanniques pour lesquels celle-ci n’a rien d’évident, comme moins encore la culture de droit public continental qui la structure. Il y réitère toutes les différences entre la vocation générale de la Communauté et les organisations internationales, d’où il ressort que le parallèle entre administration nationale et communautaire est « peut-être la meilleure analogie pour situer correctement la fonction publique européenne35 ». D’autres élargissements poseront des questions similaires par la suite. C’est aussi le moment où la surveillance sur les nominations aux plus hauts rangs s’intensifie et conduit à la règle dite « des Directions générales à drapeaux » : pour calmer les tensions qui président à chaque nomination aux postes de directeur général et de directeur général adjoint, et à faire des économies de coût politique dans la relation aux États membres, Émile Noël décide d’attribuer les directions générales selon un principe national. La France dirigera ainsi l’agriculture pendant plus de vingt ans, l’Italie, l’économie, etc. La pression semble cependant moins forte aux niveaux inférieurs que celle qui existera dans les années 2010, quand resurgira la question de la possibilité de fonder les concours d’administrateurs sur des quotas nationaux, une notion que la construction d’une fonction publique européenne était parvenue à refouler.

  • 36 D. Georgakakis, 2007.
  • 37 D. Georgakakis, 2001b ; id., 2009.

14Tout change néanmoins par à-coups successifs avec la crise économique, les années Delors puis, plus radicalement encore, la démission de la commission dirigée par Jacques Santer, dont l’une des origines tient au personnel de la Commission. Avec le contexte inflationniste qui sévit dans tous les pays, les tensions portent sur le montant des dépenses salariales qui génère plusieurs points de forte crispation (incluant des grèves) avec le personnel au moment de l’actualisation des grilles de salaire et des débats sur la méthode d’indexation des salaires au coût de la vie. Mais au cours de ces grèves en 1972, 1981, etc., c’est davantage la question du niveau des traitements (et évidemment de toutes les comparaisons qui peuvent être faites avec ceux en vigueur dans les fonctions publiques des États membres) qui concentre la polémique, plutôt que le volume de l’emploi36. Avec les années Delors, et dans un contexte où les restrictions budgétaires vont à l’encontre du développement massif des compétences des institutions européennes qui résulte de la relance politique de l’Europe, la Commission évite la surchauffe par la généralisation d’une sorte de système D (c’est l’expression en usage par la suite et qui alimente une rancœur à l’encontre de la supposée domination française sur la fonction publique). Celui-ci consiste notamment dans l’embauche, hors procédures et budget et sur des fonds dédiés aux programmes, d’un ensemble de personnels inséré à la Commission via des bureaux d’aide technique. Cette solution fait de nécessité vertu, mais déroge à la règle et se voit fortement dénoncée au moment du départ de Delors, puis sous la Commission dirigée par son successeur, le luxembourgeois Jacques Santer37.

  • 38 D. Georgakakis, 2019, chap. 1.
  • 39 L. Hooghe & G. Marks, 2009.

15Cette conjoncture d’accroissement des compétences de ce qui devient l’Union européenne à partir du traité de Maastricht est aussi celle où l’image sociale de « l’eurocratie » est de plus en plus mobilisée dans les espaces publics nationaux, notamment par Margaret Thatcher en Grande-Bretagne, puis par un très vaste ensemble (toutes obédiences confondues) du personnel politique et des commentateurs au moment du référendum sur le traité de Maastricht38. La ratification du traité est en effet un tournant historique dans la mesure où le traité fondant l’Union européenne incarne une nouvelle prétention à fonder un espace politique européen, ce qui place de facto sur le devant de la scène une fonction publique et un appareil administratif qui avait jusqu’à présent grandi dans l’ombre. L’Union européenne est, sur le plan des compétences comme sur celui de la symbolique, bien davantage que trois communautés et le processus de politisation engendré par ce « changement d’état » dans les espaces publics européens fait que l’on passe, comme l’ont dit les politistes Lisbeth Hooghe et Gary Marks, d’un « consensus permissif » à un « disensus contraignant »39 dont les fonctionnaires sont une des cibles les plus évidentes, voire de commodes boucs émissaires. Si cette toile de fond n’est pas le moteur des réformes de la fonction publique qui suivront et se jouent déjà dans des cénacles administratifs fermés, comme au sein du groupe statut (un des 140 groupes de travail du conseil de l’UE qui est dédié à la politique du personnel des institutions), le fait est que l’argument de la pression de l’opinion est mobilisé durant tout le cycle réformateur qui s’ouvre à partir de la fin des années 1990.

  • 40 Sur ces aspects, voir D. Georgakakis, 2001a.

16À partir de ces années, le temps est en effet celui des réformes. Dans la conjoncture de l’après-Delors, la commission Santer se voit ainsi imposer le mandat de remettre au carré la gestion de la Commission, ce que Santer tente de faire en s’appuyant sur deux commissaires issus des pays entrants (Finlande et Suède) pour le personnel et le budget. On a décrit ailleurs les détails de ce moment, les grèves de 1997, la chute précipitée de la Commission et surtout (car il y a bien d’autres raisons à cette chute) le diagnostic de mis-management qui permet de favoriser l’option d’une démission collective, et non des Commissaires les plus incriminés à l’époque comme Édith Cresson40. La pression n’est plus seulement extérieure, elle se transcrit peu à peu dans une politique interne du personnel qui tente de répondre tant aux injonctions qu’à la « modernité » que représenterait un nouveau management public, lequel avait été pour l’essentiel soigneusement écarté par l’autonomie relative du groupe.

  • 41 Les questions de personnels font partie des cas d’école analysés par S. Novak, 2011.
  • 42 Sur ces aspects, voir les contributions du numéro spécial « Où en est la Commission européenne ? » (...)

17Dès lors, la politique de la fonction publique change radicalement. La pression des États membres devient forte, alors qu’ils étaient jusque-là peu offensifs, et prêts à faire des concessions au Conseil grâce à la souplesse qu’offrent l’absence de vote et surtout le constat du consensus41. Mais désormais la pression qui s’exerce dans le groupe statut fait dire à l’un de ses participants que « le sang va couler » (rapporté par un syndicaliste lors d’un entretien de l’auteur en 2009). Le commissaire en charge de la réforme, le britannique Neil Kinnock, met en place une transformation massive de la fonction publique, de son statut, de ses modalités de travail, de sa gestion des ressources humaines, le tout correspondant à une introduction massive du nouveau management public, auquel les institutions avaient longtemps été presque imperméables. C’est un tournant décisif et bien documenté par la littérature42.

  • 43 D. Georgakakis, 2019, chap. 8.

18Mais il ne s’agit pas d’un point final. La pression se poursuit après la réforme, pression tout particulièrement emmenée par un ensemble de pays et des campagnes d’opinion. En 2006, la présidence finlandaise propose de réduire de 20 % les effectifs, ce qui aura un impact important sur la production de nouveaux indicateurs. Elle est suivie par celle de l’Allemagne qui, depuis Helmut Kohl, prône la réduction du « Moloch bureaucratique » (selon l’expression du chancelier). Puis viennent au début des années 2010 les débats autour de la révision statutaire (la Commission n’ose plus parler de réforme depuis le trauma et les bouleversements nés de la réforme Kinnock de 2004), qui donne là encore à voir de fortes tensions au Conseil et entre les institutions et les syndicats du personnel43.

  • 44 L. Boltanski, 1982.

19Au total, l’histoire de la politique de la fonction publique témoigne de soubresauts, mais aussi clairement sur des périodes de moyen terme d’un moment de création puis de reflux, du moins dans sa capacité à incarner un statut de noyau dur d’un « État supranational en formation ». Elle dessine aussi une configuration sociologique qui est de plus en plus stable. Dans cette configuration sont présentes : une opinion publique unanimement invoquée pour sa dénonciation d’une fonction publique pléthorique (argument légitimement combattu) et surtout surpayée ; des parlementaires européens globalement favorables à la FPE ; des représentants des États membres qui font voir deux camps, l’un promouvant d’un même tenant les réformes budgétaires et managériales emmenées par les représentants au Conseil des Pays-Bas, de la Grande-Bretagne, des pays du Nord, souvent soutenu par l’Allemagne, l’autre porté par les représentants de la Belgique et de l’Italie souvent soutenus, mais pas toujours immédiatement ou clairement, par la France. De plus, s’ajoutent au sein de la Commission des forces « réformatrices » portées par les formes successives des modes managériales (plutôt douce dans les années soixante-dix, plus radicale à partir du milieu des années quatre-vingt-dix), des syndicats qui défendent les personnels sous des formes plus ou moins unitaires ou divisées, selon les configurations variables du « champ de la représentation syndicale44 » et, enfin, des acteurs individuels de la politique du personnel (DG du personnel et commissaires successifs), pris en porte-à-faux par les différentes forces contraires qui donnent forme à ce sous-champ.

2. Un effectif introuvable ?

  • 45 On n’ignore pas que prendre pour échantillon les institutions les plus objectivées induit des biai (...)

20Quels sont les effets de cette histoire sur le dénombrement de la fonction publique européenne ? À défaut d’une étude plus large, un premier repérage sur les institutions les plus centrales (CECA, au départ, CEE puis Commission fusionnée par la suite)45 permet d’esquisser une hypothèse. À l’aune de ce premier repérage, l’histoire de la statistique du personnel des institutions européennes et des formes qu’elle emprunte (catégories, divisions, etc.) apparait comme l’histoire d’une tension entre des forces autonomes et hétéronomes, qui ont plus ou moins le dessus selon la conjoncture et la configuration de la politique européenne. Au départ, c’est-à-dire dans un mouvement d’autonomisation impulsé de l’intérieur des institutions, il faudrait pour la fonction publique européenne en voie de formation plutôt « se compter », c’est-à-dire tout à la fois faire nombre, mais aussi se différencier, en distinguant notamment les statutaires des autres. Tout ceci perdurerait ensuite, mais différemment : sous la pression des forces hétéronomes des représentants des États membres et d’une opinion publique, il est vrai plus invoquée et mobilisée que manifeste, il lui faudrait davantage « être comptée ». Dans ces deux mouvements, toutefois, il existe une forme comptable de « flexibilité pragmatique », pour se référer aux classiques de la sociologie des organisations, consistant ici à jouer « au chat et à la souris » avec l’autorité budgétaire pour aboutir à un compromis, pas toujours dicible, mais pratique et d’intérêt bureaucratico-politique bien compris, laissant des zones de flou et des marges d’interprétation dans le comptage.

Le premier temps de l’objectivation : faire corps et se compter

21Dans un premier temps, le comptage apparaît plutôt le fait de l’administration qui se forme. Les incertitudes sur les chiffres sont liées à la nécessité pratique d’avancer dans le marécage des discussions sur les statuts et des bricolages opérés pour faire tourner l’institution. Il existe ainsi des tableaux des effectifs depuis le départ, mais leur forme change et il s’agit presque exclusivement de tableaux fragmentés organisation par organisation.

  • 46 AMH 4/3/186 à 193. Les cotes AMH 4/3/194 à 339 comprennent également un nombre impressionnant de r (...)
  • 47 AMH 4/5/5.

22Les débuts de la CECA portent ainsi la trace à la fois de la gestion personnelle de Monnet – gestion personnelle maintes fois soulignée dans la littérature, même si d’autres membres de la Haute Autorité recommandent également des personnels46 – et d’un souci de l’organisation qui, tout en se définissant, cherche à se représenter ses contours et son architecture interne et à définir des règles d’équilibre à la fois entre services et entre pays. Le premier inventaire du personnel de la CECA (Figure 1) semble ainsi indiquer que le comptage du personnel n’est pas un enjeu en soi : il s’agit plutôt de déterminer qui est qui et qui est où, dans quel service. La situation des services du 10 septembre 1952 contient certes un récapitulatif en page 3, après la table des matières, mais les 14 autres pages consistent en un état nominatif47.

Figure 1. Effectifs du personnel des services de la Haute Autorité de la CECA, en août et septembre 1952

Figure 1. Effectifs du personnel des services de la Haute Autorité de la CECA, en août et septembre 1952

Sources. AMH 4/5/3 (traduction de l’italien).

  • 48 AMH 4/5/8.
  • 49 AMH 4/5/5.
  • 50 La conceptualisation de la représentativité administrative est formulée plus tard, pour une synthè (...)
  • 51 Y. Conrad, 1992.
  • 52 AMH 4/5/2.

23La situation des personnels du 27 janvier suivant (1953) ne contient du reste même pas de tableau récapitulatif, mais seulement un inventaire nominatif48. Il n’est alors pas question de statut, dont la détermination est très floue dans les premiers temps, mais d’identifier les agents par leur métier et fonction, notamment quand ils sont subalternes (secrétaire dactylo, employé de bureau, dessinateur, caissier, comptable, interprète, parfois chef de bureau ou de service)49. Toutefois la question de la nationalité vient très vite. Dans le premier tableau nominatif, la nationalité figure entre parenthèses. Difficile de dire si cette référence aux équilibres nationaux correspond à une forme pratique des théories de la représentativité administrative qui émergeront plus tard50, à la volonté d’incarner la supranationalité présente dans tous les esprits et les conceptualisations de cette fonction publique naissante, ou si elle répond déjà à la pression de certains États. La littérature sur la CECA a bien montré les inquiétudes des pays du Benelux à l’égard des grands pays et la façon dont elles conduisent à la création d’institutions destinées à représenter les États qui en étaient initialement exclus. Le membre belge de la Haute Autorité, également syndicaliste, est aux avant-postes sur les questions de statut51. Il relève également les écarts avec les chiffres communiqués à l’émissaire du gouvernement belge. Il reste que dès octobre 1952, une note fait le point sur une répartition équitable (en prenant en compte plusieurs critères : population, valeur de la production et de la consommation de charbon et d’acier, pourcentages combinés, sièges à l’assemblée notamment)52. Une autre note renvoie toutefois à des considérations simplement pratiques :

  • 53 AMH 4/5/1.

« les 2/3 du personnel sont de nationalité allemande ou luxembourgeoise. Les raisons essentielles de cette proportion sont d’une part la composition du service linguistique (traducteurs, interprètes, dactylos), d’autre part le fait que la plus grande partie du personnel d’exécution a été recrutée sur place53 ».

  • 54 « Les chiffres varient, parfois fortement, en fonction des sources utilisées », M. Dumoulin & Y. C (...)
  • 55 Dans leur comptage, M. Mangenot & K. Seidel, 2014 ont éprouvé des difficultés similaires (discussi (...)

24Avec la CEE et la commission Hallstein, on assiste à un changement de dimension. On sait que la doctrine d’Hallstein, aux antipodes de Monnet, consiste à avoir de gros bataillons administratifs hiérarchisés. Entre 1958 et 1959, la Commission de la CEE acquiert un effectif qui dépasse le millier de personnels. Tout porte à croire que ses effectifs sont une sorte d’étendard qui atteste du succès de l’institutionnalisation longtemps incertaine de l’Europe. Si les efforts de rationalisation sont patents, et constituent même un argument, tout n’est pas clair pour autant. Les chercheurs qui ont travaillé sur l’histoire de la Commission indiquent que les chiffres ne correspondent pas entre les différentes sources, en particulier les chiffres issus des deux sources principales pour les tableaux de la commission de la Direction générale IX (administration) et ceux de l’annexe budgétaire du rapport général54. Les dispositions transitoires maintenues jusqu’en 1962, suivies entre 1962 et 1967 par les discussions de la future fusion des exécutifs, n’expliquent pas toutes ces irrégularités, qui persistent encore entre 1972 et 198455.

  • 56 CEAB 12/912.
  • 57 AMH 4/1/34.

25Au passage les archives montrent ici un élément important et peu connu, celui de la traduction au sens propre, de la comptabilité des fonctions et métiers en corps. Dans ce contexte, l’administration du personnel s’emploie à unifier les statistiques et convertir l’inventaire des emplois en grade, soit le contraire de ce qui sera pratiqué trente ans plus tard comme nous le verrons plus loin. Le débat sur la classification des emplois est rouvert et implique tout particulièrement la conversion d’un ensemble de métiers dans les catégories C et D. La liste des emplois pour catégorie C et D contient ainsi plus de 80 métiers : manœuvre laveur de voitures, coursier personnel d’entretien extérieur, gardien, coupeur (de cartons), plieur, gardien de parc automobile, surveillant, etc., regroupés en commis, commis principal56. Ici la question est encore de faire le corps. Si depuis les premières discussions de la CECA, les agents étaient classés en une quinzaine de groupes, eux-mêmes répartis en trois catégories (l’une de direction, l’autre d’application, l’autre encore d’exécution), c’est désormais le modèle français en quatre lettres qui est finalement retenu, même si les syndicats ne sont pas favorables à l’existence d’une catégorie D qui pourrait vexer les fonctions exécutantes57.

  • 58 M. Dumoulin & Y. Conrad, 2014, p. 242 et suivantes.
  • 59 Outre les travaux sur l’histoire de la Commission, voir G. Bossuat, 2011 et tout particulièrement (...)

26La fusion du statut a par ailleurs des effets directs sur le dénombrement de la fonction publique. Les comptages sont alors destinés à éviter les doublons et favoriser ce qu’on appelle les dégagements. Tout indique que cette opération a été douloureuse et qu’elle a laissé des traces58. Il n’en demeure pas moins que, quels que soient les remous qui affectent légitimement les personnels, cette rationalisation est laissée assez largement, semble-t-il, à la main du pôle de l’autonomisation, soit surtout au secrétaire général de la Commission et à sa DG personnel. Il s’agit alors de consolider une nouvelle administration sur des bases rationnelles et la plus autonome possible59.

  • 60 C’est par exemple le cas des revues Agora, de l’Union syndicale fédérale, ou Panoptique, du syndic (...)
  • 61 D. Rogalla est en charge du statut au sein de l’administration du personnel de la Commission entre (...)

27Dans les années 1970, la position des États se rigidifie un peu, mais contrairement à ce qui se passe plus tard, il semble là encore que la pression ne porte pas sur les effectifs en eux-mêmes, mais sur d’autres aspects. On a évoqué plus haut la question des salaires et les grèves. À la lecture de revues syndicales60, on n’a pas le sentiment que la question des effectifs soit au cœur du débat, par comparaison à celle des salaires, mais les grèves révèlent un changement dans la représentation des relations entre le personnel des institutions et le Conseil, désormais figurée sous la forme d’un rapport de force, combat de David contre Goliath, comme le montrent les caricatures. La question des équilibres nationaux pour les hauts cadres semble aussi devenir plus pressante. Le discours déjà mentionné d’Émile Noël contient une archive produite par Dieter Rogalla61 (Figure 2), qui permet de saisir la stricte équivalence de la répartition des cadres de A1 à A3, entre France, Allemagne, Italie, et une catégorie regroupée des pays du Benelux (« Benelux gesam »). L’essentiel de la pression porte, semble-t-il, moins sur les effectifs globaux que sur cette répartition par nationalité au sommet de la Commission, soit l’enjeu de la distribution du pouvoir interne auxquels prétendent les États membres et simultanément de la représentativité ou, si l’on préfère, la représentation de l’équilibre et de la neutralité, que la Commission veut donner à voir.

Figure 2. Tableaux des grades supérieurs ventilés par pays (Annexe au discours d’Émile Noël devant le Civil Service College [25 mai 1971])

Figure 2. Tableaux des grades supérieurs ventilés par pays (Annexe au discours d’Émile Noël devant le Civil Service College [25 mai 1971])

Sources. AHUE EN 811.

  • 62 AHUE EN 2525.

28À cela s’ajoute, mais pour l’heure comme en douceur, la question de la meilleure gestion des effectifs, qui est progressivement mise sur l’agenda dans les années 1970. Pour combattre la déprime que vivent les fonctionnaires dans ce moment de piétinement politique de l’Europe, on souhaite éviter d’un côté la surchauffe et de l’autre le sous-emploi qui résulte des priorités changeantes, comme le diagnostique le rapport Poullet commandé par Émile Noël62. Mais la pression est encore relativement faible et surtout déterminée de part en part par le pôle autonome. Le même processus est à l’œuvre malgré un degré plus important de politisation. Significativement, le rapport Spierenburg, qui propose une réforme de la structure politique de la Commission (réduction du nombre de commissaires), une restructuration des services autour d’une structure resserrée à dix directions générales et des mesures de management, ne considère pas les effectifs comme un problème, au contraire. Dans son point 11, il indique que :

« le nombre total des effectifs de la Commission est moins important qu’on ne le pense généralement. Il s’élève, exception faite des agents rémunérés sur les crédits de recherche, à 8 300 fonctionnaires dont quelque 40 % se consacrent directement ou indirectement aux travaux de linguistique, comme quoi globalement ces effectifs ne paraissent pas excessifs si on les compare avec ceux des administrations centrales nationales63 ».

29Si les points 17 et 18 du rapport ouvrent des enjeux jusqu’alors peu objectivés – comme les questions d’allocation des ressources au sein des directions générales –, les possibilités de promotion en fonction de la démographie interne et appelle à plus de management, les recommandations demeurent peu prescriptives et laissées à l’appréciation de la Commission.

30Dans le contexte qui suit, ces questions sont peu prioritaires, voire assez reléguées. Avec le mandat Delors, ce sont les objectifs politiques, et notamment l’objectif 93 de la réalisation du marché unique, qui vont être placés sur le devant de la scène. On peut même dire que pour faire face à l’accroissement des tâches dans le contexte de maintien de la structure budgétaire (et donc des emplois), on trouve des solutions qui passent outre le comptage. Les bureaux d’aide technique, qui se multiplient, consistent précisément à employer des contractuels sur programme. Si la méthode, il est vrai peu conforme au droit administratif, est ultérieurement fortement dénoncée, et avec elle l’ensemble du système D de l’époque Delors, il resterait à étudier jusqu’à quel point elle ne fait pas, durant presque une décennie, l’objet d’un consensus de l’ensemble des forces en jeu sur les questions de personnel pour fermer les yeux.

Des chiffres sous contrôles multiples : vers une classe « objet »

  • 64 D. Georgakakis, 2001a.
  • 65 Entretiens avec des fonctionnaires de la Commission en 2000-2001.

31La démission de la commission Santer en mars 199964 et surtout le diagnostic d’un mis-management, posé par le groupe d’experts de haut niveau, ont eu des répercussions multiples sur la politique du personnel et notamment sur la transformation des enjeux du comptage des effectifs. Dès sa prise de fonction, la commission Prodi exerce une opération de revue générale des services, pour redessiner l’affectation du personnel selon les fonctions, qui place les services dans un état de torpeur relative durant presque six mois65. Par la suite, le comptage devient un élément clef de la négociation qui s’engage sur la réforme du statut, laquelle se donne pour but à la fois de remédier aux problèmes antérieurs (et notamment l’existence d’emplois payés sur programme) et de préparer l’intégration des nouveaux pays membres à venir en 2005, dans un cadre à coût constant. C’est dans ce contexte que s’impose l’idée défendue par le principal syndicat réformateur d’une refonte du statut reposant sur un étalement des carrières (en allongeant le nombre de grades, on préserve la masse salariale) et d’une fusion des catégories de la fonction publique autour de deux catégories AD et AST (qui sort les catégories D du statut). La reconnaissance des syndicats dans le dialogue social interne est aussi proposée, mais à la condition d’une objectivation plus précise de leur force (résultats électoraux et surtout nombre d’adhérents, qui demeurent non publics) qui renforce là encore l’enjeu du comptage et pose évidemment la question des catégories statutaires.

  • 66 On a traité de ces effets dans D. Georgakakis, 2009.

32Mais le comptage, désormais routinisé dans le tableau des effectifs autorisés du Bulletin statistique (Figure 3), change de sens pour une autre raison. L’un des paradoxes, assez classique, du management public réside en effet dans le fait que les réformes entraînent l’explosion des fonctions de contrôle, et en conséquence un nouvel accroissement des demandes de chiffres. En 2007, la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, dont la présidente est connue pour son extrême persévérance, publie un rapport mettant en exergue les effets pervers de la réforme : cette dernière a conduit à davantage de bureaucratisation dans la mesure où l’administration consacre de plus en plus d’emplois à son propre entretien et aux fonctions de contrôle, au détriment de la fabrique des politiques européennes66. On voit le fil sur lequel doivent désormais évoluer les services du personnel, pour ne pas parler d’une forme de « double bind administratif » : il leur faut, d’un côté, montrer leur bonne volonté réformatrice et de l’autre ne pas tomber dans les pièges des effets induits de la réforme en faisant exploser les effectifs dédiés au contrôle administratif et financier plutôt qu’à l’action publique proprement dite. La même année intervient la présidence finlandaise qui accroît encore drastiquement la pression des États membres en proposant le mot d’ordre de baisser de 20 % les effectifs de la fonction publique européenne.

Figure 3. Tableau des effectifs autorisés dans les institutions européennes en 2009

Figure 3. Tableau des effectifs autorisés dans les institutions européennes en 2009

Sources. Commission européenne, Bulletin statistique du personnel. Données du Budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2009, vol. 1 (État général des recettes, effectifs et patrimoine), partie C (Effectifs).

33C’est dans ce contexte, et en particulier sous l’effet direct de ce dernier coup de semonce de la présidence finlandaise, qu’apparaît le rapport « Human Resources » de la Commission en 2008. Le rapport montre la rationalisation en cours, à des fins de pilotage interne et de communication externe, en premier lieu auprès de l’autorité budgétaire. Il s’insère dans la transformation, en 2010, de la « DG Admin » en « DG Human Resources » (les mots ni les langues ne sont neutres) ainsi que dans de nouveaux instruments (comme le portail numérique pour la gestion des carrières Sysper 1, Sysper 2) destinés à affiner la production de chiffres sur le personnel.

  • 67 Pour un aperçu, B. Soret, 2012.

34Sans considérer les chiffres eux-mêmes ni débattre sur le fond, la mise en parallèle de la forme des rapports successifs sur le personnel est tout d’abord révélatrice du contexte dans lequel sont produits et interprétés les chiffres du personnel. Si elle n’entre pas dans le détail des formes de catégorisation, la reproduction des pages de garde (Figure 4) donne notamment à voir le tournant des institutions – et plus singulièrement le tournant de la DG du personnel et de l’administration, considérée comme un bastion francophone, qui devient la DG « Human Resources and Security », changement accompagné du tournant linguistique qui va de soi – et l’entrée en masse des catégorisations issues du management plutôt que du droit public67. Ce qui frappe aussi est l’effort de communication investi dans la statistique. Dans le premier rapport, cet effort est presque nul. Il est dans le lien entre les individus de la fraction humaniste ou de gauche (qui s’oppose à la fraction budgétaire) du spectre de la politique du personnel. Dans le troisième opuscule, il est omniprésent, mais en misant sur l’incarnation à la fois de la nature politique de la Commission (Manuel Barroso y apparaît trois fois) et de l’administration (la secrétaire générale, le commissaire et la directrice générale en charge du personnel sont présents), mais aussi sur les terrains d’intervention de la Commission dans le monde. Le dernier avatar représente une forme parachevée de la technocratie des engrenages, avec sa courbe de croissance au centre et son slogan très conforme au style de nouveau management public international et indifférencié dans le secteur des ressources humaines : « performance through people », contenant non seulement la mécanique de l’engrenage et de la croissance au centre, mais aussi tout un ensemble de symboles (droit, égalité homme femme, défi internet, etc.).

Figure 4. Du bulletin statistique au rapport HR (2008-2016)

Figure 4. Du bulletin statistique au rapport HR (2008-2016)

Sources. Ces documents successifs sont édités par direction générale du personnel et de l’administration de la Commission européenne puis de la DG Human Resources qui lui a succédé.

35Il n’en demeure pas moins que ces changements de forme sont loin d’être cosmétiques. Une analyse détaillée montrerait que de nouvelles priorités apparaissent, comme celle des équilibres de genre (« gender balance ») promue par la Commission qui cherche à montrer un parfait équilibre numérique (malgré les inégalités persistantes aux plus hauts grades de l’administration), ou l’intégration des fonctionnaires en provenance des nouveaux pays membres. Surtout, réapparaît une catégorisation par métier qui réouvre, par la technique, la boîte de Pandore des discussions sur la fonction publique de carrière qui avait été tranchée dans les catégorisations des années 1960.

36La perspective impressionniste qui précède est toutefois bien insuffisante pour faire le départ entre ce qui relève de l’intériorisation de la contrainte et des règles de management d’une part, et, de l’autre, des compromis et des bricolages pratiques qui président à cette recomposition – ce qui supposerait de recourir à des entretiens techniques auprès des différents agents en charge du comptage. On note toutefois que le management par le chiffre a des effets plus complexes qu’une pression à la diminution des effectifs. Tout en donnant le change, les tableaux demeurent fragmentés, en se focalisant sur les emplois ouverts par chacune des organisations, sur une base principalement statutaire, et surtout n’incluent pas les nouvelles institutions de l’UE comme la Banque centrale ni les agences qui se sont multipliées depuis les années 2000, notamment en remplacement des anciens bureaux d’assistance technique. Leurs personnels ne sont donc pas décomptés dans le budget de la Commission : une solution qui sans être dite est probablement une zone de compromis tacite entre les parties prenantes. De la même manière, l’abondance de détails donnés contribue à « démassifier » le groupe, ce qui tend à diminuer la part symbolique de son pouvoir collectif, mais simultanément à tempérer la représentation d’une administration pléthorique et à souligner implicitement toute la complexité des mots d’ordre visant à tailler globalement dans les effectifs. Sur le plan des effectifs, on voit également que la pression des États membres s’exerce surtout sur la Commission. En dix ans, le nombre de fonctionnaires du Parlement a doublé sans que cela semble soulever les mêmes désapprobations, et la Commission qui représentait 80 % de la FPE il y a vingt ans n’en représente aujourd’hui qu’un peu plus de 50 %, en tout cas hors agences. Ici encore, c’est donc bien la définition de clefs de répartition et de règles d’équilibre entre les institutions qui est en jeu, et donc la définition même du gouvernement de l’UE.

Conclusion

37Le comptage de la fonction publique européenne apparaît bien comme un outil politique soumis à des forces contradictoires qui poussent à une forme d’objectivation flexible. Instrument utilisé par les promoteurs pour faire corps dans les phases d’expansion et d’autonomisation, instrument de contrôle par les forces hétéronomes, il donne également à voir les compromis successifs dont la fonction publique fait l’objet sur sa forme. De ce point de vue, et comme à l’habitude, la fonction publique européenne se révèle un cas spécifique en même temps qu’un cas très conforme à d’autres fonctions publiques.

38Spécifique, elle l’est d’un point de vue morphologique et fonctionnel. Petite fonction publique au cœur d’un dispositif qui pourrait difficilement fonctionner sans elle dans un contexte où les transferts de souveraineté sont de plus en plus importants, fonction publique dédiée à la proposition et au processus de décision bien davantage qu’à des fonctions d’exécution, elle dispose d’autres ressorts que la masse des fonctions publiques nationales. Elle est simultanément placée sous un ensemble de contrôles croisés de la part d’États membres qui ne voient pas toujours nécessairement son autonomisation d’un bon œil et qui veulent en faire le prolongement de leur propre modèle administratif. De ce point de vue, et pour signaler les continuités et ruptures, le compromis continental, marqué par le droit administratif, qui donnait la part belle aux Allemands, Français et Italiens, s’est transformé à partir années 2000 autour d’un nouveau modèle d’excellence plus global, autour de références marquées moins par le corps que par les métiers, la montée en puissance des contractuels et les cultures institutionnelles parcellisées – un modèle qui en somme valorise les modèles britanniques, hollandais et des pays du Nord. Mais, ce faisant, elle donne à l’inverse à voir des tendances bien observées ailleurs.

  • 68 P. Bourdieu, 1992.
  • 69 Cette question a fait l’objet d’une littérature très abondante. Pour une des synthèses les plus ef (...)

39Si la lutte de ces prétentions à l’excellence administrative – que ce soit celle d’un modèle continental historique d’une fonction publique d’État ou celle d’un management d’organisation plus globalisée et indifférenciée dans les références au public et au privé – s’y joue avec une âpreté singulière et dans un contexte spécifique, les institutions de l’Union européenne n’en ont pas l’apanage. Elle n’est au fond que l’une des déclinaisons de la lutte entre deux impérialismes de l’universel68 et ne fait que reproduire avec un certain retard le tournant managérial qui a affecté préalablement les États membres sous des formes différentes69. On y retrouve également quelques fondamentaux comme les équilibres entre juristes et économistes ou budgétaires dans la définition des problèmes, la contrainte qu’exercent les périodes de rigueur budgétaire, les fonctions d’habillage idéologique que joue le bon management, les jeux d’organisations et de compromis dans lesquels s’opère le dénombrement. Surtout, le comptage apparaît comme le produit de la tension entre des forces d’autonomisation et de résistance et des injonctions hétéronomes politico-gestionnaires plus ou moins justifiées par leur légitimation internationale et qui, sous une apparence technique, mettent en jeu une question politique assez centrale : celle de la définition de la fonction de la fonction publique et, avec elle, celle de l’État (virtuel ou non) dont elle est le rouage.

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Bibliographie

Sources archivistiques

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Archives de la Fondation Jean-Monnet, Lausanne (AFJM)

Fonds Jean Monnet, AMH 4/1/19 ; AMH 4/1/34 ; AMH 4/3/186 à 193 ; AMH 4/3/194 à 339 ; AMH 4/5/1 ; AMH 4/5/2 ; AMH 4/5/5 ; AMH 4/5/8.

Archives historiques de l’Union européenne (AHUE) à l’Institut universitaire de Florence

Fonds Fernand Dehousse, FD 370.

Fonds Émile Noël, EN 811 ; EN 819 ; EN 2525.

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Notes

1 Entretien avec un fonctionnaire de la direction générale « Human Resources » (DG HR) de la Commission européenne (2014).

2 Voir le « Projet de budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2021 » disponible en ligne. URL : https://eur-lex.europa.eu/budget/data/DB/2021/fr/SEC00.pdf.

3 M. Dumoulin & Y. Conrad, 2014 puis M. Mangenot & K. Seidel, 2014.

4 Voir la thèse de S. Boisdevant-Bastid, 1931. Suzanne Bastid fut, du reste, auditionnée par les quatre présidents de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) sur les questions statutaires en 1952. Sur ce point, voir le travail central de Y. Conrad, 1992.

5 À titre de comparaison le secrétariat général de l’Organisation des Nations unies (ONU) qui regroupe 187 pays et représente l’organisation internationale à la fois la plus importante et la plus statutaire, possède un peu plus de 10 000 statutaires.

6 Sur les circonstances de la fondation, voir infra. Pour des interprétations qui cherchent à faire le départ entre les modèles nationaux et internationaux, voir notamment L. Dubouis, 1982. Sur les incompréhensions sur cette fonction publique : A. Stevens & H. Stevens, 2001. Pour différentes synthèses sur la fonction publique : D. Rogalla, 1982.

7 Sur les différences de modèles de fonction publique, voir notamment J.-M. Eymeri, 2001 ; F. Dreyfus & J.-M. Eymeri, 2006.

8 Sur les effets de ces perceptions sur la conceptualisation de la fonction publique européenne, on se permet de référer à notre article, D. Georgakakis, 2013.

9 À trente ans de distance, on comparera avec profit D. Coombes, 1968 et D. Spence, 1997.

10 Cet article s’inscrit dans le mouvement plus ou moins directement inspiré par la thématique de la « lutte des classements » chère à Bourdieu et qui a conduit, à partir de la fin des années 1980, au renouvellement du débat entre la sociologie et l’histoire, tout particulièrement autour de figures comme Alain Desrosières (par exemple A. Desrosières, 1989). On avait, à l’époque, contribué à ce débat, voir notre compte rendu de La politique des grands nombres (D. Georgakakis, 1994) ou nos travaux sur les taxinomies issues du marketing (D. Georgakakis, 1992 ; id., 1997). Pour un renouvellement récent de cette perspective et son application à la compréhension des administrations, voir les travaux d’Émilien Ruiz, dont par exemple, É. Ruiz, 2016 et l’introduction à ce numéro.

11 Cet article a pour arrière-fond notre enquête sur la fonction publique européenne qui a donné lieu à D. Georgakakis, 2019. Dans la recherche au long cours qui a précédé ce livre, j’avais opéré un ensemble de coups de sonde aux archives historiques de la Commission européenne à Bruxelles (AHCE), dans le fonds Jean-Monnet des archives de la Maison Monnet à Lausanne (AFJM), et dans les papiers d’Émile Noël ou d’autres (comme Fernand Dehousse et des syndicalistes notamment) à l’Institut universitaire européen (IUE) à Florence (AHUE) qui n’ont pas ou que très peu été exploités.

12 A. Cohen, 2007.

13 A. Cohen, 2012.

14 K. Patel, 2013 ; J. Schot, 2010.

15 Conseil de l’Europe, groupe de travail pour l’étude des problèmes de la fonction publique européenne, Rapport sur la structure des personnels, le recrutement des agents, les régimes de pensions et de prévoyance, Strasbourg, 2 juillet 1957. AHUE FD 370.

16 Rapport de la commission des affaires générales sur les meilleurs moyens de mettre en œuvre les propositions du Royaume-Uni, cité par A. Daussin, 1960, p. 132.

17 Les différentes institutions ont chacune leur lot d’archives sur ces discussions qui représentent une mine pour l’interrogation de la fonction publique. Voir aussi B. Aubenas, 1967. Sur les réserves des Communautés, AHCE BAC 118/1986 1061.

18 A. Cohen, 2012.

19 Selon les dires d’un des négociateurs allemands qui a par ailleurs intégré la CECA comme directeur adjoint de l’administration du personnel. CEAB 1 1332, pièce 10.

20 Les conséquences sur l’organisation administrative sont posées dans une note adressée à Monnet. AFJM AMH 3/3/18.

21 Sans être écrite, cette légende est très présente sur le terrain des institutions, et ce d’autant plus que, réputé dominant dans les institutions, le modèle français fut une cible lors des réformes des années 2000 (D. Georgakakis, 2019). Sur la question du style français de l’administration européenne, M. Mangenot, 2001.

22 Y. Conrad, 1989 ; id., 1992.

23 Sur cet aspect, K. Seidel, 2010.

24 M. O. Baruch, 1997.

25 Selon l’expression de M. O. Baruch, 2014, p. 181.

26 A. Cohen, 2010.

27 « Le vrai danger que doit redouter l’administration, c’est non pas l’existence d’un Statut (dès lors qu’il est évidemment raisonnable), c’est sa propre faiblesse. En l’obligeant à prendre ses responsabilités tout en la mettant en garde contre l’arbitraire, le statut fortifiera en définitive son autorité » (AMH 4/1/19, souligné par Lagrange).

28 Les archives de la Fondation Jean-Monnet pour l’Europe à Lausanne (notamment AMH 4/3/) sont très claires sur les questions liées à la dotation en personnel de la CECA et confirment les travaux de Y. Conrad, 1992 et de K. Seidel, 2010.

29 N. Elias, 1975 [1939], p. 306.

30 Lors des débats de 1957, le représentant permanent de la France est rétif à l’existence d’une fonction publique autonome, AHCE CEAB 1 1928. C’est encore le cas dix ans plus tard (M. Mangenot, 2012).

31 Sur ces aspects, A. Daussin, 1960. On trouve des questions parlementaires et leur réponse en CEAB 2 456, CEAB 1 1359.

32 K. Seidel, 2010.

33 D. Georgakakis, 2007.

34 D. Georgakakis, 2019, en particulier l’introduction et le chapitre 2.

35 AHUE EN 811. On trouve un autre exposé à Londres quelques mois plus tard EN 819. L’annexe 1 est tirée du premier discours et montre l’enjeu implicite mais surtout renouvelé dans le contexte de l’adhésion britannique de la répartition géographique des hauts cadres.

36 D. Georgakakis, 2007.

37 D. Georgakakis, 2001b ; id., 2009.

38 D. Georgakakis, 2019, chap. 1.

39 L. Hooghe & G. Marks, 2009.

40 Sur ces aspects, voir D. Georgakakis, 2001a.

41 Les questions de personnels font partie des cas d’école analysés par S. Novak, 2011.

42 Sur ces aspects, voir les contributions du numéro spécial « Où en est la Commission européenne ? » de la Revue française d’administration publique, 2010.

43 D. Georgakakis, 2019, chap. 8.

44 L. Boltanski, 1982.

45 On n’ignore pas que prendre pour échantillon les institutions les plus objectivées induit des biais. On part du principe (qui demeure à vérifier) que les problèmes qui se donnent à voir ici ont toutes les chances d’exister sous d’autres formes dans d’autres institutions.

46 AMH 4/3/186 à 193. Les cotes AMH 4/3/194 à 339 comprennent également un nombre impressionnant de recommandations émanant du personnel politique et diplomatique.

47 AMH 4/5/5.

48 AMH 4/5/8.

49 AMH 4/5/5.

50 La conceptualisation de la représentativité administrative est formulée plus tard, pour une synthèse et une application à l’administration européenne, voir M. Gravier, 2012.

51 Y. Conrad, 1992.

52 AMH 4/5/2.

53 AMH 4/5/1.

54 « Les chiffres varient, parfois fortement, en fonction des sources utilisées », M. Dumoulin & Y. Conrad, 2014, p. 230 : les auteurs notent ainsi les écarts dans les chiffres donnés dans le rapport général annuel, qui prend ou non en compte les effectifs des services communs, et de même dans le rapport de la commission de contrôle relatif aux comptes.

55 Dans leur comptage, M. Mangenot & K. Seidel, 2014 ont éprouvé des difficultés similaires (discussion personnelle avec Michel Mangenot). De la même manière, il existe des écarts entre les statistiques du personnel de la Commission et l’annexe au budget (observations personnelles).

56 CEAB 12/912.

57 AMH 4/1/34.

58 M. Dumoulin & Y. Conrad, 2014, p. 242 et suivantes.

59 Outre les travaux sur l’histoire de la Commission, voir G. Bossuat, 2011 et tout particulièrement AHEU EN 1041.

60 C’est par exemple le cas des revues Agora, de l’Union syndicale fédérale, ou Panoptique, du syndicat de la fonction publique internationale et européenne. Pour une analyse de ces revues, D. Georgakakis, 2007 ; id., 2019.

61 D. Rogalla est en charge du statut au sein de l’administration du personnel de la Commission entre 1970 et 1984, et l’auteur d’un livre très complet et longtemps de référence sur la question.

62 AHUE EN 2525.

63 URL : https://www.cvce.eu/obj/proposition_de_reforme_de_la_commission_des_communautes_europeennes_et_de_ses_services_24_septembre_1979-fr-d3982dfa-f4a6-44ad-b5d0-1f6b58f796a1.html.

64 D. Georgakakis, 2001a.

65 Entretiens avec des fonctionnaires de la Commission en 2000-2001.

66 On a traité de ces effets dans D. Georgakakis, 2009.

67 Pour un aperçu, B. Soret, 2012.

68 P. Bourdieu, 1992.

69 Cette question a fait l’objet d’une littérature très abondante. Pour une des synthèses les plus efficaces, J.-M. Eymeri-Douzans, 2008.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Effectifs du personnel des services de la Haute Autorité de la CECA, en août et septembre 1952
Crédits Sources. AMH 4/5/3 (traduction de l’italien).
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13519/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 838k
Titre Figure 2. Tableaux des grades supérieurs ventilés par pays (Annexe au discours d’Émile Noël devant le Civil Service College [25 mai 1971])
Crédits Sources. AHUE EN 811.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13519/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 5,4M
Titre Figure 3. Tableau des effectifs autorisés dans les institutions européennes en 2009
Crédits Sources. Commission européenne, Bulletin statistique du personnel. Données du Budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2009, vol. 1 (État général des recettes, effectifs et patrimoine), partie C (Effectifs).
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13519/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 853k
Titre Figure 4. Du bulletin statistique au rapport HR (2008-2016)
Crédits Sources. Ces documents successifs sont édités par direction générale du personnel et de l’administration de la Commission européenne puis de la DG Human Resources qui lui a succédé.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13519/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 1,6M
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Pour citer cet article

Référence papier

Didier Georgakakis, « Compter la fonction publique européenne »Histoire & mesure, XXXV-2 | 2020, 105-132.

Référence électronique

Didier Georgakakis, « Compter la fonction publique européenne »Histoire & mesure [En ligne], XXXV-2 | 2020, mis en ligne le 01 janvier 2024, consulté le 19 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/histoiremesure/13519 ; DOI : https://doi.org/10.4000/histoiremesure.13519

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Auteur

Didier Georgakakis

Université Paris 1 Panthéon Sorbonne. E-mail : didier.georgakakis@univ-paris1.fr

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Droits d’auteur

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